Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 20 мая 2015 г. N Ф01-1547/15 по делу N А17-5991/2014

Нижний Новгород

20 мая 2015 г.

Дело N А17-5991/2014

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Радченковой Н.Ш.,

судей Александровой О.В., Чигракова А.И.,

в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу администрации Лежневского сельского поселения Лежневского муниципального района Ивановской области на решение Арбитражного суда Ивановской области от 10.11.2014, принятое судьей Калиничевой М.С., и на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 03.02.2015, принятое судьями Ившиной Г.Г., Буториной Г.Г., Великоредчаниным О.Б., по делу N А17-5991/2014

по заявлению администрации Лежневского сельского поселения Лежневского муниципального района Ивановской области (ИНН: 3711017663, ОГРН: 1063711000210)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ивановской области (ИНН: 3728012720, ОГРН: 1023700560619)

о признании недействительными решения и предписания,

третьи лица - общество с ограниченной ответственностью "Ивановское региональное агентство конкурсов и аукционов" (ИНН: 3702559204, ОГРН: 1083702015000), общество с ограниченной ответственностью "ДорПромСтрой" (ИНН: 3702566385, ОГРН: 1083702021842),

и установил:

администрация Лежневского сельского поселения Лежневского муниципального района Ивановской области (далее - Администрация, заказчик) обратилась в Арбитражный суд Ивановской области с заявлением о признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ивановской области (далее - Управление, антимонопольный орган) от 29.08.2014 (в полном объеме изготовлено 03.09.2014), в соответствии с которым была признана обоснованной жалоба общества с ограниченной ответственностью "ДорПромСтрой" на действия заказчика при проведении запроса предложений, а также выданного на основании данного решения обязательного для исполнения предписания об устранении нарушения законодательства Российской Федерации в сфере закупок.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью "ДорПромСтрой" (далее - ООО "ДорПромСтрой") и общество с ограниченной ответственностью "Ивановское региональное агентство конкурсов и аукционов" (далее - ООО "Ивановское региональное агентство конкурсов и аукционов", специализированная организация).

Решением суда от 10.11.2014 в удовлетворении заявленного требования отказано.

Постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 03.02.2015 решение оставлено без изменения.

Администрация не согласилась с принятыми судебными актами и обратилась в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить их.

По мнению заявителя, суды неправильно истолковали статью 199 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, положения Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон N 44-ФЗ), Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной и котировочной комиссии, оператора электронной площадки при размещении заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, в том числе при размещении заказов на энергосервис, для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений, утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 24.07.2012 N 498 (далее - Административный регламент). Ссылаясь на пункт 8 части 2 статьи 83 Федерального закона N 44-ФЗ, Администрация указывает, что заказчик вправе осуществлять закупку путем проведения запроса предложений в случаях признания аукциона несостоявшимся. Поскольку в рассмотренном случае действие решения и предписания Управления было приостановлено определением суда, то действия Администрации по проведению такого запроса предложений правомерны. При рассмотрении жалобы ООО "ДорПромСтрой" комиссия Управления вышла за пределы предоставленных ей полномочий.

ООО "Ивановское региональное агентство конкурсов и аукционов" в отзыве поддержало доводы жалобы.

ООО "ДорПромСтрой" в отзыве не согласилось с доводами, изложенными в кассационной жалобе.

Администрация просила рассмотреть жалобу без участия представителя.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения жалобы, представителей в судебное заседание не направили.

Законность решения Арбитражного суда Ивановской области и постановления Второго арбитражного апелляционного суда проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, в Управление 22.08.2014 поступила жалоба ООО "ДорПромСтрой" на действия заказчика при проведении запроса предложений на право заключения контракта на выполнение работ для нужд муниципальных заказчиков Лежневского района Ивановской области (извещение N 0133300019014000008).

При рассмотрении указанной жалобы антимонопольный орган установил, что 30.05.2014 на официальном сайте Российской Федерации в сети "Интернет" для опубликования информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг http://www.zakupki.gov.ru было размещено извещение N 0133300019014000007 о проведении электронного аукциона на право заключения контракта на выполнение работ для нужд муниципальных заказчиков Лежневского района Ивановской области.

Одним из заказчиков и организатором совместного аукциона являлась Администрация. Объектом аукциона в числе прочего являлось выполнение ремонтных работ автомобильных дорог общего пользования местного значения в Лежневском муниципальном районе. К проведению электронного аукциона была привлечена специализированная организация - ООО "Ивановское региональное агентство конкурсов и аукционов". Всего на участие в электронном аукционе были поданы четыре заявки, которым присвоены порядковые номера 7907095, 8205231, 8208289, 8210799.

Согласно протоколу рассмотрения заявок на участие в электронном аукционе на право заключения контракта на выполнение работ для нужд муниципальных заказчиков Лежневского района Ивановской области от 11.07.2014 участнику электронного аукциона ООО "ДорПромСтрой" (порядковый номер 8210799) было отказано в допуске к участию в электронном аукционе на основании части 4 статьи 67 Федерального закона N 44-ФЗ.

По результатам рассмотрения жалобы данного участника на действия Единой комиссии специализированной организации при проведении электронного аукциона (извещение N 0133300019014000007) антимонопольный орган установил, что заявка ООО "ДорПромСтрой" была отклонена членами Единой комиссии неправомерно, поскольку соответствующие основания для отклонения первой части заявки данного участника электронного аукциона, указанные в протоколе рассмотрения заявок от 11.07.2014, фактически отсутствовали.

Управление 24.07.2014 приняло решение (в полном объеме изготовлено 29.07.2014), в соответствии с которым жалоба ООО "ДорПромСтрой" на действия Единой комиссии ООО "Ивановское региональное агентство конкурсов и аукционов" при проведении электронного аукциона была признана обоснованной.

На основании данного решения антимонопольный орган выдал предписание об устранении нарушения законодательства в сфере закупок, в соответствии с пунктом 1 которого специализированной организации в том числе необходимо было вернуться на стадию рассмотрения первых частей заявок, поданных на участие в электронном аукционе, допустить заявку ООО "ДорПромСтрой" к участию в электронном аукционе и рассмотреть указанную заявку в соответствии с нормами Федерального закона N 44-ФЗ, а также осуществить дальнейшие действия по определению поставщика (исполнителя, подрядчика) в соответствии с требованиями Федерального закона N 44-ФЗ.

ООО "Ивановское региональное агентство конкурсов и аукционов" обратилось в Арбитражный суд Ивановской области с заявлением о признании незаконными решения и предписания Управления от 29.07.2014, на основании которого судом было возбуждено производство по делу N А17-5106/2014.

По ходатайству специализированной организации суд в рамках названного дела вынес определение от 13.08.2014 о приостановлении действия решения и предписания антимонопольного органа от 29.07.2014 до вступления в законную силу итогового судебного акта по делу N А17-5106/2014.

В Управление 22.08.2014 поступила жалоба ООО "ДорПромСтрой" на действия заказчика - администрации Лежневского сельского поселения Лежневского муниципального района Ивановской области по проведению запроса предложений на право заключения контракта на выполнение работ для нужд муниципальных заказчиков Лежневского района Ивановской области (извещение N 0133300019014000008) на те же работы и той же стоимостью, что были указаны в извещении N 0133300019014000007 о проведении электронного аукциона.

В рамках рассмотрения данной жалобы антимонопольный орган установил, что существуют препятствия для проведения иной процедуры закупок для определения победителя и заключения с ним муниципального контракта, а действия заказчика, направленные на проведение запроса предложений на право заключения контракта на выполнение работ для нужд муниципальных заказчиков Лежневского района Ивановской области (извещение N 0133300019014000008) в том же объеме и по той же начальной (максимальной) цене контракта, что и первоначальный электронный аукцион N 0133300019014000007, являются незаконными и нарушают как пункт 8 части 2 статьи 83, так и часть 23 статьи 99 Федерального закона N 44-ФЗ.

Антимонопольный орган принял 29.08.2014 оспариваемое в настоящем случае решение (в полном объеме изготовлено 03.09.2014), в соответствии с которым жалоба ООО "ДорПромСтрой" на действия заказчика при проведении запроса предложений была признана обоснованной.

В целях устранения нарушения законодательства в сфере закупок Управление выдало предписание, согласно которому Администрации необходимо до 11.09.2014 аннулировать запрос предложений на право заключения контракта на выполнение работ для нужд муниципальных заказчиков Лежневского района Ивановской области, для чего отменить все составленные в ходе проведения указанного запроса предложений протоколы.

Администрация не согласилась с решением и предписанием Управления, и обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Руководствуясь частью 1 статьи 198, статьей 199, частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, частями 1, 2 статьи 24, частью 13 статьи 69, частью 4 статьи 71, частью 2 статьи 83, частью 23 статьи 99 Федерального закона N 44-ФЗ, пунктом 29 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 12.10.2006 N 55 "О применении арбитражными судами обеспечительных мер", суды пришли к выводу о правомерности принятого антимонопольным органом решения и выданного предписания и отказали в удовлетворении заявленного требования.

Рассмотрев кассационную жалобу, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены принятых судебных актов.

Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, регулируются Федеральным законом N 44-ФЗ.

Заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) (часть 1 статьи 24 Федерального закона N 44-ФЗ).

Конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (аукцион в электронной форме (далее также - электронный аукцион), закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений (часть 2 статьи 24 Федерального закона N 44-ФЗ).

Определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) путем проведения аукционов регулируется положениями параграфа 2 главы 3 Федерального закона N 44-ФЗ, в частности статьями 59 - 71 названного Закона.

В соответствии с частью 13 статьи 69 Федерального закона N 44-ФЗ в случае, если аукционной комиссией принято решение о несоответствии требованиям, установленным документацией об электронном аукционе, всех вторых частей заявок на участие в нем или о соответствии указанным требованиям только одной второй части заявки на участие в нем, такой аукцион признается несостоявшимся.

Как установили суды и следует из материалов дела, электронный аукцион на право заключения контракта на выполнение работ для нужд муниципальных заказчиков Лежневского района Ивановской области (извещение N 0133300019014000007) был признан несостоявшимся на основании данной нормы.

В силу части 4 статьи 71 Федерального закона N 44-ФЗ в случае, если электронный аукцион признан не состоявшимся по основанию, предусмотренному частью 13 статьи 69 данного Федерального закона в связи с тем, что аукционной комиссией принято решение о несоответствии требованиям, установленным документацией об электронном аукционе, всех вторых частей заявок на участие в нем, заказчик вносит изменения в план-график (при необходимости также в план закупок) и осуществляет закупку путем проведения запроса предложений в соответствии с пунктом 8 части 2 статьи 83 указанного Федерального закона (при этом объект закупки не может быть изменен) или иным способом в соответствии с данным законом.

Согласно протоколу рассмотрения единственной заявки на участие в электронном аукционе (подведения итогов) от 15.07.2014 (извещение N 0133300019014000007) электронный аукцион был признан несостоявшимся в связи с тем, что аукционной комиссией принято решение о несоответствии требованиям, установленным документацией об электронном аукционе, всех вторых частей заявок на участие в нем, поэтому Администрация приняла решение об осуществлении закупки путем проведения запроса предложений.

Вместе с тем решением Управления от 29.07.2014 действия Единой комиссии ООО "Ивановское региональное агентство конкурсов и аукционов" при проведении электронного аукциона N 0133300019014000007 были признаны неправомерными, нарушающими часть 4 статьи 67 Федерального закона N 44-ФЗ по причине необоснованного отклонения заявки ООО "ДорПромСтрой"; в связи с выданным на основании данного решения предписанием специализированной организации предстояло вернуться на стадию рассмотрения первых частей заявок, поданных на участие в электронном аукционе N 0133300019014000007.

В части 23 статьи 99 Федерального закона N 44-ФЗ закреплено, что предписание об устранении нарушения законодательства Российской Федерации или иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок, выданное в соответствии с пунктом 2 части 22, пунктом 3 части 27 данной статьи, должно содержать указание на конкретные действия, которые должно совершить лицо, получившее такое предписание, для устранения указанного нарушения. При этом отмечено, что контракт не может быть заключен до даты исполнения такого предписания.

В этом случае недопустимость заключения контракта до момента исполнения предписания антимонопольного органа является гарантией соблюдения прав участников торгов, чьи заявки могли быть безосновательно отклонены, а также призвана обеспечить законность в ходе процедуры определения победителя торгов.

Поскольку решением антимонопольного органа от 29.07.2014, принятым в рамках его компетенции, действия Единой комиссии специализированной организации при проведении электронного аукциона были признаны неправомерными, а согласно предписанию ООО "Ивановское региональное агентство конкурсов и аукционов" предстояло отменить все составленные в ходе проведения электронного аукциона протоколы и вернуться на стадию рассмотрения первых частей заявок, электронный аукцион N 0133300019014000007 не может считаться несостоявшимся до тех пор, пока предписание Управления от 29.07.2014 не будет исполнено или пока не будет принят судебный акт, которым решением и предписание Управления от 29.07.2014 были бы признаны незаконными. В этой связи процедура размещения заказа по лоту N 0133300019014000007 не могла быть признана завершенной.

Администрация мотивирует отсутствие препятствий к проведению запроса предложений по лоту N 0133300019014000008, во-первых, наличием предусмотренных пунктом 8 части 2 статьи 83 Федерального закона N 44-ФЗ оснований, а во-вторых, фактом приостановления определением Арбитражного суда Ивановской области от 13.08.2014 по делу N А17-5106/2014 действия решения и предписания Управления от 29.07.2014.

В статье 199 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрена возможность приостановления действия оспариваемого акта или решения государственного органа. Из содержания данной нормы следует, что указанная мера имеет целью уменьшить негативные последствия действия ненормативного правового акта и решения, в том числе предотвратить возможное причинение существенного ущерба правам и законным интересам заявителя в результате исполнения оспариваемого акта или решения.

Согласно разъяснениям, данным в пункте 4 информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 13.08.2004 N 83 "О некоторых вопросах, связанных с применением части 3 статьи 199 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации", под приостановлением действия ненормативного правового акта, решения в части 3 статьи 199 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации понимается не признание акта, решения недействующим в результате обеспечительной меры суда, а запрет исполнения тех мероприятий, которые предусматриваются данным актом, решением.

В пункте 29 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 12.10.2006 N 55 "О применении арбитражными судами обеспечительных мер" разъяснено, что приостановление акта, решения государственного или иного органа, должностного лица не влечет их недействительности.

Таким образом, принятие обеспечительных мер в виде временного приостановления действия акта исключает необходимость совершения любых влекущих юридические последствия действий, поименованных в таком акте, однако не исключает обязательности их исполнения после отмены обеспечительных мер.

Суды правомерно указали, что в рассмотренном случае приостановление определением суда действия решения и предписания антимонопольного органа от 29.07.2014 не свидетельствовало о незаконности вывода Управления о нарушении Единой комиссией специализированной организации процедуры проведения электронного аукциона, следовательно, не опровергало вывод об отсутствии правовых оснований для признания аукциона несостоявшимся и возможности для проведения запроса предложений.

Проведение запроса предложений на право выполнения работ для нужд муниципальных заказчиков Лежневского района Ивановской области (извещение N 0133300019014000008) в том же объеме и по той же начальной (максимальной) цене контракта, что и при проведении электронного аукциона N 0133300019014000007, в случае отказа в удовлетворения требований о признании незаконным предписания Управления от 29.07.2014, рассматриваемых в рамках дела N А17-5106/2014, привело бы к негативным последствиям, нарушению баланса общественных интересов и затруднительности или невозможности исполнения такого предписания, особенностью которого является то, что оно содержит властное волеизъявление, которое носит обязательный характер и порождает правовые последствия для определенной организации и принимается уполномоченным должностным лицом в целях устранения выявленных в ходе проверки нарушений законодательства путем принятия отдельных мер, а также к его фактическому аннулированию. В данном случае работы, являющиеся предметом заказа, к моменту отмены обеспечительной меры могут быть частично или полностью исполнены, что приведет к недопустимости повторного размещения заказа на данные виды работ, а следовательно, к отсутствию правового значения изложенных в предписании Управления от 29.07.2014 требований.

Таким образом, суды пришли к правильному выводу о том, что действия Администрации по проведению запроса предложений, совершенные в период временного приостановления судом действия предписания Управления от 29.07.2014, были направлены в обход предусмотренного действующим законодательством в сфере закупок порядка определения победителя, с которым будет заключен контракт, в связи с чем не могут быть признаны законными и отвечающими интересам местного бюджета.

Довод Администрации о нарушении антимонопольным органом предусмотренного Административным регламентом порядка проведения проверки был рассмотрен судами и обоснованно признан несостоятельным. Суды правильно указали, что положения данного регламента, в том числе пункт 3.32, на который указывает Администрация, не препятствуют обоснованию принимаемого по результатам рассмотрения жалобы решения обстоятельствами, установленными в рамках рассмотрения иных жалоб и касающимися иных процедур торгов, в случае, если данные обстоятельства связаны с предметом рассматриваемой жалобы. В данном случае процедура проведения запроса предложений по лоту N 0133300019014000008 состояла в прямой причинно-следственной связи с результатами проведения электронного аукциона N 0133300019014000007, ввиду чего игнорирование установленных ранее обстоятельств при проверке законности рассматриваемой процедуры торгов противоречит целям и задачам такой проверки.

Другие доводы Администрации, приведенные в кассационной жалобе, не свидетельствуют о правомерности ее действий, об их соответствии Федеральному закону N 44-ФЗ и не подтверждают незаконность оспариваемого решения Управления.

Иное, нежели у суда, толкование норм права не может служить основанием для отмены обжалуемых судебных актов.

Арбитражный суд Ивановской области и Второй арбитражный апелляционный суд правильно применили нормы материального права, не допустили нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов.

Кассационная жалоба Администрации удовлетворению не подлежит.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по кассационной жалобе не рассматривался, так как на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Администрация освобождена от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ивановской области от 10.11.2014 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 03.02.2015 по делу N А17-5991/2014 оставить без изменения, кассационную жалобу администрации Лежневского сельского поселения Лежневского муниципального района Ивановской области - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Н.Ш. Радченкова

Судьи

О.В. Александрова А.И. Чиграков