Реформирование недропользования: как избежать крайностей? (С.Д. Валентей, Е.М. Бухвальд, "Законодательство и экономика", N 5, май 2003 г.)

Реформирование недропользования:
как избежать крайностей?

   Оценка ситуации                                                      

   Собственность на недра                                               

   Приоритет экономически мотивированного подхода                       

   Усиление рентоориентированного характера налогообложения             

В экономической системе любой страны имеются "блоки", к реформированию которых следует подходить особенно осторожно. В России к числу таковых относятся отрасли недропользования, совокупная стоимость ресурсной базы которых оценивается более чем в 30 трлн долл. с гарантированно извлекаемой долей этих запасов около 19 трлн долл. Минерально-сырьевые запасы России составляют по стоимости примерно 15-16% мировых. Отрасли, добывающие минеральное сырье, обеспечивают 25% ВВП и значительно более половины экспортного потенциала страны.

Комплексу отраслей недропользования (особенно по углеводородам) и их экспортному потенциалу россияне обязаны тем, что удалось в значительной мере компенсировать негативные последствия кризиса 1990-х гг. И сегодня, несмотря на убедительные признаки экономической стабилизации, недропользование остается базой, ресурсы которой длительное время будут "подпитывать" экономический подъем, реструктуризацию экономики, обеспечивать относительную стабильность социальной сферы*(1).

Оценка ситуации

Ориентация на эффективное недропользование как на долговременный приоритет экономического роста- не призыв к "второсортной" модели развития. Движение в этом направлении не отрицает необходимости формирования современного облика российской экономики. Оно лишь фиксирует некорректность пренебрежения богатствами, которые достались "от бога". Главное - использовать их с максимальной ориентацией на будущее.

Добывающий комплекс - это около 20тыс. месторождений полезных ископаемых, из которых более трети введены в промышленное освоение. При этом крупные и уникальные месторождения (примерно 5% от их общего числа) содержат порядка 70% разведанных запасов, обеспечивая 50% добычи минерального сырья. По большинству позиций возможности комплекса превышают нужды российской экономики и способны в течение длительного времени удерживать статус России как одной из ведущих ресурсоэкспортирующих держав, определяя ее специфическую (но не ущербную!) "нишу" в международном разделении труда.

Однако развитие недропользования столкнулось с рядом внутренних проблем.

В их числе - преобладание административно-разрешительных (лицензионных)*(2), а не рыночных гражданско-правовых (договорных) отношений. Лицензионные соглашения в их нынешнем виде не обеспечивают должной защиты интересов как государства, так и недропользователей. Они не обеспечивают гибкость управления в различных геологических и экономических условиях. Отсутствует конкурсность и прозрачность процедур, обеспечивающих доступ к участкам недр. Имеет место наличие избыточного запаса лицензированных, но не используемых участков*(3).

Но самое главное- очевидна явная несправедливость механизмов изъятия рентных доходов ("горной ренты").

По мнению экспертов, после отсечения ряда каналов сверхобогащения горная рента остается основным источником, питающим отток российских капиталов за рубеж. По оценкам сотрудников Центра социально-экономических проблем федерализма ИЭРАН, потери государства (преимущественно в форме горной ренты), ежегодно достигают минимум 10 млрд долл.*(4)

Другая проблема в том, что имеющиеся объемы геологоразведочных работ по сравнению с "советским периодом" существенно упали и часто не обеспечивают даже простого воспроизводства минерально-сырьевой базы. Основная масса добываемого сырья извлекается из месторождений, найденных и освоенных еще 20-30 лет назад*(5).

Несмотря на то, что комплекс отраслей недропользования является крупнейшим инвестором в российской экономике, реализуемый здесь объем инвестиций недостаточен для поддержания надлежащего технического уровня отрасли. Основные фонды стареют. В целом их износ составляет 43,5%, а в нефтедобыче - 55%, нефтепереработке - 75%, в газопереработке - 80%, угольной промышленности - свыше 60% и т.д. Если доля полностью изношенных фондов составляет 12,5%, то в отраслях ТЭК этот показатель колеблется в пределах от 22 до 38%.

К числу нерешенных проблем следует также отнести отсутствие четкой схемы "федерализации" управления недропользованием. Главная причина - отсутствие экономически мотивированного разграничения полномочий и ответственности Федерации и ее субъектов за осуществление законодательно-регулятивных, исполнительно-распорядительных и контрольных функций. Принцип "двух ключей" (обязательное согласование позиций и совместного принятия решений специализированными органами федеративного и регионального уровней) нуждается в совершенствовании, хотя из этого нельзя делать вывод о необходимости жесткой централизации или децентрализации управления.

Таким образом, не случайно, что перспективы развития недропользования постоянно изучаются как наукой, так и различными уровнями законодательной и исполнительной ветвей власти. В результате выявлены проблемы, по которым сформировалась единая позиция. Однако для большинства "болезней" предлагаются различные варианты "врачевания". Это касается таких ключевых вопросов, как механизмы реформы недропользования; формирование системы институтов эффективного управления; переход к системе рентных платежей и др.

Попытаемся проанализировать, в какой мере имеющиеся позиции отвечают задаче обеспечения устойчивости экономики России.

Собственность на недра

Определяя стратегию реформы недропользования, следует принять во внимание специфику ситуации. Суть ее в том, что недропользование осуществляется преимущественно частными компаниями, в то время как недра являются государственной собственностью, причем без разграничения на федеральную собственность и собственность субъектов Федерации. В результате возникает экономическая и правовая неопределенность принципов разграничения полномочий и ответственности Федерации и ее субъектов в рассматриваемой сфере экономики. Это, в свою очередь, сдерживает развитие рыночных отношений в недропользовании, снижает его инвестиционную привлекательность, дестимулирует инвестиции в геологоразведку.

Главным источником споров выступает фиксируемый в Законе РФ "О недрах" (ст.2.1) институт единой государственной собственности на недра. Поскольку Закон принимался до принятия Конституции РФ и Гражданского кодекса РФ, он не мог не вступить с ними в противоречие, прежде всего потому, что Конституция и Гражданский кодекс допускают многообразие форм (или субъектов) собственности на природные ресурсы и разделяют понятия федеральной собственности и собственности субъектов Российской Федерации.

Фиксирование в Законе о недрах "единой" государственной собственности не было ошибкой или заблуждением. Содержательно этот институт отвечал и отвечает взгляду на недра как общественное достояние. Однако как правовой институт современной рыночной экономики, как база конкретизации и разграничения функций государственного управления, как основа для четкой фиксации соответствующих полномочий и ответственности сторон в процессе недропользования, идея единой собственности ущербна. Предлагается несколько выходов из тупика.

Первый - изъять понятие недра из имеющего в Гражданском кодексе перечня объектов имущественных отношений, утвердив позицию, при которой всякие имущественные отношения в недропользовании появляются только с извлечением продукта.

По мнению сторонников такой позиции, недра (участки недр) целесообразно исключить из сферы собственнических, имущественных отношений, внеся изменения в ст.130 ГК РФ, согласно которой сейчас участки недр относятся к недвижимому имуществу. В этом случае федеральным конституционным законом (а лучше - в Конституции) недра должны быть объявлены единым и неделимым богатством общегосударственного значения. В таком случае разграничение управленческих полномочий может быть осуществлено на основе выделения участков недр федерального, регионального и местного значения. По отношению к ним будут определены процедуры лицензирования недропользования, контроля выполнения обязательств недропользователей, финансирования поисковых, геологоразведочных, природоохранных и природовосстановительных работ и пр.

Второй - ввести нынешнюю ситуацию в традиционное правовое "поле", объявив недра общей совместной собственностью Федерации и ее субъектов, что соответствует статьям 253-255 ГК РФ.

Однако такой вариант, учитывая сложную правовую конструкцию совместной собственности, потребует необычайно емкой и детализированной росписи полномочий управленческих процедур. Подобный поворот, скорее всего, в итоге оказался бы шагом не в лучшую, а в худшую сторону.

Третий - упразднить институт единой государственной собственности на недра с ее пообъектным разделом, причем в пользу утверждения в этой сфере хозяйствования преимущественной роли федеральной государственной собственности.

Такой подход не нов. Одним из первых шагов в этом направлении было постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации:". Далее, в 1993 г. был принят Указ Президента РФ "О федеральных природных ресурсах", в котором Правительству РФ предписывалось в течение полугода провести отграничение федеральных природных ресурсов, в том числе в сфере недропользования. Однако в сфере недропользования идея подобного разграничения не получила необходимого развития и логического завершения. В результате (в течение 10 лет) так и не сложилась концепция разграничения государственной собственности на недра. Концепция, основанная не на политизированных эмоциях, а на глубокой проработке специфики экономики недропользования, реальных проблем управления и финансирования его различных отраслей.

Специфика ситуации в том, что предлагается не только пообъектно разделить государственную собственность на недра, но и ограничить ее на уровне субъектов Федерации кругом "общераспространенных полезных ископаемых". При таком подходе не только снижается значимость субъектов Федерации у управлении недропользованием, но и становится неопределенным будущее муниципальной собственности на природные блага. Такой поворот имеет определенные конституционно-значимые аспекты, особенно в том, что касается разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов.

Дело в том, что подп."в" п.1 ст.72 Конституции РФ относит "вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами" к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Никакие аспекты раздела собственности на природные ресурсы здесь дополнительно не оговариваются, так как в единстве владения, пользования и распоряжения и состоит экономическое содержание института собственности. Если же признать часть, тем более основную, природных благ федеральной государственной собственностью, то они подпадают под действие п."д" ст.71 Конституции, где записано, что "федеральная государственная собственность и управление ею" относятся к "исключительному" ведению Российской Федерации. Таким образом, разграничение государственной собственности на недра по существу означает перераспределение конституционно обозначенных предметов ведения Федерации и ее субъектов.

Возникает противоречие, из которого не так-то просто и выйти. Сложность ситуации в том, что Конституция, формально закрепляя обширную сферу предметов совместного ведения (ст.72), смысл этого "совместного ведения", в достаточной мере не раскрывает. Отсюда возникает соблазн думать, что если в распоряжении субъекта Федерации остался по крайней мере один песчаный карьер, то все формальные конституционные требования в отношении недропользования как предмета совместного ведения Федерации и ее субъектов удовлетворены.

Видимо, вследствие преобладания данного мотива в последнее время имеет перевес тенденция заметной централизации властно-собственнических полномочий в сфере природопользования. Например, Лесной и Водный кодексы построены на констатации абсолютно преобладающей доли федеральной собственности и преобладающего федерального регулирования всех форм использования этих природных богатств. В том же направлении, видимо, будет развиваться и ситуация в сфере землепользования (см.: Федеральный закон от 17 июля 2001 г., N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю").

Спроецируется ли эта практика на недропользование или удастся избежать излишней конфликтности интересов федерального центра и регионов? Все определит глубина экономической мотивировки содержания и целей реформ.

Главный вопрос не в том, "делить или не делить", а в том, как делить и как соотнести права собственности и права управления. И здесь мы подходим к наиболее болезненной проблеме. Полагаем (если, конечно, не путать реформу с революцией), при разграничении государственной собственности на недра целесообразно, во-первых, гарантировать права и интересы добывающих регионов. Во-вторых, сохранить подтвердившие свою эффективность элементы практики "двух ключей". Обусловлено это следующим.

Во-первых, нет оснований заранее ограничивать собственность субъектов Федерации "сиротским уделом" так называемых "общераспространенных полезных ископаемых". Такую собственность могут составить и месторождения, не относящие к числу имеющих стратегическое, общегосударственное значение.

Во-вторых, важно, как раздел собственности повлияет на баланс полномочий и ответственности Федерации и ее субъектов в управлении недропользованием. Если жестко централизаторская модель "спроецируется" на модель управления, не следует рассчитывать на долговременный позитивный эффект. Проекция преобладающей роли института федеральной государственной собственности в сферу управления не просто приведет к вытеснению из нее органов власти и управления субъектов Федерации. Будет утрачен накопленный позитивный опыт управления. Произойдет перегрузка специализированных территориальных структур федеральных органов исполнительной власти*(6).

Допустить этого нельзя. Хотя бы потому, что, как показал анализ, проведенный авторами в регионах России, неэффективная, порой явно хищническая эксплуатация месторождений не вызвана "злым умыслом" региональных элит. Причина во многом в отсутствии в ст.12 ФЗ "О недрах" четких формулировок, направленных на конкретизацию ответственности недропользователей. Как результат подобная конкретика не наблюдается и в лицензионных соглашениях.

Конечно, никто не отрицает, что в нынешних экономических условиях ряд тенденций централизации в регулировании процессов недропользования и распределения связанного с ними экономического эффекта должны быть приняты. Однако нельзя переоценивать возможности федеральных региональных структур управления. Эффективное недропользование без заинтересованного участия органов власти регионов и местного управления невозможно в принципе. Поэтому нарушение баланса интересов государства, регионов и муниципалитетов обернется потерями, чувствительными для экономики страны.

Даже с учетом естественного для рыночной экономики разграничения двух институтов государственной собственности следует понимать, что проблема не в ее формальном разделе. Целесообразнее сконцентрироваться на экономически мотивированном, с учетом уже имеющегося позитивного опыта, разграничении полномочий и ответственности Федерации и ее субъектов. Разграничивать полномочия и ответственность необходимо с акцентом на то, что федеральный центр аккумулирует в основном законодательно-регулятивные и контрольные, а субъекты Российской Федерации - преимущественно исполнительно-распорядительные полномочия, передаваемые им как на законодательной, так и на договорной основе.

Такой подход обеспечит экономические и правовые основы формирования нового варианта политики "двух ключей" как гаранта интересов Федерации и ее субъектов в сфере недропользования. В рамках его реализации оба уровня территориального управления выступят как равноправные и равно заинтересованные партнеры частных инвесторов, действующих в данном секторе экономики. Форсированное же пообъектное разграничение собственности на недра было бы экономически неоправданно как с точки зрения совершенствования системы недропользования, так и для определения стратегического курса его реформирования.

Приоритет экономически мотивированного подхода

Приведенные в начале статьи данные о месте добывающих отраслей в экономике России - свидетельство того, сколь опасна поспешность их реформирования. Преобразования следует осуществлять комплексно, отражением и обобщением чего должна стать принципиально как новая редакция Закона "О недрах", так и ряда иных законодательных инициатив. Необходимо конкретизировать и реализовать новую экономическую модель недропользования. Ориентируясь на повышение ответственности недропользователей и собственников недр, целесообразно обеспечить баланс, во-первых, положительных элементов системы лицензирования; во-вторых, дополнений лицензионной практики; в-третьих, введения договорных (гражданско-правовых) отношений. Среди возможных путей решения задачи выделяются три позиции.

В рамках первой повышение эффективности недропользования предлагается осуществить преимущественно через корректировки действующей практики управления и ее нормативно-правового закрепления прежде всего в Законе "О недрах".

Акцент делается на усиление экономической и административной ответственности инвесторов за соблюдение требований рационального недропользования. Речь идет о безусловном выполнении требований, зафиксированных как в Законе "О недрах", так и в лицензионных соглашениях, которые в течение 2-3 лет должны быть сведены к единой форме. Эта позиция базируется также на сохранении единой государственной собственности на недра. В рамках подхода предлагается лишь частичная, преимущественно процедурная, корректировка к разграничению полномочий Федерации и ее субъектов в осуществлении регулятивных, распорядительных и контрольных функций (например, относительно права на осуществление мер экономического и административного воздействия в отношении недобросовестных недропользователей).

Подход в целом верно улавливает главный вектор необходимых преобразований. Во всяком случае, это касается отсутствия убедительных посылок к резкому "перетягиванию одеяла" в управлении недропользованием и к нарушению сложившегося и, главное, подтвержденного практикой мирового федерализма принципа баланса интересов, полномочий и ответственности федерации и ее субъектов. Вместе с тем позиция не конкретизирует представлений о характере и важнейших составляющих механизма хозяйствования и управления, необходимого для повышения эффективности недропользования и усиления его вклада в решение долговременных проблем как отрасли, так и экономики страны.

Содержание второй позиции - в форсированном внедрении элементов гражданско-правовых (договорных или обязательственных) отношений.

Исходной посылкой модели выступает необходимость жесткой централизации управления, базирующейся на утверждении абсолютно преобладающей роли федеральной государственной собственности на недра. Модель не просто выводит субъекты Федерации из процесса управления экономически значимыми объектами. Она не позволяет учитывать при замещении системой гражданско-правовых отношений лицензионно-разрешительной практики как региональной специфики, так и специфики организации и управления недропользованием в конкретном регионе.

Не случайно, что для старта данной модели первоначально "продавливалась" идея аренды, хотя аренда несовместима с экономическими механизмами недропользования (объект аренды не сохраняется, а исчезает). Затем для замещения предлагалась не подкрепленная опытом и слабо проработанная в экономико-правовом отношении концессия.

Идеи "тотальной арендизации" и "тотальной концессионализации" едва ли могут рассчитывать на успех. Причина одна: условия хозяйствования в различных отраслях недропользования и даже на отдельных участках недр слишком разнятся, чтобы задачу можно было решить универсальным средством. Экономической теории и практике таковые не известны. Не говоря уже о том, что согласно Налоговому кодексу (ст.18) заключение договора концессии или соглашения о разделе продукции (СРП) связано с использованием специального налогового режима. Одно это делает концессию и СРП не продуктом "массового пользования", а индивидуализированными инструментами управления, призванными решать особо сложные инвестиционные задачи за счет адресных налоговых льгот концессионерам.

Наиболее перспективной представляется третья позиция, различающая, во-первых, меры текущего совершенствования экономико-правового механизма недропользования, во-вторых, направления его стратегического обновления. Модель строится на принципах:

баланса гражданско-правовых (договорных) и лицензионно-разрешительных (административных) отношений во взаимодействии государства и недропользователей;

множественности форм договорных отношений, определяемой условиями хозяйствования на конкретном участке недр;

конкурсности и "прозрачности" процедур, связанных с допуском инвесторов к распределению участков недр;

создания дополнительных экономических стимулов освоения и (если это необходимо) перераспределения лицензированных участков недр*(7)

и в целом - стимулов активизации инвестиционного процесса применительно к различным по характеру участкам недр;

свободы гражданского оборота прав*(8);

запуска экономических механизмов, обеспечивающих более эффективное использование фонда недр, в том числе уже оформленного лицензиями.

Таблица 1 детализирует особенности тактического и стратегического подходов к реформированию недропользования.

Таблица 1

Подходы к реформированию недропользования

Содержание задач	Тактика	Стратегия
Повышение эффективности недропользования.	Введение (в рамках действующей лицензионной практики) механизмов экономической и админис- тративной ответственнос- ти недропользователей за выполнение условий ли- цензионных соглашений и требований рационального недропользования, зафик- сированных в законода- тельстве о недрах.	Переход к преобладающему значению гражданско-право- вых отношений в недрополь- зовании с системой взаим- ной ответственности собст- венника недр и недрополь- зователя по договору нед- ропользования.
Интенсификация воспроизводства минерально-сырьевой базы (ВМСБ).	Временное восстановление целевых отчислений на ВМСБ.	Использование на цели ВМСБ части сумм, поступающих по договорам недропользо- вания, включая стартовые бонусы.
Максимизация изъятия горной ренты.	Дифференциация ставок НДПИ по горно-геологи- ческим условиям участков недр.	Дифференциация условий платежей по договору нед- ропользования. Возможно введение специального на- лога на сверхприбыли на производителей углеводо- родного сырья (но при на- личии необходимых предпо- сылок, например, обяза- тельств по биржевой тор- говле данным видом сырья и пр.).
Защита интересов сырьедобывающих регионов.	Частичное использование проектных документов ("проект обустройства"). Преобладающее значение "неформальных" отноше- ний, регулирующих вклад недропользователей в долговременное социаль- но-экономическое разви- тие регионов.	Право субъектов Федерации на включение в договора пунктов, отвечающих требо- ваниям стратегии социаль- но-экономического развития региона. Законодательное обеспечение возможности использования части дохо- дов от недропользования для создания фонда "буду- щих поколений" сырьедобы- вающих регионов для обес- печения альтернативной за- нятости, резервов пересе- ления в другие регионы и пр.

Стратегия реформ должна базироваться на множественности договорных форм отношений государства и инвесторов. Модель исходит из необходимости конкретизировать сферу применения отдельных договорных форм на основе ряда критериев. К таковым относятся:

доля запасов полезных ископаемых участка недр в общероссийских запасах и в общероссийской добыче;

уникальность отдельных видов полезных ископаемых;

освоенность и выработанность участка недр, а также общая освоенность территории;

транспортная доступность;

капиталоемкость освоения, добычи и пр. в пределах конкретного участка недр;

обеспеченность национальной экономики данным видом природных ресурсов;

необходимость поддержания конкретного уровня добычи.

Такой подход позволяет применять такие договорные формы недропользования, как СРП и концессия. Однако модель исходит из того, что и в долговременной перспективе они займут ограниченное место в практике.

Например, договор концессии может заключаться с инвесторами, реализующими инвестиционные проекты в пределах наиболее труднодоступных, капиталоемких участков недр. Налоговый кодекс не допускает предоставление "индивидуализированых" налоговых льгот в рамках обычных режимов налогообложения. Однако в рамках договора концессии эта проблема решается путем включения в состав концессионной платы гибкого "налогозамещающего" блока.

Индивидуальные преимущества могут быть также предоставлены концессионерам, готовым финансировать реконструкцию действующих добывающих производств, поддержание их общехозяйственной и социальной инфраструктуры, а также освоение территорий предполагаемой добычи полезных благ и пр. Таким образом, за данной формой гражданско-правовых отношений закрепляется не массовое, а строго целевое применение.

Принципу этапности отвечают такие компоненты, как выделение переходного периода; предварительная апробация призванных постепенно заместить лицензионные соглашения массовых форм договорных отношений. Эти массовые формы должны помочь решить три задачи.

Во-первых, усиление прозрачности отношений государства и инвесторов на основе баланса гражданско-правовых и публично-правовых форм взаимодействия. Во-вторых, совершенствование механизма изъятия горной ренты и достижение более справедливого распределения бремени рентных платежей между недропользователями в целях обеспечения равноправных рыночных условий хозяйствования. В-третьих, сглаживание издержек переходных процессов, гарантии стабильного хозяйствования для инвесторов, активно осваивающих и инвестирующих средства в участки недр, при одновременном усилении экономических санкций в отношении недобросовестных недропользователей.

Инструментарию реформ необходима позволяющая избежать "революционных потрясений" стартовая форма договорных отношений. Нужна модель, вырастающая из лучшей практики лицензирования, позволяющая защитить интересы добросовестных инвесторов. Те, к кому нет существенных претензий по выполнению условий лицензионных соглашений, должны получить право на внеконкурсное переоформление лицензий в свидетельство на право пользования недрами, а лицензионного соглашения- в соглашение с полноценными элементами гражданско-правовых отношений того же или более длительного срока.

Любая договорная модель (не говоря уже о концессии и СРП) - если, конечно, не пойти по пути ее формализации - достаточно радикальная и трудоемкая подвижка от действующей практики управления недропользованием. Если подойти к ней без подготовки, теоретическая формула "взаимной ответственности сторон по договору недропользования" обернется для государства бесконечной чередой разорительных претензий и судебных исков со стороны инвесторов.

Таблица 2 показывает, какие условия и конкретные механизмы целесообразны для решения перечисленных задач.

Таблица 2

Факторы обеспечения эффективности нед- ропользования	Механизмы реформ
Прозрачность и ста- бильность правовых и экономических от- ношений в сфере недропользования	Использование преимущественно процедур конкурсов и аукционов для предоставления права пользования участками недр в целях поиска, разведки и разработки полезных ископаемых. Открытость процедур торгов по предоставлению прав на пользование уча- стками недр (для целей разведки и добычи). Внедрение системы договорных отношений при сохранении административно-правового метода регулирования отношений, связанных с охраной окружающей среды, установлением стандартов ведения горных работ, правил технической безопасности. Ис- пользование типовых договоров по основным формам недропользования.
Свобода гражданско- го оборота прав	Оборот прав с сохранением первоначальных экономических и правовых условий, установленных сторонами на момент заключения договора. Разрешите- льный порядок оборота прав пользования участка- ми недр с упрощенной процедурой выдачи разре- шений. Установление требований к третьим лицам - правоприобретателям прав недропользования в случае оборота этих прав. Закрепление специальных норм, регулирующих особенности условий оборота прав пользования участками недр. Государственная регист- рация сделки по передаче прав пользования участками недр при наличии решения уполномоченного органа исполнительной власти о соответствии права приобре- тателя установленным требованиям как момент переда- чи права пользования участками недр по сделке. Возможность отказа в разрешении на передачу прав пользования участками недр со стороны государства в связи с несоответствием правоприобретателя квалификационным требованиям либо в связи с отсутствием необходимых условий для принятия на себя правоприобретателем неисполненных обязательств по договору.
Обеспечение устой- чивого воспроизвод- ства минерально-сы- рьевой базы эконо- мики	Конкурсный характер заключения договоров подряда на проведение геологоразведочных работ, в том числе с риском или без риска. Временное восстановление це- левых отчислений на ВМСБ. Определение в условиях конкурсов и торгов (аукционов) права на заключение договора подряда на разведку бюджетных источников финансирования работ по государственному заказу либо определение в них условий привлечения на фи- нансирование работ средств подрядчика, а также ус- ловий компенсации издержек в зависимости от ре- зультатов разведки. Обязательное возмещение бюджет- ных затрат на разведку за счет разового платежа (бонуса) со стороны правоприобретателя по использо- ванию недр. Стимулирование привлечения собственных средств компаний в разведку через утверждение по договору преимущественного права подрядчика на разработку (добычу) открытого месторождения или на получение соответствующей компенсации затрат из бюджета.
Стимулирование ра- ционального исполь- зования недр	Индивидуальная дифференциация платы по договору (на основе специальных методик, с учетом основных горно-геологических, экономических, транспортных и иных характеристик участка недр), позволяющая обеспечить эксплуатацию участков недр, неэффективных при действующем "пропорциональном" НДПИ*(9). Включение в договоры зафиксированных по времени и по объемам обязательств недропользователя (в рамках их "существенных условий") в отношении разработки и обустройства участков недр. Применение договорных санкций - штрафов, увеличения платежа по договору, исков о возмещении убытков и пр. - в случае нарушения закрепленных в договоре инвес- тиционных и иных обязательств недропользователя. Возможность применения по суду санкций в отношении государства в случае невыполнения им обязательств по договору (возмещение ущерба или упущенной выгоды недропользователя). Отказ от компенсации дополни- тельных затрат недропользователя, возникших вслед- ствие изменения законодательства в области безопас- ности горных работ, охраны природы, охраны труда и пр.
Стимулирование ин- вестиций за счет формирования благо- приятных условий для инвесторов	Договорное закрепление условий пользования недрами, в том числе финансовых обязательств сторон. Приме- нение для концессии и СРП специальных налоговых ре- жимов для оказания наиболее значимой государствен- ной поддержки отдельным недропользователям. Для ко- нцессии и СРП - возможность опциона по выбору формы недропользования с учетом интересов инвестора и технико-экономических параметров проекта. Для СРП - гарантия передачи инвестору в собственность про- дукции, возникающей вследствие недропользования. Гарантия преимущественных прав инвестора в доступе "к трубе", к терминалам и т.п.
Перераспределение запасов в пользу недропользователей, имеющих экономичес- кую возможность разработки неиспо- льзуемых участков недр	Обязательное - в течение оговоренного в законе периода - введение договорных отношений со всей совокупностью обязательств относительно участков недр, на которые пользователями уже оформлены лицензии. Введение платы по договору (соглашению) недропользования в зависимости не от фактического добытого сырья, а от величины добычи, зафиксированной в договоре на соответствующий год исходя из технико-экономического обоснования к освоению соответствующего участка недр.

Усиление рентоориентированного характера налогообложения

Горная рента возникает вследствие того, что недропользователи "работают" в различных горно-геологических условиях. Одни эксплуатируют более доступные, "свежие" и насыщенные месторождения; другие - отдаленные, бедные и более выработанные. Поэтому в число ключевых задач государственной политики в сфере недропользования входит создание условий для более полного и справедливого изъятия горной ренты, которая в той мере, в какой она обусловлена природными факторами, не является "заслугой" недропользователей и должна изыматься в пользу государства - собственника недр.

К сожалению, эти азы экономической теории и практики игнорируются. "Пропорциональный" налог на добычу полезных ископаемых, формально ставя инвесторов в равные условия, порождает реальное неравенство недропользователей. Одни присваивают незаслуженную прибыль; другие - переплачивают, работая на критическом уровне рентабельности. Происходит это вследствие забвения, что рентный платеж не может устанавливаться усредненно. Он используется для выравнивания конкурентных условий на богатых и бедных месторождениях, когда для первых применяется повышенная ставка налоговых платежей, для вторых- пониженная. Но делается это только после тщательного анализа условий недропользования и уровня его рентабельности для каждого инвестора.

Лишь при этом условии можно реализовать цели рентного платежа, которые не сводятся только к "закачиванию" средств в бюджеты всех уровней. Рентный платеж - инструмент экономического регулирования. Во-первых, он позволяет изъять рентные сверхдоходы с высокорентабельных участков недр. Во-вторых, позволяет привлечь инвестиции в низкорентабельные, способные пополнить потенциал производства и экспорта месторождения.

Поэтому реформа недропользования требует не просто формирования механизмов более полного улавливания рентного эффекта. Задача гораздо сложнее, поскольку требуется одновременно:

обеспечить бюджетный эффект;

выровнять экономические условия деятельности инвесторов;

повысить инвестиционную привлекательность отрасли;

гарантировать более эффективное использование месторождений.

Инструменты решения проблемы должны образовать систему, включающую совершенствование действующего НДПИ; введение налога на сверхприбыль производителей, прежде всего углеводородного сырья; дифференциацию платы по договору недропользования в случае использования системы гражданско-правовых отношений; оформление прав доступа инвесторов к участкам недр и пр.

На начальном этапе реформ наибольший эффект мог бы обеспечить модифицированный или индивидуальный НДПИ, скорректированный через систему поправочных коэффициентов для условий добычи на каждом участке недр. Система поправочных коэффициентов неоднократно предлагалась как Министерством природных ресурсов РФ, так и экспертами. Поэтому скомбинировать ее для различных видов полезных ископаемых нетрудно. Конечно, всякая система поправочных коэффициентов- довольно грубый паллиатив, но он лучше механического выравнивания обязательств по уплате НДПИ.

Другой вариант - введение специального налога на сверхприбыли предприятий - производителей углеводородного сырья, поскольку примерно 70-75% горной ренты приходится в России на добычу углеводородов. Предлагаемый налог мог бы сыграть роль объективного и гибкого инструмента изъятия рентных доходов наряду со стимулированием (через целевые льготы) инвестиций инвесторов в поисково-разведочные работы, в модернизацию производства, в охрану природы и пр.

Однако шансов на успешное действие данного налогового инструмента мало. Это связано с рядом обстоятельств. Прежде всего, с функционированием большинства добывающих компаний в форме вертикально-интегрированных хозяйственных структур. Данная форма позволяет "размазывать" сверхприбыль по различным стадиям производства и даже по его вспомогательным составляющим. Использование системы "трансфертных" цен на сырую нефть приводит к тому, что в этой отрасли встречаются убыточные компании. Выходом могло бы стать использование таких инструментов, как обязательная биржевая продажа нефти; обязательное использование биржевых цен во внутрифирменном обороте сырья; бухгалтерский учет раздельно для каждого участка недр, в целом - открытость данных о финансовой деятельности ведущих недропользователей (они сегодня недоступны даже органам управления недропользованием как в центре, так и на местах).

Задача максимизации изъятия рентных доходов предполагает уточнение налогового режима при заключении с недропользователем договора гражданско-правового характера. Эта практика должна ориентироваться на:

минимизацию формальных изменений в практике налогообложения;

этапность и апробированность предлагаемых изменений;

гарантии налоговых интересов инвесторов и бюджетов всех уровней.

Гражданско-правовые отношения предполагают использование платы по договору в качестве рентоизымающего инструмента. Применение индивидуальной дифференциации платы по договору (на основе специальных методик, с учетом основных геологических, транспортных и иных условий эксплуатации участков недр) позволит изъять дополнительный доход, возникающий вследствие использования инвесторами более благоприятных природных условий. Данную систему изъятия рентных доходов целесообразно формировать поэтапно.

На первом этапе в качестве основы рентоизымающего механизма следует использовать только НДПИ. Это потребует незначительных изменений законодательного характера. Прежде всего, речь идет о дополнительной записи в одну из статей главы 26 Налогового кодекса предусматривающей, что налог не взимается с недропользователей, заключивших с государством договор гражданско-правового характера. В этом случае плата по договору (кроме СРП), особенно на начальном этапе практической апробации модели, будет представлять собой модифицированный, или индивидуальный, вариант НДПИ, скорректированный через систему поправочных коэффициентов для условий добычи на конкретном участке недр.

В отличие от специального налогового режима для договора концессии, плата по "обычному" договору недропользования не будет содержать льготной компоненты. Наиболее существенные изменения затронут лишь недропользователей, работающих в особо благоприятных, а также в особо неблагоприятных условиях. Тем не менее на начальном этапе апробации модели следует зафиксировать, что дифференциация налоговой нагрузки (по НДПИ) будет происходить (например, в течение первых трех лет) при сохранении ее средних значений для всех недропользователей в границах конкретного региона. Это позволит защитить интересы и инвесторов, и бюджетов.

Затем последует второй этап, связанный с анализом результатов предшествующего. Прежде всего потребуется оценить, насколько введенные налоговые новации способствовали выравниванию показателей фактической рентабельности предприятий, т.е. выравниванию рыночных условий для инвесторов, независимо от того, какие по качеству участки недр они эксплуатируют. Если это выравнивание будет недостаточным, система корректирующих коэффициентов может быть пересмотрена в сторону большей дифференциации. Другой вариант- в плату по договору могут быть интегрированы иные налоговые инструменты (различные экологические платежи и пр.).

На последующих этапах "налогозамещающая" нагрузка платы по договорам может быть усилена, в частности, в отношении налога на прибыль и ряд других налоговых инструментов. Наконец, "договорной" и "налоговый" механизмы должны быть адаптированы к возможности значительно более широкого, чем ныне привлечения субъектов малого предпринимательства. Их "нишей" (помимо сервисных работ) могла быть стать эксплуатация не представляющих для крупных компаний интереса мелких и выбывающих месторождений. Для малых предприятий могли бы быть предложены такие меры содействия, как упрощенные формы договоров недропользования; частичное или полное снятие платы по договору, используемой для пополнения бюджетов; налог на прибыль и на доходы физических лиц.

Представляется, что предложенная модель позволит избежать опасности "простых решений" и как результат - революционных крайностей в реформе недропользования.

С.Д. Валентей,

руководитель Центра социально-экономических проблем

федерализма Института экономики РАН,

доктор экономических наук,

профессор

Е.М. Бухвальд,

заместитель профессора,

доктор экономических наук

"Законодательство и экономика", N 5, май 2003 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) По различным оценкам, восстановление разрушенного кризисом производственного, в том числе промышленного, потенциала потребует инвестиций от 250 млрд долл. (обрабатывающая промышленность) до 3трлн (экономика в целом). При этом сырьевому комплексу нужны и дополнительные инвестиции, которые только для нефтедобычи оцениваются в 100 млрд.

*(2) Всего в реестре МПР значится более 50тыс. лицензий на недропользование (от крупнейших местрождений до единичных объектов).

*(3) Например, некоторые нефтедобывающие компании накопили запасов на 50-60 и даже 100 лет добычи (при средней обеспеченности в нефтедобыче примерно на уровне 20-22 гг.). Это обошлось им в скромные бонусы, а в отдельных случаях и в штрафы. За невыполнение условий лицензионных соглашений (см.: Финансовые известия, 2002. - 21 марта. - С.3; 2002. 23 апреля. - С.1). Полученные лицензии стали для добывающих компаний своеобразной формой наращивания их активов, повышения престижа и инвестиционной привлекательности. Причем легкость получения лицензий позволяла компаниям (во всяком случае, до последнего времени) экономить на эффективном использовании участков недр, выбирая, например, не более половины содержания нефтяных пластов.

*(4) Гаврилов В.П., Ивановский С.И. Общество и природная среда. М.: ИЭ РАН, 2002. - С.172. Общественное сознание в России время от времени "будируется" призывами обратить ренту на благо государства и его граждан, но многие предложения подобного рода малоконструктивны и утопичны.

*(5) Например, в нефтяной отрасли известное пополнение запасов в последние годы идет практически исключительно за счет мелких месторождений.

*(6) В том же направлении действует ст.26.6 проекта федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Проект фактически "выталкивает" из управления процессами, относимыми к сфере "предметов совместного ведения", включая управление недропользованием, ряд субъектов федерации, административно входящих в состав других субъектов (т.е. являющихся частью так называемых "сложноустроенных субъектов Федерации" - правовой аномалии, доставшейся в наследство от административно-территориального деления советской поры и воспроизведенной в Конституции РФ).

*(7) Механизм подобного экономического стимулирования и перераспределения лицензированных участков играет особую роль в повышении эффективности недропользования. Сегодня, как было отмечено, лицензировано более 80% разведанных запасов недр (в том числе, например, по углеводородам - порядка 90% разведанных запасов). Механизм будет действовать таким образом, что за лицензированные, но не используемые участки недр придется "серьезно платить". Это будет что-то типа налога на имущество (скорее всего, за пределами некоего минимального технологически необходимого объема запасов добывающих компаний в пределах, скажем, 15-20 лет добычи).

*(8) Однако следует внимательно подойти к механизмам регулирования экономических условий оборота прав. Свобода этой формы оборота гражданских прав не должна превращаться в свободу спекуляции участками недр.

*(9) Так, примерно 60-65% российской нефти реализуется на внутренних рынках, а НДПИ адаптирован только к колебаниям мировой цены на нефть. Это делает компании с относительно меньшей долей экспорта заведомо неконкурентоспособными.