Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 1 апреля 2013 г. N Ф01-7729/13 по делу N А79-6384/2012

Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Чигракова А.И.,

судей Башевой Н.Ю., Радченковой Н.Ш.

без участия представителей,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Контрольно-счетной палаты Чувашской Республики на решение Арбитражного суда Чувашской Республики от 03.09.2012, принятое судьей Афанасьевым А.А., и на постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 05.12.2012, принятое судьями Смирновой И.А., Захаровой Т.А., Рубис Е.А., по делу N А79-6384/2012 по заявлению администрации города Чебоксары о признании незаконным акта встречной проверки Контрольно-счетной палаты Чувашской Республики от 24.02.2012 и о признании недействительным представления Контрольно-счетной палаты Чувашской Республики от 27.03.2012 N 2,

третьи лица - муниципальное унитарное предприятие "Городское управление капитального строительства" муниципального образования города Чебоксары - столицы Чувашской Республики, общество с ограниченной ответственностью "Воддорстрой", и установил:

администрация города Чебоксары (далее - Администрация, орган местного самоуправления) обратилась в Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии с заявлением о признании незаконным акта встречной проверки Контрольно-счетной палаты Чувашской Республики (далее - Контрольно-счетная палата, уполномоченный орган) от 24.02.2012 и о признании недействительным представления Контрольно-счетной палаты от 27.03.2012 N 2.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований на предмет спора, привлечены муниципальное унитарное предприятие "Городское управление капитального строительства" муниципального образования города Чебоксары - столицы Чувашской Республики (далее - МУП "ГУКС"), общество с ограниченной ответственностью "Воддорстрой" (далее - ООО "Воддорстрой").

Решением от 03.09.2012 Арбитражный суд Чувашской Республики удовлетворил требование заявителя в части признания недействительным представления Контрольно-счетной палаты от 27.03.2012 N 2. В части удовлетворения требования о признании незаконным акта проверки от 24.02.2012 суд прекратил производство по делу на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Постановлением апелляционного суда от 05.12.2012 решение суда оставлено без изменения.

Контрольно-счетная палата не согласилась с принятыми судебными актами и обратилась в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить их.

Заявитель считает, что суды неправильно применили пункт 2 постановления Правительства Российской Федерации от 21.06.2010 N 468 "О порядке проведения строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства", так как этой нормой установлено финансирование расходов по осуществлению строительного контроля за счет средств, предусмотренных на непредвиденные работы и затраты в сводном сметном расчете стоимости строительства только в отношении объектов капитального строительства, финансируемых полностью или частично с привлечением средств федерального бюджета. По его мнению, в рассматриваемом случае должно применяться постановление Правительства Российской Федерации от 16.02.2008 N 87 "О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию", согласно пункту 31 которого затраты на строительный контроль должны включаться в главу 10 сводного сметного расчета "Содержание службы заказчика. Строительный контроль". Контрольно-счетная палата полагает доказанным факт неправомерного включения в расчет стоимости строительства объекта "Полигон твердых бытовых отходов" в состав статьи "непредвиденные работы и затраты" затрат на строительный контроль в сумме 1 904 340 рублей.

Заявитель подробно позицию изложил в кассационной жалобе, представил ходатайство о рассмотрении кассационной жалобы в его отсутствие.

Другие лица, участвующие в деле, отзывы на кассационную жалобу не представили, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения дела, представителей в судебное заседание не направили.

Законность принятых судебных актов проверена Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, Контрольно-счетной палатой проведена встречная проверка целевого и эффективного использования субсидий, предоставленных городу Чебоксары на софинансирование объекта капитального строительства "Полигон твердых бытовых отходов", расположенного по адресу: Чувашская Республика, город Новочебоксарск, улица Промышленная, из республиканского бюджета Чувашской Республики в рамках проверки законности, результативности (эффективности и экономности) использования средств республиканского бюджета Чувашской Республики, выделенных на реализацию мероприятий республиканской целевой программы "Повышение экологической безопасности в Чувашской Республике на 2010 - 2015 годы".

По результатам проверки составлен акт от 24.02.2012, в котором зафиксированы следующие обстоятельства.

Законом Чувашской Республики "О республиканском бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов" в рамках республиканской целевой программы "Повышение экологической безопасности в Чувашской Республике на 2010 - 2015 годы" (далее - Программа) предусмотрено финансирование на строительство полигона твердых бытовых отходов, расположенного по адресу: Чувашская Республика, город Новочебоксарск, улица Промышленная, в сумме 61 390 000 рублей.

Минприроды Чувашии заключило соглашение 30.12.2010 N 1 о предоставлении в 2011 году субсидий из республиканского бюджета Чувашской Республики бюджету города Чебоксары на софинансирование объектов капитального строительства муниципальной собственности "Полигон твердых бытовых отходов для города Чебоксары, города Новочебоксарска и Чебоксарского района".

В рамках данного соглашения Администрация заключила муниципальный контракт с ООО "Воддорстрой" 08.04.2011 N 8 на строительство указанного объекта на общую сумму 138 702 200 рублей, в том числе на 2011 год - 95 390 000 рублей за счет следующих источников финансирования: средства республиканского бюджета - 61 390 000 рублей, средства бюджета города Чебоксары - 25 000 000 рублей, средства бюджета города Новочебоксарска - 8 000 000 рублей, средств бюджета Чебоксарского района - 1 000 000 рублей, и на 2012 год в сумме 43 312 200 рублей.

В связи с необходимостью рекультивации санкционированной свалки деревни Пихтулино и строительства нового объекта по размещению твердых бытовых отходов для городов Чебоксары, Новочебоксарска и Чебоксарского района органом местного самоуправления издано распоряжение от 28.04.2008 N 1402-р "О внесении изменений в распоряжение администрации города Чебоксары от 19.02.2008 N 510-р", которым функции застройщика по строительству нового полигона для складирования ТБО возложены на МУП "ГУКС".

ООО "Воддорстрой" (заказчик) и МУП "ГУКС" (исполнитель) заключили договор от 18.04.2011 N 4.11 на оказание возмездных услуг, согласно которому исполнитель принимает на себя обязательства по осуществлению строительного контроля за ходом строительства объекта "Полигон твердых бытовых отходов".

Стоимость работ исполнителя по договору определена в сумме 1 831 404 рублей, в том числе на 2011 год 1 259 526 рублей, на 2012 год 571 888 рублей. Дополнительным соглашением от 17.01.2012 N 1 к договору изменена стоимость работ: в 2011 году она составила 578 546 рублей, в 2012 году - 1 252 858 рублей.

Для проверки представлен расчет стоимости строительства объекта "Полигон твердых бытовых отходов" (участок складирования N 1 без дренажных сетей, внеплощадочная и внутриплощадочная служебная автомобильная дорога) на сумму 170 186 750 рублей, в котором указаны непредвиденные затраты в сумме 4 200 760 рублей, в том числе затраты на строительный контроль в сумме 1 904 340 рублей, и имеется ссылка на постановление Правительства Российской Федерации от 21.06.2010 N 468 "О порядке проведения строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства" (далее - постановление N 468).

Как указывает Контрольно-счетная палата, в постановлении предусмотрено, что финансирование расходов на проведение строительного контроля производится за счет средств, предусмотренных на непредвиденные работы и затраты по объектам капитального строительства, финансируемым полностью или частично с привлечением средств федерального бюджета.

По данным бухгалтерского учета МУП "ГУКС", за проведение строительного контроля по договору от 18.04.2011 N 4.11 ООО "Воддорстрой" перечислило ему за 2011 год 578 546 рублей.

Из отчета об использовании субсидий, полученных из республиканского бюджета Чувашской Республики, по Управлению архитектуры и градостроительства администрации по состоянию на 01.01.2012 следует, что выделенные субсидии на строительство полигона ТБО освоены в полном объеме, а именно за счет средств республиканского бюджета Чувашской Республики в сумме 61 390 000 рублей и средств бюджета города Чебоксары в сумме 25 000 000 рублей.

На основании изложенного Контрольно-счетная палата в акте от 24.02.2012 сделала вывод о том, что бюджетные средства в общей сумме 578 546 рублей, в том числе средства республиканского бюджета - 411 123 рубля 27 копеек и средства бюджета города Чебоксары - 167 422 рубля 73 копейки, израсходованные на оплату работ по проведению строительного контроля, в соответствии со статьей 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации использованы органом местного самоуправления не по целевому назначению.

По результатам проверки и выявленных нарушений Контрольно-счетной палатой вынесено представление от 27.03.2012 N 2, согласно которому Администрации предписано: возместить неправомерно израсходованные бюджетные средства на оплату работ по проведению строительного контроля за ходом строительства объекта капитального строительства "Полигон твердых бытовых отходов" в бюджет Чувашской Республики - 411 123 рубля 27 копеек, в бюджет города Чебоксары - 167 422 рубля 73 копейки; не принимать к оплате затраты по проведению строительного контроля ООО "Воддорстрой" в 2012 году; привлечь к ответственности должностных лиц, виновных в допущении неправомерного расходования бюджетных средств.

В представлении указано, что в расчете стоимости строительства объекта "Полигон твердых бытовых отходов" (участок складирования N 1 без дренажных сетей, внеплощадочная и внутриплощадочная служебная автомобильная дорога) допущено неправомерное включение в непредвиденные затраты расходов на строительный контроль в сумме 1 904 340 рублей.

Уполномоченный орган сделал вывод о том, что в рассматриваемом случае ООО "Воддорстрой" должно самостоятельно проводить строительный контроль, как лицо, осуществляющее строительство. МУП "ГУКС", со своей стороны, в качестве застройщика также должно осуществлять строительный контроль.

В названном представлении Контрольно-счетная палата также указала, что договор от 18.04.2011 N 4.11 между ООО "Воддорстрой" и МУП "ГУКС" на оказание возмездных услуг заключен неправомерно, следовательно, МУП "ГУКС" необоснованно получило средства за проведенный строительный контроль за ходом строительства объекта "Полигон твердых бытовых отходов" в 2011 году от ООО "Воддорстрой" в сумме 578 546 рублей, а Управление архитектуры и градостроительства администрации неправомерно оплатило ООО "Воддорстрой" затраты на проведенный строительный контроль, включенные в акты о приемке выполненных работ формы N КС-2 за 2011 год в сумме 578 546 рублей, в том числе за счет средств республиканского бюджета Чувашской Республики в сумме 411 123 рублей 27 копеек и за счет средств бюджета города Чебоксары в сумме 167 422 рублей 73 копеек.

Не согласившись с представлением уполномоченного органа, Администрация обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Руководствуясь частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьей 53 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", постановлением N 468, суд частично удовлетворил заявленное требование и пришел к выводу о недоказанности Контрольно-счетной палатой обоснованности вынесения в отношении Администрации оспариваемого представления.

Апелляционный суд руководствовался аналогичными нормами права и согласился с выводом суда первой инстанции.

Рассмотрев кассационную жалобу, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены принятых судебных актов.

В соответствии с частью 1 статьи 198 и частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

На основании части 1 статьи 53 Градостроительного кодекса Российской Федерации строительный контроль проводится в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства в целях проверки соответствия выполняемых работ проектной документации, требованиям технических регламентов, результатам инженерных изысканий, требованиям градостроительного плана земельного участка.

Строительный контроль проводится лицом, осуществляющим строительство. В случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора строительный контроль проводится также застройщиком или техническим заказчиком либо привлекаемым ими на основании договора физическим или юридическим лицом (часть 2 статьи 53 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Таким образом, указанными нормами предусмотрена обязанность по осуществлению строительного контроля при строительстве объектов капитального строительства. Строительный контроль со стороны застройщика осуществляется на основании договора.

Как видно из материалов дела, в соответствии с требованиями Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ) Управление архитектуры и градостроительства администрации (муниципальный заказчик) и ООО "Воддорстрой" (генеральный подрядчик) на основании результатов размещения муниципального заказа путем проведения открытого аукциона заключили муниципальный контракт от 08.04.2011 N 8 на выполнение работ по строительству объекта "Полигон твердых бытовых отходов для города Чебоксары, города Новочебоксарска и Чебоксарского района", расположенного по адресу: Чувашская Республика, город Новочебоксарск, улица Промышленная.

При этом цена контракта, определенная в пункте 2.1 в размере 138 702 201 рубля, является твердой на весь период его действия.

Распоряжением Администрации от 28.04.2008 N 1402-р функции застройщика по строительству нового полигона для складирования ТБО были возложены на МУП "ГУКС", в связи с чем суды обоснованно посчитали, что данное лицо привлечено для осуществления строительного контроля в целях соблюдения требований Градостроительного кодекса Российской Федерации. При этом МУП "ГУКС" является членом Некоммерческого партнерства "Строители Чувашии" и имеет свидетельство саморегулируемой организации на указанный вид деятельности.

Согласно пункту 31 постановления Правительства Российской Федерации от 16.02.2008 N 87 "О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию" затраты на строительный контроль должны включаться в главу 10 сводного сметного расчета "Содержание службы заказчика. Строительный контроль".

Пунктом 4.87 Методики определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации МДС 81-35.2004, утвержденной постановлением Госстроя Российской Федерации от 05.03.2004 N 15/1, определено, что услуги заказчика-застройщика по осуществлению технического надзора являются платными.

Следовательно, осуществление заказчиком строительного контроля производится на платной (договорной) основе, то есть с включением затрат на строительный контроль в сводный сметный расчет стоимости строительства.

Положением о проведении строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства, утвержденным постановлением N 468, определены нормативы расходов заказчика на осуществление строительного контроля при строительстве объектов капитального строительства, финансируемых с привлечением средств федерального бюджета (приложение к Положению).

Поскольку на уровне Чувашской Республики нормативно-правовой акт, определяющий нормативы расходов заказчика на осуществление строительного контроля при строительстве объектов, финансируемых с привлечением средств республиканского или муниципального бюджета, не принят, суды сделали правильный вывод о том, что к спорным правоотношениям следует применять постановление N 468.

На основании пункта 2 данного постановления затраты на строительный контроль включаются в проектную документацию, а при отсутствии в проектной документации расчета размера затрат на строительный контроль финансирование расходов на его осуществление производится за счет средств, предусмотренных на непредвиденные работы и затраты.

Доказательств того, что спорный объект строился не за счет бюджетных средств, уполномоченный орган в нарушение статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суду не представил.

При таких обстоятельствах вывод судов о том, что Администрация и МУП "ГУКС" обоснованно включили в расчет стоимости строительства в статью "непредвиденные работы и затраты" средства на проведение строительного контроля, является верным.

Суды установили, что объем выполненных работ по строительству полигона ТБО подрядчиком ООО "Воддорстрой" подтвержден актами выполненных работ по форме КС-2 и справками о стоимости выполненных работ КС-3, принятых к оплате муниципальным заказчиком. При этом в актах выполненных работ по форме КС-2 по условиям муниципального контракта отражены непредвиденные затраты в размере 3 % x 0,815, которые являются частью твердой договорной цены контракта; денежные средства получены ООО "Воддорстрой" в пределах цены муниципального контракта и с соблюдением целей контракта; оплата по осуществлению строительного контроля за ходом строительства объекта МУП "ГУКС" производилась с расчетного счета ООО "Воддорстрой" по представленным актам выполненных работ.

Кроме того, суды правильно указали, что Контрольно-счетной палатой не определено, какие нормы действующего законодательства нарушила Администрация при расходовании бюджетных средств. При проведении открытого аукциона сумма была заложена в цену контракта и составила 138 702 201 рубль, в связи с чем орган местного самоуправления принял на себя обязательство по выплате этой суммы победителю открытого аукциона - ООО "Воддорстрой". Невыплата суммы является неисполнением условий муниципального контракта. Проведение аукциона осуществлялось в рамках Закона N 94-ФЗ, следовательно, не может свидетельствовать о незаконном использовании денежных средств.

Оценив представленные в дело доказательства в порядке, установленном в статье 71 Арбитражного процессуального кодекса российской Федерации, суды пришли к обоснованным выводам о том, что Контрольно-счетная палата не доказала неправомерность заключения договора от 18.04.2011 N 4.11 между ООО "Воддорстрой" и МУП "ГУКС", получения МУП "ГУКС" средств за проведенный строительный контроль за ходом строительства объекта в сумме 578 546 рублей и оплаты Управлением архитектуры и градостроительства администрации ООО "Воддорстрой" затрат за проведенный строительный контроль, включенных в акты о приемке выполненных работ по форме N КС-2 за 2011 год в указанной сумме.

Вопреки требованиям, установленным в статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, доказательств обратного уполномоченный орган в материалы дела не представил.

При таких обстоятельствах суды пришли к правильному выводу о том, что оспариваемое представление Контрольно-счетной палаты не соответствовало действующему законодательству и нарушало права и законные интересы Администрации, в связи с чем обоснованно удовлетворили заявленное требование органа местного самоуправления.

Установленные судами обстоятельства в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации переоценке в суде кассационной инстанции не подлежат.

Нормы материального права применены судами первой и апелляционной инстанций правильно. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов, судом кассационной инстанции не установлено.

С учетом изложенного кассационная жалоба уполномоченного органа не подлежит удовлетворению.

Вопрос о распределении расходов по государственной пошлине с кассационной жалобы не рассматривался, поскольку заявитель на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобожден от ее уплаты.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа постановил:

решение Арбитражного суда Чувашской Республики от 03.09.2012 и постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 05.12.2012 по делу N А79-6384/2012 оставить без изменения, кассационную жалобу Контрольно-счетной палаты Чувашской Республики - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

А.И. Чиграков

Судьи

Н.Ю. Башева Н.Ш. Радченкова