Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 3 августа 2012 г. N Ф01-3070/12 по делу N А11-5294/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 31.07.2012.

Постановление изготовлено в полном объеме 03.08.2012.

Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Чигракова А.И.,

судей Александровой О.В., Башевой Н.Ю.

при участии представителей от заявителя: Бондаренко Л.П., от заинтересованного лица: Терентьевой К.С. (доверенность от 28.12.2011 N 01-41/2551),

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу заинтересованного лица - администрации города Коврова Владимирской области на решение Арбитражного суда Владимирской области от 31.01.2012, принятое судьей Шеногиной Н.Е., и на постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 03.05.2012, принятое судьями Смирновой И.А., Урлековым В.Н., Протасовым Ю.В., по делу N А11-5294/2011 по заявлению индивидуального предпринимателя Бондаренко Леонида Петровича о признании незаконным бездействия администрации города Коврова Владимирской области и установил:

индивидуальный предприниматель Бондаренко Леонид Петрович (далее - Предприниматель, ИП Бондаренко Л.П.) обратился в Арбитражный суд Владимирской области с заявлением о признании незаконным бездействия администрации города Коврова Владимирской области (далее - Администрация, орган местного самоуправления), выразившегося в ненаправлении Предпринимателю - собственнику нежилого помещения I, расположенного в доме N 16 по улице Правды в городе Коврове Владимирской области, требования о сносе или реконструкции указанного имущества в разумный срок за счет собственных средств, об обязании Администрации направить ИП Бондаренко Л.П. требование о сносе или реконструкции указанного имущества за счет собственных средств с установлением срока не менее шести месяцев для подачи заявления на получение разрешения на строительство, снос или реконструкцию.

Решением суда первой инстанции от 31.01.2012 заявленные требования удовлетворены.

Постановлением апелляционного суда от 03.05.2012 решение суда оставлено без изменения.

Администрация не согласилась с принятыми судебными актами и обратилась в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить их.

Ссылаясь на статьи 7, 15, 32 Жилищного кодекса Российской Федерации, статью 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, заявитель считает, что Предприниматель не представил в материалы дела доказательств, свидетельствующих о нарушении его прав и законных интересов в сфере предпринимательской деятельности. По мнению органа местного самоуправления, требования ИП Бондаренко Л.П. должны быть предъявлены не к Администрации, а к межведомственной комиссии, которая приняла решение о сносе многоквартирного дома N 16 по улице Правды города Коврова. Администрация указывает на нарушение Предпринимателем трехмесячного срока подачи заявления в арбитражный суд, установленного частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Подробно позиция заявителя изложена в кассационной жалобе и приведена его представителем в судебном заседании.

Предприниматель в судебном заседании возразил против доводов Администрации, отзыв на кассационную жалобу не представил.

Законность принятых судебных актов проверена Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, Предприниматель является собственником нежилого помещения I, назначение: торговое, площадью 143,6 квадратного метра, расположенного по адресу: Владимирская область, город Ковров, улица Правды, дом N 16 (свидетельство о государственной регистрации права от 08.11.2005 серии 33 АГ N 094415).

Межведомственная комиссия, назначенная постановлением администрации от 18.12.2008 N 2475, приняла заключение от 30.12.2009 N 14 о признании многоквартирного дома N 16 по улице Правды аварийным и подлежащим сносу (заключение сделано в связи с невозможностью сноса дома N 18 по улице Правды без сноса дома N 16, поскольку оба здания, по заключению о техническом состоянии жилого дома N 18, которое проведено обществом с ограниченной ответственностью "Стройформа", имеют общую стену и подведены под одну крышу).

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 28.01.2006 N 47 "Об утверждении Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции" и на основании заключения межведомственной комиссии о признании жилого помещения пригодным (непригодным) для постоянного проживания от 30.12.2009 Администрация вынесла постановление от 31.12.2009 N 2524 "О признании жилого дома аварийным и подлежащим сносу".

Пунктами 1 и 2 указанного постановления многоквартирный жилой дом N 16 по улице Правды признан аварийным и подлежащим сносу, как построенный до 1917 года, имеющий общую стену и подведенный под одну крышу с домом N 18 по улице Правды, который признан аварийным и подлежащим сносу в связи с физическим износом в процессе эксплуатации постановлением главы администрации от 29.12.2008 N 2582, а также определен срок переселения граждан из дома, признанного аварийным, в 2009 - 2010 годах.

Письмом от 16.02.2010 N 07-36/371 Администрация направила Предпринимателю копию заключения межведомственной комиссии.

Посчитав бездействие Администрации по ненаправлению ИП Бондаренко Л.П. как собственнику помещения требования о сносе или реконструкции дома в разумный срок за счет собственных средств не соответствующим действующему законодательству и нарушающим его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, Предприниматель обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Руководствуясь статьей 35 Конституции Российской Федерации, частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьями 1 и 235 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьей 32 Жилищного кодекса Российской Федерации, статьей 2 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), суд первой инстанции удовлетворил заявленное требование и исходил из того, что оспариваемое бездействие администрации не соответствует действующему законодательству и нарушает права и законные интересы Предпринимателя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Апелляционный суд руководствовался аналогичными нормами права и согласился с выводами суда первой инстанции.

Рассмотрев кассационную жалобу, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены принятых судебных актов.

В соответствии с частью 1 статьи 198 и частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

В статье 239 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что принудительное изъятие у собственника имущества в силу подпункта 3 пункта 2 статьи 235 Гражданского кодекса Российской Федерации не допускается, кроме случаев, когда по основаниям, предусмотренным законом, производится отчуждение недвижимого имущества в связи с изъятием участка.

Порядок признания многоквартирного жилого дома аварийным и подлежащим сносу определен Жилищным кодексом Российской Федерации и Положением о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 28.01.2006 N 47.

Согласно части 10 статьи 32 Жилищного кодекса Российской Федерации признание в установленном Правительством Российской Федерации порядке многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции является основанием предъявления органом, принявшим решение о признании такого дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, к собственникам помещений в указанном доме требования о его сносе или реконструкции в разумный срок. В случае, если данные собственники в установленный срок не осуществили снос или реконструкцию указанного дома, земельный участок, на котором расположен указанный дом, подлежит изъятию для муниципальных нужд и соответственно подлежит изъятию каждое жилое помещение в указанном доме, за исключением жилых помещений, принадлежащих на праве собственности муниципальному образованию в порядке, предусмотренном частями 1 - 3, 5 - 9 данной статьи.

В силу части 11 статьи 32 Жилищного кодекса Российской Федерации в случае, если в отношении территории, на которой расположен многоквартирный дом, признанный аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, принято решение о развитии застроенной территории в соответствии с законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности, орган, принявший решение о признании такого дома аварийным, обязан предъявить к собственникам помещений в указанном доме требование о его сносе или реконструкции и установить срок не менее шести месяцев для подачи заявления на получение разрешения на строительство, снос или реконструкцию указанного дома. В случае, если собственником или собственниками многоквартирного дома в течение установленного срока не будет подано в установленном законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности порядке заявление на получение разрешения на строительство, снос или реконструкцию такого дома, земельный участок, на котором расположен указанный дом, и жилые помещения в указанном доме подлежат изъятию для муниципальных нужд в соответствии с частью 10 настоящей статьи.

Следовательно, в случае признания многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции к собственникам помещений в этом доме органом, принявшим такое решение, предъявляется требование о его сносе или реконструкции, для чего предоставляется разумный срок. Если собственники помещений не осуществили в установленный срок снос аварийного дома, то земельный участок, на котором он расположен, подлежит изъятию для муниципальных нужд. При этом изъятие осуществляется в общем порядке, предусмотренном статьей 32 Жилищного кодекса Российской Федерации.

Поскольку правовые последствия признания жилого многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции для собственников нежилых помещений в многоквартирном жилом доме действующим законодательством прямо не урегулированы, суды пришли к правильному выводу о возможности применения к спорным правоотношениям аналогии закона и, соответственно, части 10 статьи 32 Жилищного кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, в нарушение статьи 32 Жилищного кодекса Российской Федерации Администрация не направила Предпринимателю как собственнику помещения требование о сносе или реконструкции дома в разумный срок за счет собственных средств.

При таких обстоятельствах суды обоснованно посчитали, что бездействие органа местного самоуправления противоречит действующему законодательству.

Довод Администрации о том, что заявленное Предпринимателем требование не может быть предъявлено к ней, поскольку решение о сносе дома принято межведомственной комиссией, отклоняется судом кассационной инстанции в силу следующего.

Согласно статьям 1 - 4 Жилищного кодекса Российской Федерации правоотношения, связанные с собственностью на жилые помещения, пользованием ими, отнесением помещений к числу жилых помещений и исключением их из жилищного фонда, учетом жилищного фонда, контролем за использованием и сохранностью жилищного фонда, соответствием жилых помещений установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства, регулируются жилищным законодательством и относятся к жилищным правоотношениям.

Статьей 2 Закона N 131-ФЗ установлено, что органы местного самоуправления - это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения; муниципальным правовым актом является решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.

В статье 7 данного закона установлено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты (часть 1). Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (часть 3).

На основании части 1 статьи 34 Закона N 131-ФЗ структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Положением о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 28.01.2006 N 47, установлено, что признание помещения жилым помещением, пригодным (непригодным) для проживания граждан, а также многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции осуществляется межведомственной комиссией (далее - комиссия), создаваемой в этих целях. Орган местного самоуправления создает в установленном им порядке комиссию для оценки жилых помещений муниципального жилищного фонда. В состав комиссии включаются представители этого органа местного самоуправления. Председателем комиссии назначается должностное лицо указанного органа местного самоуправления. В состав комиссии включаются также представители органов, уполномоченных на проведение государственного контроля и надзора в сферах санитарно-эпидемиологической, пожарной, промышленной, экологической и иной безопасности, защиты прав потребителей и благополучия человека, на проведении инвентаризации и регистрации объектов недвижимости, находящихся в городских и сельских поселениях, других муниципальных образованиях, в необходимых случаях органов архитектуры, градостроительства и соответствующих организаций (пункт 7). Комиссия на основании заявления собственника помещения или заявления гражданина (нанимателя) либо на основании заключения органов, уполномоченных на проведение государственного контроля и надзора, по вопросам, отнесенным к их компетенции, проводит оценку соответствия помещения установленным в данном положении требованиям и признает жилое помещение пригодным (непригодным) для проживания, а также признает многоквартирный дом аварийным и подлежащим сносу или реконструкции (пункт 42). Процедура проведения оценки соответствия помещения установленным в настоящем положении требованиям включает: прием и рассмотрение заявления и прилагаемых к нему обосновывающих документов; определение перечня дополнительных документов (заключения соответствующих органов государственного контроля и надзора, заключение проектно-изыскательской организации по результатам обследования элементов ограждающих и несущих конструкций жилого помещения, акт государственной жилищной инспекции субъекта Российской Федерации о результатах проведенных в отношении жилого помещения мероприятий по контролю), необходимых для принятия решения о признании жилого помещения соответствующим (не соответствующим) установленным в данном положении требованиям; определение состава привлекаемых экспертов проектно-изыскательских организаций исходя из причин, по которым жилое помещение может быть признано нежилым, либо для оценки возможности признания пригодным для проживания реконструированного ранее нежилого помещения; работу комиссии по оценке пригодности (непригодности) жилых помещений для постоянного проживания; составление комиссией заключения о признании жилого помещения соответствующим (не соответствующим) установленным в настоящем положении требованиям и пригодным (непригодным) для проживания и признании многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции; составление акта обследования помещения (в случае принятия комиссией решения о необходимости проведения обследования) и составление комиссией на основании выводов и рекомендаций, указанных в акте, заключения. При этом признание комиссией многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу может основываться только на результатах, изложенных в заключении специализированной организации, проводящей обследование; принятие соответствующим федеральным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления решения по итогам работы комиссии; передача по одному экземпляру решения заявителю и собственнику жилого помещения (третий экземпляр остается в деле, сформированном комиссией) (пункт 44).

По результатам работы комиссия принимает одно из следующих решений: о соответствии помещения требованиям, предъявляемым к жилому помещению, и его пригодности для проживания; о необходимости и возможности проведения капитального ремонта, реконструкции или перепланировки (при необходимости с технико-экономическим обоснованием) с целью приведения утраченных в процессе эксплуатации характеристик жилого помещения в соответствие с установленными в данном положении требованиями и после их завершения - о продолжении процедуры оценки; о несоответствии помещения требованиям, предъявляемым к жилому помещению, с указанием оснований, по которым помещение признается непригодным для проживания; о признании многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу; о признании многоквартирного дома аварийным и подлежащим реконструкции (пункт 47). На основании полученного заключения соответствующий федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления принимает решение и издает распоряжение с указанием о дальнейшем использовании помещения, сроках отселения физических и юридических лиц в случае признания дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции или о признании необходимости проведения ремонтно-восстановительных работ (пункт 49). Решение соответствующего федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления может быть обжаловано заинтересованными лицами в судебном порядке (пункт 52).

Таким образом, суды обоснованно посчитали, что межведомственная комиссия не является уполномоченным органом исполнительной власти муниципального образования, обладающим правами по решению вопросов местного значения, ее заключения носят рекомендательный характер, не влияют на правоотношения и не влекут каких-либо юридических последствий. Правовое значение относительно дальнейшего использования жилого помещения имеет не заключение межведомственной комиссии о признании жилого помещения непригодным для проживания граждан, а соответствующее решение органа местного самоуправления, которое может быть обжаловано в судебном порядке.

Из подпунктов 2.3, 3.1, 3.5 Положения о межведомственной комиссии по рассмотрению вопросов признания помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу муниципального жилищного фонда в городе Коврове, утвержденного постановлением главы города Коврова от 18.05.2007 N 756, следует, что процедура проведения оценки соответствия помещения установленным требованиям включает в том числе: составление межведомственной комиссией заключения о признании жилого помещения соответствующим (не соответствующим) установленным в настоящем Положении требованиям и пригодным (непригодным) для проживания и признании многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу; составление акта обследования помещения (в случае принятия межведомственной комиссией решения о необходимости проведения обследования) и составление межведомственной комиссией на основании выводов и рекомендаций, указанных в акте, заключения. При этом признание межведомственной комиссией многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу может основываться только на результатах, изложенных в заключении специализированной организации, проводящей обследование; принятие главой муниципального образования города Коврова решения по итогам работы межведомственной комиссии.

В случае признания многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или признания необходимости проведения ремонтно-восстановительных работ на основании полученного заключения издается распоряжение главы города с указанием о дальнейшем использовании помещения, сроках отселения физических и юридических лиц.

Как видно из материалов дела, Администрация вынесла постановление от 31.12.2009 N 2524 "О признании жилого дома аварийным и подлежащим сносу".

Следовательно, суды правомерно указали, что органом, обязанным совершить действия, предусмотренные частью 10 статьи 32 Жилищного кодекса Российской Федерации, является Администрация.

Суды также установили, что принадлежащее Предпринимателю нежилое помещение в доме N 16 по улице Правды города Коврова имеет назначение - торговое и используется последним в предпринимательской деятельности. Бездействие Администрации не позволяет ИП Бондаренко Л.П. осуществлять предпринимательскую деятельность, так как дом признан аварийным, а дальнейших шагов ответчик не предпринимал.

При таких обстоятельствах суды сделали правильный вывод о том, что оспариваемое бездействие Администрации противоречит положениям действующего законодательства и нарушает права и законные интересы ИП Бондаренко Л.П. в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Вопреки требованиям, установленным в статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, орган местного самоуправления доказательств обратного суду не представил.

Довод Администрации о неисполнимости решения суда по настоящему делу в связи с тем, что орган местного самоуправления не имеет возможности произвести реконструкцию спорного дома, отклоняется судом кассационной инстанции, так как из названного судебного акта следует, что для исполнения судебного решения Администрации достаточно направить требование о сносе указанного имущества.

Ссылка Администрации на пропуск заявителем срока обжалования признается судом округа несостоятельной в силу следующего.

Согласно части 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заявление о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

Факт рассмотрения судом заявления Предпринимателя по существу суд округа расценивает как восстановление установленного частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации срока подачи заявления.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе, были предметом рассмотрения в судебных инстанциях, получили надлежащую правовую оценку, не опровергают выводов судов и направлены на переоценку доказательств и установленных судами фактических обстоятельств дела, что в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Нормы материального права применены судами первой и апелляционной инстанций правильно. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов, судом кассационной инстанции не установлено.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по кассационной жалобе не рассматривался, так как на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации заявитель освобожден от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа постановил:

решение Арбитражного суда Владимирской области от 31.01.2012 и постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 03.05.2012 по делу N А11-5294/2011 оставить без изменения, кассационную жалобу администрации города Коврова - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

А.И. Чиграков

Судьи

О.В. Александрова Н.Ю. Башева