Заключение на проект федерального закона N 153828-3 "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" и о признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" (в части уточнения отдельных понятий и дополнительных мерах по усилению государственного контроля в данной сфере) (не действует)

Заключение Комитета по экономической политике и предпринимательству Государственной Думы Федерального Собрания РФ
от 10 апреля 2003 г. N ви3.8-14/284
"На проект федерального закона N 153828-3 "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" (в части уточнения отдельных понятий и дополнительных мерах по усилению государственного контроля в данной сфере), внесенный Правительством Российской Федерации"

Целью данного законопроекта, как указанно в пояснительной записке, является усиление государственного контроля над производством и оборотом алкогольной продукции для исключения из регулируемой сферы, повышающейся с каждым годом оборот "нелегальной алкогольной продукции". Решить данную проблему законопроект предлагает путем введения в закон дополнительных мер контроля.

1. Согласно предлагаемой редакции законопроекта (абзацы 3 - 6 пункта 1 статьи 1 проекта) положения закона будут распространяться на деятельность организаций, связанную с изготовлением и оборотом лекарственных, лечебно-профилактических, диагностических средств, содержащих этиловый спирт, разлитых в емкости более 100 мл., также на деятельность аптечных учреждений, изготовляющих указанные средства, деятельность организаций по производству препаратов ветеринарного назначения, а также деятельность организаций по производству парфюмерно-косметической продукции более 270 мл. Такое разделение регулирования оборота данной продукции, исходя лишь из емкости "тары" считается крайне нецелесообразным. Кроме того, производство и оборот лекарственных средств регулируется Федеральным законом N 86-ФЗ от 22.06.98 г. "О лекарственных средствах", Постановлением Правительства "О производстве и обороте спиртосодержащих лекарственных средствах и парфюмерно-косметической продукции (средств)" а также Приказами Министерства здравоохранения Российской Федерации, по которым реализация спиртосодержащих лекарственных средств разрешена лишь в таре медицинского назначения объемом не более 100 мл., за исключением производимых по фармакопийным статьям и внесенным в Государственный реестр лекарственных средств бальзамов и эликсиров, изготовление и реализация которых осуществляется в таре объемом не более 250 мл.

2. Законопроект предлагает дополнить уже существующие квоты, квотами на производство этилового спирта, квотами на использование этилового спирта для производства другой продукции, а также ввести аналогичные квоты на спиртосодержащую (пищевую и непищевую) продукцию и усиливает контроль "специальным разрешением на поставку" указанной продукции. Из абзаца 8 пункта 13 статьи 1 законопроекта, в котором говорится что после прекращения срока лицензии, остатки алкогольной продукции могут быть реализованы по отдельным разрешениям, вытекает что "специальное разрешение" не что иное как дополнительный разрешающий документ. Все вышеперечисленные дополнения не только не отвечают целям по легализации рынка алкогольной продукции, существенно ограничивая "рыночные отношения" в сфере производства и оборота этилового спирта, но и нарушает статью 49 ГК РФ, из которой следует, что под "специальным разрешением" имеется в виду только лицензия. Введение института "специального права" также не согласуется с Федеральным законом "О лицензировании отдельных видов деятельности". Считаем более целесообразным для усиления контроля государства над оборотом алкогольной продукции, ввести дополнительный документ в виде уведомления о поставке, как документ строгой отчетности производителей, который обеспечивал бы контроль движения продукции от поставщика к потребителю.

З. В статье 5 законопроект предусматривает (дублирует принятые изменения в Федеральный закон N 186-ФЗ от 29.12.2001 г.) обязательную маркировку акцизными или специальными марками, тесно связывая вопросы маркировки алкогольной продукции с вопросами контроля (предлагаемые изменения в статью 6) со стороны субъектов Российской Федерации за качеством этой продукции, реализуемой на их территории. Одновременно законопроект исключает из числа действующих норм право субъекта Российской Федерации вводить свои "специальные защитные меры" в отношении поступающих в продажу спиртных напитков в целях защиты их от подделок. Тем самым законопроект предполагает право субъекта устанавливать свои "защитные меры". Данное право требует уточнений и правовых обоснований.

4. В соответствии со статьей 9 (пункт 5) законопроекта экспорт этилового спирта осуществляется только унитарными предприятиями или хозяйственными обществами, в которых государству принадлежит не менее 51 процента акций (долей).

Эта норма вводит необоснованное ограничение на участие в осуществлении внешнеторгового оборота этилового спирта для иных хозяйствующих субъектов, не относящихся к указанной выше категории предприятий. Тем самым нарушаются их конституционные права, связанные со свободным осуществлением экономической деятельности в условиях, обеспечивающих соблюдение конституционного запрета монополизации и недобросовестной конкуренции (части 1 и 2 статьи 34 Конституции Российской Федерации).

Согласно статье 8 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации гарантируется поддержка конкуренции и свобода экономической деятельности, признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.

В соответствии с этими основополагающими конституционными принципами обязанностью Российской Федерации как государства переходного периода - с учетом современных условий - является формирование конкурентной среды, демонополизация экономики, создание механизмов обеспечения добросовестной конкуренции.

Оспариваемое положение Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" находится в явном противоречии с конституционными целями и задачами государственного регулирования экономики переходного периода.

В условиях ограничения доступа на внешний рынок частных предприятий доходы, получаемые государством от внешнеторговых сделок по поставке спирта, увеличиваются за счет уменьшения прибыли тех потенциальных участников оборота, которым экспорт спирта запрещен оспариваемым положением Закона. Создание, по-существу, монопольных условий для государственных предприятий и иных хозяйствующих субъектов, в которых государству принадлежит не менее 51 процента акций (долей), противоречит не только закрепленному в статье 8 Конституции Российской Федерации положению о государственной поддержке конкуренции, но и конституционному принципу равенства различных форм собственности (часть 2 указанной статьи Конституции Российской Федерации).

Предпринимательская деятельность представляет собой основной способ реализации экономических и юридических отношений собственности, следовательно, ограничение экономической свободы хозяйствующих субъектов и установление различных "степеней" такой свободы в зависимости от форм собственности является мерой дискриминационного характера.

В соответствии со статьей 55 Конституции Российской Федерации перечисление в Конституции Российской Федерации основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина (часть 1); в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (часть 2); права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (часть 3). (Действие указанных положений распространяется не только на граждан, но и на коллективные образования - юридические лица, деятельностью которых опосредуется реализация конституционных прав граждан, осуществляемая - в силу объективных причин - в коллективной форме).

Сообразно принципу, закрепленному частью 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, согласно которому государство должно стремиться к достижению баланса между публичными и частными интересами, законодательство, регулирующее осуществление внешней торговли, допускает возможность запретов или ограничения экспорта (а также импорта) только в связи с необходимостью обеспечения национальных интересов.

Согласно статье 19 Федерального закона "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" (от 13 октября 1995 года N 157-ФЗ) к ним относятся:

1) соблюдение общественной морали и правопорядка;

2) охрана жизни и здоровья людей, охрана животного и растительного мира и окружающей среды в целом;

3) сохранение культурного наследия народов Российской Федерации;

4) защита культурных ценностей от незаконных вывоза, ввоза и передачи прав собственности на них;

5) необходимость предотвращения исчерпания невосполнимых природных ресурсов, если меры, связанные с этим, проводятся одновременно с ограничениями соответствующего внутреннего производства и потребления;

6) обеспечение национальной безопасности Российской Федерации;

7) защита внешнего финансового положения и поддержание платежного баланса Российской Федерации;

8) выполнение международных обязательств Российской Федерации.

Закон Российской Федерации "О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами" (глава VI, статья 17) допускает возможность ограничения экспорта продовольственных или иных товаров только в случае их критического недостатка на внутреннем рынке Российской Федерации и ограничивает срок действия такого рода ограничений тремя годами.

С точки зрения как экономической, так и правовой теории, производство материальных благ и связанное с ним участие в гражданском обороте является лишь дополнительной функцией государства, которую оно вынуждено брать на себя в целях эффективной реализации основных социально-политических функций. Стремление государства удерживать лидирующие позиции посредством создания для себя монопольных условий участия во внешнеторговом обороте, явно нарушает баланс интересов, о котором говорится в статье 55 (части 3) Конституции Российской Федерации.

Все это позволяет утверждать о наличии конституционно-правовых оснований для предложения о внесении изменений в статью 9 Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции": установленный частью 4 статьи 9 Закона запрет на экспорт этилового спирта предприятиям и хозяйственным обществам, которые не относятся к указанной в этой норме категории хозяйствующих субъектов, не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 8, 34 и 55 (часть 3).

5. Отдельные положения законопроекта направлены на пересмотр компетенции Российской Федерации и Субъектов Российской Федерации в части передачи вопросов лицензирования производства и оборота алкогольной продукции с содержанием этилового спирта не более 15 процентов объема готовой продукции на федеральный уровень. Данное изменение необходимо доработать с учетом положений бюджетного и налогового законодательства.

6. Нецелесообразно, по нашему мнению, повторение в законопроекте изложения Налогового Кодекса, регулирующего вопросы налогов и сборов.

7. Требует доработки вопрос о мерах контроля в части реализации продукции. В законопроекте говорится, что после прекращения производства алкогольной продукции ее остатки возможно реализовать по "специальным разрешениям". Возникает вопрос, почему этого не возможно сделать в рамках лицензии на производство, хранение и поставку. Также не понятно, что означает "квота на использование этилового спирта для обеспечения потребностей субъекта Российской Федерации". Из абзаца 2 пункта 1 статьи 6 законопроекта следует, что квота на использование устанавливается применительно к конкретной организации для определения объема использования этилового спирта для собственного производства данной продукции. В первую очередь тогда необходимо изменить заявительный порядок субъектам Российской Федерации в отношении квот на использование.

8. Согласно статье 607 Гражданского кодекса сдача в аренду оборудования для производства этилового спирта и алкогольной продукции запрещена, и в соответствии со статьей 168 ГК РФ, договоры аренды, заключенные на данное оборудование, являются ничтожными. Эта позиция нашла свое отражение и в действующей редакции Закона. Законопроект же не устанавливает запрета на сдачу в аренду такого оборудования, а вводит запрет на производство данной продукции на арендованном оборудовании. Данное положение необходимо согласовать с положениями Гражданского Кодекса, по которым арендуемое оборудование должно использоваться по назначению. Также не определена степень ответственности за нарушение данного запрета.

9. Требует уточнения порядок использования "квот на закупку". Законопроект предлагает не распространять квоты на закупку для продукции, расфасованной в потребительскую тару для розничной торговли, а также для спиртосодержащей продукции с содержанием спирта менее девяти процентов объема готовой продукции.

10. Законопроект не учитывает тенденции отечественного и мирового рынка в отношении размеров и видов тары. Законопроект устанавливает запрет на использование тары, не предусмотренной законом, либо решением Правительства.

11. Следует обратить внимание на то, # законопроектом предлагается внести двойное лицензирование в отношении спиртосодержащей непищевой продукции, так как в Федеральном законе "О лицензировании отдельных видов деятельности" в статье 17 уже предусмотрена лицензия на данный вид деятельности.

В целом данный законопроект требует больших доработок и согласований с Гражданским Кодексом Российской Федерации, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушением#, Налоговым кодексом Российской Федерации, Таможенным кодексом, Федеральным законом "О лекарственных средствах" и Федеральным законом "О лицензировании отдельных видов деятельности".

Поддерживая принятие данного законопроекта в первом чтении при условии устранения отмеченных замечаний, Комитет считает необходимым во втором чтении предусмотреть:

выделение спирта денатурированного в самостоятельный вид продукции с отдельным лицензированием и законодательно установленным контролем процесса денатурации;

распространение действия закона на производство и оборот спиртосодержащей продукции: парфюмерно-косметической продукции и автомобильного бензина с улучшенными экологическими характеристиками;

снятие ограничений на экспорт этилового спирта, в том числе денатурированного;

исключение государственного регулирования цен на непищевую спиртосодержащую продукцию и денатурированный спирт;

исключение квот использования, закупки и производства и иных любых количественных ограничений как мер ограничения рынка, несовместимых с принципами рыночной экономики, при одновременном ужесточении требований к лицензированию производства и оборота продукции;

уточнение предложенного в качестве одного из полномочий субъектов Российской Федерации введения "специальных защитных мер";

доработку положений законопроекта, направленных на пересмотр компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в части передачи вопросов лицензирования производства и оборота алкогольной продукции с содержанием этилового спирта не более 15 процентов объема готовой продукции на федеральный уровень;

ужесточение мер оптово-розничной продажи алкогольной продукции;

введение обязательного аудита предприятий, производящих и реализующих алкогольную продукцию;

изменение действующей системы налогового регулирования в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, предусмотрев распределение в равных долях суммы существующего акциза между всеми участниками производства и оборота алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции, а также предусмотрев введение нового федерального налога с розничной продажи алкогольной продукции, суммы которого зачисляются непосредственно в бюджеты местных органов самоуправления. Считать целесообразным внесение соответствующих изменений и дополнений в Налоговый кодекс Российской Федерации.

С учетом изложенного Комитет рекомендует принять данный законопроект в первом чтении.

Председатель Комитета

Г.А.Томчин