Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 6 августа 2014 г. N Ф01-2067/14 по делу N А43-22034/2013

Нижний Новгород

06 августа 2014 г.

Дело N А43-22034/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 30.07.2014.

Постановление изготовлено в полном объеме 06.08.2014.

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Башевой Н.Ю.,

судей Забурдаевой И.Л., Радченковой Н.Ш.

при участии представителей

от заявителя: Никитиной Т.Ю. (доверенность от 20.01.2014),

от администрации города Нижнего Новгорода: Забурдаевой Ю.Е. (доверенность от 09.01.2014 N 03/Д), Шайфлер Е.В. (доверенность от 09.01.2014 N 04/Д),

от Городской Думы города Нижнего Новгорода: Абрамовой А.К. (доверенность от 06.11.2013 N 100-01-664/13-ис), Масловой И.Л. (доверенность от 14.02.2014 N 100-01-1143/14-ис)

рассмотрел в судебном заседании кассационные жалобы администрации города Нижнего Новгорода и Городской Думы города Нижнего Новгорода на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 06.12.2013, принятое судьей Сандовой Е.М., и на постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 02.04.2014, принятое судьями Смирновой И.А., Захаровой Т.А., Протасовым Ю.В., по делу N А43-22034/2013

по заявлению индивидуального предпринимателя Стрельцова Дмитрия Владимировича (ИНН: 522203921720, ОГРНИП: 307522233200011)

о признании незаконными решений администрации города Нижнего Новгорода, бездействия администрации города Нижнего Новгорода и Городской Думы Нижнего Новгорода,

третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора, - муниципальное казенное учреждение "Рекламная служба города Нижнего Новгорода",

и у с т а н о в и л :

индивидуальный предприниматель Стрельцов Дмитрий Владимирович (далее - Предприниматель) обратился в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением о признании незаконными решений администрации города Нижнего Новгорода (далее - Администрация) от 17.07.2013 об отказе в выдаче разрешений на установку рекламных конструкций N 1 и 2 (щиты размером 6,00 х 3,00 метра) по адресу: город Нижний Новгород, дер. Кузнечиха, дом 135, у дома, сроком на 5 лет, и об обязании Администрации выдать Предпринимателю указанные разрешения; о признании незаконным бездействия Администрации и Городской Думы города Нижнего Новгорода (далее - Городская Дума) по рассмотрению заявления Предпринимателя о включении рекламных конструкций N 1 и 2 (щиты размером 6,00 х 3,00 метра) по адресу: город Нижний Новгород, дер. Кузнечиха, дом 135, у дома, в Схему размещения рекламных конструкций, утвержденную решением Городской Думы от 12.12.2012 N 206, и обязании Городской Думы включить указанные рекламные конструкции в Схему размещения рекламных конструкций.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено муниципальное казенное учреждение "Рекламная служба города Нижнего Новгорода" (далее - Учреждение).

Решением суда от 06.12.2013 оспариваемые решения Администрации признаны незаконными; на Администрацию возложена обязанность выдать Предпринимателю разрешения на установку рекламных конструкций.

Постановлением Первого арбитражного апелляционного суда от 02.04.2014 решение суда оставлено без изменения.

Администрация и Городская Дума не согласились с принятыми судебными актами и обратились в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационными жалобами.

Администрация считает, что суды неправильно применили часть 5.8 статьи 19 Федерального закона от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе" (далее - Федеральный закон N 38-ФЗ), Федеральный закон от 07.05.2013 N 98-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О рекламе" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 98-ФЗ), Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), Правила установки и эксплуатации рекламных конструкций в городе Нижнем Новгороде, принятые решением Городской Думой от 19.09.2012 N 119 (далее - Правила N 119), решение Городской Думы от 12.12.2012 N 206 "Об утверждении Схемы и адресного перечня установки рекламных конструкций" (далее - Решение N 206). Схема, утвержденная Решением N 206, разработана на основании Правил N 119, служит одним из критериев определения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки; она не тождественна схеме, понятие которой введено Федеральным законом N 98-ФЗ. Поскольку спорные места в схеме, утвержденной Решением N 206, отсутствовали, Администрация обоснованно отказала Предпринимателю в выдаче разрешений на установку рекламных конструкций, в том числе по основанию нарушения внешнего архитектурного облика застройки города. Администрация также указывает, что во исполнение Федерального закона N 98-ФЗ Городская Дума решением от 29.01.2014 N 11 утвердила Схему размещения рекламных конструкций на земельных участках независимо от форм собственности, а также зданиях или ином недвижимом имуществе, находящемся в собственности Нижегородской области или города Нижнего Новгорода (далее - Схема размещения). Заявленные Предпринимателем места в эту схему не вошли, в связи с этим судебные акты, обязывающие Администрацию выдать Предпринимателю разрешения на установку рекламных конструкций, противоречат законодательству и неисполнимы.

Городская Дума указывает на ошибочность изложенных в мотивировочных частях судебных актов выводов судов о том, что схема, утвержденная Решением N 206, генеральный план развития города и иные документы планировки и застройки являются не муниципальными правовыми актами, а представляют собой информационный ресурс. Решение N 206 в установленном порядке не оспорено, поэтому вывод судов о том, что оно противоречит части 5.8 статьи 19 Федерального закона N 38-ФЗ, неправомерен. Заявитель жалобы также ссылается на неисполнимость судебных актов, поскольку Городской Думой утверждена Схема размещения, в которой испрашиваемые Предпринимателем места не определены как места установки рекламных конструкций.

Подробно позиции заявителей изложены в кассационных жалобах и поддержаны представителями в судебном заседании.

Предприниматель в отзыве и представитель в судебном заседании отклонили доводы жалобы.

Рассмотрение кассационной жалобы откладывалось, в судебном заседании объявлялся перерыв (статьи 158, 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Законность принятых Арбитражным судом Нижегородской области и Первым арбитражным апелляционным судом решения и постановления проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, 20.05.2013 Предприниматель обратился в Администрацию с заявлениями о выдаче разрешений на установку рекламных конструкций N 1 и 2 (щиты размером 6,00 м x 3,00 м) по адресу: город Нижний Новгород, дер. Кузнечиха, дом 135, у дома. Размещение рекламных конструкций предполагалось на земельном участке, принадлежащем физическому лицу.

Администрация со ссылкой на пункты 2 и 4 части 15 статьи 19 Федерального закона N 38-ФЗ отказала в выдаче разрешений, указав, что установка рекламных конструкций приведет к нарушению внешнего архитектурного облика сложившейся застройки, а также в связи с несоответствием установки рекламных конструкций схеме рекламных конструкций (решения от 17.07.2013).

Предприниматель посчитал, что указанные решения не соответствуют действующему законодательству, нарушают его права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности, и обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Руководствуясь статьей 19 Федерального закона N 38-ФЗ, Федеральным законом N 131-ФЗ, Уставом города Нижнего Новгорода, утвержденным постановлением Городской Думы города Нижнего Новгорода от 23.11.2005 N 91 (далее - Устав города Нижнего Новгорода), Правилами N 119, Положением о Департаменте градостроительного развития и архитектуры (далее - Департамент), утвержденным постановлением Администрации от 21.06.2011 N 2376 (далее - Положение), суд первой инстанции удовлетворил заявленное требование в обжалуемой части. Суд исходил из того, что у Администрации отсутствовали правовые основания для отказа в выдаче разрешений на установку рекламных конструкций.

Первый арбитражный апелляционный суд оставил решение суда первой инстанции без изменения.

Рассмотрев кассационные жалобы, Арбитражный суд Волго-Вятского округа пришел к следующим выводам.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации действия, решения органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны незаконными, если они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

В соответствии с частью 1 статьи 19 Федерального закона N 38-ФЗ распространение наружной рекламы осуществляется владельцем рекламной конструкции с соблюдением требований настоящей статьи.

Согласно части 9 указанной статьи установка и эксплуатация рекламной конструкции допускается при наличии разрешения, на установку и эксплуатацию рекламной конструкции, выдаваемого органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа, на территории которых предполагается осуществлять установку и эксплуатацию рекламной конструкции.

Разрешение выдается на основании заявления собственника или иного указанного в частях 5 - 7 данной статьи законного владельца соответствующего недвижимого имущества либо владельца рекламной конструкции.

Выдача разрешений на установку рекламных конструкций на территории городского округа в соответствии с Федеральным законом N 38-ФЗ относится к вопросам местного значения городского округа (статья 6, пункт 26.1 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ).

Департамент (структурное подразделение Администрации) является органом, уполномоченным на осуществление функций по выдаче разрешений на установку рекламных конструкций на территории города Нижнего Новгорода (подпункт 38 пункта 1 статьи 8, подпункт 10 пункта 3 статьи 43 Устава города Нижнего Новгорода, пункты 1.1, 1.2 раздела 2 Положения).

К заявлению о выдаче разрешения на установку рекламных конструкций прилагаются документы, предусмотренные частью 9 статьи 19 Федерального закона N 38-ФЗ.

В части 15 статьи 19 Федерального закона N 38-ФЗ содержится исчерпывающий перечень оснований, по которым орган местного самоуправления вправе отказать в выдаче разрешения. В частности, согласно пункту 2 указанной статьи в выдаче разрешения может быть отказано в случае несоответствия установки рекламной конструкции в заявленном месте схеме размещения рекламных конструкций (в случае, если место установки рекламной конструкции в соответствии частью 5.8 настоящей статьи определяется схемой размещения рекламных конструкций).

Администрация, отказав Предпринимателю в выдаче разрешения по этому основанию, сослалась на то, что установка рекламной конструкции в заявленном месте не соответствует схеме рекламных конструкций.

Признав решения Администрации в этой части незаконными, суды правомерно исходили из следующего.

Федеральным законом N 98-ФЗ в Федеральный закон N 38-ФЗ внесены изменения, вступившие в силу с 14.05.2013, которыми установлены новые правила размещения и эксплуатации рекламных конструкций.

Статья 19 Федерального закона N 38-ФЗ дополнена частью 5.8, согласно которой органы местного самоуправления обязаны до 01.01.2014 утвердить схему размещения рекламных конструкций независимо от форм собственности, а также на зданиях или ином недвижимом имуществе, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности.

Схема является документом, определяющим места размещения рекламных конструкций, типы и виды рекламных конструкций, установка которых допускается на данных местах; подлежит предварительному согласованию с уполномоченным органом исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти данного субъекта Российской Федерации и опубликованию (обнародованию) в установленном порядке.

В силу части 4 статьи 4 Федерального закона N 98-ФЗ до утверждения схем должен применяться ранее действовавший порядок размещения рекламных конструкций.

После утверждения схем разрешения на установку и эксплуатацию рекламных конструкций должны выдаваться только на места, указанные в схемах (часть 5 статьи 4 Федерального закона N 98-ФЗ).

Этим же законом введено такое основание для отказа в выдаче разрешения на установку рекламной конструкции, как несоответствие установки рекламной конструкции в заявленном месте схеме.

Из приведенных норм следует, что Федеральным законом N 98-ФЗ предусмотрена необходимость разработки органами местного самоуправления специальных схем размещения, введены требования к ним и установлен запрет на выдачу разрешений на установку рекламных конструкций без согласования с такими схемами.

В связи с этим применение пункта 2 части 15 статьи 19 Федерального закона N 38-ФЗ, позволяющего уполномоченному органу отказывать в выдаче разрешения на установку рекламной конструкции в случае несоответствия установки рекламной конструкции в заявленном месте Схеме размещения, возможно только со дня утверждения схемы.

Суды установили, что на момент обращения Предпринимателя с заявлениями о выдаче разрешений на установку рекламных конструкций и принятия Администрацией оспариваемых решений Схема размещения, соответствующая требованиям части 5.8 статьи 19 Федерального закона N 38-ФЗ, не была утверждена.

Схема, утвержденная Решением N 206, правомерно не расценена судами как Схема размещения, о которой речь идет в части 5.8 статьи 19 Федерального закона N 38-ФЗ и которая могла служить основанием для отказа в выдаче разрешения в соответствии с Федеральным законом N 38-ФЗ (как в старой, так и в новой редакции). Эта схема была ограничена только муниципальными местами и не содержала указания на размещение рекламных конструкций на земельных участках независимо от форм собственности, предварительно не была согласована с уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Надлежащая Схема размещения, отвечающая требованиям Федерального закона N 38-ФЗ, утверждена решением Городской Думы от 29.01.2014 N 11.

Следовательно, у Администрации отсутствовали основания для отказа в выдаче Предпринимателю разрешений на установку рекламных конструкций в силу пункта 2 части 15 статьи 19 Федерального закона N 38-ФЗ.

Согласно пункту 4 части 15 статьи 19 Федерального закона N 38-ФЗ в выдаче разрешения на установку рекламной конструкции может быть также отказано, если в результате установки рекламной конструкции будет нарушен внешний архитектурный облик сложившейся застройки поселения или городского округа.

При этом органы местного самоуправления вправе определять типы и виды рекламных конструкций, допустимых и недопустимых к установке на территории соответствующего муниципального образования, в том числе требования к таким рекламным конструкциям, с учетом необходимости сохранения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселений, городских округов.

Городской Думой утверждены Правила установки и эксплуатации рекламных конструкций в городе Нижнем Новгороде (решение от 19.09.2012 N 119).

В соответствии с пунктом 4.5.2 Правил N 119 на территории города Нижнего Новгорода разрешается установка рекламных конструкций в соответствии с требованиями, предусмотренными территориальными зонами с целью сохранения архитектурного облика сложившейся застройки города.

В целях применения Правил N 119 на основе анализа историко-градостроительной среды города, а также в соответствии с генеральным планом города Нижнего Новгорода в городе Нижнем Новгороде выделяются территориальные зоны, предусмотренные пунктом 4.5.3 Правил N 119, где, в свою очередь, допускается размещение рекламных конструкций определенных типов, установленных в пункте 4.5.4 Правил N 119.

Обязанность доказывания законности оспариваемых решений органов, осуществляющих публичные полномочия, возложены на эти органы (часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Администрация сочла, что установка рекламных конструкций в заявленных Предпринимателем местах приведет к нарушению внешнего архитектурного облика сложившейся застройки города.

Суды установили, что спорные рекламные конструкции соответствуют требованиям Правил N 119. Администрация не представила доказательств, каким образом размещение рекламных конструкций будет нарушать архитектурный облик сложившейся застройки, а также в чем именно заключается нарушение архитектурного облика; оспариваемые решения не мотивировала.

Ввиду изложенного ссылка Администрации на то, что схему, утвержденную Решением N 206, до 29.01.2014 необходимо применять как критерий оценки соответствия рекламных конструкций архитектурному облику города, отклоняется.

При таких обстоятельствах суды обоснованно признали оспариваемые решения Администрации незаконными, как не соответствующие пунктам 2, 4 части 15 статьи 19 Федерального закона N 38-ФЗ.

Довод Городской Думы о том, что суды дали неверную оценку правовой природе некоторых муниципальных актов, не может служить основанием для отмены судебных актов, поскольку не влияет на вывод судов о незаконности оспариваемых решений Администрации.

Вместе с тем, обязав Администрацию выдать Предпринимателю разрешения, суды не учли следующее.

Схема размещения, соответствующая требованиям Федерального закона N 38-ФЗ, утверждена Решением Городской Думы от 29.01.2014 N 11 (действовало на момент рассмотрения дела в суде апелляционной инстанции). В указанной схеме места размещения рекламных конструкций, заявленные Предпринимателем, отсутствуют.

Поскольку в рамках нового правового регулирования соблюдение нормы, предусматривающей установку рекламных конструкций только в местах, указанных в Схеме размещения, является обязательным, суд апелляционной инстанции неправомерно отклонил довод Администрации об отсутствии оснований для выдачи Предпринимателю разрешений.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда в этой части подлежат отмене.

В остальной части законность судебных актов не проверялась, поскольку лицами, участвующими в деле, не обжаловалась.

Арбитражный суд Нижегородской области и Первый арбитражный апелляционный суд не допустили нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь пунктом 2 части 1 статьи 287, частями 1 и 2 статьи 288 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Нижегородской области от 06.12.2013 и постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 02.04.2014 по делу N А43-22034/2013 в части обязания администрации города Нижнего Новгорода в пятидневный срок с момента вступления решения в законную силу выдать разрешения на установку рекламных конструкций N 1 (щит размером 6,00 х 3,00 м) и N 2 (щит размером 6,00 х 3,00 м) по адресу: город Нижний Новгород, дер. Кузнечиха, дом 135, у дома сроком на пять лет, отменить.

В остальной части принятые судебные акты оставить без изменения, кассационные жалобы администрации города Нижнего Новгорода и Городской Думы города Нижнего Новгорода - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Н.Ю. Башева

Судьи

И.Л. Забурдаева Н.Ш. Радченкова