Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 4 марта 2014 г. N Ф01-185/14 по делу N А38-2797/2013

Нижний Новгород

04 марта 2014 г.

Дело N А38-2797/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 03.03.2014.

Постановление изготовлено в полном объеме 04.03.2014.

Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Забурдаевой И.Л.,

судей Башевой Н.Ю., Чигракова А.И.

при участии представителя

от заявителя: Сидоркиной Е.О. (доверенность от 09.01.2014)

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу заявителя -

администрации муниципального образования "Город Йошкар-Ола"

на решение Арбитражного суда Республики Марий Эл от 08.08.2013,

принятое судьей Камаевой А.В., и

на постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 13.11.2013,

принятое судьями Смирновой И.А., Захаровой Т.А., Протасовым Ю.В.,

по делу N А38-2797/2013

по заявлению администрации муниципального образования "Город Йошкар-Ола"

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Марий Эл

(ИНН: 1215026787, ОГРН: 1021200772251)

о признании недействительным решения,

третьи лица - муниципальное предприятие "Трест банно-прачечного и ритуального хозяйства" муниципального образования "Город Йошкар-Ола",

закрытое акционерное общество "Военно-мемориальная компания",

общество с ограниченной ответственностью "Марийская мемориальная компания", общество с ограниченной ответственностью "Плюс",

общество с ограниченной ответственностью "Ритус",

и у с т а н о в и л :

администрация муниципального образования "Город Йошкар-Ола" (далее - Администрация, орган местного самоуправления) обратилась в Арбитражный суд Республики Марий Эл с заявлением о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Марий Эл (далее - Управление, антимонопольный орган) от 13.03.2013 по делу N 03-28/28-2012.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены муниципальное предприятие "Трест банно-прачечного и ритуального хозяйства" муниципального образования "Город Йошкар-Ола" (далее - МП "Трест БПРХ", Предприятие), закрытое акционерное общество "Военно-мемориальная компания", общество с ограниченной ответственностью "Марийская мемориальная компания", общество с ограниченной ответственностью "Плюс", общество с ограниченной ответственностью "Ритус".

Решением суда от 08.08.2013 в удовлетворении требования в части признания недействительным решения Управления отказано; пункт 2 оспариваемого предписания антимонопольного органа признан недействительным; в удовлетворении остальной части требования о признании недействительным предписания отказано.

Постановлением Первого арбитражного апелляционного суда от 13.11.2013 решение оставлено без изменения.

Администрация не согласилась с принятыми судебными актами в части отказа в удовлетворении заявленного требования и обратилась в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить их в данной части.

По мнению заявителя, суды неправильно применили нормы материального и процессуального права, неполно выяснили обстоятельства, имеющие значение для дела, выводы судов не соответствуют обстоятельствам дела. Управление в своем решении не указало, какой именно пункт части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) нарушила Администрация, поэтому нарушение данной нормы антимонопольным органом не доказано. Администрация не предоставляла Предприятию каких-либо преимуществ. Передача органом местного самоуправления Предприятию на праве хозяйственного ведения объектов внешнего благоустройства городских кладбищ (всего 10 объектов), в том числе заборы, здание смотрителя, асфальтированные дорожки, сарай пристрой и подсобное здание, не противоречит действующему законодательству.

Подробно позиция заявителя изложена в кассационной жалобе и поддержана его представителем в судебном заседании.

Управление в отзыве отклонило доводы жалобы.

Третьи лица, отзывы на кассационную жалобу не представили; надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, представителей не направили.

Законность решения Арбитражного суда Республики Марий Эл и постановления Первого арбитражного апелляционного суда проверена Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела и установил суд первой инстанции, Управление провело анализ состояния конкуренции на отдельном сегменте рынка похоронных услуг - услуг по захоронению (рытье могилы, опускание гроба в могилу, засыпка могилы) за период 2011 год - 1-й квартал 2012 года на территории города Йошкар-Олы, в ходе которого в действиях Администрации выявлены признаки нарушения антимонопольного законодательства. На этом основании Управление по собственной инициативе возбудило дело N 03-28/28-2012.

По результатам рассмотрения указанного дела Управление 13.03.2013 приняло решение, в соответствии с которым в действиях орган местного самоуправления признан факт нарушения части 1 и 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившегося в неосуществлении функций, возложенных на орган местного самоуправления, в части организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения, в том числе наделения хозяйствующего субъекта - МП "Трест БПРХ" полномочиями органа местного самоуправления, что привело к ограничению конкуренции на рынке оказания услуг по захоронению (рытье могилы, опускание гроба в могилу, засыпка могилы) на территории города Йошкар-Олы.

Кроме того, органу местного самоуправления выдано предписание от 13.03.2013 N 03-28/28-2012, в соответствии с которым ему необходимо в течение 10 дней с момента получения предписания отозвать доверенность от 10.04.2012 N 023-79/1191, которой Овчаренко Анатолий Степанович был уполномочен представлять Администрацию по вопросам согласования (предоставления) мест для погребения тела (останков) или праха умершего на городских общественных кладбищах (пункт 1), а также самостоятельно осуществлять возложенные законодательством обязанности по организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронения, для чего в течение 60 дней с момента получения предписания разработать и принять административный регламент по предоставлению муниципальной услуги по организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронения (пункт 2).

Администрация не согласилась с решением и предписанием антимонопольного органа и обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Руководствуясь статьями 10, 12 Конституции Российской Федерации, статьями 65, 71, 162, частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частями 2, 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьей 49 Гражданского кодекса Российской Федерации, частями 1 и 3 статьи 15, статьями 22, 23, 50 Закона о защите конкуренции, частью 2 статьи 7, пунктами 22, 23 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьями 9, 10, 17, 18, 25, 29 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон о погребении), пунктом 4 статьи 2 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", суд первой инстанции пришел к выводу о правомерности принятого антимонопольным органом решения и отказал в удовлетворении заявленного требования в данной части, однако установил, что принятое антимонопольным органом предписание в части установленного в пункте 2 обязания Администрации в течение 60 дней с момента получения предписания разработать и принять административный регламент по предоставлению муниципальной услуги по организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронения является незаконным, и удовлетворил заявленное требование в данной части; в удовлетворении остальной части требования о признании недействительным предписания отказал.

Первый арбитражный апелляционный суд руководствовался аналогичными нормами права и оставил решение суда первой инстанции без изменения.

Рассмотрев кассационную жалобу, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены принятых судебных актов.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции установлен запрет, в том числе на наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами органов местного самоуправления.

В пункте 23 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определено, что организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения относится к вопросам местного значения городского округа.

Аналогичные полномочия закреплены в статье 9 Устава муниципального образования "Город Йошкар-Ола".

Осуществление функций по обеспечению организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронения, обеспечению организации выполнения работ по содержанию и благоустройству мест захоронения и предоставлению комплекса ритуальных услуг возложены на Управление городского хозяйства администрации городского округа "Город Йошкар-Ола" в соответствии с Положением об управлении городского хозяйства администрации городского округа "Город Йошкар-Ола", утвержденного решением Собрания депутатов городского округа "Город Йошкар-Ола" от 28.12.2011 N 365-V (пункт 2.2.15).

В силу пункта 2 статьи 25 Закона о погребении организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

При этом следует иметь в виду положения статьи 49 Гражданского кодекса Российской Федерации, устанавливающей право коммерческих организаций, за исключением унитарных предприятий и иных видов организаций, предусмотренных законом, иметь гражданские права и нести гражданские обязанности, необходимые для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных законом.

Согласно статье 9 Закона о погребении стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, возмещается специализированной службе по вопросам похоронного дела в десятидневный срок.

Вместе с тем в случае, если погребение осуществлялось за счет средств супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанность по погребению умершего, им выплачивается социальное пособие на погребение в размере, равном стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, указанному в пункте 1 статьи 9 Закона о погребении и похоронном деле (статья 10 Закона о погребении).

На основании системного анализа норм Закона о погребении суды пришли к обоснованному выводу о том, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности, возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, закон не исключает возможности выполнения данной деятельности другими коммерческими организациями и индивидуальными предпринимателями.

Таким образом, лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, Законом о погребении предоставлено право выбора организации, осуществляющей услуги по погребению, а организации и индивидуальный предприниматель, не обладающие статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела, вправе оказывать услуги по погребению.

На основании статьи 17 Закона о погребении деятельность на местах погребения осуществляется в соответствии с санитарными и экологическими требованиями и правилами содержания мест погребения, устанавливаемыми органами местного самоуправления.

В статье 18 Закона о погребении установлено, что общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, которые определяют порядок их деятельности.

Согласно статье 29 Закона о погребении органы местного самоуправления районов, поселений и городских округов создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших. Порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела определяется органами местного самоуправления районов, поселений и городских округов.

При этом Закон о погребении не дает право органу местного самоуправления принимать акты или осуществлять действия, которые создавали бы преимущественные условия для деятельности предприятия по отношению к другим хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность на рынке ритуальных услуг.

Так, возможность передачи общественных кладбищ в ведение какого-либо хозяйствующего субъекта Законом о погребении и похоронном деле не предусмотрена.

Как следует из материалов дела и установили суды, постановлением мэра города Йошкар-Олы от 15.02.2006 N 283 утверждены Порядок деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела и Порядок деятельности общественных кладбищ города Йошкар-Олы.

В соответствии с пунктом 2 постановления мэра города Йошкар-Олы от 23.12.2005 N 3319 "Об утверждении стоимости и требований к качеству услуг, предоставляемых на безвозмездной основе супругу, близким родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего" МП "Трест БПРХ" определено специализированной службой по вопросам похоронного дела.

В связи с этим Предприятию переданы в хозяйственное ведение объекты внешнего благоустройства городских кладбищ (всего 10 объектов), включающие заборы, здание смотрителя, асфальтированные дорожки, сарай пристрой и подсобное здание.

Из бюджета городского округа "Город Йошкар-Ола" МП "Трест БПРХ" возмещаются расходы за осуществление организации и содержание мест захоронения. Так, в 2011 году в муниципальном бюджете были предусмотрены расходы на содержание объектов внешнего благоустройства территорий городских кладбищ по разделу бюджетной классификации 0503 "Благоустройство" по статье "Организация и содержание мест захоронения" (6000400) в сумме 4064,0 тыс. руб.; исполнение составило 3913,2 тыс. руб. В 2012 году в бюджете города были предусмотрены расходы по разделу 0503 "Благоустройство" по статье "Организация и содержание мест захоронения" (6000400) в сумме 2327,0 тыс. руб.; по статье "Прочие мероприятия по благоустройству" (6000500) в сумме 300,0 тыс. руб.; бюджетные обязательства в 2012 году исполнены в полном объеме.

Проанализировав представленные антимонопольным органом доказательства, в том числе должностные инструкции работников кладбищ, утвержденные директором МП "Трест БПРХ", письма Комитета по управлению муниципальным имуществом администрации, доверенность от 10.04.2012 N 023-79/1191, выданную директору МП Предприятия Овчаренко Л.С., приказ МП "Трест БПРХ" от 11.01.2009 N 04 "П", суды установили, что Предприятие как специализированная служба по вопросам похоронного дела получило от Администрации следующие полномочия: по осуществлению функций администрации кладбища, а именно право на ведение и учет документации по захоронению, согласование мест захоронения с клиентами, регистрацию захоронений, оформление удостоверений на захоронения, обеспечение соблюдения установленного ритуала захоронения, отслеживание состояния мест захоронения, носящих мемориальный характер, работу с обращениями граждан; по вопросам согласования (предоставления) мест для погребения тела (останков) или праха умершего на городских общественных кладбищах; по ведению и хранению книг регистрации захоронений на кладбищах "Паганур", "Марково", "Туруново".

Таким образом, Администрация наделила Предприятие правом осуществлять содержание мест захоронений, организацию ритуальных услуг, а также контроль за соблюдением порядка захоронений, то есть наделила его функциями органа местного самоуправления.

Вместе с тем закрепленные в Федеральном законе от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" полномочия органов местного самоуправления не предполагают передачу функций контрольно-распорядительного характера соответствующим хозяйствующим субъектам.

Статус специализированной службы по вопросам похоронного дела, создаваемой с целью оказания гарантированного перечня услуг по погребению, не может служить основанием предоставления хозяйствующему субъекту, имеющему такой статус, исключительного права на оказание всего комплекса ритуальных услуг, а также передачи указанному хозяйствующему субъекту полномочий органа местного самоуправления.

Такая передача сопряжена с созданием преимущественных условий для деятельности Предприятия как хозяйствующего субъекта по отношению к другим хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность на том же рынке услуг, и, соответственно, ущемляет права и законные интересы этих лиц.

Как установили суды и следует из материалов дела, наделение МП "Трест БПРХ" соответствующими правомочиями привело к созданию иным хозяйствующим субъектам препятствий доступу на рынок оказания услуг по захоронению (рытье могилы, опускание гроба в могилу, засыпка могилы) на территории города Йошкар-Ола. Так, за период 2011 год - 1-е полугодие 2012 года иные ритуальные компании города, кроме Предприятия, услуги по захоронению не оказывали.

Факт создания другим хозяйствующим субъектам препятствий к доступу на рынок оказания услуг по захоронению (рытье могил, опускание гроба в могилу, засыпка могилы) на территории города Йошкар-Олы установлен решением Управления от 19.02.2013 по делу N 03-28/27-2012, которым в действиях МП "Трест БПРХ" признано нарушение пункта 9 части 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции. Законность указанного решения антимонопольного органа подтверждена вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Республики Марий Эл от 05.08.2013 по делу N А38-2482/2013.

На основании изложенного суды пришли к обоснованному выводу о нарушении Администрацией частей 1 и 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Доводы заявителя признаются судом округа несостоятельными и отклоняются, поскольку основаны на неверном толковании норм действующего законодательства и направлены на переоценку установленных судом обстоятельств, исследованных доказательств и сделанных на их основании выводов, что в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Оснований для отмены обжалуемых судебных актов по приведенным в кассационной жалобе доводам не имеется.

Арбитражный суд Республики Марий Эл и Второй арбитражный апелляционный суд правильно применили нормы материального права и не допустили нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Кассационная жалоба органа местного самоуправления не подлежит удовлетворению.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по кассационной жалобе Администрация не рассматривался, так как на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации она освобождена от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Марий Эл от 08.08.2013 и постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 13.11.2013 по делу N А38-2797/2013 оставить без изменения, кассационную жалобу администрации муниципального образования "Город Йошкар-Ола" - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

И.Л. Забурдаева

Судьи

Н.Ю. Башева А.И. Чиграков