Хитросплетения законов
Федеральные законы
Значительные политические и экономические изменения, произошедшие за последние годы, привели к формированию новых отраслей российского законодательства. Одним из таких "новичков", успевших сразу громко о себе заявить, стало законодательство о государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции (далее - Законодательство). Надо сказать, что новый представитель семьи российского законодательства оказался с непростым, даже можно сказать, капризным характером. Его непостоянство, внутренняя противоречивость, строптивость доставляют немало головной боли всем, кому приходится с ним общаться.
О Законодательстве говорится в Федеральном законе от 22.11.95 N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" (далее - Закон). В ст.3 Закона определен перечень нормативно-правовых актов (НПА) РФ и субъектов РФ, составляющих данную отрасль законодательства.
Федеральным законом от 07.01.99 N 18-ФЗ Закон был изложен в новой редакции и получил новое наименование. По этой причине Закон в официальных документах принято именовать "Федеральный закон "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" (в редакции Федерального закона от 07.01.99 N 18-ФЗ)".
Иных федеральных законов, кроме Закона, которые были бы посвящены исключительно рассматриваемым вопросам, в настоящее время не принято, однако в некоторых федеральных законах содержатся отдельные нормы, регулирующие те или иные аспекты алкогольного рынка. К таким федеральным законам относятся:
- ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов". Данный закон распространяется на алкогольную продукцию, поскольку в соответствии со ст.1 она относится к пищевым продуктам.
- ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения". Данный закон содержит нормы, регулирующие отдельные вопросы лицензирования деятельности по изготовлению и обороту алкогольной продукции (ст.40).
Необходимо также отметить, что законодатель не наделяет Закон более высокой юридической силой по отношению к иным федеральным законам, регулирующим аналогичные общественные отношения.
Возможные юридические коллизии между Законом и иными федеральными законами, регулирующими вопросы, связанные с алкогольной продукцией, необходимо разрешать в соответствии с правовой позицией КС РФ, выраженной в постановлении от 25.06.2001 N 9-П, согласно которой в случае юридической коллизии между федеральными законами применению подлежит Закон, принятый позднее.
Указы Президента
Второе место в иерархии актов законодательства об алкоголе занимают нормативные указы Президента РФ. В настоящее время действуют:
Указ Президента РФ от 06.10.98 N 1199;
Указ Президента РФ от 30.04.97 N 442;
Указ Президента РФ от 18.08.96 N 1213;
Указ Президента РФ от 07.02.96 N 161.
Их оценка позволяет сделать вывод, что названные указы фактически утратили свое правовое действие в связи с тем, что их нормативные положения воспроизведены в Законе или вступили с ним в противоречие.
Так, в соответствии с п.4 Указа Президента РФ N 1213 органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления было разрешено разработать дополнительные ограничения на розничную реализацию алкогольной продукции в целях защиты здоровья населения, обеспечения общественной безопасности и соблюдения нравственных норм поведения.
Между тем в соответствии с п.2 ст.26 Закона любые ограничения в области производства и оборота алкогольной продукции могут устанавливаться только федеральными законами.
Тем не менее Президент РФ вправе издавать указы, регулирующие вопросы производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, которые, как следует из правовой позиции КС РФ, выраженной в постановлении от 30.04.97 N 7-П, могут восполнять пробелы в правовом регулировании. Но в силу ч.3 ст.90 Конституции РФ не должны противоречить федеральным законам.
Постановления Правительства
Следующее место в иерархии НПА занимают постановления Правительства РФ.
Надо сказать, что Правительство РФ иногда, "под шумок", пытается восполнять пробелы в правовом регулировании или трактовать Закон в смысле, сильно расходящемся с его истинным содержанием.
К настоящему моменту в законную силу вступило 6 решений или определений ВС РФ, в соответствии с которыми некоторые акты Правительства РФ в указанной сфере частично признаны незаконными, например Определение Кассационной коллегии ВС РФ от 29.11.2001 N КАС 01-440, в соответствии с которым признаны недействительными отдельные положения Правил выдачи разрешений на учреждение акцизных складов, их функционирования и осуществления налогового контроля за их работой, утвержденных постановлением Правительства РФ от 30.12.2000 N 1026.
Необходимо учитывать, что многие акты Правительства РФ, регулирующие вопросы производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, изданы до вступления в силу редакции Закона от 07.01.99, а следовательно, подлежат применению только в части, не противоречащей Закону.
Так, постановлением Правительства РФ от 09.07.98 N 728 была введена государственная регистрация сделок о приобретении и ввозе на таможенную территорию РФ основного технологического оборудования по производству этилового спирта, производству и розливу спиртосодержащей и алкогольной продукции.
Между тем в соответствии с п.2 ст.164 ГК РФ только законом может быть установлена государственная регистрация сделок с движимым имуществом определенных видов.
Закон ни на момент принятия указанного акта Правительства РФ, ни в настоящее время не содержит норм о государственной регистрации таких сделок. В силу требований ст.2 Федерального закона от 07.01.99 N 18-ФЗ Правительство РФ было обязано привести свои правовые акты в соответствие с требованиями указанного закона, однако постановление Правительства РФ от 09.07.98 N 728 до сих пор не приведено в соответствие с требованиями Закона и в настоящее время не подлежит применению.
НПА Исполнительной власти
Значительную роль в области нормативного регулирования вопросов производства и оборота алкогольной продукции играют НПА федеральных органов исполнительной власти.
При обращении к указанным актам необходимо учитывать следующее:
- НПА федеральных органов исполнительной власти издаются на основании и во исполнение федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции (п.1 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 13.08.97 N 1009).
- НПА, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, подлежат государственной регистрации в Минюсте РФ и официальному опубликованию.
- НПА федеральных органов исполнительной власти, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу (п.10 и 12 Указа Президента РФ от 23.05.96 N 763).
Только при соблюдении всех указанных требований НПА министерства или иного федерального органа исполнительной власти может быть отнесен к актам законодательства об алкоголе, а следовательно, порождать те или иные юридические последствия для граждан и юридических лиц.
К сожалению, отдельные федеральные органы исполнительной власти продолжают работать, издавая правовые акты при игнорировании вышеуказанных требований.
Например, процедура установки и функционирования контрольных спиртоизмеряющих приборов регламентирована Временной инструкцией по автоматическому учету этилового спирта при его производстве, утвержденной заместителем Министра РФ по налогам и сборам 01.03.2002 (далее - Временная инструкция)
При обращении к Временной инструкции необходимо учитывать следующее: она содержит новые правовые предписания, рассчитанные на неоднократное применение. В силу этого на нее распространяются требования Указа Президента РФ от 13.05.96 N 763 и Правил подготовки НПА федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 13.08.97 N 1009 (далее - Правила).
Временная инструкция утверждена и введена в действие с нарушением указанных актов, в связи с чем ее законность вызывает большие сомнения.
Она утверждена заместителем министра РФ по налогам и сборам, несмотря на то что в соответствии с абз.2 п.9 Правил НПА федеральных органов исполнительной власти подписываются только руководителем федерального органа исполнительной власти или лицом, исполняющим его обязанности. Пункт 5 Временной инструкции устанавливает обязанности и запреты для организаций, производящих этиловый спирт, не подчиненных МНС РФ, а следовательно, носит межведомственный статус и устанавливает элементы правового статуса организации. Официально она не была опубликована.
Акты субъектов РФ
Значительное место среди актов законодательства об алкоголе занимают законы субъектов РФ. Особая важность этих законов заключается в том, что в соответствии с подп."н" п.2 ст.5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" (далее Федеральный закон) вопросы, относящиес
