Реформа земской полиции 1837 г. в донесениях жандармских штаб-офицеров (Р.И. Байгутлин, "Адвокат", N 6, июнь 2003 г.)

Реформа земской полиции 1837 г. в донесениях
жандармских штаб-офицеров

Первые специализированные полицейские органы в сельской местности создаются при Екатерине II в ходе так называемой губернской реформы 1775 г. Это были нижние земские суды, в которых под председательством капитан-исправника заседали несколько дворянских заседателей (от двух до пяти в зависимости от величины уезда) и два заседателя нижней расправы (низшего судебного органа по делам крестьян). В своей деятельности суд и капитан-исправник опирались на сотских и десятских, определяемых из числа уездных крестьян. Уезды обычно разделялись на дистанции, каждой из которых заведовал один из дворянских заседателей.

Учреждение уездной полиции рассматривалось как необходимая мера для обеспечения безопасности государства и общественно-политического строя в стране, основное население которой составляли крестьяне. Но по ряду причин сельская полиция не могла выполнить все стоящие перед ней многочисленные задачи. Будучи по существу низшим исполнительным органом губернской администрации, сельская полиция должна была выполнять наряду с поручениями вышестоящих властей еще и различные административно-хозяйственные обязанности, а это, естественно, мешало отправлению прямых полицейских функций. При достаточно обширной компетенции несколько штатных полицейских служащих в уезде, часто значительном по территории и численности населения, просто физически не могли при всей прилежности справиться с возложенными на них обязанностями. Даже увеличение числа дворянских заседателей в составе нижнего земского суда не оказало сколь-нибудь существенного влияния на положение дел, к тому же это породило кадровую проблему. Служба в земской полиции отнюдь не пользовалась популярностью среди дворянства, и Николай I вынужден был обратиться к дворянам с призывом не уклоняться от нее и избирать на должности полицейских достойные кандидатуры.

Именно слабостью уездной полиции при все увеличивавшейся социальной напряженности в сельской местности и была вызвана реформа 1837 г., которая проводилась на основе подготовленных министром внутренних дел графом Д.Н. Блудовым Положения о земской полиции и Наказа чинам и служителям земской полиции.

Реформа предусматривала изменить структуру и порядок формирования сельских полицейских органов. По новому устройству земский суд был представлен исправником, непременным членом и двумя выборными сельскими заседателями из государственных крестьян. Дворянских заседателей сменили участковые заседатели, или становые приставы, осуществлявшие полицейские функции в так называемых станах, на которые делилась территория уезда. Становые приставы назначались губернским правлением по представлению уездного дворянского собрания на неопределенный срок и обязаны были постоянно проживать в своем стане. Таким образом, законодательно вводилась практика закрепления за дворянскими заседателями участка-дистанции, более того - они переводились на постоянное жительство в страны, и впервые определялись рамки их компетенции. Наказ чинам и служителям земской полиции более четко сформулировал обязанности как земской полиции в целом, так и отдельных полицейских должностей, порядок взаимодействия полиции с другими учреждениями, но объем полномочий земской полиции остался прежним.

Надо заметить, что идея учреждения должности станового пристава в лице дистриктного комиссара была высказана задолго до начала реформы еще в дворянских наказах депутатам Уложенной комиссии 1767 г.

Проведение реформы в жизнь столкнулось с определенными трудностями. Для разрешения затруднений, связанных с толкованием новых узаконений об уездной полиции, Д.Н. Блудов 15 марта 1838 г. направил губернаторам циркуляр "О некоторых недоразумениях при введении в действие нового образования земской полиции". В этом документе было рекомендовано отдавать предпочтение при назначении на должности становых приставов дворянам, имеющим недвижимость в данной губернии, но при этом не следовало впадать в крайность, назначая или только дворян, или только чиновников. Министр предписывал подходить к означенному вопросу индивидуально, отбирая наиболее подходящие кандидатуры. В отношении сотских и десятских следовало "стараться, чтобы для исправления обязанностей службы назначалось наименьшее по возможности число людей и чтобы само исполнение сих обязанностей требовало наименьшего с их стороны труда и времени". Становым приставам предписывалось без веских на то причин не отвлекать полицейских служителей (сотских и десятских) от "господских работ" и не "браковать" представленных владельцами к этим должностям крепостных крестьян. Это требование было вызвано скорее заботой об имущественных интересах дворян, нежели попечением о крестьянах. Подтвердив необходимость своевременного получения становыми приставами сведений о происшествиях в стане, министр предписал прекратить практику еженедельных устных рапортов всех полицейских служителей участка.

За ходом реформы внимательно следил шеф жандармов, начальник III Отделения собственной его императорского величества канцелярии А.Х. Бенкендорф. Его, в частности, интересовали суждения и толки в обществе о новом устройстве сельской полиции, недостатки новых законоположений и их претворения в жизнь, фактические результаты, достижение намеченных правительством целей. Нужные сведения он черпал из различных источников - донесений губернских штаб-офицеров Отдельного корпуса жандармов, писем и отношений губернаторов и губернских предводителей дворянства, через посредство Министерства внутренних дел к нему поступали суждения гражданских и военных губернаторов, губернских предводителей дворянства.

Сам факт проявления интереса руководителя политической полиции страны к полицейской реформе 1837 г. вполне объясним. Важно другое собранные материалы позволяют лучше понять процесс реформирования, его сильные и слабые стороны, эффективность новой структуры сельской полиции.

Документы показывают, что общая оценка реформы опрошенными лицами была неоднозначна, хотя в целом, за некоторыми исключениями, положительна. Но, признавая реформу "полезной в своих основаниях", они отмечают существенные ее недостатки, обращают внимание на негативные последствия практической реализации нововведений.

Отзывы губернских предводителей дворянства отражают недовольство сословия ущемлением своих корпоративных интересов. Дворянство не устраивало уменьшение своего представительства в органах власти уезда и соответственно снижение влияния на ход дел в сельской местности, где находились их поместья, сосредоточивались их имущественные и иные интересы. Дворянство предлагало вернуться к старому порядку формирования органов полиции - баллотированию (выборам). Отмечалось, что ранее "служащие не могли не уважать публичного о них мнения, под влиянием которого начиналась и прекращалась их служба". Подчеркивая склонность служащих полиции к злоупотреблениям, дворяне призывали усилить контроль благородного сословия за деятельностью земской полиции. Так, рязанский губернский предводитель дворянства отмечал, что с учреждением Министерства государственных имуществ казенные крестьяне уже не могут "обираться" становыми приставами, поэтому последние вынуждены изобретать различные способы вымогательства поборов с помещичьих крестьян. Это выражалось в злоупотреблениях по следственным делам, когда становые приставы использовали любые предлоги для разворачивания уголовного преследования крестьян, вынуждая тех к даче взяток за прекращение в отношении них дела.

Особый интерес представляют донесения губернских штаб-офицеров Отдельного корпуса жандармов. Конечно, жандармских штаб-офицеров трудно признать незаинтересованными лицами, ибо между общей и политической полицией существовали достаточно сложные отношения: стремясь предстать в выигрышном свете, ведомства не упускали случая уличить друг друга в некомпетентности. Тем не менее во многих донесениях присутствует резкая критика нового устройства земской полиции, обличаются многочисленные злоупотребления ее служащих и на основе анализа недостатков в организации предлагаются меры по исправлению существующего положения.

Несмотря на разнообразие взглядов на реформу и ее оценок, в этих донесениях прослеживается определенная логика рассуждений. Многочисленные обстоятельства делали должность станового пристава непривлекательной с точки зрения дворянина или чиновника, заботящегося о своей репутации и будущей карьере. Наказ чинам и служителям земской полиции предусматривал весьма широкий круг обязанностей станового пристава. На них возлагалось до 28 самых разных по характеру обязанностей, при исполнении которых в течение года нужно было подготовить до двух тысяч номеров переписки. По мнению начальника первого округа корпуса жандармов генерал-майора Полозова, множество форм, не приносящих пользы, отнимает у чиновников время, "формы сии скорее можно отнести к роскоши канцелярий, нежели к их (становых приставов. - Р.Б.) потребностям". Между тем при разделе уездов на станы, фактически не учитывались, как этого требовал § 6 Положения о земской полиции, местные условия: численность населения, размер территории, уровень преступности и другие обстоятельства. В этих условиях выполнить свои обязанности становой пристав зачастую не мог просто физически, что приводило к различному роду упущениям в делах.

Служба станового пристава не ограничивалась в законе конкретным сроком, должность не была выборной, что ликвидировало существовавший ранее стимул использовать должность дворянского заседателя нижнего земского суда в качестве отправной точки карьеры. Оклады становых приставов были небольшими. Постоянное пребывание на территории уезда, в сельской местности не позволяло вести светскую жизнь, и это стало еще одним поводом для дворян избегать назначения на должность станового пристава. Непопулярность данной службы и недостаток квалифицированных кадров порождали серьезную кадровую проблему. Штаб-офицер Драгневич отмечал: "Обязанности их столь обширны, что они выполнять их никак не могут, а от того произойдут неотвратимые беспорядки, медленность в делах, благочиние и добронравие не будут сохранены. Они, не имея помощников и присяжных, письмоводителей и писцов, не в силах написать всего того, что от них требуется; а потому достойнейшие и честные чиновники и дворяне уклоняются от принятия на себя этого звания, изъявляют же желание люди, не заслуживающие доверия". "Начальство вынуждено допускать в должности сии людей: лишь бы прежняя их служба не была по формуляру очернена каким-либо неблаговидным поступком", - говорилось в донесении Полозова. Подобное положение дел способствовало повсеместному распространению злоупотреблений со стороны становых приставов, что констатируется практически во всех донесениях. Так, в одном из них читаем: "главнейшим источником злоупотреблений служит 37-й пункт Положения о земской полиции, коим предоставлено становому приставу делать окончательную расправу в делах о краже, мошенничестве и всяком обмане ценою не свыше 10 руб. Здесь он и следователь, и окончательный судья".

В компетенцию станового пристава входило и проведение начального (предварительного) следствия по уголовным и гражданским делам. Это обстоятельство также стало объектом критики со стороны опрошенных шефом жандармов лиц, которые отмечали, что становые приставы часто по неопытности, а иногда и умышленно дают делу неправильный ход. Правомочия по проведению предварительного следствия открывали перед начальниками станов широкие возможности получения незаконных доходов, главным образом посредством вымогательства взяток от крестьян.

Компетенция становых приставов была очень обширна, и практически не было "ни одного предмета, входящего в их особенные обязанности, из которого бы они, так сказать, не вынимали своих выгод". Загруженность делами стала удобным поводом для затягивания исполнения становым приставом своих обязанностей в корыстных целях. Вот лишь один типичный пример. Становой пристав обязан был освидетельствовать мертвые тела, но под различными предлогами затягивал выезд на места, вынуждая тем самым крестьян, охраняющих труп, а потому оторванных от своих работ, давать взятку, чтобы как можно скорее освободиться от этого бремени.

Распространенности злоупотреблений среди становых приставов способствовало и отсутствие эффективной системы контроля за их деятельностью. Земские суды, обремененные новыми формами отчетности, не могли отслеживать всю работу становых приставов, тем более что последние, назначенные губернским правлением, не считали себя зависимыми от избиравшихся дворянством земских исправников. Массовость злоупотреблений становых приставов, отмечаемая в донесениях, свидетельствует и о бездействии прокуратуры в лице уездных стряпчих, а также о несоответствии положения губернского правления в качестве вышестоящей для земской полиции инстанции.

Коррупция государственного аппарата зачастую приводила к безнаказанности должностных преступлений чиновников земской полиции. Более того, отдельные факты подкупа должностных лиц подчас перерастали в образование коррумпированной системы, объединяющей чиновников различных уровней, покрывающих друг друга и извлекающих из своего служебного положения значительные незаконные доходы. Пример подобной системы, куда входили чиновники высшего звена администрации Оренбургской губернии, приводит в своем донесении штаб-офицер восьмого округа корпуса жандармов майор Краевский. Он описывает порядок взаимоотношений, при котором известные лица в губернском правлении обеспечивали назначение и покровительство некоторым кандидатам на должности становых приставов, получая от них различного рода взятки.

Непопулярность службы в среде дорожащих своей репутацией представителей дворянства и чиновничества, широкие возможности по получению незаконных доходов способствовали тому, что на должность станового пристава стремились попасть многочисленные лица "сомнительной нравственности", рассматривающие ее как средство обогащения. Чтобы занять освободившуюся вакансию кандидаты давали "преобладающему лицу" в губернском правлении взятку, которая в зависимости от "доходности" участка могла быть от одной до двух тысяч рублей. Для 1840 г. это была довольно значительная сумма, и, поскольку должность станового пристава считалась очень "доходной", претенденты нередко вынуждены были занимать деньги. Помимо этого ежегодно взятки давались по каким-то определенным поводам или при переводе из участка в участок. Обеспечивал назначение становых приставов влиятельный в крае чиновник, советник губернского правления Н.А. Ломоносов. Через его воздействие и определялось, кто из кандидатов будет назначен на должность станового пристава, несмотря на то что первое отделение губернского правления, решавшее кадровые вопросы, перешло в ведение вице-губернатора. Причем давали взятки не только ему, но и другим имеющим вес в губернском правлении лицам, даже вице-губернатору. Таким образом, действовала хорошо организованная система поборов с податного населения губернии, и без того отягощенного многочисленными государственными и господскими повинностями.

Надо иметь в виду, что за ложные сведения жандармские чины практически не несли ответственности, и это было вполне осознанной позицией шефа жандармов А.Х. Бенкендорфа. Тем не менее в посланном на его имя письме оренбургский губернский предводитель дворянства Е.Н. Тимашов обращал внимание на то влияние, которое оказывал Н.А. Ломоносов на назначение становых приставов.

Коррупция в администрации Оренбургской губернии не была каким-то исключением из общего правила. Подобные факты упоминаются и в донесении штаб-офицера по Нижегородской губернии, причем, по его свидетельству, они имели место и в других губерниях.

Взяточничество среди чиновников губернской и уездной администрации было достаточно распространенным явлением, однако виновных далеко не всегда удавалось привлечь к ответственности. Характерно, что для устранения влияния "преобладающих лиц" майор Краевский предлагал лишь периодически перемещать их из одной губернии в другую, вопрос же о привлечении их к ответственности даже не ставился.

При общем критическом настрое в отношении вновь учрежденных начальников станов губернские штаб-офицеры не могли не отметить и положительных перемен в деятельности земской полиции. Стало гораздо легче взыскивать подати и другие государственные повинности, разбирать на месте частные споры между жителями станов, становые приставы действовали в отношении дворянства с большей взыскательностью, чем прежние дворянские заседатели. Начальник восьмого округа корпуса жандармов генерал-майор Фалькенберг считал становых приставов необходимыми: они лучше знают население; "ближе к исполнению распоряжений правительства, нежели бывшие заседатели земского суда", тратившие много времени на разъезды; являются некоторой гарантией от злоупотреблений со стороны вновь учрежденных окружных управлений Министерства государственных имуществ.

Следует пояснить, образованное в том же 1837 г. Министерство государственных имуществ в лице его окружных управлений занималось "опекой" государственных крестьян; в ведении же становых приставов практически остались только помещичьи крестьяне, а также следственные функции в отношении государственных крестьян. Остальными вопросами занимались чиновники окружных управлений, которые наряду с попечением о благосостоянии применяли к крестьянам исправительные меры за маловажные проступки. Между представителями двух министерств нередко происходили трения и конфликты.

Исправить существующее положение дел опрошенные лица предлагали различными путями. Одни считали, что стоит вернуться к старому порядку организации и деятельности земской полиции. Другие видели выход в частичных преобразованиях нового устройства.

Так, чтобы улучшить условия работы станового пристава, предлагалось сократить его компетенцию либо придать ему помощника, который мог бы в его отсутствие исполнять срочные дела и вести канцелярскую работу. На деньги, затрачиваемые на наем писца, следовало бы определить к становым приставам штатных канцелярских служителей, имеющих опыт канцелярской работы. Предполагалось, что это не только способствовало бы облегчению работы, но и помогло бы устранить одно из условий злоупотреблений отправление становым приставом своих обязанностей самостоятельно, "без посредства и влияния других лиц". Полицейских служителей (сотских и десятских), зачастую назначаемых помещиками из наименее полезных в хозяйстве и не пользующихся уважением среди односельчан, следовало бы заменить "безпорочными нижними воинскими чинами, в бессрочном отпуске находящимися", т.е. отставными военными. Обращалось внимание на необходимость увеличения количества станов, чтобы на их территории проживало от 10 до 15 тыс. человек, а также учета размеров территории и уровня преступности.

Выдвигалось предложение об учреждении под управлением непременного заседателя земского суда специального "подгородного" стана, в который бы вошли селения, расположенные не далее 10 верст от города, определенного центром стана. При непременном заседателе предлагалось создать канцелярию, где сосредотачивалась бы вся переписка по части следственной и исполнительной. По мнению московского штаб-офицера корпуса жандармов, необременительные обязанности непременного заседателя нижнего земского суда вполне позволяли бы ему председательствовать в этом органе.

Станового пристава следовало бы разместить в городе, так как почти все города находились в центре селений, а постоянное пребывание этих полицейских чиновников в сельской местности, кроме отягощения крестьян, не представлялось необходимым. Отсутствие единства в действиях и соподчиненности назначаемых становых приставов избираемым земским исправникам предлагалось преодолеть возвращением к избранию дворянством участковых заседателей, как еще именовались становые приставы.

В качестве важной меры к повышению эффективности деятельности земской полиции рассматривалось упрощение служебной переписки и сокращение форм отчетности. Некомпетентность служащих земской полиции в вопросах законодательства предлагалось устранить изданием "кратких, но полных инструкций". Поднять престиж работы предлагалось повышением окладов и классных чинов.

В резюме, подготовленном чиновниками первой экспедиции III Отделения собственной его императорского величества канцелярии и обобщившем информацию, полученную из донесений, писем и отношений, констатировалось: "Пока земская полиция будет зависеть только от губернского правления, не будет порядка: надо дать ближайшее начальство, которое было бы посредником между нею и губернским правлением и на практике видело бы действия полицейских чиновников". Тем самым признавалась надобность в создании специализированного полицейского органа на губернском уровне. Но подобного органа в царской России так и не было создано.

Очевидно, что реформа 1837 г. не смогла кардинально разрешить существовавшие проблемы в деятельности земской полиции. Высказанные замечания и предложения должны были быть учтены при дальнейшем реформировании полицейской системы России, но вплоть до 60-х годов XIX в. сколь-нибудь значительных преобразований в земской полиции не последовало. В числе причин этого можно назвать и недостаточность финансовых средств у государства, и кадровые проблемы. Но главная причина состояла в нежелании верховной власти производить глубокие перемены в общественно-политическом строе страны, курс на консервацию абсолютной монархии. А ведь радикально изменить положение дел в уездной полиции можно было только при значительном сокращении ее компетенции. Для этого в первую очередь потребовалось бы изменить всю систему уездной администрации, основу которой и составляла земская полиция. Поэтому, несмотря на различные проекты по реформированию полицейских органов, готовившиеся в различных комитетах при Министерстве внутренних дел, вплоть до полицейской реформы 1862 г. (осуществленной в ходе буржуазно-демократических преобразований) проводились лишь частичные преобразования.

Порядок производства в земских судах был незначительно упрощен только в 1852 г. Вместо возвращения к избранию становых приставов в 1853 г. в отдельных губерниях был установлен порядок назначения земских исправников, происходил процесс дальнейшей бюрократизации органов полиции. Наиболее действенной мерой правительства следует признать увеличение количества станов, что усиливало земскую полицию, уменьшало нагрузку на становых приставов.

Так или иначе, но комиссия при Министерстве внутренних дел среди недостатков в организации и деятельности полиции 1859 г. указала на отсутствие единства в деятельности полицейских чинов и неопределенность обширной компетенции, чрезмерную усложненность делопроизводства и слабое материальное обеспечение земской полиции. А кроме того, наконец-то отметила, что "ответственность земской полиции редко имеет свое приложение на деле".

Подводя итог, надо отметить, что разделение уездов на участки-станы и введение должностей становых приставов, безусловно, укрепило полицейский аппарат самодержавия в сельской местности, позволяя более успешно бороться с преступностью, а также гасить социальный протест в крестьянской среде. Тем не менее несоответствие поставленных перед земской полицией задач предоставленным ей для этого средствам, преобладание невысокой профессиональной культуры, подчас в сочетании с сомнительной нравственностью служащих полиции, приводили современников к выводу, что поставленные правительством цели реформы не были достигнуты.

Р.И. Байгутлин,

адъюнкт Академии управления МВД России

"Адвокат", N 6, июнь 2003 г.