Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 31 марта 2015 г. N Ф01-720/15 по делу N А31-565/2014

Нижний Новгород

31 марта 2015 г.

Дело N А31-565/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 24.03.2015.

Постановление изготовлено в полном объеме 31.03.2015.

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Башевой Н.Ю.,

судей Радченковой Н.Ш., Чигракова А.И.,

в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу администрации города Костромы на решение Арбитражного суда Костромской области от 29.09.2014, принятое судьей Сизовым А.В., и на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 29.12.2014, принятое судьями Ившиной Г.Г., Буториной Г.Г., Караваевой А.В., по делу N А31-565/2014

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Фирма "М.О.М." (ИНН: 4442015787, ОГРН: 1024400527469)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Костромской области (ИНН: 4401004867, ОГРН: 1024400537556)

о признании недействительным решения,

третьи лица - администрация города Костромы и муниципальное казенное учреждение города Костромы "Служба муниципального заказа по жилищно-коммунальному хозяйству",

и установил:

общество с ограниченной ответственностью "Фирма "М.О.М." (далее - Общество) обратилось в Арбитражный суд Костромской области с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Костромской области (далее - Управление) от 06.12.2013 N 04-23/1133, которым прекращено рассмотрение дела о нарушении администрацией города Костромы антимонопольного законодательства.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены администрация города Костромы (далее - Администрация) и муниципальное казенное учреждение города Костромы "Служба муниципального заказа по жилищно-коммунальному хозяйству" (далее - Учреждение).

Решением суда от 29.09.2014 заявленное требование удовлетворено.

Постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 29.12.2014 решение оставлено без изменения.

Администрация не согласилась с принятыми судебными актами и обратилась в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой.

Заявитель жалобы считает, что суды неправильно применили Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон N 135-ФЗ), Бюджетный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", Федеральный закон от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Федеральный закон N 8-ФЗ). В целях решения вопросов местного значения, в частности организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения, Администрация вправе создавать казенные учреждения. Возложив на Учреждение, которое в силу закона не является хозяйствующим субъектом, обязанность по содержанию мест захоронения на муниципальных кладбищах, Администрация не наделила его функциями органа местного самоуправления в сфере похоронного дела. Следовательно, Администрация не нарушила требования частей 1, 3 Федерального закона N 135-ФЗ, и у судов отсутствовали правовые основания для отмены оспариваемого решения Управления. При принятии судебных актов суды неправильно сослались на правовую позицию Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенную в ряде постановлений президиума, не учли, что в данном деле имеются иные фактические обстоятельства. Кроме того, Общество не доказало нарушение своих прав и законных интересов оспариваемым решением.

Общество в отзыве отклонило доводы заявителя жалобы.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте судебного заседания, явку представителей не обеспечили.

Законность решения Арбитражного суда Костромской области и постановления Второго арбитражного апелляционного суда проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, Общество обратилось в Управление с заявлением от 19.02.2013 о проверке действий Администрации на предмет нарушения антимонопольного законодательства по факту наделения Учреждения функциями органа местного самоуправления, а именно: по выделению земельных участков для погребения тел; ведению учета захоронений в базе данных; выдаче лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, заключения о выделении земельного участка для погребения и паспорта захоронения после погребения; содержания места погребения на территории города Костромы, а также иных функций в области похоронного дела и оказания похоронных услуг.

Управление по результатам проверки возбудило дело от 23.05.2013 N 04-23/1133 по признакам нарушения Администрацией частей 1 и 3 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ (наделение Учреждения функциями органа местного самоуправления в сфере похоронного дела и исключительным правом производства работ по содержанию мест захоронений на муниципальных кладбищах города Костромы).

В ходе комиссионного рассмотрения дела было установлено, что постановлением Администрации от 30.12.2012 N 3013 создано Учреждение, утвержден устав. Учредителем Учреждения является город Кострома. Права и обязанности учредителя от имени города Костромы осуществляются Администрацией.

Согласно Уставу Учреждение является некоммерческой организацией, не имеющей извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности.

В силу подпункта "д" пункта 2.1 устава Учреждение в соответствии с целями и видами деятельности обеспечивает исполнение Администрацией полномочий по решению вопросов местного значения города Костромы, в том числе организацию ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

Целями деятельности Учреждения являются: а) создание надлежащих условий жизнедеятельности населения города Костромы; б) организация работ по благоустройству территории города Костромы; в) обеспечение оперативного реагирования коммунальных служб на факты ненадлежащего электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, и принятие мер к устранению аварий и неисправностей на объектах жилищно-коммунального хозяйства в возможно короткие сроки (пункт 2.2 Устава).

На основании подпункта "с" пункта 2.3 Устава предметом деятельности Учреждения среди прочих является осуществление следующих функций органа местного самоуправления в сфере оказания ритуальных услуг и захоронения умерших граждан в городе Костроме: выделение земельных участков для погребения тела (останков); ведение учета произведенных захоронений в базе данных; выдача лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, заключения о выделении земельного участка для погребения умершего, а также паспорта захоронения после осуществления погребения умершего; содержание мест погребения на территории города Костромы; иных функций в области похоронного дела и оказания похоронных услуг, возложенных на Учреждение муниципальными правовыми актами города Костромы.

Права Учреждения, касающиеся достижения целей деятельности, осуществления возложенных на него функций, предусмотрены в пункте 3.1 устава.

Согласно статье 6 Кодекса казенное учреждение - государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.

Казенное учреждение вправе осуществлять приносящую доходы деятельность, только если такое право предусмотрено в его учредительном документе (пункт 3 статьи 161 Кодекса).

Хозяйствующим субъектом в силу пункта 5 статьи 4 Федерального закона N 135-ФЗ является коммерческая организация, некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход.

Управление пришло к выводу, что Учреждение вправе осуществлять приносящую доход деятельность, поэтому по смыслу определения, данного в пункте 5 статьи 4 Федерального закона N 135-ФЗ, является хозяйствующим субъектом. Администрация, включив в устав положения об осуществлении Учреждением деятельности в сфере организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения, наделила его функциями органа местного самоуправления.

Вместе с тем, учитывая, что законодателем установлено право Администрации по созданию казенного учреждения, которым будут выполняться функции и полномочия, предоставленные органу местного самоуправления в соответствующих сферах деятельности, Управление сделало вывод об отсутствии в рассматриваемых действиях Администрации нарушения частей 1, 3 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ.

В связи с этим решением Управления от 22.11.2013 рассмотрение дела N 04-23/1133 было прекращено на основании пункта 2 части 1 статьи 48 Федерального закона N 135-ФЗ.

Общество не согласилось с указанным решением и обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Руководствуясь статьями 6, 69, 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс), статьей 298 Гражданского кодекса Российской Федерации, пунктом 2 части 1 статьи 1, статьей 3, пунктами 5, 7, 17 статьи 4, частями 1, 3 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ, частями 1, 4 статьи 7, статьей 2, частью 1 статьи 16 Федерального закона

от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), статьями 7, 9, 17, пунктом 1 статьи 18, пунктом 2 статьи 25, статьей 29 Федерального закона N 8-ФЗ, суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии у антимонопольного органа оснований для прекращения производства по делу, и удовлетворил заявленное требование.

Второй арбитражный апелляционный суд оставил решение суда без изменения.

Рассмотрев кассационную жалобу, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены принятых судебных актов.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации действия, решения органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны незаконными при наличии двух условий: несоответствия их закону или иному нормативному правовому акту и нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акту законодательству, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия такого акта, возлагается на орган, принявший оспариваемый акт (часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 2 части 1 статьи 48 Федерального закона N 135-ФЗ созданная антимонопольным органом комиссия прекращает рассмотрение дела о нарушении антимонопольного законодательства в случае отсутствия нарушения антимонопольного законодательства в рассматриваемых комиссией действиях (бездействии).

Как правильно указали суды, для принятия решения о прекращении производства по делу антимонопольный орган должен располагать достаточными доказательствами соответствия действий (актов) лица, в отношении которого проводится проверка, требованиям законодательства, и не вправе ограничиваться формальной констатацией соответствия рассматриваемых действий (актов) определенной норме права. Контролирующий орган обязан оценить такие действия в контексте правоотношений в целом, установить действительную правовую природу издаваемых актов и совершаемых действий, цель их совершения и с учетом всех фактических обстоятельств дела принять итоговое решение.

Следовательно, решение антимонопольного органа должно содержать мотивированные выводы относительно рассмотренного состава правонарушения и его наличия либо отсутствия в действиях конкретного лица (хозяйствующего субъекта либо государственного органа).

Из материалов дела видно, что дело о нарушении антимонопольного законодательства было возбуждено по признакам нарушения Администрацией частей 1, 3 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ, выразившегося в наделении Учреждения функциями органа местного самоуправления.

В силу статей 18, 25 Федерального закона N 8-ФЗ общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, которые осуществляют организацию похоронного дела.

Организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения относится к вопросам местного значения городского округа (статья 16 Федерального закона N 131-ФЗ).

В целях реализации возложенных на органы местного самоуправления полномочий они вправе создавать муниципальные предприятия и учреждения, осуществлять финансовое обеспечение деятельности муниципальных казенных учреждений и финансовое обеспечение выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также формированию и размещению муниципального заказа (пункт 3 части 1 статьи 17 Федерального закона N 135-ФЗ).

Вместе с тем реализация указанных полномочий должна осуществляться с соблюдением запретов, установленных Федеральным законом N 135-ФЗ.

В части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ установлен запрет органам местного самоуправления принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Запрещается совмещение функций органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных законодательством (часть 3 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ).

Суды установили, что Управление со ссылкой на наличие у органа местного самоуправления права создавать казенные учреждения, которые будут выполнять его функции и полномочия, сделало вывод об отсутствии в действиях Администрации нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ (наделения Учреждения функциями органа местного самоуправления).

Однако, сделав такой вывод, Управление ограничилось лишь констатацией данного обстоятельства, без соответствующего обоснования. Каких-либо исключений, предусмотренных законом, из императивного запрета на наделение хозяйствующего субъекта функциями и правами органов местного самоуправления в рассматриваемом случае Управление не установило.

При этом Управление не приняло во внимание, что приведенные в части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ перечень запретов на принятие актов и (или) осуществление любых действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, не является исчерпывающим. Однако анализ указанной нормы в решении отсутствует.

Из решения Управление следует, что Учреждение является хозяйствующим субъектом, наделено функциями органов местного самоуправления в сфере оказания ритуальных услуг и захоронения умерших граждан (подпункт "с" пункта 2.3 устава). Между тем этот перечень не является исчерпывающим. В этом же подпункте предусмотрено право Учреждения осуществлять иные функции в области похоронного дела и оказания похоронных услуг. В пункте 3.1устава установлено, что для достижения целей деятельности Учреждения и осуществления возложенных на него функций оно имеет право заключать с юридическими и физическими лицами договоры, не противоречащие законодательству Российской Федерации, а также целям деятельности.

Вместе с тем в решении Управления отсутствует анализ соответствующих положений устава на предмет соответствия их части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ и возможности влияния на конкуренцию.

Управление не учло, что с целью реализации функций, закрепленных за органами местного самоуправления в сфере похоронного дела, ими могут создаваться бюджетные учреждения, которые не будут осуществлять деятельность, приносящую им доход, то есть они не будут являться хозяйствующими субъектами в понимании пункта 5 статьи 4 Федерального закона N 135-ФЗ.

В решении Управление со ссылкой на право Учреждения заключать возмездные договоры от собственного имени, на оказание некоторых платных услуг физическим лицам, делает вывод о том, что Учреждение наделено функциями органа местного самоуправления и осуществляет функции хозяйствующего субъекта (пункт 5 статьи 4 Федерального закона N 135-ФЗ).

Однако в решении не нашли отражения обстоятельства, осуществляет ли Учреждение возмездную деятельность на рынке оказания ритуальных услуг, в то время как данное обстоятельство является юридически значимым для доказанности наличия (отсутствия) вменяемого нарушения.

Управление не дало оценки тому обстоятельству, что в пункте 2.3 устава предусмотрено право Учреждения осуществлять функции органов местного самоуправления в сфере оказания ритуальных услуг и иные функции в области похоронного дела и оказания похоронных услуг, а не в сфере организации ритуальных услуг, как предусмотрено статьей 16 Федерального закона N 131-ФЗ.

В решении антимонопольный орган указал, что все работы, выполняемые как Учреждением, так и с привлечением подрядных организаций, отобранных по результатам проведения публичных процедур, в соответствии с частью 1 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ относятся к вопросам местного значения в сфере ритуальных услуг. Однако в силу приведенной нормы к вопросам местного значения относится организация ритуальных услуг, а не их оказание.

Суды сочли, что при таких формулировках, содержащихся в решении, является недоказанным, что Учреждение, признанное хозяйствующим субъектом, не осуществляет деятельность на рынке оказания ритуальных услуг.

При этом довод Управления о том, что Учреждение признано хозяйствующим субъектом только в сфере деятельности по сбору, транспортировке бытовых отходов и крупногабаритного мусора, обоснованно отклонен судами, как не основанный на содержании оспариваемого решения.

Данные обстоятельства, как правильно указали суды, должны быть исследованы и оценены именно при принятии антимонопольным органом решения, а не при судебном обжаловании данного решения.

Суды правильно указали, что применительно к части 3 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ Управление при рассмотрении дела должно было установить и отразить в решении обстоятельства разграничения или совмещения функций казенного учреждения, выполняемых им в качестве хозяйствующего субъекта, предусмотренных уставом, с полномочиями органа местного самоуправления в указанной сфере деятельности.

Содержание оспариваемого решения не позволяет сделать вывод об оценке Управлением данных обстоятельств, подтверждающих или опровергающих осуществление иных видов деятельности на возмездной основе. Ссылка в решении на то, что муниципальные контракты заключались Учреждением от имени муниципального образования, оплата по ним производилась за счет бюджетных средств, не устраняет вышеназванные недостатки, поскольку касается только заключения муниципальных контрактов без оценки наличия (отсутствия) иных видов договоров, заключаемых Учреждением.

При таких обстоятельствах суды пришли к выводу о том, что решение принято Управлением без достаточного исследования обстоятельств дела. Следовательно, вывод судов о том, что у Управления отсутствовали правовые основания для прекращения производства по делу, является правильным.

Правовым последствием признания недействительным решения о прекращении рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства является возникновение у Управления обязанности рассмотреть дело по правилам, предусмотренным в статьи 49 Федерального закона N 135-ФЗ.

Как правильно указал апелляционный суд, вывод о наличии (отсутствии) нарушения антимонопольного законодательства должен быть сделан Управлением при всестороннем исследовании доказательств, и доводы заявителя по существу вмененного нарушения не могут быть рассмотрены судом.

С учетом изложенного суды правомерно удовлетворили заявленные требования. Оснований для отмены обжалуемых судебных актов у суда округа не имеется.

Иные доводы, изложенные в кассационной жалобе, были предметом рассмотрения суда первой инстанции и апелляционного суда и получили надлежащую правовую оценку. Доводы, направленные на переоценку доказательств и установленных судами фактических обстоятельств не могут быть приняты во внимание, поскольку это не входит в полномочия суда кассационной инстанции (статья 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Нормы материального права применены Арбитражным судом Костромской области и Вторым арбитражным апелляционным судом правильно, нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов, не допущено. Кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по кассационной жалобе не рассматривался, так как на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Администрация освобождена от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Костромской области от 29.09.2014 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 29.12.2014 по делу N А31-565/2014 оставить без изменения, кассационную жалобу администрации города Костромы - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Н.Ю. Башева

Судьи

Н.Ш. Радченкова А.И. Чиграков