Реформирование государственной службы: вопросы и перспективы (В.П. Иванов, "Журнал российского права", N 5, май 2003 г.)

Реформирование государственной службы:
вопросы и перспективы

Проводимые реформы в федеральных органах государственной власти предусматривают модернизацию власти в целом. Ее структура должна быть логично устроена, а госаппарат - стать надежным проводником в реализации экономической политики, что возможно в результате качественного реформирования государственной службы.

Несмотря на значительный объем действующего законодательства о государственной службе, в нем не решены важнейшие задачи ее правового регулирования:

- недостаточно четко определена законодательная компетенция РФ и ее субъектов в сфере государственной службы;

- не сформирован механизм реализации базового принципа организации государственной службы - принципа служения государству;

- не обеспечена взаимосвязь между различными видами государственной службы;

- не установлены законом надежные правовые и социальные гарантии для государственных служащих;

- не сформирована система управления государственной службой.

Эти общие недостатки правового регулирования государственной службы можно и нужно устранить, ориентируясь на создание на этой основе стабильной унифицированной нормативно-правовой базы государственно-служебных отношений на уровне закона, путем разработки новых норм с определением первоочередных приоритетов правового обеспечения государственной службы.

Законодательство в данной области должно обеспечить максимально полное и непосредственное регулирование отношений государственной службы в федеральных органах государственной власти и иных федеральных государственных органах, образованных в соответствии с Конституцией РФ; создать условия для правового регулирования государственной службы в органах государственной власти субъектов РФ и иных государственных органах, образованных в соответствии с конституциями (уставами) субъектов РФ, по вопросам, отнесенным к совместному ведению Федерации и ее субъектов и требующим единообразного регулирования; определить необходимые взаимосвязи государственной службы и муниципальной службы.

В последнее десятилетие в Российской Федерации проходит процесс формирования новых законодательных основ государственной службы - важнейшего механизма государственного управления в современных условиях. Использование накопленного опыта правового регулирования государственной службы и функционирования государственного аппарата в целом, имеющего как позитивную, так и негативную составляющую, - обязательное условие качественного реформирования системы государственной службы Российской Федерации.

Начиная с 1997 года, направления реформы государственной службы находят отражение в ежегодных посланиях Президента России Федеральному Собранию. 15 августа 2001 г. Президентом Российской Федерации была утверждена Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации и План первоочередных мероприятий по ее реализации*(1). Одновременно была образована Комиссия по вопросам реформирования государственной службы Российской Федерации. Во исполнение указанных решений Указом Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. N 1336 была утверждена Федеральная программа "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)"*(2), определившая комплекс мероприятий, направленных на совершенствование правовых, организационных, финансовых, кадровых и методических основ государственной службы. Показательно, что первым в числе главных направлений ее реформирования в Программе определено создание комплексной нормативно-правовой основы регулирования государственной службы Российской Федерации. Иные направления реформирования тесно связаны и, в конечном счете, зависят от того, какой будет ее нормативно-правовая основа.

Принципиально, что Концепция - это не только политические положения о приведении системы государственной службы и технологий профессиональной деятельности государственных служащих в соответствие со сложившимися общественными отношениями и новыми экономическими условиями. Данный документ следует одновременно рассматривать и как модель правового регулирования государственной службы. В ней определены основные правовые формы, главный смысл материальных и процессуальных норм будущего законодательства о государственной службе.

К числу ведущих положений Концепции следует отнести идею формирования единой системы государственной службы Российской Федерации, основой которой должен стать Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации", принятый Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 25 апреля 2003 г.

В результате реформирования государственная служба будет представлять собой целостную, базирующуюся на единых принципах систему и включать в себя две подсистемы: федеральную государственную службу и государственную гражданскую службу субъектов Федерации. В свою очередь, предполагается, что федеральная государственная служба будет состоять из трех относительно самостоятельных блоков: федеральной государственной гражданской службы, военной службы, правоохранительной службы. Таким образом, если государственная гражданская служба будет существовать как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ, то военная служба и правоохранительная служба - только на федеральном уровне.

Следует отметить, что наряду с перечисленными блоками в состав федеральной государственной службы могут быть включены и другие ее виды, но только путем внесения изменений и дополнений в действующее законодательство.

Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации" юридически закрепляет видовую классификацию государственной службы, организационное и правовое обособление государственной гражданской, военной и правоохранительной служб как самостоятельных ее видов. В соответствии с Законом федеральная государственная служба рассматривается как профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, а также полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации. В свою очередь, государственная гражданская служба субъектов Российской Федерации - это профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения функций и полномочий субъектов РФ, а также полномочий государственных органов субъектов РФ и полномочий лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ.

Закон "О системе государственной службы Российской Федерации" по своей сути является базовым. Его задача - установить общие принципы и основные положения правового регулирования государственной службы, устранить возникшие в последние годы в законодательстве серьезные противоречия. На его основе должны быть приняты как "видовые" федеральные законы о государственной службе, так и законы субъектов РФ о государственной гражданской службе.

Комплексное решение этих вопросов позволит создать единую, взаимосвязанную систему законодательства о государственной службе, включающую как федеральное законодательство, так и законодательство субъектов Российской Федерации, объединенное общими принципами и обеспечивающее полноту регулирования; ликвидировать в нем противоречия, обеспечить реализацию гражданами конституционного права на равный доступ к ней.

Наряду с законом "О системе государственной службы Российской Федерации" подготовлен проект федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", принятие которого создаст правовую основу для эффективного функционирования государственной гражданской службы, имея в виду и тот исторический опыт, который имелся в России до 1917 года.

Исключительно важным представляется определение места гражданской службы в системе государственной службы Российской Федерации, ее взаимосвязь с иными видами государственной службы. При определенной специфике и различиях для всех видов государственной службы установлены общие принципы относительно порядка поступления на государственную службу и ее прохождения, ограничений, обязательств, соблюдения правил служебного поведения, разрешения конфликта интересов и служебных споров, соотносимости должностных окладов и окладов за классный чин гражданской службы, дипломатический ранг, воинское звание или специальное звание и классный чин, освобождения от замещаемой должности или увольнения с гражданской службы, а также некоторых других вопросов. В частности, важным является создание единых базовых принципов применительно к решению вопросов учета стажа (в том числе при наличии стажа по нескольким видам службы), равенства предоставления государственных социальных гарантий и пенсионного обеспечения граждан, проходивших государственную службу.

Создание единой системы государственной службы не означает отсутствия необходимости разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов в области правового регулирования организации государственной службы и правового положения государственных служащих. Это один из наиболее сложных и актуальных вопросов, без решения которого невозможно успешное реформирование законодательства и создание правовых основ государственной службы.

Напротив, разграничение полномочий по вопросам государственной службы между уровнями власти должно завершиться построением целостной системы государственной службы, как отмечалось выше, основанной на единых принципах регулирования вопросов ее прохождения, установления ограничений, оплаты служебной деятельности, предоставления государственных социальных гарантий независимо от уровня и вида государственной службы.

Представляется, что к полномочиям Российской Федерации должны быть отнесены полномочия по вопросам правового регулирования и организации федеральной государственной службы, а также установление основ правового положения федерального государственного служащего, единых принципов регулирования порядка прохождения государственной службы. К совместным полномочиям Российской Федерации и ее субъектов относится установление ограничений при прохождении государственной службы, гарантий государственным служащим, принципов и порядка осуществления государственного надзора и контроля за соблюдением законов и иных нормативных правовых актов по вопросам государственной службы, а также системы и полномочий органов государственной власти, осуществляющих указанный надзор и контроль.

За органами государственной власти субъектов Российской Федерации в таком случае остается урегулирование конкретных вопросов организации и прохождения государственной гражданской службы субъекта Федерации, включая установление порядка ее осуществления в отдельных государственных органах субъектов РФ, порядка утверждения реестров должностей государственной гражданской службы субъектов РФ, случаев и порядка предоставления государственному служащему субъекта РФ в зависимости от условий прохождения им государственной гражданской службы жилой площади, служебного транспорта или денежной компенсации транспортных расходов; размера должностного оклада, размеров и порядка установления надбавок к должностному окладу государственного гражданского служащего государственной службы Российской Федерации с учетом положений законодательства о государственной гражданской службе.

Разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами по вопросам государственной службы - не единственная проблема. Одним из существенных недостатков законодательства субъектов РФ о государственной службе является слабая реализация возможностей собственного правового регулирования по важным для субъектов Федерации вопросам:

- финансирования государственной службы. В большей части законов вообще нет статей, касающихся данного вопроса;

- квалификационных требований к должностям;

- порядка ведения личных дел, реестров государственных служащих;

- поощрения государственных служащих;

- гарантий для государственных служащих;

- материального и социально-бытового обеспечения государственных служащих;

- управления государственной службой и др.

Наиболее типичными отступлениями от конституционных принципов регулирования государственной службы (п."т" ст.71, п."к" ч.1 ст.72, ч.2 ст.76 Конституции) в актах субъектов РФ являются:

- закрепление собственных классификаций и наименований государственных должностей, что противоречит ст.1 и 6 Федерального закона от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации"*(3);

- включение в число государственных служащих лиц, не являющихся в соответствии с Федеральным законом государственными служащими (руководителей субъектов Федерации, служащих органов местного самоуправления и т.д.);

- расширение исчерпывающего перечня видов дисциплинарных взысканий;

- расширение (или сужение) исчерпывающего перечня правоограничений;

- закрепление за собой полномочий по законодательному регулированию вопросов, регламентация которых осуществляется только федеральным законодательством. Например, регулирование отдельных видов государственной службы субъекты нередко относят к своему ведению;

- закрепление присяги на верность исключительно субъекту Федерации при поступлении на государственную службу без указания на обязанности неукоснительно соблюдать Конституцию и законодательство РФ;

- требование наличия у лица гражданства субъекта Федерации в качестве необходимого условия поступления на государственную службу, что противоречит ч.4. ст.32 Конституции РФ, и др.

С учетом сложившегося положения в регулировании государственной службы в субъектах Российской Федерации и формирования нового федерального законодательства необходимо провести авторитетную юридическую экспертизу действующих законов субъектов Федерации по вопросам государственной службы для определения их соответствия Конституции РФ и федеральному законодательству, а также современным потребностям государственного строительства.

Правовое регулирование государственной службы в субъектах Федерации должно осуществляться исходя из конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами и положений федерального законодательства. Акты законодательства субъектов Федерации о государственной службе должны быть приведены в соответствие с федеральным законодательством.

Это вовсе не означает тотальной унификации законодательства субъектов Федерации и традиционного копирования норм федерального законодательства. Правовые акты субъектов РФ призваны выделить особенности и своеобразие накопленного ими опыта, местных традиций и правоприменительной практики. Но игнорировать при этом федеральное законодательство ошибочно и незаконно. Напротив, оно должно быть стабильной основой для правотворческой деятельности субъектов Федерации.

Муниципальная служба не является государственной, но их единство должно обеспечиваться. И не только в отношении целей и функций, но и принципов организации, которые надо выстраивать на единых исходных основаниях, чтобы не утратить общественно-политического содержания и государственной службы, и муниципальной службы - их направленности на защиту интересов всего общества.

Обеспечить взаимосвязь государственной гражданской и муниципальной службы позволит проведение общих принципов регулирования:

- порядка поступления на гражданскую и муниципальную службу и ее прохождения;

- профессиональной служебной деятельности гражданских и муниципальных служащих;

- ограничений и обязательств, установленных на гражданской и муниципальной службе;

- оснований освобождения от замещаемой должности гражданской и муниципальной службы, увольнения со службы;

- учета стажа гражданской службы при прохождении муниципальной службы и стажа муниципальной службы при прохождении гражданской службы;

- предоставления основных и дополнительных социальных гарантий гражданским и муниципальным служащим;

- пенсионного обеспечения гражданских и муниципальных служащих.

В результате принятия пакета законопроектов о государственной службе должна быть реализована и другая важная идея Концепции: о публично-правовом характере государственной службы, определении ее как института, призванного обеспечивать выполнение государственными служащими социальной функции государства, а не только исполнения полномочий государственных органов.

Идея о публично-правовом статусе государственного служащего означает, что государственная служба - это предмет публичного права. Следовательно, надо постепенно отходить от существующего положения, когда государственные служащие фактически рассматриваются как работники, имеющие лишь особенности правового статуса, установленные Федеральным законом "Об основах государственной службы Российской Федерации".

В законопроектах обоснованно закрепляется право граждан поступать на государственную службу не по трудовому договору, а по служебному контракту. При этом важно, чтобы были определены четкие условия таких контрактов, порядок их заключения, а также порядок прекращения их действия.

Концепцией реформирования системы государственной службы предусматривается упорядочение присвоения специальных отличий. В настоящее время государственным служащим в зависимости от замещаемой должности присваиваются квалификационные разряды, чины и ранги. В результате преобразований в системе государственной гражданской службы предполагается сохранить только классные чины и дипломатические ранги. Реализация этой идеи Концепции будет способствовать унификации государственной гражданской службы и консолидации корпуса государственных гражданских служащих. Унификация специальных отличий будет иметь важное положительное значение для ротации кадров государственной службы, механизм которой будет определен в ходе предстоящей реформы. При этом важно, чтобы введение единых классных чинов было взаимоувязано с одновременным введением новых принципов и подходов к квалификационным требованиям для государственных гражданских служащих по уровню образования, стажу службы, уровню профессиональных знаний и т.д., соответствующих должностному регламенту.

Принципиальным является положение Концепции о том, что правовое регулирование системы государственной службы осуществляется "в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации". В прежние годы разработчики актов законодательства о государственной службе исходили из ошибочного представления о том, что подобное законодательство является замкнутой системой, ориентированной на минимальное взаимодействие с правовыми системами других стран. Эта точка зрения будет преодолена в новом законодательстве.

Россия ратифицировала значительное число международно-правовых актов, касающихся статуса государственного служащего и порядка прохождения государственной службы. Государственные органы обязаны учитывать обязательства государства по международному праву и не допускать противоречия в издаваемых актах. Представляется необходимым инициировать заключение соглашений по вопросам государственной службы, особенно с государствами - членами СНГ.

Реформа государственной службы - не самоцель, ее проведение направлено на обеспечение процессов построения, формирования правового демократического государства. И в этом плане представляются исключительно важными вопросы достаточной открытости, прозрачности деятельности государственных органов, дебюрократизации государственной службы.

Следует уточнить, что требования открытости и прозрачности деятельности государственных органов в большей степени касаются государственной гражданской службы, но и военная, и правоохранительная службы не могут оставаться информационно закрытыми для общества. Степень их открытости должна быть определена с учетом необходимости обеспечения безопасности государства, сохранения государственной тайны, тайны следствия и другой информации конфиденциального характера.

Таким образом, государственная служба должна строиться на принципах законности, открытости, обязательности, ответственности, а деятельность государственных органов - осуществляться на основе регламентов, обеспечивающих эффективное функционирование государственного аппарата. В свою очередь, установление четких правовых процедур при функционировании государственных органов может, наконец, положить начало устранению таких негативных явлений, как бюрократизм, волокита, формализм, безответственность.

В.П. Иванов,

заместитель Руководителя Администрации Президента

Российской Федерации

"Журнал российского права", N 5, май 2003 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: СЗ РФ. 2001. N 34. Ст.3502.

*(2) См.: СЗ РФ. 2002. N 47. Ст.4664.

*(3) См.: СЗ РФ. 1995. N 31. Ст.2990.