Конституционные основы действия правовой нормы во времени (Д.Н. Бахрах, "Журнал российского права", N 5, май 2003 г.)

Конституционные основы действия
правовой нормы во времени

I

Вопрос о действии правовой нормы во времени имеет большое практическое значение. От его правильного решения довольно часто зависит, какой закон - новый или старый - будет применяться к конкретным отношениям, как будут осуществляться его предписания. От этого нередко зависит, какие обязанности и права будут иметь стороны в правоотношениях, сроки их осуществления и многое другое. Очевидно, что в условиях нестабильного законодательства (а именно таковыми являются многие отрасли российского права) значение данного вопроса актуализируется.

При исследовании юридической нормы во времени полезно обратить внимание на ряд моментов.

1. Нормы права устанавливаются как законодательными, так и подзаконными актами. Действию подзаконных норм во времени в литературе уделено крайне мало внимания.

2. Правовой акт может содержать несколько норм с разными временными параметрами действия. Поэтому правильнее исследовать действие нормы (содержания), а не акта (формы) во времени.

3. Действие новой нормы обычно исследуется в отрыве от старой, которой первая приходит на смену. Учет их взаимодействия позволит углубить исследование этого вопроса. Соответственно больше внимания заслуживает такой его аспект, как прекращение действия нормы.

4. Необходимо искать пути устранения противоречий в понимании обратной силы юридической нормы.

5. Полезно было бы разработать предложения по нормативному закреплению общих начал действия правовых норм во времени.

При исследовании действия нормы во времени важно различать два обстоятельства: время, в течение которого норма находится в силе (сроки ее календарного действия); пределы ее действия во времени, то есть на какие факты, отношения она распространяется. На основании последнего критерия можно различать типы действия нормы во времени.

Как правило, используются две разновидности темпоральных норм. Первые определяют даты вступления норм в силу, а значит, и даты отмены старых норм. Они содержатся в актах о порядке опубликования и вступления в силу законов, постановлений, инструкций, приказов и других актов. Нередко такие нормы содержатся в специальных законах или в самих актах.

Для определения сроков календарного действия нормы нужно учитывать три даты: а) вступления акта (нормы) в силу; б) отмены, прекращения действия акта (нормы); в) начала и прекращения действия нормы о приостановлении действия акта (нормы).

Названные выше даты (сроки) регламентированы несколькими специальными нормативными актами. Все они исходят из широкого понимания ч.3 ст.15 Конституции РФ: "Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения". Таким образом, нормативные акты, влияющие на правовой статус гражданина, и все законы начинают действовать не ранее даты их официального опубликования в специальных изданиях или в четко названных специальных нормативных актах, газетах.

Вторые темпоральные нормы определяют, на какие отношения распространяется новый акт в целом, его отдельные нормы. Они содержатся в общих частях кодексов (УК, КоАП, ГК, ТрК и др.), в заключительных (переходных) частях законов. А при принятии частей первой и второй ГК, КоАП были одновременно приняты и специальные законы: о вводе в действие КоАП, о введении в действие части второй ГК и т.д.

Между первыми и вторыми, то есть между нормами о порядке вступления в силу и нормами о порядке введения в действие, имеются существенные различия как по содержанию, так и по пределам действия. К сожалению, при издании новых федеральных законов, а также в практике деятельности исполнительных органов государственной власти темпоральные нормы второй группы используются недостаточно. В результате эти вопросы решаются актами меньшей юридической силы (постановлениями правительств, ведомственными нормативными актами).

Вторая разновидность темпоральных норм - это нормы коллизионные. Они призваны разрешить коллизии между старыми и новыми нормами*(1).

II

В соответствии со ст.6 ФЗ от 14 июня 1994 г. "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" эти законы и акты палат Федерального Собрания вступают в силу по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если в актах не установлен другой порядок вступления их в силу*(2).

Акты Президента РФ, нормативные акты Правительства РФ, затрагивающие правовой статус граждан, организаций, вступают в силу по истечении семи дней после дня их первой официальной публикации.

Ведомственные нормативные акты, влияющие на правовые статусы граждан, организаций или имеющие межведомственный характер, вступают в силу через десять дней после их официального опубликования. Акты Президента РФ, Правительства РФ, содержащие секретную или конфиденциальную информацию, действуют со дня их подписания. Акты центральных органов федеральных ведомств, содержащие такие сведения, - со дня их государственной регистрации.

В части 5 ст.8 ФЗ от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлено: законы субъекта РФ вступают в силу после их опубликования. Законы и иные правовые акты субъекта РФ по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через десять дней после их официального опубликования*(3).

Отдельные федеральные законы (Таможенный, Налоговый кодексы и др.) содержат специальные нормы, регулирующие время вступления в силу налоговых, таможенных норм. Так, в статье 5 НК сказано: "Акты законодательства о налогах вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования и не ранее 1-го числа очередного налогового периода: Федеральные законы... а также акты законодательства о налогах и сборах субъектов Российской Федерации и акты представительных органов местного самоуправления, вводящие налоги и (или) сборы, вступают в силу не ранее 1 января года, следующего за годом их принятия, но не ранее одного месяца со дня их официального опубликования".

В соответствии со ст.15 Конституции РФ во всех федеральных, региональных актах говорится, что они вступают в силу после их опубликования. Исключение сделано лишь для актов, содержащих государственную, коммерческую и иную тайну. В этом первая особенность норм, регулирующих сроки действия новых норм.

Вторая их особенность в том, что они, как правило, устанавливают общий десяти- или семидневный срок вступления актов в силу. Представляется, что нет серьезных причин для такого дуализма. И для субъектов нормотворчества, и для правоприменителей, и для тех, кто изучает право, более приемлемо общее правило единого для всех федеральных и региональных нормативных актов десятидневного срока.

В-третьих, все акты об актах содержат оговорку о том, что издающий орган вправе установить другой порядок вступления в силу акта в целом или отдельных его норм. Такая самостоятельность возможна при соблюдении ограничений, установленных законом, указом Президента. Например, то, что дата вступления акта в силу должна быть избрана после его опубликования.

Поскольку статьей 6 Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти"*(4) установлено, что акты Правительства РФ, регулирующие статус граждан, организаций, вступают в силу по истечении семи дней после их опубликования, можно сделать вывод, что Правительство вправе установить только более длительный срок вступления своего акта в силу.

Указом Президента РФ установлено, что ведомственные нормативные акты, имеющие межведомственный характер, вступают в силу по истечении десяти дней после дня их опубликования, поэтому их авторы вправе установить более длительный срок, но не вправе его уменьшить.

Хочется затронуть еще один вопрос юридической техники. Очень распространена такая формула: закон (постановление и т.д.) вступает в силу "со дня его опубликования", а ФЗ "О порядке опубликования:", соответствующий Указ Президента РФ используют такую формулировку: по истечении десяти (семи) дней после дня их опубликования.

Полезно избрать во всех случаях единую формулу: после дня опубликования. Выражение "со дня опубликования" неудачно. Официальный текст правового акта многие читатели получат лишь во второй половине суток (дня). А еще требуется время его прочитать. Особенно это касается норм, регулирующих ответственность. Как она может начать действовать с 0 часов дня опубликования, если граждане о ней не знали? Если деяние совершено в первой половине дня, а текст закона был доставлен лишь во второй, то разве можно применить к виновному норму, устанавливающую ответственность?

Исходя из названных соображений, законы Свердловской области уже много лет издаются с такой формулировкой: настоящий закон вступает в силу на следующий день после дня его официального опубликования.

III

Если дату вступления нормы в силу чаще всего определить не столь уж сложно, то пределы, тип действия новой нормы, факты и отношения, на которые она распространяется и в каких случаях заменяет старую, установить значительно труднее. Точнее говоря, сложно установить порядок введения нормы в действие и очень важно уметь различать эти два обстоятельства: дату вступления нормы в силу и порядок введения нормы в действие.

Большое значение этого вопроса подтверждает тот факт, что он регулируется ст.54 Конституции РФ. В ней сказано: "Закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет: Если после совершения правонарушения ответственность за него устранена или смягчена, применяется новый закон". В этой статье речь идет об ответственности за правонарушение, а значит, она распространяется на любые виды юридической ответственности за любые правонарушения.

Эти положения, как и развивающие их нормы уголовного и других кодексов, безусловно, очень гуманны, важны. К сожалению, широко распространена юридическая иллюзия: "Законы обратной силы не имеют"*(5). Но в статье 54 Конституции говорится о законах, которые ухудшают положение лиц, привлекаемых к ответственности. И в Конституции РФ, и в УК, и в КоАП, и в НК, и в других законах сказано, что закон, который устраняет или смягчает ответственность, применяется и к тем правонарушениям, которые были совершены до вступления новой нормы в силу, то есть "имеет обратную силу" (ст.10 УК, ст.1.7 КоАП).

Конституция РФ не только подтвердила колоссальную значимость правила о том, что закон, который устанавливает или усиливает ответственность, не распространяется на деяния, совершенные до его вступления в силу*(1). Впервые в России это правило стало общим для всех видов юридической ответственности; с 1994 года оно распространяется также на дисциплинарную, гражданско-правовую, материальную ответственность*(2). Поскольку к гражданско-правовой и административной ответственности привлекаются физические и юридические лица, правило об обратном действии закона распространяется и на последние*(3).

"Возведение правовых норм о действии закона во времени в разряд основополагающих конституционных установлений само по себе свидетельствует о их высокой значимости. Они носят теперь всеобщий характер, распространяются на все законы, устанавливающие юридическую ответственность граждан за правонарушения"*(6). Автор этого содержательного высказывания допустил неточность в последнем предложении. Статья 54 Конституции РФ распространяется и на подзаконные акты, регулирующие ответственность (например, Указом Президента РФ утвержден "Дисциплинарный устав Вооруженных Сил Российской Федерации", на основании ст.192 ТрК могут приниматься уставы о дисциплине отдельных категорий работников)*(7) как граждан, так и других субъектов права.

Статьи 1069 и 1070 части второй ГК РФ регулируют имущественную ответственность государства (казны) за вред, причиненный гражданам или юридическим лицам незаконными действиями его органов либо их должностными лицами. Это - разновидность гражданско-правовой, а значит - юридической ответственности.

Статьей 12 ФЗ "О введении в действие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации"*(8) установлено, что действие ст.1069 и 1070 распространяется и на случаи, когда вред потерпевшему причинен до вступления части второй ГК в силу, но не ранее 1 марта 1993 г. Таким образом, ст.1069, 1070 ГК придана обратная сила и назван календарный предел обратной силы - 1 марта 1993 г., то есть на три года раньше.

Но статья 1069 впервые устанавливает гражданско-правовую ответственность за вред, причиненный субъектами публичной власти юридическим лицам. Придание ей юридической силы формально противоречит ст.54 Конституции РФ.

Однако статья 54 находится во второй главе Конституции "Права и свободы человека и гражданина". И она направлена на защиту прав человека, частных интересов и помещена вслед за ст.53, провозглашающей право каждого на возмещение государством вреда, причиненного незаконными деяниями его органов или их должностных лиц. Из анализа ст.53 и 54 Конституции РФ можно сделать вывод, что не имеет обратной силы закон, устанавливающий или отягчающий ответственность граждан и юридических лиц. На ответственность государства это положение не распространяется.

Следующий шаг в регулировании действия законов во времени законодатель сделал при принятии УК РФ. В статье 10 УК сказано, что обратную силу имеет не только тот закон, который отменяет ответственность, смягчает наказание, но и закон, "иным образом улучшающий положение лица, совершившего преступление".

Новые УК, КоАП, а также НК РФ внесли еще один вклад в развитие российского права. Во всех ранее принятых нормах, регулировавших действие законодательства во времени, говорилось о законах, смягчающих (отягчающих) ответственность. Но на нее могут влиять и другие нормы, даже если они ничего не говорят об ответственности, но косвенно влияют на нее.

Так, по старому КоАП арест нельзя было применять к женщинам, имеющим детей в возрасте до 12 лет. А статьей 3.9 КоАП РФ установлено, что аресту не может быть подвергнута женщина, имеющая ребенка в возрасте до 14 лет. То есть эта норма улучшила положение лица, совершившего административное правонарушение.

Но наиболее часто "иным образом" влияют на ответственность многочисленные случаи изменения санитарных, таможенных, паспортных и иных правил, за нарушение которых бланкетными нормами установлена ответственность.

УК РФ четко определяет пределы обратной силы, которая распространяется не только на лиц, привлекаемых к уголовной ответственности, а и на отбывающих и даже отбывших наказание, но имеющих судимость.

Аналогичное правило о действии законов во времени содержит и КоАП РФ. К сожалению, в ст.1.7 КоАП, закрепляющей такое положение, ничего не сказано о пределах действия обратной силы. Представляется, что это должно решаться так же, как и в УК, но с учетом того, что административное наказание влечет состояние административной наказанности (ст.4.6 КоАП), а не судимости.

С удовлетворением можно отметить, что в законодательстве РФ уточнено время начала действия новой нормы. В статье 9 КоАП РСФСР было сказано: "Акты, смягчающие или отменяющие ответственность за административные правонарушения, имеют обратную силу, то есть распространяются и на правонарушения, совершенные до издания этих актов (здесь и далее выделено мною. - Д.Б.)". Аналогичная формулировка была в УК и иных актах советского времени. В УК, КоАП РФ теперь закреплено правило о том, что закон, смягчающий или отягчающий ответственность, "распространяется на лицо, которое совершило преступление" (административное правонарушение) "до вступления такого закона в силу".

Соответственно и более суровый закон можно применять только за правонарушения, которые совершены или продолжались не после его издания, а после вступления его в силу.

Такое уточнение даты начала действия новой нормы, а значит, и отмены старой, очень важно потому, что между изданием нового УК, КоАП и их вступлением в силу проходит не менее полугода.

IV

Старая норма может утратить силу, если:

а) был установлен срок ее действия и он истек;

б) она отменена новым актом с определенной даты;

в) она признана судом недействующей;

г) она фактически утратила силу в связи со вступлением в силу новой нормы равной юридической силы;

д) она фактически утратила силу в связи со вступлением в силу нормы более высокой юридической силы.

В последнем случае имеется в виду прежде всего принятие и вступление в силу федерального закона, содержащего норму по вопросу совместного ведения РФ и ее субъектов, который до этого регулировался нормами субъекта Федерации. В соответствии со ст.76 Конституции РФ в случае, если норма субъекта РФ противоречит федеральному закону, можно сделать вывод, что она утрачивает силу. К сожалению, нередки случаи, когда между вступлением в силу федеральной нормы и отменой (изменением) не соответствующих ей региональных норм проходит немало времени. Поэтому вопрос о проверке соответствия норм законов субъектов федеральному закону актуален для их применения.

V

Новая норма может устанавливать ответственность, отягчать, смягчать, облегчать или отменять ее.

Нормой, смягчающей ответственность, признается норма, которая уменьшает санкцию действующей правовой нормы. Это может быть сделано путем:

а) исключения из альтернативной санкции более строгого наказания (например, ареста, лишения прав);

б) снижения размера всех или одного из называемых санкцией наказаний;

в) исключения дополнительного наказания;

г) отмены состава с квалифицирующими, отягчающими ответственность признаками. Так, часть 1 ст.117 КоАП РСФСР устанавливала ответственность за управление транспортными средствами водителями, находящимися в состоянии опьянения, а ч.2 - за те же действия, совершенные повторно в течение года. За повторное правонарушение была установлена более суровая санкция. В новом КоАП ст.12.7 регламентирует ответственность за такое деяние независимо от того, впервые или повторно был совершен административный проступок. Значит, деяния, которые ранее квалифицировались по ч.2 ст.117, с 1 июля 2002 г. подлежат квалификации как простые составы, и санкция за такие правонарушения уменьшилась;

д) изменения состояния судимости (наказанности).

Смягчающими ответственность могут быть как новые нормы Особенной части УК, КоАП, так и нормы общих частей кодексов. Например, если они уменьшают максимальный размер срока лишения прав, расширяют круг лиц, к которым не допускается применение административного ареста.

Норма, которая смягчает ответственность, как и норма, которая ее отменяет, распространяется на все неоконченные производства по данной категории дел, в том числе и на те, по которым исполнение приговора, постановления не окончено, а также:

а) препятствует возбуждению новых дел о правонарушениях, совершенных до их вступления в силу, если подобное деяние перестало рассматриваться как преступление, проступок;

б) влияет на вид и размер наказания, если приговор, решение, постановление по делу о деянии, совершенном до вступления нормы в силу, выносится после ее вступления в силу;

в) влияет на размер наказания, если акт по делу вынесен до вступления нормы в силу, но его исполнение не окончено.

Если нормой закона усилена или впервые установлена ответственность за определенные правонарушения, то она распространяется на те деяния, которые совершены или которые продолжились после ее вступления в силу. Представляется, что и в этом случае виновный должен нести ответственность только за ту часть продолжаемого деяния, которая имела место после вступления закона в силу.

Законом, устанавливающим или усиливающим ответственность, признается закон, содержащий норму, которая:

а) предусматривает ответственность за деяния, которые ранее не влекли административной, уголовной или иной ответственности;

б) увеличивает размер санкции за деяния путем введения более сурового наказания, увеличения его размера (например, штрафа), введения в санкцию дополнительных наказаний;

в) расширяет признаки состава правонарушения;

г) отменяет запрет на применение определенных наказаний к определенным субъектам. Так, отменяя ранее существовавший запрет (ст.16 КоАП РСФСР), ст.2.5 КоАП разрешила применять к кадровым военнослужащим административный штраф за нарушение таможенных и ряда других правил;

д) устанавливает более суровую санкцию;

е) устанавливает новый состав, содержащий квалифицирующие признаки, отягчающие ответственность (например, более суровую ответственность за повторные, злостные, повлекшие больший вред деяния).

VI

В Конституции РФ и в УК, КоАП, хотя и разными словами, выделено два вида правовых норм с точки зрения их действия во времени: имеющие обратную силу и не имеющие таковой.

Третий вид норм по этому критерию называет ст.4 УПК: "При производстве по уголовному делу применяется уголовно-процессуальный закон, действующий во время производства соответствующего процессуального действия или принятия процессуального решения". Аналогичные нормы закреплены ч.3 ст.1.7 КоАП, ч.4 ст.3 АПК, ч.3 ст.1 ГПК.

Такое действие нормы во времени принято называть немедленным.

Еще одним примером немедленного действия закона (нормы) может служить ч.2 ст.6 УИК РФ: "Исполнение наказаний, а также применение средств исправления осужденных и оказание помощи освобождаемым лицам осуществляются в соответствии с законодательством, действующим во время их исполнения".

Подводя итог сказанному выше, следует отметить, что Конституция РФ и федеральные кодексы закрепляют три варианта действия норм во времени:

1. Норма, смягчающая или отягчающая ответственность, имеет обратную силу.

2. Норма, устанавливающая или отягчающая ответственность, обратной силы не имеет, действует перспективно (распространяется только на будущие деяния, деяния, которые будут совершены после ее вступления в силу).

3. Уголовно-процессуальные нормы, процессуальные нормы КоАП, УПК, ГПК, АПК являются нормами немедленного действия. С момента их вступления в силу они должны применяться и по тем делам, которые были начаты ранее.

Необходимо отметить, что в условиях действия этой триады традиционное выражение "закон обратной силы не имеет" становится двусмысленным. Если норма не имеет обратной силы, то является ли она нормой немедленного или перспективного действия? Иными словами, распространяется ли она на долгосрочные отношения, которые возникли ранее, или только на те отношения, которые возникли после ее вступления в силу?

Эта проблема достаточно глубоко разработана в науке уголовного права*(9), другие отраслевые юридические науки уделили ей мало внимания. В общей теории права за несколько десятилетий ей посвящена всего одна монография*(10).

Особенно важна проблема действия норм во времени для административного права и соответствующей науки. Дело в том, что нормы административного права могут содержаться почти во всех существующих в РФ источниках права; их очень много, и они, мягко говоря, не очень стабильны.

VII

Конституция РФ, УК, УПК, УИК, КоАП, ГПК, АПК регулируют действие охранительных норм, да и то далеко не всех*(11). Что же касается основной части действующего в РФ права - массива регулятивных норм, - то общих положений здесь законодательство не знает, а наука уделяет им мало внимания. В лучшем случае в отраслевые кодексы включены специальные статьи о действии их норм во времени (ст.4, 422 ГК РФ, ст.12 ТрК, ст.5 НК и др.). А эти вопросы интересуют всех субъектов российской правовой системы. Во многих случаях они привлекают внимание миллионов людей, приобретают огромное политическое значение. Например, когда в середине 90-х годов ХХ века срок воинской службы по призыву был сокращен с 24 до 18 месяцев, а через некоторое время был увеличен с 18 до 24 месяцев, тогда для миллионов граждан было важно знать: распространяется ли на них действие закона, установившего 18-месячный срок службы.

В 1999, 2000 годах в стране активно обсуждался вопрос о том, имеет ли обратную силу п.5 ст.18 упомянутого ФЗ "Об общих принципах:", который запретил высшим должностным лицам субъектов в РФ избираться на такую должность более двух сроков подряд.

В общей теории права обосновано положение, что существуют три типа действия акта во времени: обратное действие (обратная сила), ретроактивность нового закона; немедленное действие нового закона; переживание (ультраактивность) старого закона*(12). Исследуя эту триаду, нужно сделать ряд уточнений. Ее авторы говорят об обратном и немедленном действии нового закона, и в этом же ряду - об ультраактивности старого. Логическая последовательность классификации тем самым нарушается*(13).

VIII

Соотношение действия во времени новой и старой норм можно представить такой схемой:

Старая норма	Новая норма
1. Переживание (ультраактивность) действия	1. Перспективное действие
2. Немедленное прекращение	2. Немедленное действие
3. Досрочное прекращение	3. Обратное (ретроактивное) действие

Тип действия новой нормы во времени можно лучше понять, если одновременно учитывать тип прекращения действия старой нормы.

Переживание старого акта (нормы) означает, что нормативный акт, отмененный новым, в какой-то мере продолжает действовать и после утраты им юридической силы*(14). С ультраактивностью нормы можно встретиться довольно часто. Обычно старой нормой с более мягкой санкцией руководствуются при назначении уголовного, административного наказания за правонарушения, совершенные до вступления в силу нормы, увеличившей санкцию.

При ультраактивности старой нормы новая норма распространяется только на те факты, отношения, которые возникли после ее вступления в силу. Такой тип действия нормы предлагается назвать перспективным. Переживание старой нормы связано с перспективным действием новой.

Переживание (ультраактивность) старой нормы, а значит, перспективное действие новой, предусмотрено ч.2 ст.422 ГК РФ: "Если после заключения договора принят закон, устанавливающий обязательные для сторон правила иные, чем те, которые действовали при заключении договора, условия заключенного договора сохраняют силу:", - если новому закону не придано обратное действие.

Обратная сила - это ревизионная сила нормы. Такая норма "предполагает пересмотр (ревизию) уже урегулированных в соответствии с ранее действовавшим законодательством прав и обязанностей"*(15). Норма обратного действия обязывает пересмотреть правоприменительные акты о размере выплат, привлечении к уголовной ответственности, признании права собственности и т.д.*(16)

Опираясь на уже имеющиеся исследования, предлагается следующее понимание типов действия новой нормы во времени:

а) перспективное - на факты, возникшие после вступления ее в силу и порождающие новые правоотношения;

б) немедленное - на факты прошлого и ранее возникшие правоотношения, изменяющие права и обязанности их участников с даты вступления ее в силу;

в) обратное - на правоотношения, которые возникли до ее вступления в силу: с какой-то более ранней даты или даже с момента их возникновения. Норма обратного действия частично или полностью пересматривает ранее возникшие правоотношения. Примером полной ревизии может служить действие закона, отменяющего уголовную ответственность. Пример частичной ревизии - Указ Президента РФ от 21 января 2003 г. N 65, который обязал Правительство РФ обеспечить пересчет с 1 июля 2002 г. ежемесячной доплаты к пенсиям ряду категорий лиц*(17).

Необходимо особо подчеркнуть, что нормы немедленного и обратного действия распространяются и на факты, происходящие после их вступления в силу, то есть включают в себя и перспективное действие. Пределы действия этих норм шире, ибо они регулируют не только новые факты и отношения (перспективное действие), но и факты, отношения, принадлежащие прошлому.

Проходит время, и новые нормы любого действия регулируют только те отношения, которые они породили, так как старые правоотношения с годами прекращаются. А когда вступает в силу еще более новая норма, они становятся старыми, досрочно или немедленно прекращая свое действие или приобретая ультраактивность.

Прекращение действия старой нормы можно обозначить так:

а) переживает себя, если продолжает регулировать отношения, которые возникли на ее основе и после даты вступления в силу новой, то есть после ее формальной отмены;

б) немедленно прекращает действие на все отношения, которые ранее регулировала, с даты утраты ею силы;

в) окончание срока действия прекращает действие на отношения, которые раньше регулировались ею, а впоследствии пересмотрены и стали регулироваться новой нормой с обратной силой.

IХ

Конечно, нормы права регулируют только будущее поведение, действия граждан, организаций, но правоотношения, которые возникли ранее, могут быть сохранены в прежнем виде, изменены или прекращены новой нормой. Еще в 60-х годах прошлого века был сделан вывод, что основным принципом действия закона во времени у нас является именно немедленное действие*(18). "Общий принцип, определяющий действие нормативных актов применительно к длящимся отношениям, может быть определен как принцип немедленного действия"*(19).

В условиях расширения прав граждан, все более полного обеспечения их интересов было бы полезно законодательно закрепить немедленное действие как основной принцип действия нормы во времени. И соответственно перспективное и обратное действия нормы должны быть оговорены при принятии акта в специальных отраслевых или даже межотраслевых нормах. При этом, если нормы более высокой юридической силы не запрещают делать это, исключения подобного рода могут быть сделаны тем органом, который принимает акт в целом.

Так, Мосгордума 31 января 2001 г. приняла Положение о порядке улучшения жилищных условий граждан в городе Москве. Им предусмотрено, в частности, что на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий принимаются лица, если они проживают в Москве в общей сложности не менее десяти лет. Это правило было признано незаконным и не порождающим правовых последствий решением Мосгорсуда, которое вступило в силу 5 октября 2001 г. Президиум Верховного Суда РФ 18 сентября 2002 г. признал это правило законным и отменил решение нижестоящих судебных инстанций по этому вопросу.

Для темы настоящей статьи большое значение имеет такой вывод Президиума Верховного Суда: в связи с тем, что отмена принятых ранее судебных решений может существенно затронуть интересы граждан, исходя из конституционного принципа, что законы, ухудшающие положение граждан, обратной силы не имеют (ст.54, 55, 57 Конституции РФ), Президиум Верховного Суда РФ полагает, что решения жилищных органов о постановке граждан на учет, принятые ранее, "не подлежат пересмотру в судах"*(20).

Непосредственно это положение акта правосудия защищает права тех лиц, которые менее десяти лет проживали в Москве и с 5 октября 2001 г. до 18 сентября 2002 г. были приняты на учет как лица, нуждающиеся в улучшении жилищных условий. Но очень важно общее правило, сформулированное Президиумом Верховного Суда РФ, что в России действует конституционный принцип: "Законы, ухудшающие правовое положение граждан, обратной силы не имеют".

Исключением из общего принципа немедленного действия нормы должно быть специальное общеправовое правило: новая норма, ухудшающая правовое положение граждан, действует перспективно.

Представляется, что в условиях движения к правовому государству немедленное, а тем более обратное действие норм, ухудшающих правовое положение граждан, по общему правилу не может допускаться. И об этом прямо нужно сказать в законе. При этом следует оговорить, что исключения из данного правила могут временно допускаться при чрезвычайных обстоятельствах.

Таким образом, общеправовыми можно признать такие принципы действия правовых норм во времени:

- общим правилом является немедленное действие нормы;

- норма, ухудшающая правовое положение граждан (многих или даже некоторых), имеет в отношении этих граждан лишь перспективное значение;

- норма, смягчающая или отменяющая ответственность за правонарушения или иным образом улучшающая положение граждан, имеет обратную силу;

- исключения из этих правил допускаются только при наличии специальной коллизионной нормы, принятой тем же органом, который установил норму основную, если ему такое право предоставлено.

Х

Конечно, правовая система РФ очень сложна. Возможно и иное решение этой проблемы. Например, признание основным вариантом действия нормы во времени ее перспективного действия, а ее немедленное действие и ретроактивность должны специально оговариваться законом или подзаконным актом. Одновременно действует конституционный принцип: нормы, ухудшающие положение граждан, должны быть нормами перспективного действия, - исключения из которого могут быть сделаны только федеральным законом. И эти исключения не допускаются при регулировании вопросов юридической ответственности.

Обобщая правила, закрепленные КоАП, ГПК, АПК, УИК, которые были приведены выше, можно предложить общее правило: все процессуальные нормы новых актов являются нормами немедленного действия. Это связано с особенностью соответствующих норм, в основном непосредственно регулирующих действия, которые следует совершить, их последовательность, и обеспечивающих реализацию материальных норм.

Намного сложнее обстоит дело с материальными нормами, многие из которых регулируют длящиеся отношения, связанные подчас с фактами, имевшими место в прошлом и породившими права и обязанности длящегося характера: стаж работы, регистрация брака, смерть наследодателя, приобретение права собственности, договоры трудовые, гражданские (особенно об аренде земельного участка, жилого помещения) и т. д. При наличии длящихся правоотношений вступление в силу новой нормы, регламентирующей подобные факты, общественные отношения, обязательно предполагает решение вопроса о судьбе правоотношений, которые возникли на основе старой нормы. Новая норма не распространяется на старые правоотношения (перспективное действие), прекращает (немедленное действие) либо изменяет, ревизует их (обратное действие).

При решении вопросов о юридической ответственности дается юридическая оценка содеянному, производится квалификация ранее совершенного неправомерного действия. Здесь возможны только два варианта решений: применяется старая норма об ответственности (перспективное действие более суровой новой нормы) либо применяется новая (обратное действие нормы, смягчающей ответственность). Материально-правовые нормы, регулирующие ответственность, не могут быть нормами немедленного действия, поскольку их применение всегда зависит от ранее совершенных нарушений закона и направлено на применение санкций за то, что было совершено.

Нормы с обратной силой, и только они, могут быть в таком акте, как постановление Госдумы РФ "Об амнистии".

И только новые регулятивные материальные нормы могут быть и перспективного, и немедленного, и обратного действия. Например, норма о включении в стаж необходимого для назначения пенсии времени обучения в вузе может быть распространена только на тех, кто учится или еще будет учиться (перспективное действие), или и на тех, кто ранее обучался в вузе, но еще не получает пенсию (немедленное действие), либо и на тех, кто уже получает пенсию, в связи с чем возможны перерасчеты ее размера (обратное действие). А обратная, ревизионная сила нормы может быть минимальной (перерасчет пенсий с даты вступления нормы в силу) или максимальной (перерасчет пенсий с даты их назначения). Такой максимализм можно считать правовой фантастикой. Но в жизни всякое бывает. Конечно, решая вопросы об избрании при принятии нового закона одного из вариантов существующей темпоральной, коллизионной триады, необходимо учитывать многие факторы: интересы граждан, интересы и финансовые возможности государства, идею справедливости и т.д.

Наиболее широко применяемые на практике кодексы - Гражданский (ст.4) и Трудовой (ст.12) - используют все три варианта действия новой нормы во времени. В них сказано, что новые нормы гражданского (трудового) права применяются к отношениям, "возникшим после введения их в действие". Но если они относятся и к отношениям, возникшим до их введения в действие, то применяются к правам и обязанностям, возникшим после введения их в действие (ранее приобретенные права и обязанности сохраняются, а новые возникают на основе нового закона). Это перспективное действие нормы.

Этим принципом руководствовался Верховный Суд РФ, решая дело М., который в 1980 году был осужден на семь лет лишения свободы по ст.70 УК РСФСР за антисоветскую агитацию. В 1990 году М. был реабилитирован.

Решением Верховного Суда Республики Дагестан от 15 апреля 1997 г. требования М. о возмещении ему материального и морального вреда были частично удовлетворены. Отменяя это решение на основании протеста заместителя Генерального прокурора РФ, Верховный Суд РФ указал: "Пунктом 6 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 декабря 1994 г. N 10 "Некоторые вопросы применения законодательства о компенсации морального вреда" (в редакции постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 1996 г. N 10) разъясняется, что "если моральный вред причинен до введения в действие законодательного акта, предусматривающего право на его компенсацию, требования истца не подлежат удовлетворению, в том числе и в случаях, когда истец после вступления этого акта в законную силу испытывает нравственные или физические страдания, поскольку на время причинения вреда такой вид ответственности не был установлен".

На момент причинения вреда М. действовало Положение о порядке возмещения ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета СССР от 18 мая 1981 г., которым не была предусмотрена компенсация морального вреда в связи с незаконными действиями вышеуказанных органов"*(21).

Действие новых норм гражданского (трудового) права в случаях, прямо предусмотренных законом, распространяется на отношения, возникшие до их вступления в силу (обратная, ревизионная сила нормы).

Так, ревизионное действие имеет ч.3 ст.6 ФЗ "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", которая гласит: "Учредительные документы полных товариществ и смешанных товариществ, созданных до официального опубликования части первой Кодекса, подлежат приведению в соответствие с нормами главы 4 Кодекса не позднее 1 июля 1995 года"*(22).

Часть 5 этой же статьи осуществила более серьезную ревизию, установив, что индивидуальные (семейные) частные предприятия подлежат преобразованию до 1 июля 1999 г. либо ликвидации.

Представляется, что от общих положений о триаде вариантов действия новых и старых норм во времени можно было бы перейти к анализу разновидностей каждого варианта, вариантов смешанного действия нормы. Например, обратная сила нормы может быть ограниченной временем или не ограниченной, она также может быть связанной с определенными условиями или не связанной. Переживание старой нормы тоже может быть ограничено временем. Например, зарплата, пособие в прежнем размере выплачивается в течение шести месяцев (года) после вступления в силу новой нормы, уменьшающей размеры выплат.

Хочется надеяться, что ученые, занимающиеся теорией права, уделят больше внимания этой проблеме, обобщению богатейшего опыта правотворчества в Российской Федерации после принятия Конституции РФ.

Возможно, когда-нибудь общие принципы действия норм во времени, изложенные выше, найдут место в Конституции РФ. А в ближайшие годы их можно закрепить в специальном ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов", а также в соответствующем Указе Президента РФ. Большая роль в выявлении, обосновании и реализации этих принципов нормотворчества и правоприменения принадлежит Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ.

Д.Н. Бахрах,

профессор Уральской государственной юридической академии,

проректор Уральского института экономики,

управления и права, доктор юридических наук,

профессор, заслуженный деятель науки РФ

"Журнал российского права", N 5, май 2003 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) В ряде случаев таких коллизий нет, особенно если принимаются нормы временного действия. Например, нормы постановления Госдумы "Об амнистии".

*(2) См.: СЗ РФ. 1994. N 8. Ст.801.

*(3) См.: СЗ РФ. 1999. N 42. Ст.5005.

*(4) См.: СЗ РФ. 1996. N 22. Ст.2663.

*(5) "Нормативно-правовой акт не имеет обратной силы (эта юридическая аксиома сформулирована еще древнеримскими юристами). Нормативный документ действует только в отношении тех обстоятельств и случаев, которые возникли после введения его в действие. Исключение составляет уголовное законодательство:" (см.: Теория государства и права: Учебник для вузов / Под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. 2-е изд. М.: Норма, 2000. С.318).

*(6) Комментарий к Конституции Российской Федерации. М.: Бек, 1994. С.170.

*(7) В ТрК не сказано о том, кто вправе принимать такие уставы. Но полезно было бы установить общее для РФ правило: юридическая ответственность регулируется только законами.

*(8) См.: СЗ РФ. 1996. N 5. Ст.411.

*(9) См.: Блум М.И. Действие уголовного закона во времени. М., 1974; и др. работы.

*(10) См.: Тилле А.А. Время, пространство, закон. М., 1965; Алексеев С. С. Общая теория права. Т.2. М., 1982. С. 238-247; Комиссаров К.И. Задачи судебного надзора в сфере гражданского судопроизводства. Свердловск, 1971. С.128-143; Туманов В.А. Вступление в силу норм советского права // Ученые записки ВИЮН. Вып.7. 1958.

*(11) Их положения не распространяются, например, на применение мер административного принуждения, не связанных с ответственностью (отзыв лицензии, принудительное лечение, изъятие незаконно полученного и др.).

*(12) См.: Тилле А.А. Указ. соч. С.40; Алексеев С.С. Указ. соч. С.241.

*(13) "Нормативно-правовой акт может иметь обратную силу: Другой исключительный случай - "переживание" старого: акта, который уже формально отменен и не должен действовать" (см.: Комаров С.А. Общая теория государства и права. М., 1998. С.233).

*(14) См.: Алексеев С.С. Указ. соч. С.246.

*(15) Комиссаров К.И. Указ. соч. С.147.

*(16) Когда речь идет о выплатах, обратная сила означает перерасчет за прошлое время. Если издан новый закон, который смягчает наказание за преступление, а правонарушение было совершено до вступления его в силу, то и здесь наблюдается ревизионная роль нормы с обратной силой. Преступление - юридический факт, порождающий уголовно-правовые правоотношения между виновным и государством. Новая норма изменяет эти правоотношения, изменяя обязанность виновного и права государства.

*(17) См.: Российская газета. 2003. 24 янв. "Прибавка к пенсии догнала и госчиновников нового российского государства, а также "старого, советского", - комментирует этот Указ та же газета.

*(18) См.: Тилле А.А. Указ. соч. С.91.

*(19) Алексеев С.С. Указ. соч. С.242.

*(20) БВС РФ. 2003. N 1. С.10-11.

*(21) См.: Законность. 1999. N 2. С.62-63.

*(22) СЗ РФ. 1994. N 32. Ст.3302.