Разграничение нормативных и ненормативных актов при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений (С. Потапенко, "Российская юстиция", N 6, июнь 2003 г.)

Разграничение нормативных и ненормативных актов
при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений

Возрастающая роль судебной власти в нашем государстве во многом обусловлена имеющимся у судов полномочием контролировать правовое содержание всех правовых актов, издаваемых органами законодательной и исполнительной власти. Это является, как обоснованно отмечается в юридической литературе, проявлением принципа "сдержек и противовесов" (Лебедев В.М. Судебная власть в современной России: проблемы становления и развития. СПб., 2001. С.88).

Правовые акты, соответствие которых закону может проверить суд общей юрисдикции, могут носить как нормативный, так и ненормативный характер. ГПК РФ содержит специальную главу 24 "Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части". Порядок оспаривания ненормативных правовых актов, за исключением подведомственных арбитражному суду, определяется главой 25 ГПК РФ "Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих". Правильное определение нормативных и ненормативных актов как предметов судебного оспаривания имеет важное значение, поскольку порядок их судебной проверки (контроля) имеет свои особенности. От этого, в частности, зависит не только разная подсудность, но в определенных случаях и подведомственность дел, возникающих из публичных правоотношений. К подведомственности судов общей юрисдикции отнесены только те дела об оспаривании нормативных правовых актов, проверка которых не относится к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ (ч.2 ст.125 Конституции РФ), и дела, не относящиеся к компетенции арбитражного суда (ст.29 АПК РФ).

Как известно из общей теории права, правовой акт - родовое понятие, включающее как правотворческие (нормативные), так и правоприменительные (ненормативные, индивидуальные) акты.

Рассматривая в течение нескольких лет до принятия нового ГПК дела о нормоконтроле, суды сталкивались с проблемой разграничения нормативных и ненормативных правовых актов. Важным ориентиром для судов в разрешении этого вопроса служило определение нормативного правового акта, данное в п.2 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27 апреля 1993 г. N 5 (в ред. от 21 декабря 1993 г., от 25 октября 1996 г., от 25 мая 2000 г. и от 24 апреля 2002 г.) "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону". Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом. Под правовым актом индивидуального характера понимается акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц.

Несмотря на то что п.2 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27 апреля 1993 г. N 5 (с последующими изменениями и дополнениями) признано утратившим силу, в п.12 этого же постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. N 2 содержится понятие нормативного правового акта, полностью совпадающее с имевшимся ранее. Правда, при этом опущено понятие индивидуального правового акта.

В целом же определение нормативного правового акта, содержащееся в названном постановлении Пленума Верховного Суда РФ, содержит в себе основные признаки, которыми нормативные акты отличаются от ненормативных. Нормативный акт понимается как результат правотворческой деятельности компетентных органов и должностных лиц государственной власти и местного самоуправления, он содержит в себе общеобязательные правила поведения (нормы), которые не персонифицированы, а адресуются неопределенному кругу лиц, рассчитаны на постоянное или длительное применение.

Что же касается ненормативных актов, то самым общим образом сущность ненормативного правого акта определена в его названии "ненормативный", т.е. это такой правовой акт, который не содержит перечисленных признаков нормативного акта. Исходя из этого, возможно в первом приближении отграничить нормативный акт от ненормативного. Ненормативные (правоприменительные) акты носят индивидуально-разовый, индивидуально-определенный характер и принимаются в основном по организационно-распорядительным вопросам (например, о назначении на должность, о присвоении звания и т.д.).

Кроме того, нормативные и ненормативные акты отличаются по возможным последствиям их принятия. Как верно подметил Г. Жилин, поскольку нормативные акты устанавливают обязательные правила поведения для неопределенного круга лиц, рассчитаны на многократное применение, отрицательные последствия принятия нормативного акта, противоречащего требованиям права, неизмеримо возрастают по сравнению с принятием такого же индивидуального акта*(1).

Нормативные и ненормативные акты различаются не только по содержанию, но и по порядку их принятия, регистрации, опубликования. Обязательным условием применения нормативных правовых актов является их официальное опубликование (ч.3 ст.15 Конституции РФ), а для нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти - их государственная регистрация в Министерстве юстиции РФ.

До принятия нового ГПК в судебной практике, в том числе и Верховного Суда РФ, наблюдались различные подходы к неопубликованным нормативным правовым актам как предмету судебного нормоконтроля. С одной стороны, в судебной практике прослеживалась позиция, в соответствии с которой неопубликованный нормативный акт мог быть предметом судебного нормоконтроля. Верховным Судом РФ при рассмотрении дел по первой инстанции высказывалось мнение, что в этих случаях суду достаточно установить факт нарушения порядка регистрации и опубликования нормативного акта без проверки по существу доводов о незаконности содержания оспариваемого нормативного акта.

С другой стороны, при рассмотрении заявлений о нормоконтроле по делам, подсудным Верховному Суду РФ по первой инстанции, задолго до 1 февраля 2003 г., т.е. еще в период действия ГПК РСФСР, судьи Верховного Суда РФ отказывали в принятии заявлений об оспаривании неопубликованных и зарегистрированных в установленном порядке нормативных правовых актов. Так, например, гражданин Д. обратился в Верховный Суд РФ с заявлением о признании частично недействительной Временной инструкции по обмену и выдаче дипломов и квалификационных свидетельств членам экипажей морских судов, утвержденной распоряжением Министерства транспорта Российской Федерации от 28 марта 2001 г. N ВР-ЗЗ-Р. Судья Верховного Суда РФ своим определением от 30 октября 2001 г. постановил, что данное заявление не подлежит принятию к производству Верховного Суда РФ, так как согласно ст.116 ГПК РСФСР Верховный Суд РФ рассматривает по первой инстанции дела об оспаривании нормативных актов федеральных министерств и ведомств, касающихся прав и свобод граждан. Постановлением же Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 (в ред. от 11 февраля 1999 г.) утверждены Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации. Обжалуемая заявителем Временная инструкция, как указано в определении Верховного Суда РФ, по своей форме не может считаться нормативным актом, предусмотренным данным постановлением Правительства РФ, поскольку она не зарегистрирована в Министерстве юстиции РФ и официально не опубликована (дело N ГКПИ 2001-1635).

Такие же подходы имели место и в практике краевых (областных) судов. Прокурор Новосибирской области обратился в Новосибирский областной суд с заявлением о признании противоречащим федеральному закону постановления и.о. главы администрации Новосибирской области от 13 октября 1998 г. N 623, утвердившего Правила обязательного медицинского страхования граждан на территории Новосибирской области, с момента его издания на том основании, что оно не было опубликовано.

Определением судьи Новосибирского областного суда от 14 июня 2002 г. в принятии заявления было отказано на основании п.7 ст.129 ГПК РСФСР. В частном протесте прокурора Новосибирской области поставлен вопрос об отмене определения судьи в связи с его незаконностью. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ не нашла оснований для удовлетворения протеста прокурора. В ее определении отмечено, что, отказывая в принятии вышеуказанного заявления, судья правомерно исходил из того, что областному суду в соответствии со ст.115 ГПК РСФСР подсудны дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти и должностных лиц субъектов Российской Федерации. Нормативными правовыми актами являются только правовые акты, изданные в установленном порядке. Оспариваемый же прокурором правовой акт не был опубликован, и потому его нельзя признать действующим нормативным правовым актом, подлежащим применению (дело N 43-Г02-4).

Пункт 1 ст.251 ГПК РФ предоставляет право заинтересованным лицам оспаривать в суде только опубликованные в установленном порядке нормативные правовые акты. Если же заявителем не представлены сведения об опубликовании оспариваемого нормативного акта, то судья должен отказать в принятии заявления согласно п.1 ст.134 ГПК РФ, так как заявление не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства.

Таким образом, законодателем подчеркнуто, что правовой акт можно считать нормативным не только при наличии в нем содержательных признаков нормативного акта, но и при условии соблюдения его формы опубликования. Исходя из этого нормативный правовой акт в отличие от ненормативного должен быть издан в установленном законом порядке, что является одним из важных формальных признаков нормативного правового акта.

В этой связи отметим особую позицию авторов Комментария к Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации (постатейному), где записано, что "хотя в комментируемой статье (п.1 ст.251 ГПК РФ. - С.П.) и говорится об "опубликованном в установленном порядке" нормативном правовом акте, отсутствие публикации не дает оснований для отказа в принятии заявления об оспаривании вступившего в силу нормативного акта, а может лишь явиться одним из оснований для признания данного акта недействующим" (Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации (постатейный). М., 2003. С.474).

С такой позицией можно согласиться только с оговоркой о том, что в таком случае можно обращаться в суд не с заявлением об оспаривании нормативного правового акта в порядке ст.251 ГПК, а с заявлением об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти в порядке, предусмотренном ст.254 ГПК. Но это уже не нормоконтроль. В целом же, как представляется, правильной является высказанная в юридической литературе точка зрения, что если правовой акт не опубликован, то он не может признаваться нормативным правовым актом, применяться кем-либо и оспариваться в таком качестве.

С. Потапенко,

судья Верховного Суда РФ,

доктор юридических наук

"Российская юстиция", N 6, июнь 2003 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Жилин Г.А. Судебное признание юридических актов недействительными по заявлениям прокуроров. Комментарий судебной практики. Вып.5. М., 1999. С.105).