Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 28 августа 2014 г. N Ф01-2739/14 по делу N А28-11129/2013

Нижний Новгород

28 августа 2014 г.

Дело N А28-11129/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 26 августа 2014 года.

В полном объеме постановление изготовлено 28 августа 2014 года.

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Чижова И.В.,

судей Бердникова О.Е., Шутиковой Т.В.

в отсутствие представителей сторон

рассмотрел в судебном заседании кассационные жалобы ответчиков: Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации - Управления Федерального казначейства по Кировской области, субъекта Российской Федерации Кировская область в лице Департамента финансов Кировской области на решение Арбитражного суда Кировской области от 06.03.2014, принятое судьей Малышевой М.В., и на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 16.05.2014, принятое судьями Савельевым А.Б., Малых Е.Г., Тетерваком А.В., по делу N А28-11129/2013

по иску открытого акционерного общества "Автотранспортное предприятие" (ИНН: 4345229303, ОГРН: 1084345010826)

к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации - Управления Федерального казначейства по Кировской области (ИНН: 7710168360, ОГРН: 1037739085636), субъекту Российской Федерации Кировская область в лице Департамента финансов Кировской области (ИНН: 4347015963, ОГРН: 1034316505497)

о взыскании убытков,

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, - Департамент дорожного хозяйства и транспорта Кировской области, муниципальное образование "город Киров" в лице администрации города Кирова, Региональная служба по тарифам Кировской области,

и у с т а н о в и л :

общество с ограниченной ответственностью "Автотранспортное предприятие" обратилось в Арбитражный суд Кировской области с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее - Минфин) - Управления федерального казначейства по Кировской области и к субъекту Российской Федерации "Кировская область" в лице Департамента финансов Кировской области (далее - Департамент финансов) о взыскании 20 310 876 рублей убытков, возникших в результате предоставления отдельным категориям граждан с 01.01.2011 по 31.08.2012 льготного проезда электрическим транспортом общего пользования на городских маршрутах, в том числе за счет казны Российской Федерации 5 891 409 рублей, за счет казны субъекта Российской Федерации 14 419 467 рублей.

Определением Арбитражного суда Кировской области от 28.11.2013 на основании статьи 48 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации произведена замена истца - ОАО "Кировское транспортное предприятие" на правопреемника - открытое акционерное общество "Автотранспортное предприятие" (далее - ОАО "Автотранспортное предприятие").

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Департамент дорожного хозяйства и транспорта Кировской области, муниципальное образование "город Киров" в лице администрации города Кирова, Региональная служба по тарифам Кировской области.

Решением Арбитражного суда Кировской области от 12.02.2014 исковые требования удовлетворены.

Постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 16.05.2014 решение суда оставлено без изменения.

Минфин и Департамент финансов не согласились с принятыми судебными актами и обратились в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационными жалобами.

По мнению Минфина, суды неправильно применили положения Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 122-ФЗ), статью 790 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс), статью 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Минфин считает, что у судов отсутствовали основания для взыскания с Российской Федерации спорных убытков. Нормативные акты федерального уровня не содержат норм, устанавливающих меры социальной защиты и поддержки в виде предоставления льгот по оплате проезда в общественном транспорте, в том числе норм, обязывающих субъекты Российской Федерации, муниципальные образования предоставлять льготы при осуществлении пассажирских перевозок, а также норм, предусматривающих предоставление из федерального бюджета субвенций на исполнение подобных расходных обязательств субъектов Российской Федерации. Право предоставления таких льгот отнесено исключительно к компетенции субъектов Российской Федерации, которые своими силами должны финансировать исполнение требований соответствующих законов субъектов Российской Федерации и предоставлять субвенции муниципальным образованиям для возмещения расходов. При расчете размера подлежащих возмещению убытков следовало применить понижающий коэффициент 0,5 для городских перевозок. Бесплатный проезд инвалидов по зрению I группы субсидировался за счет прочих категорий граждан, осуществляющих проезд по установленным тарифам. Инвалиды и ветераны Великой Отечественной войны имеют право осуществлять проезд в транспорте общего пользования по льготной стоимости - 8 рублей 50 копеек, поэтому перевозка истцом данной категории граждан без взимания платы не является основанием для взыскания за счет средств федерального бюджета данных расходов.

Департамент финансов считает, что суды неправильно применили статью 790 Кодекса, а также не учли положения постановлений Правительства Кировской области от 23.10.2008 N 150/430 "Об утверждении Порядка предоставления из областного бюджета денежных средств юридическим лицам - предприятиям транспорта и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим перевозку пассажиров автомобильным и электрифицированным транспортом городского и пригородного сообщения, на возмещение им недополученных доходов, полученных в связи с установлением льгот по провозной плате для отдельных категорий граждан, проживающих на территории Кировской области" (далее - Постановление N 150/430) и от 25.01.2012 N 136/24 "Об утверждении Порядка предоставления из областного бюджета денежных средств юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим перевозку пассажиров автомобильным и электрифицированным транспортом общего пользования городского и пригородного сообщения, на возмещение им недополученных доходов в связи с установлением льгот по провозной плате для отдельных категорий граждан, проживающих на территории Кировской области" (далее - Постановление N 136/24) о применении коэффициента 0,5 при расчете недополученных доходов от осуществления пассажирских перевозок на городских маршрутах.

По мнению Департамента финансов, проезд льготной части населения (школьники 1 - 4 классов) субсидировался за счет прочих категорий граждан, осуществляющих проезд по установленным тарифам. Расчет суммы выпадающих доходов, составленный истцом, является недостоверным. Общество не понесло самостоятельных расходов по перевозке граждан, поскольку права на осуществление перевозок были переданы иным юридическим лицам. Истец не доказал противоправность действия (бездействия) субъекта Российской Федерации. Подробно доводы Департамента финансов изложены в кассационной жалобе.

Общество в отзыве возразило относительно доводов жалоб, просило оставить решение и постановление судов первой и апелляционной инстанций без изменения.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения кассационных жалоб, явку представителей в судебное заседание не обеспечили.

Законность принятых судебных актов проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела и установили суды, в целях осуществления перевозок пассажиров городским наземным электрическим транспортом общего пользования в городском сообщении города Кирова Общество (исполнитель) и муниципальное образование "Город Киров" (заказчик) 30.12.2009 заключили договор об осуществлении пассажирских перевозок.

Предметом договора является осуществление исполнителем по поручению заказчика перевозок пассажиров городским наземным электрическим транспортом общего пользования на территории муниципального образования "Город Киров" по городским троллейбусным маршрутам N 1, 3, 5, 6, 7, 8, 11 и 14.

В пункте 2.1.3 договора установлено, что исполнитель обязан взимать с пассажиров провозную плату по тарифам, установленным Правительством Кировской области либо уполномоченным им органом, в том числе предоставлять установленные нормативными правовыми актами меры социальной поддержки отдельным категориям граждан.

В целях исполнения данного договора Общество (принципал) и агенты (ООО "Вятка-1", ООО "Вятка-2", ООО "Вятка-3", ООО "Вятка-4", ООО "Вятка-5", ООО "Звезда", ООО "Заря", ООО "Транспроект", ООО "Промсервис", ООО "Экспресс") в 2011 - 2012 годах подписали агентские договоры, в соответствии с которыми агент от имени и за счет принципала выполняет действия, связанные с перевозкой пассажиров в рамках муниципального заказа в объеме, определяемом принципалом, осуществляет сбор провозной платы с пассажиров; агент обязуется взимать с пассажиров провозную плату по тарифам, установленным Правительством Кировской области либо уполномоченным органом, в том числе предоставлять меры социальной поддержки.

При осуществлении деятельности перевозчики предоставляли право льготного и бесплатного проезда гражданам, перечень которых утвержден постановлением Правительства Кировской области от 21.07.2008 N 140/286 и включает в себя инвалидов по зрению, имеющих III степень ограничения трудоспособности к трудовой деятельности (I группа), и обучающихся на ступени начального общего образования (1 - 4 классы) общеобразовательных учреждений области. Кроме того, привлеченные истцом перевозчики на основании решения Кировской городской думы от 27.08.2008 N 19/3 предоставляли право бесплатного проезда инвалидам - участникам Великой Отечественной войны.

Постановлением Правительства Кировской области от 24.10.2011 N 124/524 утвержден перечень категорий граждан, имеющих право на льготный проезд в автомобильном и электрифицированном транспорте городского сообщения и автомобильном транспорте пригородного сообщения.

Утвержденный перечень содержит категории граждан, оказание мер социальной поддержки которым относится, как к ведению Российской Федерации (федеральный регистр), так и к ведению Кировской области (областной регистр).

Согласно расчету Общества общий размер убытков (неполученных доходов), понесенных им в связи с перевозкой пассажиров, имеющих право льготного и бесплатного проезда, с 01.01.2011 по 31.08.2012 составил 20 310 876 рублей, в том числе по федеральному регистру 5 891 409 рублей; по областному регистру 14 419 467 рублей.

Размер убытков определен с использованием расчетного метода, при этом для определения количества каждой категории граждан, имеющих право на льготный и бесплатный проезд, использованы данные, предоставленные Департаментом дорожного хозяйства и транспорта Кировской области, Департаментом социального развития Кировской области, Департаментом образования Кировской области, сведениями по расчету доли количества льготных категорий граждан, предоставленными Управлением благоустройства и транспорта администрации города Кирова.

Из расчета исключены поездки школьников 1 - 4 классов в июле, августе 2011 года в соответствии с пунктом 9 постановления Правительства Кировской области от 21.07.2008 N 140/286, а расчет убытков от перевозки школьников 1 - 4 классов в 2012 году осуществлен только за январь - май.

В связи с неполным возмещением убытков, понесенных в результате предоставления льгот, Общество обратилось в суд с иском об их взыскании за счет средств соответствующих бюджетов.

Руководствуясь статьей 72 Конституции Российской Федерации, статьями 15, 16, 309, 310, 790 и 1069 Кодекса, Законом N 122-ФЗ, пунктами 6 - 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" (далее - постановление Пленума N 23), Арбитражный суд Кировской области сделал выводы о том, что возмещение убытков истца, возникших в связи с предоставлением льгот, является расходным обязательством субъекта Российской Федерации (областной регистр) и Российской Федерации (федеральный регистр); применение понижающего коэффициента, установленного в порядке, утвержденном Постановлениями N 150/430 и N 136/24, противоречит нормам Кодекса о возмещении убытков.

Апелляционный суд согласился с выводами суда первой инстанции и оставил решение без изменения.

Рассмотрев кассационную жалобу, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для ее удовлетворения.

В соответствии с пунктом 1 статьи 15 Кодекса лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.

Согласно пункту 2 названной статьи под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

Убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием (статья 16 Кодекса).

В статье 1069 Кодекса установлено, что вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

В случаях, когда в соответствии с Кодексом или другими законами причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в силу пункта 3 статьи 125 эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина (статья 1071 Кодекса).

На основании пункта 1 статьи 790 Кодекса за перевозку пассажиров взимается провозная плата, установленная соглашением сторон, если иное не предусмотрено законом или иными правовыми актами.

В пункте 5 этой же статьи предусмотрено, что в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета.

Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пунктах 16 - 19 постановления от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" разъяснил, что в тех случаях, когда публично-правовое образование в правовых актах, принимаемых во исполнение законов, установивших льготы, предусматривает последующую компенсацию не полученной от потребителей платы, неисполнение этой обязанности по компенсации влечет возникновение убытков у лица, реализовавшего товары (выполнившего работы, оказавшего услуги) по льготным ценам или без получения платы от потребителя. Ответчиком по делам о взыскании убытков, вызванных неисполнением публично-правовым образованием обязанности по возмещению платы, не полученной от льготных категории потребителей, является непосредственно публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

Закон N 122-ФЗ с 01.10.2005 отменил льготы по проезду отдельным категориям граждан; предписал субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан.

В силу статей 44 и 63 Закона N 122-ФЗ меры социальной поддержки инвалидов, участников Великой Отечественной войны, ветеранов боевых действий являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации.

На основании Федерального закона от 17.07.1999 N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" оказание мер социальной поддержки гражданам, нуждающимся в ней, производится как за счет средств субъектов Российской Федерации на основании нормативных правовых актов и региональных программ субъектов Российской Федерации, так и за счет средств Российской Федерации. При этом обязанность по учету граждан, имеющих право на получение государственной социальной помощи, возложена на органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации путем составления областного и федерального регистров.

Постановлением Правительства Кировской области от 21.07.2008 N 140/286 "О льготном проезде отдельных категорий граждан, проживающих на территории Кировской области" гражданам, относящимся к категории инвалида по зрению, имеющего III степень ограничения способности к трудовой деятельности (I группа), а также обучающимся на ступени начального общего образования (1 - 4 классы) общеобразовательных учреждений области было предоставлено право бесплатного проезда в автомобильном и электрифицированном транспорте городского сообщения (пункты 3, 4 постановления).

В пункте 13.2 постановления Правительства Кировской области от 21.07.2008 N 140/286 предусмотрено возмещение перевозчикам выпадающих доходов, полученных в связи с установлением льгот по провозной плате для отдельных категорий граждан, предусмотренных, в частности, пунктами 3, 4 настоящего постановления, в соответствии с порядком, утверждаемым Правительством области.

Постановлением Правительства Кировской области от 23.10.2008 N 150/430 утвержден Порядок предоставления из областного бюджета денежных средств предприятиям транспорта и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим перевозку пассажиров автомобильным и электрифицированным транспортом городского и пригородного сообщения, на возмещение им выпадающих доходов, полученных в связи с установлением льгот по провозной плате для отдельных категорий граждан, проживающих на территории Кировской области.

Как установили суды и подтверждено материалами дела, при осуществлении деятельности по перевозке Общество предоставлял право бесплатного проезда инвалидам по зрению, имеющим III степень ограничения трудоспособности к трудовой деятельности (I группа), обучающимся на ступени начального общего образования (1 - 4 классы) общеобразовательных учреждений области, инвалидам - участникам Великой Отечественной войны.

Суды обеих инстанций установили, что Обществу не возместили из бюджета не полученную провозную плату от бесплатной перевозки, поскольку названный порядок не предусматривает методики расчета выпадающих доходов перевозчика от бесплатной перевозки инвалидов по зрению и школьников 1 - 4 классов. Доказательств обратного ответчиками в суд не представлено.

При установлении права на бесплатный проезд не была предусмотрена выдача данным категориям пассажиров проездных билетов (разовых социальных билетов, единых социальных билетов), количество которых либо количество поездок по которым могло быть зафиксировано в письменном или электронном виде. Право на бесплатный проезд в общественном транспорте предоставлялось пассажирам на основании документа, подтверждающего соответствующую инвалидность либо обучение в начальной школе.

Президиум Высшего Арбитражного суда Российской Федерации в постановлении от 23.06.2009 N 2992/09 указал на возможность использования расчетного метода определения неполученной перевозчиком платы от льготных категорий пассажиров и их количества исходя из конкретных обстоятельств дела.

В соответствии с пунктом 55 постановления Росстата от 19.01.2007 N 9 количество перевезенных пассажиров, пользующихся правом бесплатного проезда, определяется на основании периодически проводимых натурных обследований пассажиропотоков; при отсутствии данных натурных обследований количество перевезенных пассажиров определяется из расчета 30 поездок в месяц на каждом виде транспорта (в городе Кирове это автобус и троллейбус) для всех категорий лиц, пользующихся правом бесплатного проезда.

В городе Кирове в спорный период натурных исследований пассажиропотока не проводилось.

Между тем факт отсутствия натурных обследований пассажиропотоков основанием для отказа в иске быть не может, поэтому истец вправе для расчета убытков использовать расчетный метод, основанный на доступных ему сведениях о списочном количестве перевезенных пассажиров (инвалидов по зрению и школьников 1 - 4 классов), пользующихся правом бесплатного проезда на транспорте общего пользования.

Суды обеих инстанций установили, что бездействие Российской Федерации и субъекта Российской Федерации выразилось в неисполнении обязанности по компенсации указанных затрат, поэтому истец в силу статьи 1069 Кодекса вправе требовать полного возмещения этих расходов как вреда, причиненного неправомерным бездействием государственных органов.

Судами установлено, что в результате предоставления льготы истцом недополучено 5 891 409 (из федерального бюджета) и 14 419 467 (из областного бюджета). Данные суммы согласно статьям 16, 1069, 1071 Кодекса являются реальным ущербом и предъявлены истцом к взысканию.

Представленный истцом в арбитражный суд расчет понесенных им расходов основан на сведениях, подтвержденных соответствующими документами уполномоченных органов.

На основе всестороннего, полного и объективного исследования представленных в дело доказательств суды пришли к выводу, что показатели, положенные в основу данной методики расчета суммы убытков, являются достоверными.

Довод ответчиков о том, что в тариф на проезд общественным транспортом включены затраты на перевозку рассматриваемых льготных категорий граждан, является необоснованным, так как не подтвержден надлежащими доказательствами. В частности, из имеющегося в материалах дела письма Региональной службы по тарифам Кировской области от 26.03.2013 N 631-66-01-11 следует, что объем пассажиров, перевозимых в автомобильном и электрифицированном транспорте в городском сообщении, определялся предприятиями на основании ежедневных билетно-учетных листов, в которых отражалась информация о количестве перевезенных граждан и полученной выручке, при этом объем пассажиров, осуществляющих проезд бесплатно, кондуктором не фиксировался и в ежедневные отчеты не попадал.

Довод Минфина о том, что обеспечение льготного проезда на общественном транспорте для отдельных категорий граждан относится исключительно к расходным обязательствам субъектов Российской Федерации, суд округа отклонил, поскольку обязанность Российской Федерации по возмещению расходов юридическим лицам обусловлена самим фактом предоставления льгот гражданам, имеющим право на их получение, и соответствующее обязательство Российской Федерации может быть прекращено только путем его исполнения. Судами установлено недофинансирование со стороны Российской Федерации, с которой правомерно взысканы расходы на основании статей 16, 1069, 1071 Кодекса.

Довод Департамента финансов о том, что непосредственно перевозку граждан осуществляли привлеченные Обществом юридические лица, подлежит отклонению, поскольку данное обстоятельство в силу пункта 1 статьи 1005 Кодекса не лишает истца (принципала по договорам агентирования) права на возмещение убытков.

Утверждение заявителей жалоб о том, что истец произвел расчет без применения понижающего коэффициента для городских маршрутов (0,5), предусмотренного Постановлениями N 150/430 и 136/24, правомерно отклонен судами, поскольку в данном случае подлежат применению правила, предусмотренные статьями 16, 790, 1069 и 1071 Кодекса, которые устанавливают обязанность полного возмещения расходов.

Иные доводы заявителей, изложенные в кассационных жалобах, были предметом рассмотрения в судах первой и апелляционной инстанций и получили надлежащую правовую оценку, не опровергают выводов суда и направлены на переоценку доказательств и установленных судом фактических обстоятельств дела, что в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Таким образом, обжалуемые судебные акты соответствуют нормам материального права, изложенные в них выводы - установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам. Нарушений норм процессуального права, являющихся в соответствии с частью 4 статьи 288 АПК РФ основаниями для отмены судебных актов в любом случае, судом округа не установлено.

С учетом изложенного кассационные жалобы не подлежат удовлетворению.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по кассационным жалобам не рассматривался, так как заявители в соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 части 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобождены от ее уплаты

Руководствуясь статьями 287 (пунктом 1 части 1) и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Кировской области от 06.03.2014 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 16.05.2014 по делу N А28-11129/2013 оставить без изменения, кассационные жалобы Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации - Управления Федерального казначейства по Кировской области и субъекта Российской Федерации Кировская область в лице Департамента финансов Кировской области - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

И.В. Чижов

Судьи

О.Е. Бердников Т.В. Шутикова