Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 25 декабря 2013 г. N Ф01-12788/13 по делу N А79-13738/2012

Нижний Новгород

25 декабря 2013 г.

Дело N А79-13738/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 24 декабря 2013 года.

В полном объеме постановление изготовлено 25 декабря 2013 года.

Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Тютина Д.В.,

судей Башевой Н.Ю., Забурдаевой И.Л.

в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии

на решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 03.06.2013,

принятое судьей Афанасьевым А.А., и

на постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 03.09.2013,

принятое судьями Смирновой И.А., Захаровой Т.А., Урлековым В.Н.,

по делу N А79-13738/2012

по заявлению администрации города Чебоксары

о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии от 07.11.2012 по делу N 10/04-АМЗ-2012

и у с т а н о в и л :

администрация города Чебоксары (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии с заявлением о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии (далее - Управление, антимонопольный орган) от 07.11.2012 по делу N 10/04-АМЗ-2012.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью "Билборд" (далее - ООО "Билборд"), автономное учреждение "Городская реклама" муниципального образования города Чебоксары - столицы Чувашской Республики (далее - Учреждение).

Решением Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 03.06.2013 предписание Управления от 07.11.2012 по делу N 10/04-АМЗ-2012 признано недействительным. В удовлетворении остальной части заявленного требования отказано.

Постановлением Первого арбитражного апелляционного суда от 03.09.2013 решение оставлено без изменения.

Управление не согласилось с принятыми судебными актами и обратилось в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить их.

По мнению заявителя, судебные акты подлежат отмене в связи с тем, что выводы судов не соответствуют обстоятельствам дела. Управление указывает, что действия Администрации нарушают часть 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), в связи с совершением действий, связанных с созданием Учреждения и наделением его функциями и правами органа местного самоуправления наряду с осуществлением им хозяйственной деятельности по распространению наружной рекламы. Антимонопольный орган считает, что принятые судебные акты первой и апелляционной инстанций не соответствуют Федеральному закону от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений", части 1 статьи 2 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (далее - Закон N 174-ФЗ), статье 17.1 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях".

Подробно позиция Управления изложена в кассационной жалобе.

Администрация заявило ходатайство о рассмотрении кассационной жалобы без участия представителя.

ООО "Билборд", Учреждение отзыв на кассационную жалобу не представили, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы представителей в судебное заседание не направили.

Законность решения Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии и постановления Первого арбитражного апелляционного суда проверена Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, ООО "Билборд" обратилось в антимонопольный орган с заявлением о создании неравных условий деятельности на рынке наружной рекламы города Чебоксары, с указанием на то, что, осуществляя техническое оформление разрешительной документации на установку и эксплуатацию средств наружной рекламы, МУП "Градостроительство" осуществляет претензионно-исковую работу по взысканию задолженности по договорам на установку и эксплуатацию средств наружной рекламы, однако проводит указанную работу только в отношении тех рекламораспространителей, которые не согласны с условиями, сложившимися на рынке наружной рекламы города Чебоксары, и обращались по данным фактам в Управление и другие государственные органы.

Управление приказом от 19.04.2012 N 743 возбудило в отношении Администрации дело N 10/04-АМЗ-2012 по признакам нарушения антимонопольного законодательства.

В ходе рассмотрения дела Управление пришло к выводу, что автономные учреждения могут создаваться лишь в сферах, указанных в части 1 статьи 2 Закона N 174-ФЗ, а также в тех сферах, которые регулируются соответствующими федеральными законами и в которых прямо предусмотрено право оказания соответствующих услуг (выполнения работ) автономными учреждениями.

Решением от 07.11.2012 Управление признало Администрацию нарушившей часть 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции в связи с совершением действий, связанных с созданием Учреждения и наделением его функциями и правами органа местного самоуправления наряду с осуществлением хозяйственной деятельности по распространению наружной рекламы.

Кроме того, Администрации выдано предписание от 07.11.2012, которым ей в срок до 14.12.2012 предписано прекратить нарушение указанной нормы путем отмены муниципальных правовых актов о создании Учреждения и наделении его функциями и правами органа местного самоуправления.

Администрация не согласилась с решением и предписанием антимонопольного органа и обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Руководствуясь статьями 65, 71, частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, пунктом 2 части 1 статьи 1, частью 1 статьи 3, частью 3 статьи 15, статьей 41 Закона о защите конкуренции, пунктом 26.1 части 1 статьи 16, пунктом 1 статьи 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", частью 1 статьи 2, частью 1 статьи 4, частью 1 статьи 19 Закона N 174-ФЗ, суд первой инстанции удовлетворил заявленное требование частично, пришел к выводу о том, что оспариваемое предписание Управления является неисполнимым с учетом порядка ликвидации автономного учреждения, поскольку Управление не указало какие именно необходимо Администрации отменить муниципальные правовые акты о создании Автономного учреждения "Городская реклама".

Первый арбитражный апелляционный суд руководствовался аналогичными нормами права, согласился с выводом суда первой инстанции и оставил его решение без изменения.

Рассмотрев кассационную жалобу, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены принятых судебных актов.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

На основании части 1 статьи 3 Закона о защите конкуренции настоящий Федеральный закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции.

Согласно части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается совмещение функций органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 01.12.2007 N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и Федеральным законом от 30.10.2007 N 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта".

Как следует из материалов дела и установили суды, 19.03.2012 Инспекцией Федеральной налоговой службы по городу Чебоксары в государственный реестр юридических лиц и индивидуальных предпринимателей внесена запись о создании юридического лица - Учреждения за основным государственным регистрационным номером 1122130003236.

На основании распоряжения Администрацией от 16.02.2012 N 542-р утвержден Устав Учреждения, учредителем и собственником имущества данного юридического лица является муниципальное образование город Чебоксары - столица Чувашской Республики, полномочия учредителя осуществляет Администрация.

Основной деятельностью Учреждения является удовлетворение общественных потребностей населения города Чебоксары в работах, услугах, оказываемых Учреждением, а также извлечение прибыли; предмет деятельности Учреждения - выполнение работ, оказание услуг в сфере рекламной деятельности (пункт 2.2, 2.3 Устава).

Пункт 2.4.1 Устава предусматривает, что основными видами деятельности Учреждения является выдача разрешений на установку рекламных конструкций на территории города Чебоксары, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных вновь рекламных конструкций на территории города Чебоксары, осуществляемые в соответствии с Федеральным законом "О рекламе".

Из пункта 2.5 Устава следует, что Учреждение осуществляет иные виды деятельности, направленные на извлечение прибыли, в том числе предоставление изготовление всех видов наружной рекламы, строительно-монтажные работы по наружной рекламе, в аренду и субаренду основных фондов и имущества Учреждения.

В силу пункта 26.1 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относятся, в том числе, выдача разрешений на установку рекламных конструкций на территории городского округа, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных рекламных конструкций на территории городского округа, осуществляемые в соответствии с Федеральным законом "О рекламе".

Часть 1 статьи 4 Закон N 174-ФЗ предусматривает, что основной деятельностью автономного учреждения признается деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых автономное учреждение создано.

Суды установили, что на основании пункта 2.4.1 Устава Учреждение фактически наделено полномочиями органа местного самоуправления и функциями хозяйствующего субъекта, осуществляющего деятельность по установлению средств наружной рекламы.

Согласно части 1 статьи 2 Закон N 174-ФЗ автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах).

Создание автономных учреждений и утверждение для них муниципальных заданий на конкурентных рынках не способствует расширению возможностей участия физических и юридических лиц в оказании соответствующих услуг (выполнении работ), оплачиваемых за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и приводит к ограничению их доступа к освоению бюджетных средств.

Суды первой и апелляционной инстанции пришли к выводу, что действия Администрации по созданию автономного учреждения в сфере, не предусмотренной законодательством и по передаче своих полномочий влекут создание условий для деятельности Учреждения как хозяйствующего субъекта по отношению к другим хозяйствующим субъектам, что создает необоснованное препятствование осуществлению деятельности иных хозяйствующих субъектов на рынке наружной рекламы, а также данные действия приводят или могут привести к ограничению конкуренции. Действия Администрации, связанные с созданием Учреждения и наделением его функциями и правами органа местного самоуправления наряду с осуществлением хозяйственной деятельности по распространению наружной рекламы, правомерно признаны судами нарушающими часть 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Суды установили из спариваемого предписания Управления от 07.11.2012 следует, что в срок до 14.12.2012 Администрация должна прекратить нарушение части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции путем отмены муниципальных правовых актов о создании Учреждения и наделении его функциями и правами органа местного самоуправления.

Согласно пункту 1 статьи 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, в случае упразднения таких органов или соответствующих должностей либо изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц - органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта, а также судом; а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, - уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 19 Закон N 174-ФЗ автономное учреждение может быть ликвидировано по основаниям и в порядке, которые предусмотрены статьями 61 - 64 ГК РФ.

Суды пришли к выводу, оспариваемое предписание Управления является неисполнимым с учетом вышеназванного порядка ликвидации автономного учреждения, поскольку Управление не указало, какие именно муниципальные правовые акты о создании Учреждения необходимо отменить Администрации. На основании изложенного, предписание Управления от 07.11.2012 по делу N 10/04-АМЗ-2012 подлежит признанию недействительным.

Выводы судов основаны на полном, всестороннем и объективном исследовании материалов дела и не противоречат им.

Доводы заявителя, изложенные в кассационной жалобе, по существу, направлены на переоценку выводов судов, что в силу статьи 286 и части 2 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в компетенцию суда кассационной инстанции, в связи с чем данные доводы подлежат отклонению. Кроме того, доводы, изложенные в жалобе, являлись предметом рассмотрения судов обеих инстанций и получили надлежащую правовую оценку.

С учетом изложенного кассационная жалоба Управления не подлежит удовлетворению.

Нормы материального права применены судами первой и апелляционной инстанций правильно. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов, судом кассационной инстанции не установлено.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по кассационной жалобе не рассматривался, так как на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Управление освобождено от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 03.06.2013 и постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 03.09.2013 по делу N А79-13738/2012 оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Д.В. Тютин

Судьи

Н.Ю. Башева И.Л. Забурдаева