Выкуп земли: отказа быть не может? (М. Карпов, "эж-ЮРИСТ", N 9, март 2003 г.)

Выкуп земли: отказа быть не может?

     Право или обязанность?                                              

     Пробел, которого не было                                            

     Вопросы компетенции                                                 

С момента вступления в силу нового Земельного кодекса РФ (далее - Кодекс) прошло уже достаточно много времени, и правоприменительная практика успела выявить множество вопросов, связанных с неоднозначностью его формулировок. Примером тому могут служить положения Кодекса, регламентирующие порядок приобретения земельных участков собственниками находящейся на них недвижимости.

Анализ ст.36 Кодекса, регламентирующей правоотношения по приватизации, позволяет утверждать, что нормы данной статьи сформулированы не лучшим образом. С одной стороны, абз.2 п.1 ст.36 Кодекса устанавливает исключительное право собственников недвижимости на приватизацию соответствующих земельных участков. С другой стороны, весь последующий порядок осуществления этого права, закрепленный в п.5-8 ст.36 Кодекса, не дает полного представления о его содержании. Вместе с тем подобная правовая возможность отнюдь не всегда связана с обязанностью собственника земельного участка продать его в любом случае: если только закон прямо не обязывает собственника заключить соответствующий договор с обладателем исключительного права, последний может реализовать его лишь в случае, если первый проявит встречную волю на заключение договора купли-продажи земли.

Право или обязанность?

Проблема толкования ст.36 Кодекса (в первую очередь п.8) связана именно с неочевидностью формулировок, касающихся обязанности уполномоченного государственного или муниципального органа принять решение о приватизации земельного участка. Фраза о том, что "исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления... в двухнедельный срок со дня представления проекта границ земельного участка... принимает решение о предоставлении этого земельного участка", отчасти выглядит как некая отсылочная норма, которая не призвана давать точного ответа на вопрос о порядке принятия уполномоченным органом решения о приватизации земельного участка. То, что некий орган "принимает решение о предоставлении земельного участка", может быть истолковано двояко: и как указание на его обязанность по принятию соответствующего положительного решения, и как простая ссылка на предмет, которому должно быть посвящено данное решение. В любом случае ни один из приведенных выше вариантов толкования не выглядит абсолютно очевидным. Подобная неясность усугубляется еще и тем, что в соответствии с ранее принятым Указом Президента РФ от 16.05.97 N 485 "О гарантиях собственникам объектов недвижимости в приобретении в собственность земельных участков под этими объектами" решение вопроса о приватизации рассматриваемых земельных участков всецело зависело от усмотрения уполномоченного официального органа.

Пробел, которого не было

Прямой ответ на поставленный вопрос можно найти в другом нормативном акте - ФЗ от 12 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (далее - Закон), с принятием которого вышеприведенный Указ действует в не противоречащей данному Закону части. Подп.1 п.2 ст.3 Закона прямо распространяет действие законодательства о приватизации на отношения, возникающие при отчуждении земельных участков, на которых расположены объекты недвижимости.

В статье 28 Закона предусмотрен порядок приватизации таких участков, восполняющий пробелы Кодекса. Согласно п.1 названной статьи приватизация зданий, строений и сооружений, а также объектов, строительство которых не завершено и которые признаны самостоятельными объектами недвижимости, осуществляется одновременно с отчуждением лицу, приобретающему такое имущество, земельных участков, занимаемых таким имуществом и необходимых для их использования, если иное не предусмотрено федеральным законом. В соответствии с абз.1 и 2 п.3 ст.28 Закона собственники объектов недвижимости, не являющихся самовольными постройками и расположенных на земельных участках, относящихся к государственной или муниципальной собственности, обязаны либо взять в аренду, либо приобрести у государства или муниципального образования указанные земельные участки, если иное не предусмотрено федеральным законом. Решение о продаже земельных участков принимается органом, принявшим решение о приватизации соответствующих объектов недвижимости, в двухнедельный срок со дня обращения. При этом абз.5 п.3 ст.28 Закона прямо устанавливает, что отказ в выкупе такого земельного участка или предоставлении его в аренду не допускается, за исключением случаев, предусмотренных законом. В частности, такое исключение установлено в п.8 данной статьи в отношении земельных участков в составе земель определенных категорий.

Вопросы компетенции

В любом случае основание для отказа в приватизации соответствующих земельных участков может быть предусмотрено только лишь в федеральном законе, поскольку гражданское законодательство (составной частью которого являются нормы законодательства о приватизации) относится к исключительному ведению РФ (п."О" ст.71 Конституции РФ). Следовательно, субъект Федерации не вправе устанавливать дополнительные основания для отказа в приватизации рассматриваемых земельных участков.

Тот факт, что Конституция РФ (ст.72) отнесла к совместной компетенции РФ и субъектов Федерации в том числе вопросы владения, пользования и распоряжения землей и земельное законодательство, ни в коей мере не влияет на справедливость вышеприведенного утверждения. Исходя из современных научных представлений о предмете земельного права (см., напр., Гражданское право. В 2 томах. Т.1 (2-е издание), под редакцией Суханова Е.А. - М.: БЕК, 1998, с.9), под земельным законодательством в Конституции понимаются исключительно правила публично-правового характера, к которым не относятся рассматриваемые положения о приватизации земли. Это обусловлено тем, что с принятием нового ГК РФ все нормы законодательства, регулирующие земельные отношения, отвечающие признакам гражданского права, являются по своей природе подотраслью последнего.

В связи с этим представляется, что отсутствие кадастрового плана земельного участка или незавершенность процедуры разграничения государственной собственности на землю не могут в соответствии с п.3 ст.28 ФЗ "О приватизации" служить основанием для отказа в принятии решения о приватизации земельного участка. Подобные препятствия носят технический характер, и процедура их устранения закреплена в нормах действующего законодательства (например, в п.7 Правил распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю, утвержденных постановлением Правительства РФ от 7 августа 2002 г. N 576). Исходя из вышесказанного можно сделать следующий вывод: субъект РФ не может отказать собственнику недвижимости, находящейся на государственном или муниципальном земельном участке, в приватизации такого участка, за исключением случаев, прямо предусмотренных в федеральном законе. В случае же если уполномоченный орган субъекта Федерации неправомерно уклоняется от заключения договора купли-продажи, управомоченное лицо вправе обратиться в суд с иском о понуждении заключить договор (ст.445 ГК РФ).

М. Карпов,

юрист

"эж-ЮРИСТ", N 9, март 2003 г.