Пояснительная записка к проекту федерального закона N 322259-3 "О внесении изменений и дополнений в Налоговый кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации и ряд других законодательных актов в части обеспечения финансовых основ местного самоуправления" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Налоговый кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации и ряд других законодательных актов в части обеспечения финансовых основ местного самоуправления"

Проект данного федерального закона направлен на решении# одной из наиболее актуальных задач, до настоящего времени сдерживавших# развитие местного самоуправления в Российской Федерации, а именно на укрепление его финансовых основ. Отсутствие адекватной нормативно-правовой базы регулирования местных финансов; полная зависимость финансового состояния муниципальных образований от решений, принимаемых на уровне субъектов Российской Федерации; нестабильность доходных источников и расходных полномочий - все эти факторы подрывают стимулы к повышению эффективности деятельности местных властей, негативно сказываются на качестве оказываемых населению муниципальных услуг, не позволяют осуществлять целенаправленную политику по развитию и повышению конкурентоспособности муниципальных образований. Принятый в 1997 г. Закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" не смог решить основную поставленную перед ним задачу - обеспечить финансовые гарантии местного самоуправления, сделать муниципальные финансы прозрачными, устойчивыми и эффективными.

Предлагаемый законопроект предусматривает укрепление финансовых основ местного самоуправления путем решения четырех основных задач:

- обеспечение реальной самостоятельности местных бюджетов за счет закрепления за ними постоянных доходных источников и повышения роли местных налогов, а также расширения прав муниципальных образований в привлечении заемных средств;

- обеспечение формализованных и долгосрочных процедур предоставления финансовой помощи из бюджетов субъектов Российской Федерации муниципальным образованиям, а также гласности процесса предоставления финансовой помощи;

- обеспечение механизмов финансирования переданных муниципальным образованиям государственных полномочий, защищающих интересы муниципальных образований и препятствующих возникновению нефинансируемых мандатов;

- ужесточение контроля за финансовой деятельностью высокодотационных и неплатежеспособных муниципальных образований.

Законопроект исходит из незыблемости принципов федеративного устройства Российского государства, поэтому в нем не предусматривается детальное регулирование местных финансов с федерального уровня. Законопроект направлен на обеспечение федеральных финансовых гарантий местному самоуправлению. Предполагается, что более конкретные вопросы местных финансов регулируются нормативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Законопроект основывается на трактовке территориальных основ и полномочий местного самоуправления, предусмотренной в существующем законодательстве.

Законопроект предусматривает закрепление за местным бюджетом следующих налоговых источников:

- местных налогов, в полном объеме зачисляемых в местный бюджет;

- 75% подоходного налога;

- 100% налога на имущество организаций;

- 100% налога на общераспространенные полезные ископаемые;

- 90% единого налога на вмененный доход;

- 30% единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения;

- 50% транспортного налога.

Из закрепляемых 75% подоходного налога 25% закрепляется пропорционально общей сумме налога, собранного на территории данного муниципального образования, а 50% перераспределяется между муниципальными образованиями в рамках субъекта Российской Федерации пропорционально численности населения.

Предполагается, что до перехода к налогу на недвижимость налог на имущество организаций является федеральным и полностью закрепляется за местными бюджетами. Это связано с необходимостью существенного реформирования налоговой базы по данному налогу, что может быть затруднено при немедленном превращении его в местный налог. В то же время полное закрепление данного налога за местными бюджетами принципиально важно с точки зрения перспективы перехода к налогу на недвижимость.

Закрепление 90% единого налога на вмененный доход сопровождается передачей на местный уровень тех полномочий по регулированию данного специального режима налогообложения, которые в настоящий момент закреплены за субъектами Российской Федерации.

Законопроектом предусмотрено расширение перечня местных налогов за счет налога на недвижимость. Кроме того, за представительными органами местного самоуправления закрепляется право вводить единовременный целевой налог на решение конкретных вопросов местного значения. Также повышается роль и расширяются возможности регулирования на местном уровне налога на имущество физических лиц.

Таким образом, финансовая самостоятельность местного самоуправления в первую очередь обеспечивается за счет доходных источников, в наибольшей мере подходящих для решения этой задачи как с точки зрения теории бюджетного федерализма, так и международной практики: подоходного налога, поимущественных налогов (в перспективе - налога на недвижимость) налогов на малый бизнес.

На региональном уровне за муниципальными образованиями могут закрепляться дополнительные доходные источники, в т.ч. в счет финансовой помощи, выделяемой из бюджета субъекта Российской Федерации.

Законопроектом предусмотрена возможность создания муниципальной налоговой службы, а также более широкие права муниципальных образований по объединению средств местных бюджетов в рамках межмуниципальной кооперации.

Законопроект исходит из того, что конкретное регулирование механизмов нецелевой финансовой помощи муниципальным образованиям осуществляется на уровне субъектов Российской Федерации. В федеральном законодательстве должны закрепляться лишь гарантии справедливого распределения средств данной помощи, в первую очередь:

- обязательность закрепления механизмов нецелевой финансовой помощи в региональном законодательстве на долговременной основе (недопустимость пересмотра данных механизмов ежегодно в рамках закона о бюджете на текущий финансовый год);

- недопустимость ориентации на фактические (не усредненные) доходы и расходы конкретных муниципальных образований при определении объема финансовой помощи;

- гласность процесса предоставления финансовой помощи.

Законопроектом предусмотрено финансирование переданных органам местного самоуправления государственных полномочий за счет целевых субвенций. Гарантии полноты и своевременности подобного финансирования подкрепляются правом органа местного самоуправления отказаться от исполнения государственного полномочия в предусмотренном законодательством порядке, а также возможностью передачи государственных полномочий на договорной основе. В последнем случае соответствие Конституции Российской Федерации обеспечивается тем, что подобные договора должны быть ратифицированы представительным органом субъекта Российской Федерации.

Наряду с расширением финансовой самостоятельности, прав полномочий органов местного самоуправления законопроект предусматривает конкретные механизмы ужесточения ответственности за эффективное управление бюджетом на местном уровне. Так, усиливаются санкции за принятие местного бюджета с дефицитом без указания реальных источников его покрытия. Ограничивается финансовая самостоятельность высокодотационных муниципальных образований. Фиксируется процедура признания и преодоления неплатежеспособности муниципальных образований.

В целом законопроект носит комплексный характер и обеспечивает внесение изменений не только в Налоговый и Бюджетный кодексы, но и в другие законодательные акты, связанные с обеспечением финансовых основ местного самоуправления.

Финансово-экономическое обоснование
к проекту федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Налоговый кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации и ряд других законодательных актов в части обеспечения финансовых основ местного самоуправления

Изменения доходов и расходов бюджетов различных уровней при принятии данного законопроекта могут быть вызваны двумя основными факторами:

1) закреплением за местными бюджетами доходных источников на постоянной основе;

2) переходом к полному финансированию переданных органам местного самоуправления государственных полномочий за счет целевых субвенций.

Предлагаемое в законопроекте закрепление доходных источников за местными бюджетами рассчитывалось на основе данных по более чем 400 местным бюджетам с учетом как текущей ситуации (2001-2002 гг.), так и перспективной динамики доходов и расходов на местном уровне. Предложения по закреплению доходных источников формировались исходя из необходимости не допускать существенного профицита бюджетов наиболее финансово обеспеченных муниципальных образований, чтобы в рамках существующего объема бюджетных доходов не подрывать возможности для оказания финансовой помощи экономически менее развитым муниципалитетам.

Законопроект предусматривает незначительное перераспределение средств федерального бюджета в пользу местных за счет закрепления за местным уровнем предлагаемых доходных источников. С учетом того, что с 2003 г. земельный налог не зачисляется в федеральный бюджет, потери федерального бюджета от введения в действие данного законопроекта составят менее 1% доходов.

Основные изменения затронут финансовые отношения субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В первую очередь это связано с существенным ростом доли доходных источников, закрепляемых на постоянной основе. Однако подобное содержательное изменение не приведет к радикальной перемене существующих финансовых пропорций. Так, доля муниципальных расходов, покрываемая за счет налоговых и неналоговых доходов в 2001 г., примерно соответствует той доле, которая могла бы финансироваться за счет закрепленных доходных источников при условии проведения предлагаемых преобразований, и составляет примерно 60%. По предварительным оценкам за 2002 г. за счет закрепленных доходных источников могло бы финансироваться около 68% муниципальных расходов, что примерно на 20% больше, чем было реально профинансировано за счет налоговых и неналоговых доходов. На основе прогноза на 2003 г. можно предположить, что за счет закрепленных доходных источников может быть профинансировано 54% муниципальных расходов.

Таким образом, предлагаемое в законопроекте закрепление доходных источников за муниципальными образованиями не приведет к существенному изменению распределения доходов между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами.

Финансовые последствия перехода к полному финансированию переданных органам местного самоуправления государственных полномочий за счет целевых субвенций зависят от объема подобных полномочий, что напрямую связано с реформой социальных обязательств государства. При активизации данной реформы объем средств, необходимый для выплаты субвенций, может не увеличиться либо увеличиться незначительно.

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Налоговый кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации и ряд других законодательных актов в части обеспечения финансовых основ местного самоуправления"

В связи с принятием федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Налоговый кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации и ряд других законодательных актов в части обеспечения финансовых основ местного самоуправления" необходимо внесение изменения в:

1. в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации (Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, N 31, ст.3824);

2. в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации (Собрание законодательства Российской Федерации, 2000, N 32, ст.3340; 2001, N 53 (ч.1), ст.5023);

3. в Бюджетный кодекс Российской Федерации (Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, N 31, ст.3823);

4. в Закон Российской Федерации "О налогах на имущество физических лиц" (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1992, N 8, ст.362; Собрание законодательства Российской Федерации, 1999, N 29, ст.3689);

5. в Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, N 24, ст.2253);

6. в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, N 35, ст.3506);

7. в Закон Российской Федерации "О плате за землю" от 11 октября 1991 года N 1738-1;

По поручению депутатов Государственной Думы Баранникова А.Е., Воробьева Э.А., Вульфа А.Ю., Котюсова А.Н., Лекаревой В.А., Лихачева А.Е., Мизулиной Е.Б., Мяки А.Э., Надеждина Б.Б., Немцова Б.Е.. Ремчукова К.В., Семенова В.О., Томчина Г.А., Федоткина И.Т., Фомина А.А., Хакамада И.М., Шубина А.В., Щерчкова С.В., Южакова В.Н.

В.Н.Бондарь