Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 12 сентября 2011 г. N Ф01-3698/11 по делу N А17-6398/2010

Резолютивная часть постановления объявлена 05.09.2011.

Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Забурдаевой И.Л.,

судей Башевой Н.Ю., Радченковой Н.Ш.

при участии представителя от третьего лица: Лямзина А.С. (доверенность от 01.07.2011 N 01-07/11),

рассмотрел в судебном заседании кассационные жалобы Ивановской городской Думы и администрации города Иваново на решение Арбитражного суда Ивановской области от 15.03.2011, принятое судьей Калиничевой М.С., и на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 26.05.2011, принятое судьями Перминовой Г.Г., Караваевой А.В., Лысовой Т.В., по делу N А17-6398/2010 по заявлениям Ивановской городской Думы и администрации города Иваново к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ивановской области об оспаривании решения и предписаний,

третье лицо - муниципальное унитарное предприятие Ивановский комбинат специализированного обслуживания населения "Ритуал", и установил:

Ивановская городская Дума (далее - Дума) обратилась в Арбитражный суд Ивановской области с заявлением о признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ивановской области (далее - Управление, антимонопольный орган) от 12.10.2010 по делу N 02-30/051 в части признания нарушающими антимонопольное законодательство действий Ивановской городской Думы по принятию положений пунктов 2.2, 3.1, 4.1 Правил работы муниципальных кладбищ и порядка их содержания, а также пункта 1 Правил предоставления ритуальных услуг на территории г. Иваново специализированными службами по вопросам похоронного дела, утвержденных решением Ивановской городской Думы от 31.10.2000 N 377, и предписания от 12.10.2010 N 02-30/051-2.

Администрация города Иваново (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд Ивановской области с заявлением о признании недействительными решения Управления от 12.10.2010 по делу N 02-30/051 и предписания от 12.10.2010 N 02-30/051-1.

На основании статьи 130 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дела, возбужденные по указанным заявлениям, объединены судом первой инстанции в одно производство для совместного рассмотрения в рамках настоящего дела N А17-6398/2010.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено муниципальное унитарное предприятие Ивановский комбинат специализированного обслуживания населения "Ритуал" (далее - МУП "Ритуал").

Решением суда от 15.03.2011 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением апелляционного суда от 26.05.2011 решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

Дума и Администрация не согласились с принятыми судебными актами и обратились в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационными жалобами.

Администрация считает, что суды неправильно применили нормы материального права. МУП "Ритуал" создано в соответствии с частью 17 статьи 15 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в целях осуществления хозяйственной деятельности, связанной с содержанием мест захоронения, что не может расцениваться как передача Администрацией властных полномочий. Администрация не согласна с выводом судов о том, что решение вопроса о содержании мест захоронения требует обязательного размещения муниципального заказа, и считает, что такие действия также могут быть квалифицированы в как нарушение части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции). Земельные участки, занятые кладбищами города Иванова, переданы МУП "Ритуал" в аренду, и именно оно несет обязательства по их содержанию. По мнению Администрации, Управление незаконно признало пункт 3.1 постановления главы города Иваново от 06.01.1998 N 3 "О создании в городе специализированной службы по вопросам похоронного дела" (далее - постановление от 06.01.1998 N 3) нарушающим часть 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, поскольку ведение архивного дела не регулируется данным закон. Из содержания постановление от 06.01.1998 N 3, вопреки выводам судов, не следует, что МУП "Ритуал" получило исключительное право на оказание услуг по погребению.

По мнению Думы, суды неправильно истолковали и применили Закон о защите конкуренции, Федеральный закон от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Дума не согласна с выводом судов о том, что оспариваемое решение вынесено с соблюдением срока давности, предусмотренного статьей 41.1 Закона о защите конкуренции.

Подробно доводы заявителей изложены в кассационных жалобах.

Управление в отзыве не согласилось с доводами заявителя.

МУП "Ритуальные услуги" в отзыве и его представитель в судебном заседании поддержали доводы, изложенные в кассационных жалобах.

Администрация и Дума, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения дела, представителей в судебное заседание не направили.

Законность обжалуемых судебных актов проверена Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, Управление провело проверку актов органов местного самоуправления города Иваново по вопросам организации похоронного дела на территории города Иваново на предмет выявления нарушений антимонопольного законодательства.

В ходе проверки установлено, что деятельность по оказанию ритуальных услуг в городе Иваново регулируется решением Ивановской городской Думы от 31.10.2000 N 377 "О мерах по реализации Закона Российской Федерации "О погребении и похоронном деле" на территории города Иваново", которым утверждены Правила предоставления ритуальных услуг на территории города Иваново специализированными службами по вопросам похоронного дела и Правила работы муниципальных кладбищ и порядок их содержания.

Постановлением от 06.01.1998 N 3 предусмотрено создание МУП "Ритуал", являющегося специализированной службой по вопросам похоронного дела, обеспечивающей выполнение полного комплекса услуг по погребению умерших и для которой данный вид деятельности является основным.

Приказом антимонопольного органа от 17.08.2010 N 135 возбуждено дело N 02-30/051 по признакам нарушения Думой и Администрацией статьи 15 Закона о защите конкуренции, создана комиссия по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства.

По результатам рассмотрения дела N 02-30/051 комиссия Управления вынесла решение, изготовленное в полном объеме 12.10.2010, в соответствии с которым действия Ивановской городской Думы по принятию пункта 1 Правил предоставления ритуальных услуг, пунктов 2.2, 3.1, 4.1 Правил работы муниципальных кладбищ, утвержденных решением Ивановской городской Думы от 31.10.2000 N 377 "О мерах по реализации Закона Российской Федерации "О погребении и похоронном деле" на территории города Иваново", признаны нарушением частей 1 и 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции; действия главы городского округа Иваново по принятию пунктов 2, 3.1 постановления от 06.01.1998 N 3 признаны нарушением части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Думе выдано предписание N 02-30/051-2 с требованием прекратить нарушение частей 1, 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции: отменить либо внести изменения в пункт 1 Правил предоставления ритуальных услуг, пункты 2.2, 3.1, 4.1 Правил работы муниципальных кладбищ.

Администрации выдано предписание N 02-30/051-1 с требованием прекратить нарушение части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, для чего совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции, отменить либо внести изменения в пункты 2, 3.1 постановления от 06.01.1998 N 3 в срок до 21.01.2011.

Не согласившись с указанными решением и предписаниями, Дума и Администрация обратились в арбитражный суд с соответствующими заявлениями.

Суды обеих инстанций, отказав в удовлетворении заявленных требований, руководствовались частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьей 49 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьей 3, пунктами 7 и 17 статьи 4, частями 1 и 3 статьи 15, статьями 22, 23, 41.1, 49 Закона о защите конкуренции, пунктами 1 и 4 статьи 7, пунктом 23 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьями 7, 9, 10, 17, пунктом 1 статьи 18, пунктом 2 статьи 25, статьей 29 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон о погребении и похоронном деле), частью 4 статьи 4 Федерального закона от 22.10.2004 N 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации" и исходили из законности оспариваемых решения и предписания.

Рассмотрев кассационную жалобу, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для ее удовлетворения.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции установлен запрет на совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора.

Оспариваемым решением Управления главе городского округа Иваново вменено нарушение части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившееся в принятии пунктов 2, 3.1 постановления от 06.01.1998 N 3.

Пунктом 1 данного нормативного правового акта специализированной службой по вопросам похоронного дела признано муниципальное унитарное предприятие "Комбинат специального коммунального обслуживания и благоустройства города", обеспечивающее выполнение полного комплекса услуг по погребению умерших, для которого данный вид деятельности является основным.

Функцией специализированной службы по вопросам похоронного дела является создание, оборудование и содержание мест погребения, выполнение обязанностей по организации погребения на муниципальных кладбищах (пункт 2 постановления от 06.01.1998 N 3).

Специализированная служба по вопросам похоронного дела обеспечивает формирование и сохранность архивного фонда документов по приему и исполнению заказов на услуги по погребению (пункт 3.1 постановления от 06.01.1998 N 3).

Думе вменяется нарушение частей 1, 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившееся в принятии пункта 1 Правил предоставления ритуальных услуг и пунктов 2.2, 3.1, 4.1 Правил работы муниципальных кладбищ.

В соответствии с пунктом 1 Правил предоставления ритуальных услуг прием заказов на ритуальные услуги может осуществляться в салонах - магазинах специализированной службы либо путем вызова агента специализированной службы по вопросам похоронного дела на дом. Прием и оформление заказа на погребение могут производиться только агентами, аттестованными в установленном порядке.

Заказы на захоронение на муниципальных кладбищах оформляются только через приемные пункты муниципальной специализированной службы по вопросам похоронного дела за сутки до погребения с учетом вероисповедания и национальных традиций умерших. Время захоронения по согласованию с заказчиком устанавливается при оформлении заказа (пункт 2.2 Правил работы муниципальных кладбищ).

Все работы на кладбище, связанные с установкой надмогильных сооружений (памятников, цветников, оград, цоколей и т.п.) и благоустройством мест захоронения (восстановление опавших могил, укладка тротуарной плитки и т.п.), производятся только с разрешения администрации кладбища и при предъявлении документов на их изготовление (приобретение) (пункт 3.1 Правил работы муниципальных кладбищ).

В соответствии с пунктом 4.1 Правил работы муниципальных кладбищ администрация кладбища обязана содержать кладбища в надлежащем порядке и обеспечивать своевременную подготовку могил, захоронение умерших, урн с прахом, подготовку регистрационных знаков в соответствии со счетом - заказом; работу поливочного водопровода, общественных туалетов, освещения, систематическую уборку дорог общего пользования и других участков хозяйственного назначения, а также соблюдение настоящих Правил; оказание услуг по уходу за захоронениями, установке надмогильных сооружений и уходу за ними; предоставление гражданам на прокат инвентаря для ухода за могилой (лопаты, ведра, грабли и т.д.); соблюдение установленных норм и правил захоронения; постоянное содержание в надлежащем порядке братских могил и могил, находящихся под охраной государства; нахождение в конторе кладбища книги отзывов и предложений, пронумерованной, прошнурованной, заверенной печатью и подписью руководителей вышестоящей организации и предоставление ее по первому требованию граждан; соблюдение правил пожарной безопасности.

В пункте 23 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определено, что организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения относится к вопросам местного значения городского округа.

В силу пункта 2 статьи 25 Закона о погребении и похоронном деле организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

Согласно статье 29 Закона о погребении и похоронном деле органы местного самоуправления районов, поселений и городских округов создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших. Порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела определяется органами местного самоуправления районов.

На основании статьи 17 Закона о погребении и похоронном деле деятельность на местах погребения осуществляется в соответствии с санитарными и экологическими требованиями и правилами содержания мест погребения, устанавливаемыми органами местного самоуправления.

В статье 18 Закона о погребении и похоронном деле установлено, что общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, которые определяют порядок их деятельности.

В силу статьи 7 Закона о погребении и похоронном деле на территории Российской Федерации каждому человеку после его смерти гарантируются погребение с учетом его волеизъявления, предоставление бесплатно участка земли для погребения тела (останков) или праха в соответствии с данным законом.

Статус специализированной службы по вопросам похоронного дела, создаваемой с целью оказания гарантированного перечня услуг по погребению, не может служить основанием предоставления хозяйствующему субъекту, имеющему такой статус, исключительного права на оказание всего комплекса ритуальных услуг, а также передачи указанному хозяйствующему субъекту полномочий органа местного самоуправления, в том числе по содержанию кладбищ.

Содержание мест захоронения отнесено к вопросам местного значения (функциям) органов местного самоуправления городского округа.

Следовательно, вывод судов о том, что специализированные службы по вопросам похоронного дела, являющиеся хозяйствующими субъектами, не вправе осуществлять содержание мест захоронения, а также не вправе осуществлять организацию ритуальных услуг, контролировать оказание ритуальных услуг и выполнять иные функции контрольно-распорядительного характера в соответствующей сфере деятельности является правильным.

В части 4 статьи 4 Федерального закона от 22.10.2004 N 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации" предусмотрено, что органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов осуществляют деятельность в области архивного дела согласно полномочиям по решению вопросов местного значения, установленным Федеральным законом от 06.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Таким образом, органы местного самоуправления города Иваново, создав специализированную службу по вопросам похоронного дела, возложили на нее не только предусмотренную законом обязанность по непосредственному осуществлению погребения умерших, но и в нарушение части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции полномочия органов местного самоуправления, приняв пункт 4.1 Правил работы муниципальных кладбищ, пункты 2, 3.1 постановления от 06.01.1998 N 3, согласно которым на МУП "Ритуал" возложены обязанности содержать кладбище, создавать, оборудовать и содержать места погребения, выполнять обязанности по организации погребения на муниципальных кладбищах, обеспечивать сохранность архивного фонда услуг по погребению, а также пункты 2.2, 3.1 Правил работы муниципальных кладбищ, которыми МУП "Ритуал" предоставлены разрешительные функции при захоронении (прием заказов на захоронение), а также функции по контролю за соблюдением порядка осуществления работ на кладбище, благоустройством мест захоронения.

В статье 49 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено право коммерческих организаций, за исключением унитарных предприятий и иных видов организаций, предусмотренных законом, иметь гражданские права и нести гражданские обязанности, необходимые для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных законом.

Согласно статье 9 Закона о погребении и похоронном деле стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, возмещается специализированной службе по вопросам похоронного дела в десятидневный срок.

Вместе с тем в случае, если погребение осуществлялось за счет средств супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанность по погребению умершего, им выплачивается социальное пособие на погребение в размере, равном стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, указанному в пункте 1 статьи 9 данного Закона (статья 10 Закона о погребении и похоронном деле).

Системный анализ норм Закона о погребении и похоронном деле свидетельствует, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, Закон не исключает возможности выполнения данной деятельности другими коммерческими организациями и индивидуальными предпринимателями.

Таким образом, лицам, взявшим на себя обязательства по погребению умершего, Законом о погребении и похоронном деле предоставлено право выбора организации, осуществляющей услуги по погребению.

Следовательно, вывод судов о наличии у других коммерческих организаций, не обладающих статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела, права оказывать услуги по погребению является правильным.

С учетом изложенного суды пришли к правильному выводу о том, что действия Думы и Администрации нарушают запреты, установленные в частях 1 и 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, и противоречат нормам Закона о погребении и похоронном деле.

При таких обстоятельствах антимонопольный орган правомерно в соответствии с полномочиями, предусмотренными в статьях 23, 41 Закона о защите конкуренции, принял оспариваемые решение и предписания.

Доводы Думы и Администрации, изложенные в кассационных жалобах, подлежат отклонению, как основанные на неправильном толковании норм действующего законодательства; эти доводы были предметом исследования и оценки судов первой инстанции и апелляционного суда и получили надлежащую правовую оценку.

Таким образом, суды обосновано отказали Думе и Администрации в удовлетворении заявленных требований.

Нормы материального права суды применили правильно. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены обжалуемых судебных актов, судом кассационной инстанции не установлено.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа постановил:

решение Арбитражного суда Ивановской области от 15.03.2011 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 26.05.2011 по делу N А17-6398/2010 оставить без изменения, кассационные жалобы Ивановской городской Думы и администрации города Иваново - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

И.Л. Забурдаева

Судьи

Н.Ю. Башева Н.Ш. Радченкова