Ограничения свободы СМИ и борьба с терроризмом (А.А. Робинов, "Журнал российского права", N 5, май 2003 г.)

Ограничения свободы СМИ и борьба
с терроризмом

В современном мире область массовой информации без всякого преувеличения можно назвать средоточием общественной жизни. Средства массовой информации в этом плане становятся основным источником, формирующим представления человека о реалиях окружающего мира. А массовая информация, соответственно, становится одним из основных инструментов социального регулирования.

Распространяя те или иные сообщения и материалы, СМИ создают определенное общественное мнение, настроение, формируя взгляды и поведение отдельных личностей, социальных групп, а в конечном счете - всего общества. Иными словами, сообщая своим читателям, слушателям или зрителям определенную информацию, СМИ вызывают у них определенные чувства, в соответствии с которыми у людей формируются и определенные модели поведения. Учитывая, что потребителем массовой информации является практически каждый человек, сходные процессы подобным образом можно сформировать у всего общества в целом или у подавляющей его части.

В последние годы особенно актуальное значение сказанное приобретает в контексте задач борьбы с экстремизмом и терроризмом при сохранении уважения к такому важному институту демократического общества, как свобода СМИ (или, как иногда его называют, "свобода прессы").

Свободная пресса как один из гарантов демократии призвана играть роль объективного и независимого наблюдателя и аналитика и в силу этого зачастую становится в оппозицию к центрам и структурам власти. В связи с этим она является обязательным элементом режима демократии. Кроме того, свобода СМИ является определенной гарантией информационной безопасности. С одной стороны, она обеспечивает доступ граждан к полной, всесторонней и достоверной информации, а с другой - защищает общественное и индивидуальное мнение от воздействия ангажированной пропаганды и других форм манипулирования таким мнением.

Свобода СМИ предполагает прежде всего право на свободное выражение мнения - одно из важнейших прав человека. Пункт 2 ст.19 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. устанавливает: "Каждый человек имеет право на свободное выражение своего мнения; это право включает свободу искать, получать и распространять всякого рода информацию, и идеи, независимо от государственных границ, устно, письменно или посредством печати, или художественных форм выражения, или иными способами по своему выбору"*(1).

В то же время свобода СМИ не может быть безграничной, абсолютной. Требования общественности к объективным и независимым средствам массовой информации создают определенные ограничения понятию "свобода СМИ". В этом плане справедливо мнение Ю.А. Решетова о том, что "ничем не ограниченной, не учитывающей интересы общества, свободы СМИ не существует, точно так же как, например, невозможно говорить о свободе государств, не говоря об обязанностях, налагаемых на них международным правом, и в том числе добросовестно соблюдать свои международные обязательства"*(2).

Пропагандируемая иногда концепция "свободного, не контролируемого потока информации" на самом деле работает на наиболее радикальные, экстремистские и террористические внутригосударственные и международные организации и группировки, которым эта концепция помогает захватывать или подчинять своему влиянию то или иное средство массовой информации. При этом преследуется задача достижения вполне конкретных тактических целей, например: дестабилизации социально-политической обстановки в стране или регионе; нарушения установленного порядка управления; подрыва авторитета власти; инициирования недовольства населения действиями правительства, неспособного навести надлежащий порядок и защитить собственных граждан от насилия, и т.д. По сути дела, все террористические акции конца XX-начала XXI вв. не обходятся без спланированного применения средств, форм и методов распространения информации с целью соответствующего влияния на поведение человека (установки) и представляют собой не что иное, как спланированные психологические операции.

Недопущение дальнейшего использования СМИ международным терроризмом в качестве информационного оружия - актуальная задача, которую международное сообщество должно решить в кратчайшие сроки с учетом все возрастающей угрозы этого преступления на всех континентах. На этот счет существует целый ряд положений международного и внутригосударственного права. В частности, п.2 ст.19 упоминавшегося уже Международного пакта о гражданских и политических правах устанавливает возможность введения определенных ограничений: "а) для уважения прав и репутации определенных лиц; б) для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения". Перечень подобных ограничений в несколько большем объеме содержится в п.2 ст.10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее - Конвенция), которая предусматривает также возможность ограничения свободы в интересах территориальной целостности, "в целях предотвращения беспорядков и преступлений" (курсив мой. - А.Р.)*(3).

Отдельные из общих ограничений свободы СМИ закреплены в национальном законодательстве большинства европейских стран, где приняты законы, запрещающие расистские выступления, пропаганду или провокационные заявления, выражающие ненависть или презрение к лицам или группам лиц на основании их расовой или этнической принадлежности, национальности, вероисповедания.

Свобода выражения мнений, установленная ст.10 Конвенции, является все же общим правилом, а вмешательство со стороны государства в ее ограничение - исключением. При этом допустимость вмешательства не означает его обязательности. Следует отметить, что лишь некоторые государства (Великобритания, Турция, Россия) закрепили в своем законодательстве специальные нормы, ограничивающие "свободу СМИ" в целях предотвращения такого опасного преступления, как терроризм. Так, в Великобритании с 1984 года правительство стремится к тому, чтобы сдерживать обострение конфликта в Северной Ирландии. Законом о предупреждении терроризма*(4) в 1989 году был введен запрет на какую-либо рекламу терроризма или запрещенной террористической организации и установлена уголовная ответственность за такие действия. Кроме того, данный закон предусматривал прямую обязанность сообщать полиции любую информацию, которая могла бы помочь ей предотвратить террористический акт или произвести арест. Помимо прямых уголовных санкций, Закон 1989 г. также предусматривал обязательное обнародование журналистских черновиков и записей. Все это свидетельствует о высокой степени ответственности, которая лежит на СМИ Великобритании за публикацию сведений, полученных из анонимных источников. Данные положения затем вошли в новый Закон о терроризме 2000 г.*(5)

В России в связи с повышением угрозы терроризма 25 июля 1998 г. был принят Федеральный закон "О борьбе с терроризмом"*(6), ст.15 которого определяет порядок информирования общественности о террористической акции. В соответствии с п.2 ст.15 введен запрет на распространение следующей информации: "1) раскрывающей специальные технические приемы и тактику проведения контртеррористической операции; 2) способной затруднить проведение контртеррористической операции и создать угрозу жизни и здоровью людей, оказавшихся в зоне проведения контртеррористической операции или находящихся за пределами указанной зоны; 3) служащей пропаганде или оправданию терроризма и экстремизма; 4) о сотрудниках специальных подразделений, членах оперативного штаба по управлению контртеррористической операцией при ее проведении, а также о лицах, оказывающих содействие в проведении указанной операции".

Неоднократно дополняемая ст.4 Закона РФ "О средствах массовой информации"*(7) содержит запрет на использование средств массовой информации в целях: "совершения уголовно наказуемых деяний, для разглашения сведений, составляющих государственную или иную специально охраняемую законом тайну, для осуществления экстремистской деятельности, а также для распространения передач, пропагандирующих порнографию, культ насилия и жестокости". В связи с принятием ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности"*(8) в ст.4 Закона о СМИ недопустимость использования средств массовой информации для "призыва к захвату власти, насильственному изменению конституционного строя и целостности государства, разжигания национальной, классовой, социальной, религиозной нетерпимости или розни, для пропаганды войны" была заменена словами "для осуществления экстремистской деятельности". А тем самым существенно расширено содержание понятия "злоупотребление свободой массовой информации", поскольку "экстремистская деятельность" включает не только перечисленные выше деяния, но также деятельность СМИ "по планированию, организации, подготовке и совершению действий", направленных на "подрыв безопасности Российской Федерации; захват или присвоение властных полномочий; создание незаконных вооруженных формирований; осуществление террористической деятельности" и т.д. (ст.1 ФЗ "О противодействии:").

Тенденция, связанная с увеличением количества норм, ограничивающих свободу СМИ в России, встречает большое сопротивление как со стороны правозащитных организаций, так и со стороны сотрудников средств массовой информации. Несомненно, что при решении данного вопроса должно учитываться мнение такой авторитетной международной организации, как ЮНЕСКО.

На прошедшей 1-2 мая 2002 г. в Маниле конференции ЮНЕСКО "Терроризм и средства массовой информации" была принята одноименная резолюция. Данная Резолюция, опираясь на то, "что открытые общественные дебаты и свободный поток информации в любом случае необходимы для достижения долгосрочных решений проблем терроризма", утверждает принцип, что "любая стратегия борьбы с угрозой терроризма должна опираться в большей степени на уважение свободы выражения мнений и средств массовой информации, чем на серьезные ограничения этих фундаментальных прав"*(9).

Не случайно, видимо, что и проведение указанной конференции ЮНЕСКО было приурочено к Всемирному дню свободы прессы 3 мая и что в своем совместном Обращении к участникам конференции Генеральный секретарь ООН Кофи Аннан, Верховный комиссар ООН по правам человека Мэри Робинсон и Генеральный директор ЮНЕСКО Контиро Мацуура подчеркнули важность принципа свободы прессы и свободы выражения мнений при ведении борьбы с терроризмом. В целом же принятая конференцией Резолюция не предусматривает запрета на введение определенных ограничений на "свободу СМИ", а лишь провозглашает необходимость обеспечения свободы СМИ как основного гаранта демократического государства.

В этих условиях чрезвычайно важно выработать четкие позиции относительно того, какие ограничения свободы выражения мнения в данном случае считать допустимыми.

В первую очередь, по нашему убеждению, ставить вопрос о подобном ограничении допустимо в случаях, когда определенным лицом явно выражен интерес в распространении через СМИ идей терроризма. Такой подход с очевидностью корреспондирует соответствующей практике Европейского суда по правам человека. В качестве примера в этом отношении характерно дело Эсбера Ягмурдерели, возбужденное по жалобе на судебное решение, по которому заявитель был приговорен к десятимесячному тюремному заключению. Суть дела в следующем. В 1991 году заявитель - юрист, писатель и доктор философии Э.Ягмурдерели - выступил на митинге с речью, в которой назвал Курдистан частью национальной территории, а осуществленные Курдской рабочей партией террористические акты - "борьбой за демократию и свободу". Содержание его речи было признано сепаратистской пропагандой, нацеленной на подрыв территориальной целостности государства и единства нации. В 1994 году он был осужден Судом национальной безопасности за нарушение антитеррористического законодательства.

Другое дело касается осуждения бывшего издателя и редактора выходящего раз в две недели журнала "Gencligin Sesi" ("Голос молодежи") Сехер Каратас. После опубликования статьи, призывавшей молодежь к объединению с рабочим классом и критиковавшей существующую политическую систему как ведущую к нестабильности и кризису, г-жа Каратас была обвинена в соответствии со ст.312 Уголовного кодекса Турции в разжигании ненависти и вражды в обществе. Суд национальной безопасности признал ее виновной в этом преступлении и наказал наложением штрафа и тюремным заключением сроком на один год и восемь месяцев, причем тюремное заключение было заменено денежным штрафом.

В обоих делах Европейский суд признал крайнюю нестабильность ситуации с обеспечением безопасности в Юго-Восточной Турции и учел имеющееся у властей право бороться против терроризма и бдительно пресекать действия, которые могут вызвать рост насилия. Поэтому Суд постановил, что вмешательство в вопросы свободы слова заявителей преследовало правомерные цели защиты национальной безопасности и территориальной целостности, а также предотвращения беспорядков и преступлений10.

В Резолюции конференции ЮНЕСКО упоминается также право журналистов на максимальный доступ в районы конфликта. Однако "максимальный" в этом отношении не должно пониматься как "неограниченный". Предполагается, что соответствующие ограничения вполне справедливо можно устанавливать во время проведения контртеррористической операции в случае, если иное может привести к усилению беспорядков, созданию нервозной обстановки и угрозы жизни заложников во время переговоров.

Представляется, что в этом отношении российский ФЗ "О борьбе с терроризмом" вполне соответствует приведенному положению, устанавливая, что в зоне проведения контртеррористической операции деятельность работников средств массовой информации регулируется руководителем оперативного штаба по управлению контртеррористической операцией, который, в свою очередь, может налагать определенные ограничения, в том числе - на свободу передвижения.

Следует также обратить внимание на право защиты конфиденциальности источников информации. В соответствии с Резолюцией угроза терроризма не должна использоваться как оправдание введения ограничений в отношении права на защиту конфиденциальности источников информации.

На практике, однако, такие ограничения вводятся. Так, в соответствии с Рекомендацией Совета Европы N R (2000) 7 относительно права журналистов на нераскрытие своих источников информации возможны исключения в следующих случаях: доказана первостепенная необходимость раскрытия; обстоятельства носят достаточно важный и серьезный характер; необходимость в раскрытии зависит от общественных потребностей.

Кроме того, указанная Рекомендация содержит целый ряд условий, только при соблюдении которых возможно ограничить данное право. Так, ходатайства и просьбы со стороны компетентных органов власти об инициировании действий, направленных на раскрытие информации, устанавливающей источник, должны предприниматься только должностными лицами. Санкции против журналистов за нераскрытие информации, устанавливающей источник, должны налагаться судебными властями и т.д.*(11)

Подводя итог вышесказанному, хотелось бы отметить, что, хотя указанная Резолюция прежде всего делает упор на стимулирование обсуждения этических проблем в связи с освещением терроризма в СМИ, не акцентируя внимания на ограничительных мерах свободы СМИ, введение определенных ограничений в данном случае следует считать необходимым и не противоречащим основным документам по правам человека. Однако данные ограничения должны вводиться только в случаях, когда ставятся под угрозу такие права и свободы человека, как право на жизнь, защиту и безопасность, а это может быть производным и от угрозы, создаваемой общественной безопасности, как самостоятельного понятия в законодательстве отдельных государств.

Данные выводы важно учитывать при разработке новых ограничений в отношении СМИ. Следует отметить, что в ближайшее время в России будут утверждены правила работы средств массовой информации в чрезвычайных ситуациях - Антитеррористическая конвенция, подписанная 8 апреля с.г. в Москве представителями властей и медиасообщества. Данный документ представляет собой этический норматив. Работа над Антитеррористической конвенцией велась представителями Индустриального комитета СМИ совместно с экспертами, и часть ее статей планируется включить в проект нового российского закона о СМИ.

А.А. Робинов,

аспирант кафедры международного права МГИМО(У) МИД РФ

"Журнал российского права", N 5, май 2003 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Ведомости ВС СССР. 1976. N 17. Ст.291.

*(2) Решетов Ю.А. Свобода информации: кому она принадлежит? // Московский журнал международного права. 2001. N 2. С.97.

*(3) СЗ РФ. 2001. N 2. Ст.163.

*(4) См.: Зарубежное законодательство в борьбе с терроризмом / Под ред. И.С. Власова. М., 2002. С.45.

*(5) См.: Там же. С.51.

*(6) См.: СЗ РФ. 1998. N 31. Ст.3808.

*(7) См.: СЗ РФ. 2002. N 30. Ст.3029.

*(8) См.: Там же. Ст.3031.

*(9) Терроризм и средства массовой информации. Резолюция конференции ЮНЕСКО. Манила, 1-2 мая 2002 г. www.ruj.ru

*(10) См.: Материалы сайта www.media law.ru

*(11) См.: Совет Европы: документы по проблемам СМИ. СПб., 2000. С.125.