Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 17 февраля 2014 г. N Ф01-13309/13 по делу N А11-7146/2012

Нижний Новгород

17 февраля 2014 г.

Дело N А11-7146/2012

Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Чижова И.В.,

судей Бердникова О.Е., Базилевой Т.В.

при участии представителей

от истца: Гусевой О.Г. (доверенность от 09.01.2014 N 19-2014),

Забурдаевой Ю.Е. (доверенность от 13.02.2014 N 79-2014),

Костюковой Н.В. (доверенность от 09.01.2014 N 09-2014),

Парамонова В.Б. (доверенность от 09.01.2014 N 18-2014),

Шаронова О.А. (доверенность от 09.01.2014 N 16-2014)

от Департамента финансов, бюджетной и налоговой политики администрации Владимирской области: Андреева Р.М. (доверенность от 24.09.2013 N ДФБНП-10-41/322),

от Департамента цен и тарифов администрации Владимирской области: Меньшова М.А. (доверенность от 30.12.2013 N ДЦТ-7605-03-09)

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу истца - открытого акционерного общества "Волго-Вятская пригородная пассажирская компания"

на решение Арбитражного суда Владимирской области от 28.06.2013,

принятое судьей Ушаковой Е.П., и

на постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 25.09.2013,

принятое судьями Родиной Т.С., Назаровой Н.А., Казаковой Н.А.,

по делу N А11-7146/2012

по иску открытого акционерного общества "Волго-Вятская пригородная пассажирская компания"

к Владимирской области в лице Департамента транспорта и дорожного хозяйства администрации Владимирской области, Департамента финансов, бюджетной и налоговой политики администрации Владимирской области

о взыскании 69 258 000 рублей,

при участии третьего лица - Департамента цен и тарифов администрации Владимирской области,

и у с т а н о в и л :

открытое акционерное общество "Волго-Вятская пригородная пассажирская компания" (далее - ОАО "ВВППК", Общество) обратилось в Арбитражный суд Владимирской области с иском к Владимирской области в лице Департамента транспорта и дорожного хозяйства администрации Владимирской области (далее - Департамент транспорта) и Департамента финансов, бюджетной и налоговой политики администрации Владимирской области (далее - Департамент финансов) о взыскании за счет казны Владимирской области 69 258 000 рублей в целях возмещения убытков (потерь в доходах), возникших в результате государственного регулирования тарифов на пассажирские пригородные перевозки на территории Владимирской области в 2011 году.

Решением от 28.06.2013 в удовлетворении иска отказано.

Постановлением Первого арбитражного апелляционного суда от 25.09.2013 решение суда оставлено без изменения.

Не согласившись с принятыми судебными актами, Общество обратилось в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит их отменить.

ОАО "ВВППК" полагает, что суды неправильно применили статьи 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации, статью 8 Федерального закона "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации", пункты 4 и 6 информационного письма Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 31.05.2011 N 145 "Обзор практики рассмотрения арбитражными судами дел о возмещении вреда, причиненного государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами".

По мнению заявителя, вывод судов о том, что ответчик не утверждал (не согласовывал) тарифы на услуги истца на пригородные железнодорожные пассажирские перевозки в 2011 году, противоречит доказательствам по делу и не соответствует нормативным правовым актам Владимирской области, действовавшим в период рассматриваемых правоотношений. Представители ОАО "ВВППК" пояснили также, что в 2010 году ответчик аналогичным образом (посредством направления письма) согласовал тарифы на пригородные пассажирские перевозки железнодорожным транспортом для филиалов ОАО "РЖД", а в 2011 году - для ОАО "Центральная пригородная пассажирская компания" и ОАО "Северная пригородная пассажирская компания". Убытки за 2010 год не предъявлялись ответчику, так как были покрыты ОАО "РЖД" за счет перекрестного субсидирования (тарифов на грузовые железнодорожные перевозки). По условиям заключенного сторонами договора Владимирская область приняла на себя обязательство возместить истцу убытки, образовавшиеся вследствие установления тарифов ниже экономически обоснованного уровня, поэтому суды необоснованно отказали Обществу в удовлетворении исковых требований. Подробно доводы заявителя изложены в кассационной жалобе и поддержаны представителями в судебном заседании.

Департамент финансов в отзыве на кассационную жалобу возразил против доводов ОАО "ВВППК", указав, что вывод судов о несогласовании Владимирской областью тарифов на услуги истца сделан при правильном применении норм материального права. Федеральное законодательство не предусматривает взыскания убытков, вызванных установлением тарифов, без предварительного оспаривания в суде нормативного правового акта об установлении данных тарифов, поскольку основным методом тарифного регулирования является метод экономически обоснованных затрат. Подробно возражения изложены в отзыве на кассационную жалобу и поддержаны представителем в судебном заседании.

Департамент цен и тарифов администрации Владимирской области в отзыве на кассационную жалобу и его представитель в судебном заседании возразили против доводов Общества и пояснили, что цены и тарифы на услуги истца на территории Владимирской области на 2011 год не устанавливались.

В соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании был объявлен перерыв до 17.02.2014 до 14 часов 30 минут.

Как следует из материалов дела, установили суды и стороны не оспаривают, ОАО "ВВППК" создано 11.09.2009 на базе Горьковской железной дороги - филиала ОАО "Российские железные дороги" (далее - ОАО "РЖД") в результате реорганизации отрасли пригородных железнодорожных перевозок. Акционерами Общества являются ОАО "РЖД" (50 - 2 акции), Нижегородская область (25 + 1 акция), Кировская область (25 + 1 акция).

В 2010 году Общество не осуществляло пассажирских перевозок, а выполняло функции по продаже билетов и после получения лицензии обратилось к губернатору Владимирской области с письмом от 25.12.2010 N 946, в котором просило согласовать с 15.01.2011 тарифы на перевозку пассажиров в пригородном железнодорожном сообщении в следующем размере: за первую пригородную 10-километровую зону по маршруту следования пассажира - 18 рублей; за вторую и третью пригородные зоны - 16 рублей; за 4 - 14 пригородные зоны - 12 рублей; за последующие зоны - 12 рублей.

В ответ на данное обращение Департамент цен и тарифов администрации Владимирской области по поручению губернатора области Виноградова Н.В. письмом от 18.01.2011 N ДЦТ-89-04-06 сообщил о том, что заявленный Обществом единый по области средний тариф за первую зону в размере 15,2 рубля сопоставим с тарифами на перевозки пассажиров автомобильным транспортом, установленным на 2011 год на территории области. Предложенный размер тарифа с учетом позонной дифференциации согласован губернатором области.

01.03.2011 Департамент транспорта (организатор) и ОАО "ВВППК" (перевозчик) заключили договор N 66/2011 на организацию транспортного обслуживания населения железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Владимирской области, распространив его действие на период с 01.01 по 31.12.2011.

По условиям пункта 1.2 договора организатор поручает, а перевозчик осуществляет транспортное обслуживание населения по территории Владимирской области по тарифам, рассчитанным перевозчиком и согласованным администрацией Владимирской области.

В пункте 1.4 организатор принял на себя обязательство обеспечить предоставление из бюджета Владимирской области субсидий на возмещение потерь перевозчика в случае установления тарифов ниже экономически обоснованного уровня. Размер субсидий должен определяться на основании расчета экономически обоснованных затрат.

Осуществив в 2011 году перевозку пассажиров в пригородном железнодорожном сообщении в согласованном объеме, ОАО "ВВППК" обратилось к ответчику с требованием о возмещении выпадающих доходов.

Невыполнение ответчиком условий договора о предоставлении субсидий на возмещение убытков, возникших в виде разницы между экономически обоснованными затратами Общества и тарифами, согласованными администрацией Владимирской области, послужило основанием для подачи настоящего иска.

Отказывая в удовлетворении иска, Арбитражный суд Владимирской области руководствовался статьями 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации и исходил из того, что основания для возложения на ответчика ответственности в виде возмещения убытков отсутствуют, так как Владимирская область не устанавливала тарифы на пассажирские перевозки для истца на 2011 год, а Общество не оспорило данное бездействие.

Первый арбитражный апелляционный суд согласился с выводом суда первой инстанции, указав, что письмо Департамента цен не относится к разряду нормативных правовых актов; взыскание убытков, образовавшихся вследствие установления экономически необоснованных тарифов, возможно лишь после оспаривания в суде нормативного правового акта, установившего такие тарифы.

Рассмотрев кассационную жалобу и возражения на нее, суд округа пришел к следующим выводам.

В соответствии с пунктом 1 Указа Президента Российской Федерации от 28.02.1995 N 221 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)", в целях повышения эффективности рыночной экономики и либерализации цен было признано необходимым сохранить государственное регулирование цен (тарифов) в основном только на услуги естественных монополий.

Из материалов дела усматривается и стороны не оспаривают, что ОАО "ВВППК" в соответствии со статьей 4 (пунктом 1) Федерального закона от 17.08.1995 N 147-ФЗ "О естественных монополиях" является субъектом естественной монополии в рамках осуществляемой им с 01.01.2011 деятельности по перевозке пассажиров в пригородном железнодорожном сообщении на территории Владимирской области. После рассмотрения представленных в установленном порядке документов Общество приказом Федеральной службы по тарифам от 06.04.2011 N 109-т включено в реестр естественных монополий за N 52/12.

Согласно подпунктам 12, 55 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", постановлению Правительства Российской Федерации от 07.03.1995 N 239 "О мерах по государственному регулированию тарифов", пункту 6 Перечня работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, тарифы, сборы и плата в отношении которых регулируются государством, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 05.08.2009 N 643 "О государственном регулировании и контроле тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляемым за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов организации транспортного обслуживания населения железнодорожным транспортом в пригородном сообщении; установление подлежащих государственному регулированию цен (тарифов) на услуги организаций железнодорожного транспорта, оказывающих услуги по перевозке пассажиров в пригородном сообщении; осуществления контроля за применением данных цен (тарифов).

Таким образом, на Владимирскую область возложены публичные полномочия (обязанности) по регулированию цен на пассажирские перевозки в пригородном железнодорожном сообщении, осуществляемые ОАО "ВВППК".

В соответствии со статьей 19 Конституции Российской Федерации при регулировании общественных отношений законодатель обязан руководствоваться вытекающим из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом общеправовым требованием определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы, поскольку конституционное равноправие может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями; неопределенность содержания правовой нормы, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению не только принципов равенства и верховенства закона, но и установленных статьями 45 и 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации гарантий государственной, в том числе судебной, защиты прав, свобод и законных интересов граждан (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 25.04.1995 N 3-П, от 15.07.1999 N 11-П, от 25.02.2004 N 4-П, от 20.04.2009 N 7-П, от 06.12.2011 N 27-П, от 29.06.2012 N 16-П).

Суды установили и стороны не отрицают, что Владимирская область в лице Департамента транспорта и дорожного хозяйства администрации Владимирской области допустила Общество к осуществлению пригородных железнодорожных перевозок с 01.01.2011, подписав договор от 01.03.2011 N 66/2011.

По условиям данного договора на перевозчика были возложены обязанности осуществить согласованный объем пассажирских перевозок по тарифам, согласованным администрацией области. Владимирская область как организатор данных перевозок обязалась возместить Обществу убытки от данных перевозок, возникшие вследствие согласования тарифа ниже экономически обоснованного уровня.

Достигнутое сторонами соглашение соответствует предусмотренной в постановлении Правительства Российской Федерации от 07.03.1995 N 239 обязанности субъекта Российской Федерации возместить перевозчику убытки, возникшие вследствие регулирования тарифов на пригородные железнодорожные перевозки, за счет бюджета субъекта Российской Федерации.

Указанная обязанность не противоречит пункту 9 Методики расчета экономически обоснованных затрат, учитываемых при формировании цен (тарифов) на услуги субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении, утвержденной приказом Федеральной службы по тарифам Российской Федерации от 28.09.2010 N 235-т/1, и соответствует пункту 13 Положении о государственном регулировании и контроле тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 05.08.2009 N 643, в силу которых при установлении тарифов на пригородные железнодорожные перевозки пассажиров с учетом необходимости обеспечения доступности услуг железнодорожного транспорта для населения допускается отступление от метода экономически обоснованных затрат посредством применения перекрестного субсидирования в отношении регулируемых тарифов, а также при необходимости определяются меры по компенсации потерь в доходах субъекта регулирования в соответствии с законодательством Российской Федерации.

На момент возникновения спорных правоотношений на территории Владимирской области не были приняты специальные нормативные правовые акты, регулирующих порядок организации транспортного обслуживания населения в пригородном железнодорожном сообщении.

Только в июне 2011 года Закон Владимирской области от 06.04.2004 N 18-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Владимирской области" был дополнен статьей 7.1, которая в редакции Закона Владимирской области от 09.01.2013 N 7-ОЗ восполнила возникший пробел нормой о субсидировании железнодорожных перевозчиков и о праве администрации области устанавливать тариф на пригородные железнодорожные перевозки пассажиров ниже экономически обоснованного уровня.

На момент осуществления истцом пассажирских перевозок и заключения договора от 01.03.2011 N 66/2011 обязанность обеспечить регулирование цен (тарифов) на перевозки пассажиров в пригородном сообщении при условии возмещения убытков за счет бюджета, возникших вследствие установления фиксированных цен, постановлением администрации Владимирской области от 30.06.1995 N 220 (пункты 1 и 6) была возложена на Департамент цен администрации Владимирской области.

С учетом изложенного и в нарушение принципа правовой определенности письмо Департамента цен и тарифов администрации Владимирской области от 18.01.2011 N ДЦТ-89-04-06, составленное в ответ на обращение ОАО "ВВППК" от 25.12.2010 N 946 на имя губернатора Владимирской области об установлении тарифа, в котором содержится информация о том, что предложенные Обществом тарифы с учетом позонной дифференциации согласованы губернатором Владимирской области, необоснованно отклонено судами как доказательство, подтверждающее реализацию Владимирской областью публичных полномочий по установлению тарифов на пригородные пассажирские перевозки.

Суды установили и ответчики не оспаривают, что ОАО "ВВППК" в полном объеме в 2011 году исполнило обязательства по перевозке пассажиров.

При этом в материалах дела отсутствуют документы о том, что в указанный период Владимирская область каким-либо иным образом исполнила свою обязанность по установлению тарифа для истца либо иных пригородных пассажирских компаний, работавших на территории Владимирской области.

При таких обстоятельствах суды необоснованно приняли во внимание возражения ответчиков о несоблюдении ими же формы утверждения тарифов на пригородные пассажирские перевозки, как основания для освобождения Владимирской области от обязанности возместить истцу выпадающие доходы.

Таким образом, судебные акты подлежат отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение, при котором судам следует установить размер экономически обоснованных затрат Общества и сумму выпадающих дохо дов, подлежащих возмещению истцу.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловными основаниями для отмены судебных актов, судом округа не выявлено.

Вопрос о распределении расходов по государственной пошлине в кассационной инстанции не рассматривался, поскольку на основании части 3 статьи 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при отмене судебного акта с передачей дела на новое рассмотрение вопрос о распределении судебных расходов разрешается арбитражным судом, вновь рассматривающим дело.

Руководствуясь статьями 287 (пунктом 3 части 1), 288 (пунктом 1) и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Владимирской области от 28.06.2013 и постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 25.09.2013 по делу N А11-7146/2012 отменить.

Направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Владимирской области.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

И.В. Чижов

Судьи

О.Е. Бердников Т.В. Базилева