Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 6 сентября 2013 г. N Ф01-10558/13 по делу N А79-13185/2012

Нижний Новгород

06 сентября 2013 г.

Дело N А79-13185/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 30.08.2013.

Постановление изготовлено в полном объеме 06.09.2013.

Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Башевой Н.Ю.,

судей Забурдаевой И.Л., Радченковой Н.Ш.

при участии представителей

от заявителя: Ефремовой Н.С. (доверенность от 29.12.2012 N 29/01-5329),

от третьего лица - индивидуального предпринимателя Михайлова Владислава

Александровича: Солдатовой И.П. (доверенность от 24.06.2013)

рассмотрел в судебном заседании кассационные жалобы

администрации города Чебоксары и индивидуального предпринимателя

Михайлова Владислава Александровича

на решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 15.02.2013,

принятое судьей Бойко О.И., и

на постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 15.05.2013,

принятое судьями Захаровой Т.А., Урлековым В.Н., Рубис Е.А.,

по делу N А79-13185/2012

по заявлению администрации города Чебоксары

(ИНН: 2126003194, ОГРН: 1022101150037)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы

по Чувашской Республике - Чувашии

(ИНН: 2128054518, ОГРН: 1042128010660)

о признании недействительными решения и предписания,

третьи лица - индивидуальный предприниматель Михайлов Владислав Александрович,

индивидуальный предприниматель Просветова Наталия Владимировна,

Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра

и картографии по Чувашской Республике,

и у с т а н о в и л :

администрация города Чебоксары (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии с заявлением о признании незаконными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии (далее - Управление) от 17.10.2012 по делу N 128/05-АМЗ-2012.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены индивидуальный предприниматель Михайлов Владислав Александрович (далее - Предприниматель), индивидуальный предприниматель Просветова Наталия Владимировна, Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Чувашской Республике.

Решением суда от 15.02.2013 в удовлетворении заявленного требования отказано.

Постановлением Первого арбитражного апелляционного суда от 15.05.2013 решение суда отменено в части отказа Администрации в признании недействительным пункта 2 решения и предписания Управления; в данной части принят новый судебный акт об удовлетворении требования Администрации.

Администрация и Предприниматель не согласились с принятыми судебными актами в части отказа в удовлетворении заявленного требования и обратились в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационными жалобами.

По мнению заявителей жалоб, Управление не доказало, что действия Администрации приводят или могут привести к ограничению конкуренции на каком-либо товарном рынке. Администрацией был соблюден предусмотренный Земельным кодексом Российской Федерации порядок предоставления земельного участка для строительства. Возможное нарушение норм земельного законодательства не свидетельствует о нарушении Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон N 135-ФЗ). В материалах дела отсутствуют документы, подтверждающие нарушение прав и законных интересов хозяйствующих субъектов; оспариваемое решение антимонопольного органа нарушает права и законные интересы Предпринимателя в сфере предпринимательской деятельности, который практически завершил строительство магазина на предоставленном земельном участке.

Подробно позиции заявителей изложены в кассационных жалобах и поддержаны их представителями в судебном заседании.

Управление в отзыве отклонило доводы жалобы, просило рассмотреть жалобу без участия представителя.

Законность решения Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии и постановления Первого арбитражного апелляционного суда проверена Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, жители юго-западного района города Чебоксары обратились в антимонопольный орган с заявлением о незаконности действий Администрации по предоставлению земельных участков для строительства в районе ДК "Салют" по улице Энтузиастов в городе Чебоксары.

С целью проверки поступившей информации и на основании приказа руководителя от 15.08.2012 N 319 антимонопольный орган возбудил дело N 128/05-АМЗ-2012 о нарушении антимонопольного законодательства.

В ходе проверки Управление установило, что 04.09.2009 Администрация подготовила акт N 283 выбора земельного участка площадью 53 квадратных метра, под размещение магазина по улице Энтузиастов, в районе ДК "Салют".

Предприниматель 07.09.2009 обратился в Администрацию с заявлением о предоставлении земельного участка по улице Энтузиастов (около ДК "Салют") в городе Чебоксары для проектирования и строительства торгового павильона.

Администрация 26.05.2010 подготовила акт N 283/1 выбора земельного участка.

Распоряжением от 30.07.2010 N 2413-р Администрация утвердила акты выбора земельного участка N 283 и 283/1, градостроительный план и схему расположения земельного участка под размещение магазина, разрешив Предпринимателю проектирование магазина по улице Энтузиастов (в районе ДК "Салют") в городе Чебоксары.

Земельный участок площадью 53 квадратных метра, расположенный по адресу: город Чебоксары, улица Энтузиастов (в районе ДК "Салют"), разрешенное использование - "под размещение магазина", 06.10.2010 поставлен на кадастровый учет с присвоением номера 21:01:010801:163.

В газете "Чебоксарские новости" 16.10.2010 опубликовано сообщение Предпринимателя о предоставлении ему по улице Энтузиастов земельного участка под размещение магазина.

Предприниматель обратился в Администрацию с заявлением от 13.10.2010 о предоставлении ему земельного участка с кадастровым номером 21:01:010801:90 для строительства магазина.

Распоряжением от 16.05.2011 N 1216-р орган местного самоуправления предоставил Предпринимателю в аренду сроком до 18.10.2013 земельный участок площадью 53 квадратных метра с кадастровым номером 21:01:010801:163.

Администрация и Предприниматель заключили договор 24.05.2011 N 100/4928-М аренды земельного участка, который зарегистрирован в установленном законом порядке 07.06.2011.

Администрация 05.07.2012 выдала Предпринимателю разрешение N RU 21304000-93 на строительство магазина на выделенном земельном участке, срок действия разрешения - до 05.10.2012.

Комиссия Управления приняла решение от 17.10.2012 N 128/05-АМЗ-2012, в соответствии с которым признала действия Администрации нарушающими часть 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ. Администрации выдано предписание об устранении нарушения путем отмены изданных ненормативных правовых актов, на основании которых Предпринимателю в аренду предоставлен земельный участок с кадастровым номером 21:01:010801:163.

Администрация не согласилась с ненормативными актами Управления и обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Руководствуясь частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, подпунктами 4, 11 пункта 1 статьи 1, пунктом 1 статьи 28, статьей 29, пунктами 1, 5 статьи 30, пунктами 1 - 3 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации, пунктами 7, 17 статьи 4, частью 1 статьи 15, статьями 41, 42, 52 Федерального закона N 135-ФЗ, статьей 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктом 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", суд первой инстанции отказал в удовлетворении заявленного требования, при этом исходил из правомерности принятых антимонопольным органом решения и предписания.

Первый арбитражный апелляционный суд руководствовался этими же нормами права, а также статьей 1 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьей 2 Федерального закона от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", статьей 23 Федерального закона N 135-ФЗ, пришел к выводу, что у Управления отсутствовали основания для принятия решения о выдаче предписания. Апелляционный суд изменил решение суда первой инстанции, признав незаконными пункт 2 решения и предписание Управления.

Рассмотрев кассационную жалобу, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены принятых судебных актов.

Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В силу пункта 7 статьи 4 Федерального закона N 135-ФЗ конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Признаки ограничения конкуренции - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации (пункт 17 статьи 4 Федерального закона N 135-ФЗ).

Согласно части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В соответствии с пунктом 1 статьи 28 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в собственность или в аренду.

В силу статьи 29 Кодекса предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9, 10 и 11 настоящего Кодекса.

Порядок предоставления земельных участков для строительства предусмотрен статьями 30 - 32 Кодекса.

Согласно статье 30 Кодекса предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию без предварительного согласования мест размещения объектов либо с предварительным согласованием мест размещения объектов.

Предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием мест размещения объектов осуществляется с соблюдением порядка выбора земельного участка, предусмотренного частью 5 статьи 30, статьей 31 Кодекса.

В силу пункта 1 статьи 31 Кодекса лицо, заинтересованное в предоставлении земельного участка для строительства, обращается в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта. В данном заявлении должны быть указаны назначение объекта, предполагаемое место его размещения, обоснование примерного размера земельного участка, испрашиваемое право на земельный участок.

Органы местного самоуправления городских и сельских поселений информируют население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства.

Граждане, общественные организации (объединения), религиозные организации и органы территориального общественного самоуправления имеют право участвовать в решении вопросов, затрагивающих интересы населения, религиозных организаций и связанных с изъятием, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных и муниципальных нужд и предоставлением этих земельных участков для строительства (пункт 3 статьи 31 Кодекса).

Таким образом, после определения земельного участка, подходящего для строительства того объекта, в отношении которого заинтересованным лицом подано заявление, органы местного самоуправления обязаны информировать население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства.

Публичное информирование направлено не только на защиту интересов населения в целом, но и конкретных лиц, в том числе возможных претендентов на земельный участок. На этой стадии населением могут быть заявлены возражения против размещения конкретного объекта, а заинтересованными лицами поданы документы на получение того же участка под застройку объектами аналогичного или иного назначения, для чего должен быть определен разумный срок реагирования на соответствующую информацию.

Из указанных норм следует, что акт выбора земельного участка может быть утвержден конкретному лицу после публичного информирования.

Поскольку законом не предусмотрены форма и содержание сообщения о предоставлении земельного участка, следует исходить из того, что необходимая информация должна быть четкой и недвусмысленной как в отношении земельного участка (примерная площадь, местоположение, цель предоставления), так и в отношении способа обращения заинтересованных лиц в орган местного самоуправления.

Кроме того, такое информирование должно производиться способом, обеспечивающим к нему свободный доступ и возможность ознакомления.

Исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства, суды пришли к выводу, что в рассматриваемом случае принцип открытости и публичности Администрацией не соблюден.

Суды установили, что сообщение о предоставлении земельного участка Предпринимателю было опубликовано по истечение двух с половиной месяцев после утверждения акта выбора земельного участка. В опубликованном сообщении отсутствовали данные, позволяющие идентифицировать земельный участок, в то время как к моменту публикации сообщения земельный участок уже был постановлен на кадастровый учет и утвержден акт выбора земельного участка, что, в свою очередь, не соответствует положениям Кодекса.

Такие образом, суды пришли к правомерному выводу о том, что действия Администрации нарушают требования части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ и приводят к устранению и (или) ограничению конкуренции или ограничению прав других лиц на приобретение вещного права в отношении спорного земельного участка.

В данном случае для квалификации действий органа местного самоуправления по части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ не требуется доказывания факта наступления неблагоприятных последствий, достаточно наличия угрозы их наступления.

Довод о нарушении оспариваемым решением прав и законных интересов Предпринимателя в сфере предпринимательской деятельности в связи с тем, что последним практически завершено строительство магазина на предоставленном земельном участке, отклоняется. Нарушение Федерального закона N 135-ФЗ установлено в действиях Администрации, а не Предпринимателя. Факт осуществления Предпринимателем строительства на спорном земельном участке не подтверждает, что данный участок был предоставлен ему на законных основаниях и не свидетельствует об отсутствии нарушения антимонопольного законодательства со стороны Администрации. При этом пункт 2 оспариваемого решения и предписание Управления апелляционным судом отменены, законность постановления суда в данной части заявителями не оспаривается.

Ссылка на то, что в материалах дела отсутствуют документы, подтверждающие нарушение прав и законных интересов конкретных хозяйствующих субъектов, необоснованна, так как такие доказательства для квалификации действий Администрации по части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ не требуются.

Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии и Первый арбитражный апелляционный суд правильно применили нормы материального права и не допустили нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по кассационной жалобе Администрации не рассматривался, так как на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации орган местного самоуправления освобожден от уплаты государственной пошлины.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по уплате государственной пошлины по кассационной жалобе Предпринимателя в сумме 100 рублей подлежат отнесению на заявителя.

Руководствуясь статьями 287 (пунктом 1 части 1) и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 15.02.2013 и постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 15.05.2013 по делу N А79-13185/2012 оставить без изменения, кассационные жалобы администрации города Чебоксары и индивидуального предпринимателя Михайлова Александровича - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Н.Ю. Башева

Судьи

И.Л. Забурдаева Н.Ш. Радченкова