Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 27 мая 2013 г. N Ф01-9012/13 по делу N А28-8966/2012

Нижний Новгород

27 мая 2013 г.

Дело N А28-8966/2012

Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Клюкина С.И.,

судей Ногтевой В.А., Синякиной Т.В.,

в отсутствие представителей сторон и третьего лица

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу ответчика -

Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации -

Управления Федерального казначейства по Кировской области

на решение Арбитражного суда Кировской области от 19.12.2012,

принятое судьёй Малышевой М.В., и

на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 11.03.2013,

принятое судьями Ольковой Т.М., Немчаниновой М.В., Хоровой Т.В.,

по делу N А28-8966/2012

по иску администрации муниципального образования

"Арбажский район Кировской области"

(ИНН: 4301000273, ОГРН: 1034310501235)

к Российской Федерации в лице представителя Министерства финансов РФ -

Управления Федерального казначейства по Кировской области

(ИНН: 4347015804, ОГРН: 1024301337246),

третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований

относительно предмета спора, -

Департамент финансов Кировской области

(ИНН: 4347015963, ОГРН: 1034316505497),

о взыскании убытков

и у с т а н о в и л :

основываясь на статьях 16, 1069 и 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации, администрация муниципального образования "Арбажский район Кировской области" (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд Кировской области с иском к Российской Федерации в лице представителя Министерства финансов Российской Федерации (далее - Минфин) - Управления Федерального казначейства по Кировской области (далее - Управление) о взыскании за счёт казны Российской Федерации 21 438 рублей 80 копеек убытков - суммы, которая по вступившему в силу решению суда общей юрисдикции выплачена проживающему в сельской местности медицинскому работнику Ивкиной Г.В. в счёт возмещения расходов, понесённых на оплату жилья и коммунальных услуг.

Придя к выводу, что финансовое обеспечение прав, социальных гарантий медицинских работников, работающих и проживающих в сельской местности, является расходным обязательством Российской Федерации, и посчитав доказанными изложенные в иске обстоятельства, Арбитражный суд Кировской области решением от 19.12.2012, оставленным без изменения постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 11.03.2013, удовлетворил требования истца полностью и по заявленным основаниям.

Не согласившись с состоявшимися судебными актами, Минфин в лице Управления обратился в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит их отменить и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении исковых требований.

Доводы кассационной жалобы сводятся к оспариванию выводов судов о том, что финансовое обеспечение ставшей предметом спора социальной гарантии является расходным обязательством Российской Федерации. Решение вопросов социальной поддержки отдельных категорий граждан относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета). С 01.01.2005 решение вопросов социальной поддержки медицинских работников было передано тем властным структурам, в ведении которых находятся соответствующие организации здравоохранения. Будучи обязанной предусматривать эффективные правовые механизмы сохранения прежнего уровня социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников организации здравоохранения, Администрация незаконно бездействовала в принятии соответствующего названной цели нормативно-правового акта (недостаточность муниципальных доходов не является основанием для снятия с Администрации указанной обязанности). Доказательств того, что истец обращался к Российской Федерации с просьбой о предоставлении финансовой помощи, не представлено, поэтому произведённое судами взыскание неправомерно.

Стороны и третье лицо, надлежащим образом извещённые о времени и месте рассмотрения жалобы, в заседание суда кассационной инстанции не явились; Администрация, поддержав обжалованные судебные акты, ходатайствовала о рассмотрении дела в отсутствие своего представителя. В соответствии с частью 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба рассмотрена без участия представителей лиц, участвующих в деле.

Законность обжалованных судебных актов проверена Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, суд округа не нашёл оснований для отмены либо изменения этих актов.

Из материалов дела усматривается и суды установили, что вступившим в законную силу решением мирового судьи судебного участка N 44 Тужинского района Кировской области от 19.04.2012 по делу N 2-99/2012 с Администрации в пользу Ивкиной Галины Владимировны - работника муниципального учреждения здравоохранения "Арбажская центральная районная больница" - взысканы 21 438 рублей 80 копеек, уплаченных ею за жильё и коммунальные услуги с марта 2009 года по декабрь 2011 года. Платёжным поручением от 17.08.2012 N 1069 Администрация перечислила Ивкиной Г.В. указанную сумму.

Расходы, связанные с предоставлением льгот, не были возмещены Администрации, что и послужило причиной обращения в арбитражный суд с названным иском.

При рассмотрении кассационной жалобы коллегия судей руководствовалась следующими нормами права.

В силу статей 16 и 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации вред, причинённый гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, подлежит возмещению за счёт казны Российской Федерации или казны муниципального образования.

Согласно части 2 статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 N 5487-1 (далее - Основы) до 01.01.2005 врачи, провизоры, работники со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и посёлках городского типа, а также проживающие с ними члены их семей имели право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением.

Пунктом 50 статьи 35 Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 122-ФЗ) в статью 63 Основ внесены изменения: право медицинских работников на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением отменено; определено, что меры социальной поддержки медицинских работников федеральных специализированных организаций здравоохранения устанавливаются Правительством Российской Федерации, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации - их органами государственной власти, муниципальных организаций здравоохранения - органами местного самоуправления.

В пункте 18 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" разъяснено, что если установившим льготы федеральным законом или принятым в его исполнение иным нормативным правовым актом обязанность по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, возлагается на субъект Российской Федерации или муниципальное образование, то при недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

В соответствии с пунктом 19 того же постановления при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счёт казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду статьи 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации и статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

Размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определённых частью 2 статьи 63 Основ, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации и учитываются в межбюджетных отношениях (статья 2 Федерального закона от 06.05.2003 N 52-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах жилищной политики" и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг").

Между тем компенсация спорных льгот не отнесена статьёй 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям субъекта Российской Федерации, подлежащим финансированию за счёт собственных средств бюджета субъекта Российской Федерации.

В соответствии со статьёй 15 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации органов местного самоуправления" (далее - Закон N 131-ФЗ) полномочия по социальной поддержке медицинских работников не отнесены к вопросам местного значения муниципального района, поэтому в силу пунктов 1, 5 статьи 19, пункта 3 статьи 20 этого закона они являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления, финансовое обеспечение которых осуществляется только за счёт предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов, а органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление таких отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

В силу пункта 1 статьи 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства Российской Федерации возникают в результате принятия, в частности, федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ведения Российской Федерации и (или) полномочий по предметам совместного ведения, не отнесенным в соответствии с Законом N 131-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, предусматривающих предоставление из федерального бюджета межбюджетных трансфертов в формах и порядке, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации, в том числе субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации для предоставления субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации.

Согласно пунктам 1, 3 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия, в частности, муниципальных правовых актов при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий и такие расходные обязательства муниципального образования исполняются за счёт и в пределах субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации, предоставляемых местным бюджетам в порядке, предусмотренном статьёй 140 названного кодекса.

Как правильно указали суды, передача органам местного самоуправления вопросов социальной поддержки медицинских работников муниципальных организаций здравоохранения (пункт 50 статьи 35 Закона N 122-ФЗ) не означает, что предоставление медицинским работникам в сельской местности льгот по оплате жилья и коммунальных услуг должно финансироваться за счёт собственных средств бюджета соответствующего муниципального образования. Финансирование указанных льгот производится за счет соответствующих субвенций из федерального бюджета.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации (определения от 01.03.2007 N от 04.12.2003 N 415-О, от 15.02.2005 N 17-О, от 01.12.2005 N 521-О, постановления от 16.12.1997 N 20-П, от 24.05.2001 N 8-П, от 19.06.2002 N 11-П, от 23.04.2004 N 9-П) Российская Федерация, как правовое социальное государство, не может произвольно отказываться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств и отмена либо приостановление предоставления выплат либо льгот компенсационного характера допустимы только при установлении надлежащего механизма соответствующего возмещения, формы и способы которого могут меняться, но объём не должен уменьшаться.

Недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях надлежащего исполнения ими установленных федеральным законодательством расходных обязательств (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 17.06.2004 N 12-П и от 15.05.2006 N 5-П).

Таким образом, передача отдельных государственных полномочий Российской Федерации на другой уровень власти должна сопровождаться одновременной передачей нижестоящим бюджетам финансовых средств, необходимых для осуществления этих полномочий, а при недостаточности таких средств, выделенных на эти цели из федерального бюджета, взыскание должно осуществляться с Российской Федерации.

Доказательства предоставления Кировской области или муниципальному образованию "Арбажский район Кировской области" из федерального бюджета средств на реализацию установленных медицинским работникам льгот в материалы дела не представлены.

Довод заявителя о том, что обеспечение социальной поддержки медицинских работников, проживающих в сельской местности или посёлках городского типа, не относится к расходным обязательствам Российской Федерации, отклонён.

Право на получение спорных льгот являлось гарантией, носящей компенсационный характер. Отменив эту льготу, законодатель не предусмотрел соразмерной компенсации. Субъект Российской Федерации обязан решать вопросы социальной поддержки отдельных категорий граждан, и недостаточное финансирование субъекта Российской Федерации не исключает доплаты разницы за счёт средств Российской Федерации. Обязательство Российской Федерации перед гражданами, имеющими право на получение льгот, может быть прекращено только путём его исполнения. Российская Федерация не исполнила возложенную на неё обязанность по финансированию льгот, поэтому суды правомерно пришли к выводу о том, что спорные расходы подлежат взысканию с Российской Федерации на основании статей 16, 1069 и 1071 Кодекса.

Обжалованные судебные акты соответствуют нормам материального права, выводы судов - установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам. Нарушений норм процессуального права, являющихся в соответствии с частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для отмены судебных актов в любом случае, судом округа не установлено.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по кассационной жалобе не рассматривался, так как заявитель, согласно подпункту 1.1 пункта 1 части 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации, освобождён от её уплаты.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьёй 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Кировской области от 19.12.2012 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 11.03.2013 по делу N А28-8966/2012 оставить без изменения, кассационную жалобу Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации - Управления Федерального казначейства по Кировской области - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

С.И. Клюкин

Судьи

В.А. Ногтева Т.В. Синякина