Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 24 декабря 2013 г. N Ф01-12549/13 по делу N А43-29585/2012

Нижний Новгород

24 декабря 2013 г.

Дело N А43-29585/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 17.12.2013.

Постановление изготовлено в полном объеме 24.12.2013.

Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Забурдаевой И.Л.,

судей Александровой О.В., Чигракова А.И.

в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле,

рассмотрел в судебном заседании кассационные жалобы Отдела надзорной деятельности по городскому округу город Выкса Управления надзорной деятельности Главного

управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны,

чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий

по Нижегородской области и администрации городского округа город Выкса

Нижегородской области

на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 12.04.2013,

принятое судьей Леоновым А.В., и

на постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 23.08.2013,

принятое судьями Захаровой Т.А., Рубис Е.А., Урлековым В.Н.,

по делу N А43-29585/2012

по заявлению администрации городского округа город Выкса Нижегородской области

о признании недействительным предписания Отдела надзорной деятельности по городскому округу город Выкса Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Нижегородской области

от 31.10.2012 N 397/1

и у с т а н о в и л :

администрация городского округа город Выкса Нижегородской области (далее - орган местного самоуправления, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением о признании недействительным предписания отдела надзорной деятельности по городскому округу город Выкса управления надзорной деятельности главного управления МЧС России по Нижегородской области (далее - Отдел, надзорный орган) от 31.10.2012 N 397/1/ по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности.

Решением суда от 12.04.2013 заявленное требование удовлетворено.

Постановлением Первого арбитражного апелляционного суда от 23.08.2013 решение оставлено без изменения.

Администрация и Отдел не согласились с принятыми судебными актами и обратились в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационными жалобами.

Надзорный орган, ссылаясь на пункт 59 Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по исполнению государственной функции по надзору за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами установленных требований пожарной безопасности, утвержденного приказом МЧС России от 28.06.2012 N 375, считает, что вывод суда апелляционной инстанции о неисполнимости предписания является неправильным. Отдел указывает, что в селе Верхняя Верея был запроектирован и построен водозаборный узел и водопровод с характеристиками противопожарного водопровода высокого давления. Создание добровольной пожарной дружины без строительства пожарного депо с установкой пожарной техники не свидетельствует о выполнении Администрацией требований действующего законодательства в области пожарной безопасности. Выданное надзорным органом предписание является правомерным.

Администрация в кассационной жалобе просит исключить из мотивировочной части постановления Первого арбитражного апелляционного суда вывод о том, что добровольная пожарная дружина не является подразделением пожарной охраны в том содержательно-правовом смысле, который придается Федеральным законом от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Федеральным законом N 123-ФЗ) и Федеральным законом от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон о пожарной безопасности), и не может его заменять.

Подробно позиция заявителей изложена в их кассационных жалобах.

Администрация в отзыве отклонила доводы кассационной жалобы Отдела.

Надзорный орган и Администрация заявили ходатайства о рассмотрении кассационных жалоб без участия представителей.

В соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании объявлялся перерыв до 17.12.2013.

Законность решения Арбитражного суда Нижегородской области и постановления Второго арбитражного апелляционного суда проверена Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения от 22.10.2012 N 397 главного государственного инспектора городского округа город Выкса Нижегородской области по пожарному надзору должностное лицо Отдела с 26.10.2012 по 02.11.2012 провело в отношении Администрации внеплановую выездную проверку в целях контроля за выполнением Администрацией предписания об устранении нарушений требований пожарной безопасности от 21.09.2012 N 356/1/177.

Результаты проверочных мероприятий зафиксированы в акте проверки от 31.10.2012 N 397.

По результатам проверки 31.10.2012 уполномоченное должностное лицо выдало органу местного самоуправления предписание N 397/1/ по устранению нарушения обязательных требований пожарной безопасности со сроком исполнения до 01.12.2012.

Администрация не согласилась с предписанием надзорного органа и обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Руководствуясь частью 1 статьи 198, частью 4 и 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, частью 1 статьи 1, частями 1, 3, 12, частью 1 статьи 12, пунктом 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", статьями 1, 68, 76 Федерального закона N 123-ФЗ, 76 статьей 2 Федерального закона от 06.05.2011 N 100-ФЗ "О добровольной пожарной охране", статьей 2 Федерального закона от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании", суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемое предписание не соответствует действующему законодательству и нарушает права и законные интересы Администрации, и удовлетворил заявленное требование.

Первый арбитражный апелляционной суд руководствовался аналогичными нормами права, а также частью 2 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьями 3, 6, 6.1,10, 19, 20 Закона о пожарной безопасности, частью 4 статьи 6, частями 1 и 2 статьи 62 Федерального закона N 123-ФЗ, пунктом 9 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Сводом правил "Системы противопожарной защиты. Источники наружного противопожарного водоснабжения. Требования пожарной безопасности. СП 8.13130.2009", утвержденных Приказом МЧС России от 25.03.2009 N 178, изменил мотивировочную часть решения, пришел к выводу о том, что оспариваемое предписание является неисполнимым, оставил резолютивную часть решения без изменения.

Рассмотрев кассационную жалобу, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа пришел к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 12 статьи 6 Закона о пожарной безопасности должностные лица органов государственного пожарного надзора в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право выдавать организациям и гражданам предписания об устранении выявленных нарушений требований пожарной безопасности, о проведении мероприятий по обеспечению пожарной безопасности на объектах защиты, на лесных участках, на подземных объектах, при ведении горных работ, при производстве, транспортировке, хранении, использовании и утилизации взрывчатых материалов промышленного назначения, в отношении реализуемой продукции, не соответствующей требованиям технических регламентов, а также по предотвращению угрозы возникновения пожара.

В силу пункта 9 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", части 4 статьи 6 Федерального закона N 123-ФЗ, статей 3, 19, 20 Закона о пожарной безопасности на органы местного самоуправления поселений и городских округов возложены обязанности по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах сельских населенных пунктов.

Финансовое обеспечение мер пожарной безопасности в границах муниципального образования является расходным обязательством муниципального образования (статья 10 Закона о пожарной безопасности).

Таким образом, обязанность по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах муниципального образования сельское поселение Верхняя Верея возложено на Администрацию.

В статье 1 Федерального закона N 123-ФЗ установлено, что данный закон принимается в целях защиты жизни, здоровья, имущества граждан и юридических лиц, государственного и муниципального имущества от пожаров, определяет основные положения технического регулирования в области пожарной безопасности и устанавливает общие требования пожарной безопасности к объектам защиты (продукции), в том числе к зданиям и сооружениям, промышленным объектам, пожарно-технической продукции и продукции общего назначения.

На основании частей 1, 2 статьи 62 Федерального закона N 123-ФЗ здания и сооружения, а также территории организаций и населенных пунктов должны иметь источники противопожарного водоснабжения для тушения пожаров. В качестве источников противопожарного водоснабжения могут использоваться естественные и искусственные водоемы, а также внутренний и наружный водопроводы (в том числе питьевые, хозяйственно-питьевые, хозяйственные и противопожарные).

На территориях поселений и городских округов должны быть источники наружного противопожарного водоснабжения (часть 1 статьи 68 Федерального закона N 123-ФЗ).

Поселения и городские округа должны быть оборудованы противопожарным водопроводом. При этом противопожарный водопровод допускается объединять с хозяйственно-питьевым или производственным водопроводом (часть 3 статьи 68 Федерального закона N 123-ФЗ).

В соответствии со статьей 4 Федерального закона N 123-ФЗ к нормативным правовым актам Российской Федерации по пожарной безопасности относятся технические регламенты, принятые в соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании", федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, устанавливающие обязательные для исполнения требования пожарной безопасности (часть 2 указанной статьи). К нормативным документам по пожарной безопасности относятся национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности, а также иные документы, содержащие требования пожарной безопасности, применение которых на добровольной основе обеспечивает соблюдение требований настоящего Федерального закона (часть 3 данной статьи).

В силу пункта 4.3 Свода правил "Системы противопожарной защиты. Источники наружного противопожарного водоснабжения. Требования пожарной безопасности. СП 8.13130.2009", утвержденных Приказом МЧС России от 25.03.2009 N 178, противопожарный водопровод следует создавать, как правило, низкого давления. Противопожарный водопровод высокого давления создается только при соответствующем обосновании. В водопроводе высокого давления стационарные пожарные насосы должны быть оборудованы устройствами, обеспечивающими пуск насосов не позднее чем через пять минут после подачи сигнала о возникновении пожара.

Примечание - для поселений с числом жителей до пяти тысячи человек, в которых не создаются подразделения пожарной охраны, следует создавать противопожарный водопровод высокого давления.

В рассматриваемый период также действовали СНиП 2.04.02-84* "Водоснабжение. Наружные сети и сооружения", утвержденные постановлением Госстроя СССР от 27.07.1984 N 123, в преамбуле которых установлено, что данные нормы должны соблюдаться при проектировании централизованных постоянных наружных систем водоснабжения населенных пунктов и объектов народного хозяйства.

Согласно пункту 2.29 СНиП 2.04.02-84* "Водоснабжение. Наружные сети и сооружения", утвержденных постановлением Госстроя СССР от 27.07.1984 N 123, противопожарный водопровод следует принимать низкого давления, противопожарный водопровод высокого давления допускается принимать только при соответствующем обосновании.

В водопроводе высокого давления стационарные пожарные насосы должны быть оборудованы устройствами, обеспечивающими пуск насосов не позднее чем через пять минут после подачи сигнала о возникновении пожара.

Примечание - для населенных пунктов с числом жителей до пяти тысяч человек, в которых не предусматривается профессиональная пожарная охрана, противопожарный водопровод должен приниматься высокого давления.

Как следует из материалов дела, в 2010 году в результате лесных пожаров село Верхняя Верея было полностью уничтожено. После данного события был разработан проект по восстановлению села Верхняя Верея.

Генеральным проектировщиком проекта восстановления инфраструктуры села Верхняя Верея являлось ООО фирма "СС Проект". Согласно письму ООО фирма "СС Проект" водопровод в селе Верхняя Верея запроектирован с характеристиками противопожарного водопровода высокого давления в соответствии с пунктом 4.3 СП 8.13130.2009.

Как следует из материалов дела, в селе Верхняя Верея был построен противопожарный водопровод высокого давления, однако в последующем водозаборный узел, обеспечивающий работу противопожарного водопровода как водопровода высокого давления, был разукомплектован.

Общие требования пожарной безопасности к поселениям и городским округам по размещению подразделений пожарной охраны приведены в главе 17 Федерального закона N 123-ФЗ.

Пожарное депо в селе Верхняя Верея отсутствует.

Таким образом, исходя из данных норм, при их толковании в совокупности, суд апелляционной инстанции пришел к правомерным выводам о том, что орган местного самоуправления обязан соблюдать требования Федерального закона N 123-ФЗ; добровольная пожарная охрана не является подразделением пожарной охраны в том содержательно-правовом смысле, который придают этому понятию Федеральный закон N 123-ФЗ и Закон о пожарной безопасности, и добровольная пожарная охрана не может собой заменить подразделение профессиональной пожарной охраны.

Вместе с тем вывод апелляционного суда о неисполнимости предписания, а следовательно, о его незаконности является неправомерным.

Согласно пункту 59 Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по исполнению государственной функции по надзору за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами установленных требований пожарной безопасности, утвержденного приказом МЧС России от 28.06.2012 N 375, в предписании об устранении нарушений указывается, в том числе, перечень выявленных нарушений и сроки их устранения с указанием нормативных правовых актов, требования которых нарушены.

В оспариваемом предписании установлено нарушение Администрацией статьи 68 Федерального закона N 123-ФЗ, пункта 4.3 Свода правил "Системы противопожарной защиты. Источники наружного противопожарного водоснабжения. Требования пожарной безопасности. СП 8.13130.2009", утвержденных Приказом МЧС России от 25.03.2009 N 178, в связи с тем, что органом местного самоуправления не создан водопровод высокого давления.

В целях соблюдения требований пожарной безопасности в селе действительно может быть создано подразделение пожарной охраны, и тогда условие о наличии противопожарного водопровода высокого давления может не соблюдаться, однако в селе такое подразделение не создано. Сведения о том, что орган местного самоуправления в целях обеспечения пожарной безопасности планирует создавать такое подразделение, отсутствуют, а Администрация, подменяя понятия, ссылается на то, что в селе создана добровольная пожарная дружина.

В селе был запроектирован противопожарный водопровод именно высокого давления, который в настоящее время не действует.

Таким образом, в соответствии с требованиями нормативных актов, регламентирующих деятельность Отдела, надзорный орган зафиксировал в предписании выявленное нарушение, указал нормативные акты, требования которых нарушены, и срок устранения выявленного нарушения.

Исходя из сути выявленного нарушения указания на конкретный способ его устранения не требуется; вывод апелляционного суда об обратном неправомерен.

Тот факт, что построенный пожарный водопровод был разукомплектован, не подтверждает незаконность выданного Отделом предписания и не свидетельствует о правомерности действий Администрации.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда подлежат отмене, как принятые при неправильном применении норм материального права.

С учетом изложенного суд кассационной инстанции в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации считает возможным, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новый судебный акт об отказе Администрации в удовлетворении заявленного требования.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в соответствии с частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для отмены судебных актов в любом случае, судом округа не установлено.

Руководствуясь статьями 287 (пунктом 2 части 1), 288 (частью 2) и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

кассационную жалобу Отдела надзорной деятельности по городскому округу город Выкса Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Нижегородской области удовлетворить.

Решение Арбитражного суда Нижегородской области от 12.04.2012 и постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 23.08.2012 по делу N А43-29585/2012 отменить.

Администрации городского округа Выкса Нижегородской области отказать в удовлетворении требования о признании недействительным предписания Отдела надзорной деятельности по городскому округу город Выкса Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Нижегородской области от 31.10.2012 N 397/1.

Администрации городского округа Выкса Нижегородской области в удовлетворении кассационной жалобы отказать.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

И.Л. Забурдаева

Судьи

О.В. Александрова А.И. Чиграков