Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 27 ноября 2014 г. N Ф01-4814/14 по делу N А28-3404/2014

Нижний Новгород

27 ноября 2014 г.

Дело N А28-3404/2014

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Жегловой О.Н.,

судей Каширской Н.А., Ногтевой В.А.

в отсутствие представителей сторон

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу ответчика - Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Кировской области на решение Арбитражного суда Кировской области от 19.06.2014, принятое судьей Хлюпиной Н.П., и на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 29.08.2014, принятое судьями Малых Е.Г., Поляковой С.Г., Тетерваком А.В., по делу N А28-3404/2014

по иску субъекта "Кировская область" в лице Департамента финансов Кировской области (ИНН: 4347015963, ОГРН: 1034316505497)

к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации - Управления Федерального казначейства по Кировской области (ИНН: 7710168360, ОГРН: 1037739085636)

о взыскании убытков

и у с т а н о в и л :

субъект Российской Федерации "Кировская область" в лице Департамента финансов Кировской области (далее - Администрация) обратился в Арбитражный суд Кировской области с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее - Минфин) - Управления Федерального казначейства по Кировской области (далее - Управление) о взыскании за счет казны Российской Федерации 98 335 рублей 45 копеек, связанных с возмещением расходов медицинским работникам Мамаевой Елене Николаевне в сумме 12 265 рублей 55 копеек, Островка Татьяне Алексеевне в сумме 6348 рублей 50 копеек, Овсюковой Ксении Владимировне в сумме 14 418 рублей 11 копеек, Касимовой Екатерине Александровне в сумме 987 рублей 60 копеек, Четвертных Вере Николаевне в сумме 3625 рублей 30 копеек, Целищевой Ольге Юрьевне в сумме 15 345 рублей 67 копеек, Булдаковой Наталье Николаевне в сумме 3156 рублей 54 копеек, Причининой Миле Николаевне в сумме 2887 рублей 64 копеек, Сущенко Эльвире Петровне в сумме 14 854 рублей 96 копеек, Вершининой Розе Борисовне в сумме 4633 рублей 50 копеек, Погудиной Татьяне Александровне в сумме 8447 рублей 06 копеек, Рендовой Ольге Геннадьевне в сумме 2914 рублей 60 копеек, Микрюковой Наталье Ивановне в сумме 8450 рублей 42 копеек (далее - медицинские работники) по оплате предоставленных им с 01.01.2012 по 31.12.2012 жилищно-коммунальных услуг.

Иск мотивирован тем, что истцом понесены затраты, связанные с реализацией мер социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников, которые работают и проживают в сельской местности и поселках городского типа, финансирование которых лежит на Российской Федерации.

Арбитражный суд Кировской области решением от 19.06.2014, оставленным без изменения постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 29.08.2014, удовлетворил иск Администрации. Суд исходил из того, что финансовое обеспечение прав, социальных гарантий медицинских работников, работающих и проживающих в сельской местности, является расходным обязательством Российской Федерации.

При принятии судебных актов суды руководствовались: статьями 16 и 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьями 84, 86 и 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации органов местного самоуправления" (далее - Закон N 131-ФЗ), Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 122-ФЗ), статьей 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 N 5487-1 (далее - Основы законодательства) и пунктами 12, 18, 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" (далее - постановление Пленума N 23).

Не согласившись с принятыми судебными актами, Управление обратилось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить принятые решение от 19.06.2014 и постановление от 29.08.2014 и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований истца.

Доводы заявителя кассационной жалобы сводятся к оспариванию вывода судов о том, что финансовое обеспечение социальных гарантий спорной категории граждан является расходным обязательством Российской Федерации. С 01.01.2005 полномочием по принятию нормативных правовых актов, регулирующих порядок предоставления мер социальной поддержки медицинских работников муниципальных организаций здравоохранения, работающих и проживающих в сельской местности и поселках городского типа, наделены органы местного самоуправления, которые и обязаны вводить эффективные правовые механизмы сохранения прежнего уровня социальной защиты спорной категории граждан.

Заявитель считает, что факт установления суммы, подлежащей взысканию с Департамента в решении мирового судьи от 19.06.2014, не может иметь преюдициального значения для рассмотрения настоящего дела. Департамент исполнил вступившее в законную силу решение, которым установлено наличие именно у бюджета субъекта обязательств по финансированию расходов по предоставлению льгот медицинским работникам, поэтому убытки у истца отсутствуют.

Отзыв на кассационную жалобу в суд не поступил.

Стороны, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, в заседание суда округа не явились. Жалоба рассмотрена в их отсутствие.

Законность решения Арбитражного суда Кировской области и постановления Второго арбитражного апелляционного суда по делу N А28-3404/2014 проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, предусмотренном статьями 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела и оценив доводы кассационной жалобы, окружной суд не нашел оснований для отмены обжалуемых судебных актов в силу следующего.

Как видно из документов и установил суд, решением мирового судьи судебного участка N 47 Фаленского района Кировской области от 16.07.2013 с Департамента финансов Кировской области за счет средств казны субъекта Российской Федерации "Кировская область" в пользу Мамаевой Е.Н. взыскано 12 265 рублей 55 копеек, Островка Т.А. - 6348 рублей 50 копеек, Овсюковой К.В. - 14 418 рублей 11 копеек, Касимовой Е.А. - 987 рублей 60 копеек, Четвертных В.Н. - 3625 рублей 30 копеек, Целищевой О.Ю. - 15 345 рублей 67 копеек, Булдаковой Н.Н. - 3156 рублей 54 копеек, Причининой М.Н. - 2887 рублей 64 копеек, Сущенко Э.П. - 14 854 рублей 96 копеек, Вершининой Р.Б. - 4633 рублей 50 копеек, Погудиной Т.А. - 8447 рублей 06 копеек, Рендовой О.Г. - 2914 рублей 60 копеек, Микрюковой Н.И. - 8450 рублей 42 копеек в возмещение произведенных ими с 01.01.2012 по 31.12.2012 затрат по оплате за отопление и электроэнергию занимаемого ими жилого помещения в связи с предоставлением им законом льгот с учетом частичной компенсации.

Названное решение суда Администрация исполнила, что подтверждается имеющимися в деле платежными поручениями.

Посчитав, что осуществление данных выплат является расходным обязательством Российской Федерации, Администрация обратилась в арбитражный суд с иском о взыскании убытков.

В соответствии с пунктом 1 статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.

В силу статей 16 и 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации или казны муниципального образования.

Согласно части 2 статьи 63 Основ законодательства (в редакции, действовавшей до вступления в силу Закона N 122-ФЗ) до 01.01.2005 врачи, провизоры, работники со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающие с ними члены их семей имели право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением.

В пункте 50 статьи 35 Закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ в статью 63 Основ законодательства внесены изменения. В частности, часть вторая данной статьи, закрепившая право медицинских работников на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением, признана утратившей силу; статья дополнена частями четвертой, пятой, шестой. Решение вопросов социальной поддержки медицинских работников было передано тем властным структурам, в ведении которых находятся соответствующие организации здравоохранения.

Так, согласно частям 4, 5 и 6 статьи 63 Основ законодательства (в редакции Закона N 122-ФЗ), меры социальной поддержки медицинских работников федеральных специализированных организаций здравоохранения устанавливаются Правительством Российской Федерации; находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, - их органами государственной власти; муниципальных организаций здравоохранения - органами местного самоуправления.

Если установившим льготы федеральным законом или принятым в его исполнение иным нормативным правовым актом обязанность по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, возлагается на субъект Российской Федерации или муниципальное образование, то при недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации или муниципального образования (пункт 18 постановления Пленума N 23).

В силу пункта 19 данного постановления при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду статьи 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации и статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

Из статьи 2 Федерального закона от 06.05.2003 N 52-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах жилищной политики" и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг" следует, что размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных частью 2 статьи 63 Основ законодательства, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации и учитываются в межбюджетных отношениях.

Между тем статья 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" не относит к полномочиям субъекта Российской Федерации, подлежащим финансированию за счет собственных средств бюджета субъекта Российской Федерации, финансирование расходов в связи с предоставлением медицинским работникам, проживающим и работающим в сельской местности, льгот по оплате жилья и коммунальных услуг.

В соответствии со статьей 15 Закона N 131-ФЗ вопросы социальной поддержки медицинских работников не отнесены к вопросам местного значения муниципального района.

Полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации по вопросам, не отнесенным Законом N 131-ФЗ к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления, финансовое обеспечение которых осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов, а органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление таких отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств (пункты 1, 5 статьи 19, пункт 3 статьи 20 Закона N 131-ФЗ).

В силу пункта 1 статьи 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства Российской Федерации возникают в результате принятия в частности федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ведения Российской Федерации и (или) полномочий по предметам совместного ведения, не отнесенным в соответствии с Законом N 131-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, предусматривающих предоставление из федерального бюджета межбюджетных трансфертов в формах и порядке, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации, в том числе субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации для предоставления субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации.

Согласно пунктам 1, 3 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия, в частности, муниципальных правовых актов при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, и такие расходные обязательства муниципального образования исполняются за счет и в пределах субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации, предоставляемых местным бюджетам в порядке, предусмотренном статьей 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Под субвенциями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке, а субвенции местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации формируются в бюджете субъекта Российской Федерации за счет субвенций из федерального бюджета на осуществление органами местного самоуправления отдельных полномочий федеральных органов государственной власти (пункты 1, 2 статьи 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Как правильно указали суды, передача органам местного самоуправления вопросов социальной поддержки медицинских работников муниципальных организаций здравоохранения (пункт 50 статьи 35 Закона N 122-ФЗ) не означает, что предоставление медицинским работникам в сельской местности льгот по оплате жилья и коммунальных услуг должно финансироваться за счет собственных средств бюджета соответствующего муниципального образования. Финансирование указанных льгот производится за счет соответствующих субвенций из федерального бюджета.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации (определения от 01.03.2007 N 129-О-П, от 04.12.2003 N 415-О, от 15.02.2005 N 17-О, от 01.12.2005 N 521-О, постановления от 16.12.1997 N 20-П, от 24.05.2001 N 8-П, от 19.06.2002 N 11-П, от 23.04.2004 N 9-П) изменение законодателем ранее установленных правил предоставления населению льгот и компенсаций должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, предполагающий правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики, в том числе в социальной сфере, с тем, чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты, то есть в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано, в связи с чем Российская Федерация, как правовое социальное государство, не может произвольно отказываться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств и отмена либо приостановление предоставления выплат либо льгот компенсационного характера допустимы только при установлении надлежащего механизма соответствующего возмещения, формы и способы которого могут меняться, но объем не должен уменьшаться.

В силу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 17.06.2004 N 12-П и от 15.05.2006 N 5-П, недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях надлежащего исполнения ими установленных федеральным законодательством расходных обязательств.

При таких обстоятельствах передача отдельных государственных полномочий Российской Федерации на другой уровень власти должна сопровождаться одновременной передачей нижестоящим бюджетам финансовых средств, необходимых для осуществления соответствующих полномочий, а при недостаточности таких средств, выделенных на эти цели из федерального бюджета, взыскание должно осуществляться с Российской Федерации.

Таким образом, Российская Федерация не исполнила в полном объеме возложенную на нее обязанность по финансированию льгот, поэтому суды правомерно пришли к выводу о том, что спорные расходы подлежат взысканию с Российской Федерации.

Доводы заявителя о том, что обеспечение социальной поддержки медицинских работников, проживающих в сельской местности или поселках городского типа, не относится к расходным обязательствам Российской Федерации, отклоняются. Право на получение данных льгот являлось гарантией, носящей компенсационный характер. Предоставив это право, государство взяло на себя соответствующие публично-правовые обязанности в отношении социально незащищенных граждан. Отменив Законом N 122-ФЗ данную льготу, законодатель не предусмотрел соразмерной компенсации, связанной с утратой такими гражданами ранее предоставленных прав. При этом на субъект Российской Федерации государством возложена обязанность по решению вопросов социальной поддержки и социального обслуживания отдельных категорий граждан, а не финансирование этих услуг, в силу чего недостаточное выделение на эти цели денежных средств субъекту Российской Федерации не исключает доплаты разницы за счет средств Российской Федерации. Обязанность Российской Федерации по возмещению расходов юридическим лицам обусловлена фактом предоставления льгот гражданам, имеющим право на их получение, и соответствующее обязательство Российской Федерации может быть прекращено только путем его исполнения. По настоящему делу суды установили недофинансирование со стороны Российской Федерации, за счет казны которой правомерно взысканы заявленные расходы на основании статей 16, 1069 и 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Кроме того, исполняя решения суда о возмещении указанным медицинским работникам затрат на оплату коммунальных услуг, истец понес расходы, обусловленные невыполнением Российской Федерацией возложенной на нее обязанности по финансированию соответствующих льгот.

Обязанность Российской Федерации по возмещению расходов обусловлена фактом предоставления льгот гражданам, имеющим право на их получение, и соответствующее обязательство Российской Федерации может быть прекращено только путем его исполнения.

Доказательства предоставления Кировской области из федерального бюджета средств на реализацию установленных медицинским работникам льгот в материалах дела отсутствуют.

Таким образом, суды первой и апелляционной инстанций пришли к правомерному выводу о необходимости взыскания в пользу истца спорных расходов в качестве убытков за счет казны Российской Федерации.

Доводы заявителя кассационной жалобы об установлении решением суда общей юрисдикции наличия у бюджета муниципального образования обязательств по финансированию расходов по предоставлению жилищно-коммунальных льгот медицинским работникам, является несостоятельным.

Суд общей юрисдикции установил обязанность муниципального образования обеспечить предоставление меры социальной поддержки, но не финансировать такую меру. При этом в силу указанных положений пунктов 1, 5 статьи 19, пункта 3 статьи 20 Федерального закона N 131-ФЗ Администрация может нести ответственность за ненадлежащее выполнение данной обязанности лишь в пределах материальных ресурсов и финансовых средств, выделенных ей на эти цели из федерального бюджета.

При изложенных обстоятельствах, судебная коллегия сочла, что оснований, предусмотренных статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, для отмены обжалуемых судебных актов не имеется, нарушений норм материального и процессуального права судами первой и апелляционной инстанций не допущено.

Кассационная жалоба не подлежит удовлетворению.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по кассационной жалобе не рассматривался, так как заявитель, согласно подпункту 1.1 пункта 1 части 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации, освобожден от ее уплаты.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Кировской области от 19.06.2014 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 29.08.2014 по делу N А28-3404/2014 оставить без изменения, кассационную жалобу Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Кировской области - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

О.Н. Жеглова

Судьи

Н.А. Каширская В.А. Ногтева