Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 12 мая 2014 г. N Ф01-1252/14 по делу N А28-10362/2013

Нижний Новгород

12 мая 2014 г.

Дело N А28-10362/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 06.05.2014.

Постановление изготовлено в полном объеме 12.05.2014.

Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Тютина Д.В.,

судей Чижова И.В., Шутиковой Т.В.

при участии представителя

от заинтересованного лица: Головковой О.А. (доверенность от 09.01.2014 N 53-04)

рассмотрел в судебном заседании кассационные жалобы ответчиков: Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации - Управления Федерального казначейства по Кировской области, субъекта Российской Федерации Кировская область в лице Департамента финансов Кировской области на решение Арбитражного суда Кировской области от 15.11.2013, принятое судьей Малышевой М.В., и на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 04.02.2014, принятое судьями Малых Е.Г., Поляковой С.Г., Савельевым А.Б., по делу N А28-10362/2013

по иску муниципального унитарного предприятия "Слободские пассажирские перевозки" (ИНН: 4329010634, ОГРН: 1064329002528)

к субъекту Российской Федерации Кировская область в лице Департамента финансов Кировской области (ИНН: 4347015963, ОГРН: 1034316505497) к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации - Управления федерального казначейства по Кировской области (ИНН: 4347015804, ОГРН: 1024301337246)

о взыскании убытков

и у с т а н о в и л :

муниципальное унитарное предприятие "Слободские пассажирские перевозки" (далее - Предприятие) обратилось в Арбитражный суд Кировской области с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее - Минфин) и к субъекту Российской Федерации "Кировская область" в лице Департамента финансов Кировской области (далее - Департамент финансов) с иском, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о взыскании 640 856 рублей убытков, возникших в результате предоставления отдельным категориям граждан в период с 01.06.2013 по 31.08.2013 года льготного проезда автомобильным транспортом общего пользования на городских маршрутах, в том числе за счет казны Российской Федерации 405 252 рублей, за счет казны субъекта Российской Федерации 235 604 рублей.

Решением Арбитражного суда Кировской области от 15.11.2013 заявленное требование удовлетворено.

Постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 04.02.2014 решение суда оставлено без изменения.

Минфин и Департамент финансов не согласились с принятыми судебными актами и обратились в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационными жалобами просят отменить их.

Минфин считает, что ни Федеральный закон от 22.08.2004 N 122-ФЗ, ни другие нормативные акты федерального уровня не содержат норм, обязывающих Российскую Федерацию предоставлять льготы при осуществлении пассажирских перевозок, а также предоставлять из федерального бюджета субвенции на исполнение подобных расходных обязательств субъектов Российской Федерации. Минфин утверждает, что право предоставления таких льгот отнесено исключительно к компетенции субъектов Российской Федерации, которые сами должны финансировать соответствующие законы субъектов Российской Федерации и предоставлять субвенции муниципальным образованиям для возмещения расходов. Кроме того, Минфин утверждает, что Российская Федерация не принимала на себя расходные обязательства по установлению льгот по оплате проезда в общественном транспорте, а потому недополученные перевозчиками доходы по всем льготным билетам всех категорий граждан должен возмещать субъект Российской Федерации Кировская область.

Подробно доводы Минфина изложены в кассационной жалобе.

Департамент финансов считает, что суды неправильно применили статью 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), а также не учли положения постановления Правительства Кировской области от 25.01.2012 N 136/24 "Об утверждении Порядка предоставления из областного бюджета денежных средств юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим перевозку пассажиров автомобильным и электрифицированным транспортом общего пользования городского и пригородного сообщения, на возмещение им недополученных доходов в связи с установлением льгот по провозной плате для отдельных категорий граждан, проживающих на территории Кировской области" (далее - Постановление N 136/24) о применении коэффициента 0,5 при расчете недополученных доходов от осуществления пассажирских перевозок на городских маршрутах. Департамент финансов утверждает, что из представленных в дело расчетов Предприятия не следует, что выплаченных бюджетных средств недостаточно для покрытия выпадающих доходов за перевозку льготной части населения по областному регистру. По мнению Департамента финансов, отношения между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и перевозчиками, урегулированные Постановлением N 136/24, являются по своему содержанию административными.

Подробно доводы Департамента финансов приведены в кассационной жалобе и поддержаны представителем в судебном заседании.

Предприятие отзыв на жалобу не представило.

Минфин и Предприятие, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения кассационных жалоб, явку представителей в судебное заседание не обеспечили.

Законность обжалуемых судебных актов проверена Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Как следует из материалов дела и установили суды, в целях осуществления перевозок пассажиров автомобильным транспортом общего пользования в городском сообщении города Слободского Кировской области Предприятие (исполнитель) и администрация города Слободского (заказчик) заключили договоры от 24.02.2012 N 13/3, 13/4, 13/5, 13/6, 13/7, 13/8, от 01.06.2012 N 13/9, от 26.11.2012 N 13/10, от 25.12.2012 N 13/11 и 13/12 на организацию пассажирских перевозок по городским маршрутам.

В пунктах 2.1.5 указанных договоров установлена обязанность исполнителя обеспечить право льготного проезда по тарифам, установленным для отдельных категорий граждан, имеющих право на льготный проезд в соответствии с перечнем, утвержденным действующим законодательством Кировской области.

Постановлением Правительства Кировской области от 24.10.2011 N 124/524 утвержден перечень категорий граждан, имеющих право на льготный проезд в автомобильном и электрифицированным транспорте городского сообщения и автомобильном транспорте пригородного сообщения. Утвержденный перечень содержит категории граждан, оказание мер социальной поддержки которым относится как к ведению Российской Федерации (федеральный регистр), так и к ведению Кировской области (областной регистр).

Для указанных в перечне категорий граждан постановлением Правительства Кировской области от 21.07.2008 N 140/268 "О льготном проезде отдельных категорий граждан, проживающих на территории Кировской области" предусмотрено право с 01.09.2012 на льготную стоимость проезда в автомобильном транспорте городского сообщения в размере 9 рублей за одну поездку при условии отсутствия в муниципальном образовании автоматизированной системы учета и оплаты проезда и 8 рублей 50 копеек в случае ее внедрения.

Как следует из ответа администрации города Слободского от 24.05.2013 N 1778-01-19, автоматизированная система учета и оплаты проезда в городе Слободском по состоянию на 01.04.2013 отсутствовала.

Решением Правления Региональной службы по тарифам Кировской области от 31.07.2012 N 31/1 на одну поездку для граждан, не имеющих права на льготы в автоматизированном транспорте городского сообщения, при условии отсутствия в муниципальном образовании автоматизированной системы учета и оплаты проезда, тариф с 01.09.2012 утвержден в размере 13 рублей.

Следовательно, разница в стоимости проезда в городском сообщении между обычным тарифом и установленным размером льготного проезда составила 4 рубля.

Постановлением Правительства Кировской области от 25.01.2012 N 136/24 утвержден Порядок предоставления из областного бюджета денежных средств на возмещение перевозчиками недополученных доходов в связи с установлением льгот по провозной плате для отдельных категорий граждан, проживающих на территории Кировской области. Данным Порядком предусмотрена ежемесячная форма отчетности перевозчика о перевозке льготных категорий граждан. Денежные средства предоставляются перевозчикам ежемесячно в соответствии с их отчетами, представляемыми в Департамент дорожного хозяйства и транспорта Кировской области.

Согласно пункту 3.2 Порядка возмещение перевозчикам недополученных доходов на пригородных перевозках осуществляется в полном объеме, а на городских перевозках при отсутствии автоматизированной системы учета и оплаты проезда перевезенных пассажиров с коэффициентом 0.5, то есть в половинном объеме от фактически понесенных.

Всего за период с 01.06.2013 по 31.08.2013 Предприятием на городских перевозках было перевезено 320 428 пассажиров, имеющих право льготного проезда.

По расчетам истца за период с 01.06.2013 по 31.08.2013 (по городским перевозкам) ему не возмещено 640 856 рублей, в том числе: по федеральным полномочиям - 405 252 рубля, по областным - 235 604 рубля.

В связи с невозмещением убытков, понесенных в результате предоставления указанных льгот, Предприятие обратилось в суд с иском об их взыскании за счет средств соответствующих бюджетов.

Руководствуясь статьями 15, 16, 790 и 1069 ГК РФ, Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и "Об общих принцах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктами 16 и 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" (далее - постановление Пленума N 23), Арбитражный суд Кировской области сделал выводы о том, что возмещение убытков истца, возникших в связи с предоставлением льгот, является расходным обязательством субъекта Российской Федерации (областной регистр) и Российской Федерации (федеральный регистр); применение понижающего коэффициента, установленного в порядке, утвержденном Постановлением N 136/24, противоречит нормам ГК РФ о возмещении убытков.

Второй арбитражный апелляционный суд согласился с выводами суда первой инстанции и оставил его решение без изменения.

Рассмотрев кассационные жалобы, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для их удовлетворения.

Согласно пункту "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной защиты населения, включая социальное обеспечение, отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

На основании пункта 5 статьи 790 ГК РФ в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета.

В соответствии с пунктом 1 статьи 15 ГК РФ лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.

Федеральный закон от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 122-ФЗ) с 01.01.2005 отменил льготы по проезду отдельным категориям граждан; предписал субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан.

На основании Федерального закона от 17.07.1999 N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" оказание мер социальной поддержки гражданам, нуждающимся в ней, производится как за счет средств субъектов Российской Федерации на основании нормативных правовых актов и региональных программ субъектов Российской Федерации, так и за счет средств Российской Федерации. При этом обязанность по учету граждан, имеющих право на получение государственной социальной помощи, возложена на органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации путем составления областного и федерального регистров.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.12.2006 N 802 (утратило силу 01.01.2010 в связи с принятием постановления Правительства Российской Федерации от 31.12.2009 N 1181) были утверждены Правила предоставления межбюджетных трансфертов бюджетами субъектов Российской Федерации на осуществление расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта Российской Федерации для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых, относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Пунктом 1 указанных правил предусмотрено предоставление трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации при условии принятия в установленном порядке нормативных правовых актов, устанавливающих расходные обязательства субъектов Российской Федерации по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта для категории граждан, оказание мер социальной поддержки которых, относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Пунктом 18 постановления Пленума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" (далее - Постановление Пленума N 23) установлено, что положение Бюджетного кодекса Российской Федерации о совместном финансировании расходов на указанные цели не могут быть расценены как допускающие установление Российской Федерации льгот с возложением обязанности по их финансированию на субъект Российской Федерации за счет собственных доходов последнего. Возложение этой обязанности по финансированию льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что должно сопровождаться одновременной передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам в форме субвенций.

Если устанавливающим льготы федеральным законом или принятым в его исполнение иным нормативным правовым актом обязанность по возмещению платы, неполученной от льготных категорий потребителей, возлагается на субъект Российской Федерации или муниципальное образование, то при недостаточности выделенной на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимого от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

В пункте 19 постановления Пленума N 23 разъяснено, что при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатного или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84 и 85 БК РФ (в редакции действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

Постановлением от 25.01.2012 N 136/24 утвержден Порядок предоставления из областного бюджета денежных средств предприятиям транспорта и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим перевозку пассажиров автомобильным и электрифицированным транспортом городского и пригородного сообщения, на возмещение им выпадающих доходов, полученных в связи с установлением льгот по провозной плате для отдельных категорий граждан, проживающих на территории Кировской области.

Федеральными законами от 02.12.2009 N 308-ФЗ "О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов" и от 13.12.2010 N 357-ФЗ "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов" предоставление межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории субъекта Российской Федерации для категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не предусматривается.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлениях от 17.06.2004 N 12-П и от 15.05.2006 N 5-П, недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета субъектов Российской Федерации в целях надлежащего исполнения ими установленных федеральным законодательством расходных обязательств.

Следовательно, если установившим льготы федеральным законом или принятым в его исполнение иным нормативным правовым актом обязанность по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, возлагается на субъект Российской Федерации или муниципальное образование, то при недостаточности выделенных на эти цели из федерального бюджета средств взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

Суды установили и материалами дела подтверждается, что обязанность Российской Федерации по возмещению соответствующих убытков обусловлена самим фактором предоставления истцом льгот определенным категориям граждан, и это обязательство Российской Федерации может быть прекращено только путем его исполнения.

Суды первой и апелляционной инстанций пришли к правильному выводу о том, что право истца на получение доходов от перевозки населения без предоставления льгот было ограничено в силу обязательных для истца нормативно-правовых актов, а объем перечисленных средств не покрыл все экономически обоснованные расходы истца, по предоставлению льгот, финансирование которых отнесено к полномочиям ответчика, то соответствующие обязательства Российской Федерации нельзя признать исполненными; предъявленные истцом расходы являются реальным убытком, подлежащих возмещению.

Довод Департамента финансов о том, что Предприятием расчеты произведены без применения коэффициента 0,5 для городских перевозок, предусмотренного порядком, утвержденным постановлением Правительства от 25.01.2012 N 136/24, судом округа отклоняется, поскольку он противоречит требованиям статей 15, 790, 1069 ГК РФ, предусматривающих полное возмещение убытков перевозчика. Законные основания для уменьшения размера понесенных истцом убытков отсутствуют.

Суд апелляционной инстанции обоснованно отклонил довод Департамента финансов об административно-правовом характере правоотношений, сложившихся между истцом и ответчиком, поскольку противоречит обстоятельствам дела.

Установленные судами фактические обстоятельства и сделанные на их основе выводы соответствуют материалам дела, им не противоречат и не подлежат переоценке судом кассационной инстанции в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При таких обстоятельствах суды правомерно удовлетворили исковые требования Предприятия.

Обжалуемые судебные акты соответствуют нормам материального права, изложенные в них выводы - установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам. Нарушений норм процессуального права, являющихся в соответствии с частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для отмены судебных актов в любом случае, судом округа не установлено.

Нормы материального права применены судами первой и апелляционной инстанций правильно. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основанием для отмены принятых судебных актов, судом кассационной инстанции не установлено.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по кассационным жалобам не рассматривался, так как заявители в соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 части 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобождены от ее уплаты.

Руководствуясь статьями 287 (пунктом 1 части 1) и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Кировской области от 15.11.2013 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 04.02.2014 по делу N А28-10362/2013 оставить без изменения, кассационные жалобы Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации - Управления федерального казначейства по Кировской области и субъекта Российской Федерации Кировская область в лице Департамента финансов Кировской области - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Д.В. Тютин

Судьи

И.В. Чижов Т.В. Шутикова