Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 10 декабря 2014 г. N Ф01-5092/14 по делу N А79-574/2014

Нижний Новгород

10 декабря 2014 г.

Дело N А79-574/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 08.12.2014.

Постановление изготовлено в полном объеме 10.12.2014.

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Чигракова А.И.,

судей Александровой О.В., Башевой Н.Ю.

при участии представителей

от заявителя: Красновой М.П. (доверенность от 30.12.2013),

от заинтересованного лица: Лисицыной М.Н. (доверенность от 09.01.2014)

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу администрации города Чебоксары на решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 16.04.2014, принятое судьей Михайловым А.Т., и на постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 30.07.2014, принятое судьями Захаровой Т.А., Смирновой И.А., Протасовым Ю.В., по делу N А79-574/2014

по заявлению администрации города Чебоксары и Чебоксарского городского комитета по управлению имуществом о признании частично незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике и предписания от 07.11.2013 по делу N 35/05-АМЗ-2013,

третье лицо - муниципальное унитарное предприятие "Ритуальные услуги",

и установил:

администрация города Чебоксары (далее - Администрация, орган местного самоуправления) обратилась в Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии с заявлением о признании незаконными пунктов 1 и 4 решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии (далее - Управление, антимонопольный орган) от 07.11.2013 по делу N 35/05-АМЗ-2013.

В качестве созаявителя к участию в деле привлечен Чебоксарский городской комитет по управлению имуществом (далее - Чебоксарский КУМИ), который просил признать незаконным пункт 2 решения Управления от 07.11.2013 по делу N 35/05-АМЗ-2013.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено муниципальное унитарное предприятие "Ритуальные услуги" (далее - МУП "Ритуальные услуги", Предприятие).

Решением суда первой инстанции от 16.04.2014, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 30.07.2014, органу местного самоуправления и Комитету отказано в удовлетворении заявленных требований.

Не согласившись с принятыми судебными актами, Администрация обратилась в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить их.

Ссылаясь на статью 4 Гражданского кодекса Российской Федерации, часть 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции, Закон N 135-ФЗ), Федеральный закон от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон о погребении), заявитель считает, что МУП "Ритуальные услуги" было обоснованно создано в целях удовлетворения общественных потребностей в похоронном обслуживании, а также извлечения прибыли; при этом содержание кладбищ осуществлялось Предприятием в рамках муниципального контракта на выполнение работ по текущему содержанию мест захоронения города Чебоксары на 2013 год, заключенного по итогам муниципального заказа. Администрация не наделяла Предприятие исключительными правами на оказание всего комплекса ритуальных услуг. Орган местного самоуправления указывает, что на момент рассмотрения антимонопольного дела в Управлении и заявления в арбитражном суде действовала Инструкция о порядке похорон и содержании кладбищ в городе Чебоксары в редакции постановления Администрации от 11.07.2013 N 2205, которая исключала возможность передачи функции органа местного самоуправления иным субъектам.

Подробно позиция заявителя изложена в кассационной жалобе и поддержана его представителем в судебном заседании.

Управление в отзыве на кассационную жалобу и его представитель в судебном заседании возразили против доводов заявителя.

Предприятие отзыв на кассационную жалобу не представило, надлежащим образом извещенное о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, представителей в судебное заседание не направили.

В соответствии со статьей 153.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебное заседание проведено путем использования систем видеоконференц-связи с Арбитражным судом Чувашской Республики - Чувашии.

Законность принятых судебных актов проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, с целью проверки поступившей от индивидуального предпринимателя Лущинской Е.Г. информации о том, что МУП "Ритуальные услуги" навязывает гражданам свои ритуальные услуги (товары) и запрещает выполнение ритуальных работ на кладбищах города силами иных хозяйствующих субъектов, Управление возбудило дело по признакам нарушения антимонопольного законодательства.

Решением от 13.06.2013 антимонопольный орган выделил в отдельное производство дело в отношении Администрации по признакам нарушения статьи 15 О защите конкуренции, прекратив производство по делу в отношении МУП "Ритуальные услуги".

07.11.2013 по результатам рассмотрения дела Комиссия Управления приняла решение по делу N 35/05-АМЗ-2013, которым признала наделение Администрацией МУП "Ритуальные услуги" функциями по обеспечению соблюдения норм отвода каждого земельного участка для захоронения и правил подготовки могил, по формированию и обеспечению сохранности архивного фонда документов по погребению нарушением части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции (пункт 1); наделение Чебоксарским городским комитетом по управлению имуществом МУП "Ритуальные услуги" функциями по проведению надзора за кладбищами нарушением части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ (пункт 2); производство по делу N 35/05-АМЗ-2013 в отношении Комитета прекращено в связи с добровольным устранением нарушения (пункт 3); пунктом 4 предусмотрена выдача органу местного самоуправления предписания, согласно которому в срок до 31.01.2014 Администрации надлежит прекратить нарушение антимонопольного законодательства путем передачи функции по ведению книг регистрации захоронений на кладбищах города Чебоксары, выдаче удостоверений о захоронении, выдаче регистрационного номера, выдаче пропуска (разрешения) на захоронение Управлению ЖКХ, энергетики, транспорта и связи Администрации.

Не согласившись с решением и предписанием антимонопольного органа, Администрация и Комитет обратились в арбитражный суд с соответствующими заявлениями.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции руководствовался статьями 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Законом О защите конкуренции, Законом о погребении, Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон о местном самоуправлении), и исходил из того, что Управление доказало законность оспариваемых решения и предписания.

Апелляционный суд руководствовался аналогичными нормами права и оставил решение суда без изменения.

Рассмотрев кассационную жалобу, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены принятых судебных актов.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 1 Закона о защите конкуренции указанный Закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

Закон о защите конкуренции распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели (часть 1 статьи 3 Закона о защите конкуренции).

В части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 01.12.2007 N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и Федеральным законом от 30.10.2007 N 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта".

Под хозяйствующим субъектом понимается коммерческая организация, некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход, индивидуальный предприниматель, иное физическое лицо, не зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя, но осуществляющее профессиональную деятельность, приносящую доход, в соответствии с федеральными законами на основании государственной регистрации и (или) лицензии, а также в силу членства в саморегулируемой организации (пункт 5 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

В пунктах 1 и 4 статьи 18 Закона о погребении установлено, что общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, данные органы также определяют порядок деятельности общественных кладбищ. Согласно пункту 2 статьи 25 названного Закона организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. При этом погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

В силу подпункта 23 части 1 статьи 16 Закона о местном самоуправлении организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения городского округа. Из положений части 3 статьи 17 и части 1 статьи 2 данного Закона следует, что решение вопросов местного значения осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Возможность передачи общественных кладбищ в ведение хозяйствующего субъекта и наделения хозяйствующего субъекта полномочиями органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения указанными законами не предусмотрена.

Указанная правовая позиция изложена в постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.09.2008 N 12027/07 и от 18.05.2011 N 17206/10.

В соответствии с пунктом 4 статьи 4 Федерального закона от 22.10.2004 N 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации" органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов осуществляют деятельность в области архивного дела. Передача функции органа местного самоуправления по содержанию и ведению муниципального земельного архива законодательством не предусмотрена.

Постановлением Администрации от 22.07.2005 N 200 утверждена Инструкция о порядке похорон и содержания кладбищ в городе Чебоксары (далее - Инструкция N 200 в редакции, действовавшей до внесения изменений постановлением от 11.07.2013 N 2205), в пункте 1.3 которой указано, что организация похоронного дела и содержание кладбищ в городе Чебоксары осуществляется органом местного самоуправления.

Орган местного самоуправления создал специализированную службу по вопросам похоронного дела - МУП "Ритуальные услуги".

Пунктом 1.4 Инструкции N 200 предусмотрено, что осуществление формирования и сохранности архивного фонда документов по погребению относилось к полномочиям МУП "Ритуальные услуги".

Пунктом 6.1 Инструкции N 200 установлено, что МУП "Ритуальные услуги" либо иной хозяйствующий субъект, заключивший муниципальный контракт на выполнение работ по организации и содержанию мест захоронения, должен содержать места захоронения в надлежащем порядке и обеспечивать, в том числе, соблюдение норм отвода каждого земельного участка для захоронения и правил подготовки могил.

Согласно пункту 3.1 Устава МУП "Ритуальные услуги", утвержденного распоряжением Чебоксарского КУМИ от 24.08.2006 N 917-р, Предприятие создано в целях удовлетворения общественных потребностей в похоронном обслуживании, а также извлечения прибыли.

При этом пункт 3.2 Устава к числу видов деятельности Предприятия относил проведение надзора за кладбищами и их содержанием.

Кроме того, в пункте 3.5 Устава МУП "Ритуальные услуги" указано, что Предприятие обязано обеспечить выполнение решений, указаний, предписаний органом самоуправления города Чебоксары, принятых ими в пределах своих полномочий, а также установленных законодательством и нормативно-правовыми актами Российской Федерации и Чувашской Республики.

Таким образом, суды обоснованно посчитали, что орган местного самоуправления наделил МУП "Ритуальные услуги" своими властными полномочиями по обеспечению соблюдения норм отвода каждого земельного участка для захоронения и правил подготовки могил, по формированию и обеспечению сохранности архивного фонда документов по погребению. Следовательно, Предприятие фактически совмещало функции органа местного самоуправления и функции хозяйствующего субъекта.

При таких обстоятельствах суды сделали правильный вывод о том, что названные действия Администрации нарушали требования части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Статья 48 Закона о защите конкуренции предусматривает, что комиссия прекращает рассмотрение дела о нарушении антимонопольного законодательства в случае добровольного устранения нарушения антимонопольного законодательства и его последствий лицом, совершившим такое нарушение.

По смыслу действующего законодательства прекращение производства по делу возможно в том случае, когда нарушитель антимонопольного законодательства сам добровольно не только прекращает неправомерные действия, но и устраняет последствия допущенных нарушений.

Таким образом, Администрация, ходатайствуя о прекращении производства по делу, должна была представить комиссии документы, которые безусловно подтверждают прекращение неправомерных действий и устранение всех последствий этих действий.

В рассматриваемом случае суды правомерно посчитали, что только внесение изменений в Инструкцию о порядке похорон и содержании кладбищ города Чебоксары и Устав Предприятия не может быть признано в силу пункта 1 части 1 статьи 48 Закона о защите конкуренции добровольным устранением нарушений антимонопольного законодательства и их последствий, поскольку на дату принятия антимонопольным органом решения (07.11.2013) архивный фонд документов по погребению не был передан органу местного самоуправления, МУП "Ритуальные услуги" продолжало осуществлять функции по обеспечению соблюдения норм отвода земельного участка для захоронения и правил подготовки могил, а также оформляло иные документы по погребению, что подтверждается документально.

Передача архивного фонда документов по погребению была произведена уже после принятия оспариваемого решения 24.12.2013, что подтверждено актами приема-передачи.

Вопреки требованиям, установленным в статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Администрация не представила в материалы дела доказательств того, что она добровольно прекратила совершение неправомерных действий и устранила все последствия этих действий.

Всесторонне и полно исследовав представленные в материалы дела доказательства по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суды пришли к обоснованному выводу о том, что оспариваемое решение и предписание Управления соответствуют Закону о защите конкуренции и не нарушают права и законные интересы Администрации, в связи с чем обоснованно отказали заявителю в удовлетворении требований.

Доводы заявителя признаются судом округа несостоятельными и отклоняются, поскольку основаны на неверном толковании норм действующего законодательства и направлены на переоценку установленных судом обстоятельств, исследованных доказательств и сделанных на их основании выводов, что в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Оснований для отмены обжалуемых судебных актов по приведенным в кассационной жалобе доводам не имеется.

Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии и Первый арбитражный апелляционный суд правильно применили нормы материального права и не допустили нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Кассационная жалоба органа местного самоуправления не подлежит удовлетворению.

Вопрос о взыскании государственной пошлины не рассматривался, так как на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации заявитель освобожден от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 16.04.2014 и постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 30.07.2014 по делу N А79-574/2014 оставить без изменения, кассационную жалобу администрации города Чебоксары - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

А.И. Чиграков

Судьи

О.В. Александрова Н.Ю. Башева