Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 20 октября 2015 г. N Ф01-3821/15 по делу N А28-14601/2014

Нижний Новгород

20 октября 2015 г.

Дело N А28-14601/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 14.10.2015.

Постановление изготовлено в полном объеме 20.10.2015.

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Новикова Ю.В.,

судей Шемякиной О.А., Шутиковой Т.В.

в отсутствие представителей сторон

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации - Управления Федерального казначейства по Кировской области на решение Арбитражного суда Кировской области от 16.04.2015, принятое судьей Прозоровой Е.Ю., и на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 26.06.2015, принятое судьями Савельевым А.Б., Поляковой С.Г., Тетерваком А.В., по делу N А28-14601/2014

по иску администрации муниципального образования "Город Киров" (ИНН: 4348005534, ОГРН: 1024301340238)

к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (ИНН: 7710168360, ОГРН: 1037739085636) в лице Управления Федерального казначейства по Кировской области (ИНН: 4347015804, ОГРН: 1024301337246)

о взыскании убытков

и установил:

администрация муниципального образования "Город Киров" (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд Кировской области с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее - Министерство финансов) о взыскании за счет средств казны Российской Федерации 31 625 рублей 91 копейки убытков, понесенных в связи с предоставлением льгот медицинскому работнику.

Решением суда от 16.04.2015 иск удовлетворен.

Постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 26.06.2015 решение суда оставлено без изменения.

Управление Федерального казначейства по Кировской области (представитель Министерства финансов; далее - Управление) не согласилось с принятыми судебными актами и обратилось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой.

Ссылаясь на пункт 50 статьи 35 Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 122-ФЗ), часть 2 статьи 72 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", постановление Правительства Российской Федерации от 17.10.2011 N 839 "О мерах социальной поддержки в 2012 - 2014 годах медицинских и фармацевтических работников, проживающих и работающих в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа), занятых на должностях в федеральных государственных учреждениях", а также на правовые позиции, изложенные в определениях Конституционного Суда Российской Федерации от 01.03.2007 N 129-О-П, от 07.02.2008 N 383-О-П, заявитель жалобы указывает, что с 01.01.2005 полномочием по принятию нормативных правовых актов, регулирующих порядок предоставления мер социальной поддержки медицинским работникам муниципальных организаций здравоохранения, работающим и проживающим в сельской местности и поселках городского типа, наделены органы местного самоуправления, которые и обязаны вводить эффективные правовые механизмы сохранения прежнего уровня социальной защиты указанной категории граждан; недостаточность собственных доходных источников на уровне муниципального образования не является основанием для снятия данной обязанности с Администрации; доказательств того, что истец обращался к Российской Федерации с просьбой о предоставлении финансовой помощи, не представлено; решение мирового суда от 02.12.2011 по делу N 2-3920/11, согласно которому именно на Администрацию возложена обязанность по возмещению медицинскому работнику расходов на оплату коммунальных услуг, законно и обоснованно.

Подробно доводы Управления приведены в кассационной жалобе.

Отзыв на кассационную жалобу не поступил.

Стороны, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, явку представителей в судебное заседание не обеспечили.

В соответствии со статьей 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации рассмотрение кассационной жалобы откладывалось до 14.10.2015 (определение суда от 22.09.2015).

Законность решения Арбитражного суда Кировской области и постановления Второго арбитражного апелляционного суда проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела и установили суды, вступившим в законную силу решением мирового судьи судебного участка N 69 Кировской области Андриянова А.А. от 02.12.2011 по делу N 2-3920/11 удовлетворен иск прокурора Первомайского района города Кирова в интересах Головенкиной Д.В.; с Администрации в пользу Головенкиной Д.В. взысканы денежные средства в размере 31 625 рублей 91 копейки в счет возмещения расходов на оплату коммунальных услуг.

Решением суда от 02.12.2011 установлено, что Головенкина Д.В., имеющая право на бесплатное предоставление квартиры с освещением и отоплением, с 01.11.2008 по 15.06.2010 за счет своих средств внесла плату за коммунальные услуги (отопление и освещение), размер которой с учетом частичной компенсации коммунальных платежей составил 31 625 рублей 91 копейку.

Во исполнение решения мирового судьи Администрация платежным поручением от 29.05.2012 N 1446 перечислила Головенкиной Д.В. взысканные в ее пользу денежные средства.

Посчитав, что осуществление данных выплат является расходным обязательством Российской Федерации, Администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим иском.

Руководствуясь статьями 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), статьями 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), статьей 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации органов местного самоуправления" (далее - Закон N 131-ФЗ), Законом N 122-ФЗ, статьей 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 N 5487-1 (далее - Основы законодательства), пунктами 12, 18, 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" (далее - Постановление N 23), Арбитражный суд Кировской области пришел к выводу, что возмещение спорных расходов является расходным обязательством Российской Федерации.

Апелляционный суд, дополнительно руководствуясь статьей 15 ГК РФ, статьей 140 БК РФ, статьей 160 Жилищного кодекса Российской Федерации, согласился с выводом суда первой инстанции и оставил его решение без изменения.

Рассмотрев кассационную жалобу, Арбитражный суд Волго-Вятского округа пришел к следующим выводам.

Согласно статье 15 ГК РФ лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере (пункт 1). Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

В соответствии со статьей 16 ГК РФ убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования (статья 1069 ГК РФ).

На основании статьи 1071 ГК РФ в случаях, когда в соответствии с Кодексом или другими законами причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в силу пункта 3 статьи 125 ГК РФ эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина.

В части 1 статьи 160 Жилищного кодекса Российской Федерации установлено, что отдельным категориям граждан в порядке и на условиях, которые установлены федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, могут предоставляться компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг за счет средств соответствующих бюджетов.

Согласно статье 8 Федерального закона от 29.12.2004 N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" до внесения изменений в федеральные законы и иные нормативные акты в части замены порядка предоставления в соответствии со статьей 160 Жилищного кодекса Российской Федерации компенсаций, сохраняется прежний порядок предоставления указанных льгот, установленный данным Федеральными законами.

На основании части 2 статьи 63 Основ законодательства (в редакции, действовавшей до вступления в силу Закона N 122-ФЗ) до 01.01.2005 врачи, провизоры, работники со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающие с ними члены их семей имели право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением в соответствии с действующим законодательством.

Закон N 122-ФЗ внес в статью 63 Основ законодательства следующие изменения: часть вторая данной статьи, закреплявшая право медицинских работников на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением, признана утратившей силу; статья дополнена положениями, согласно которым меры социальной поддержки медицинских работников федеральных специализированных организаций здравоохранения устанавливаются Правительством Российской Федерации, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, - их органами государственной власти, муниципальных организаций здравоохранения - органами местного самоуправления.

В силу пункта 19 Постановления N 23 при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду статьи 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации и статью 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ), разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

Суды первой и апелляционной инстанций, удовлетворяя требование Администрации, исходили из того, что в соответствии со статьями 15, 19 и 20 Закона N 131-ФЗ вопросы социальной поддержки медицинских работников не относятся к вопросам местного значения муниципального района, а являются отдельными государственными полномочиями, финансовое обеспечение которых осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. При этом органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление таких отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Российская Федерация, установив льготы для медицинских работников, проживающих в сельской местности и поселках городского типа, и наделив органы местного самоуправления полномочиями по социальной поддержке медицинских работников муниципальных учреждений здравоохранения, должна была обеспечить органы местного самоуправления необходимыми материальными и финансовыми средствами; однако Российская Федерация обязанность по компенсации таких затрат не исполнила.

Вместе с тем суды не учли следующее.

В силу частей 4, 5 и 6 статьи 63 Основ законодательства (в редакции Закона N 122-ФЗ) меры социальной поддержки медицинских работников федеральных специализированных организаций здравоохранения устанавливаются Правительством Российской Федерации, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, - их органами государственной власти, муниципальных организаций здравоохранения - органами местного самоуправления.

Суды не установили, в чьем ведении (Российской Федерации, субъекта, муниципального образования) находится медицинское учреждение, в котором Головенкина Д.В. осуществляла трудовую деятельность.

В соответствии с пунктами "ж" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации координация вопросов здравоохранения, вопросы социальной поддержки населения и жилищное законодательство отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу подпункта 24 части 2 статьи 26.3 Закона N 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов по установлению социальных пособий, возмещению расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан, в том числе льгот по оплате услуг связи и организации предоставления гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг.

Законом Кировской области от 28.10.2004 N 267-ЗО "О мерах социальной поддержки отдельной категории специалистов, работающих, вышедших на пенсию и проживающих в сельских поселениях и поселках городского типа области" прямо установлено предоставление медицинским работникам льгот в форме частичной компенсации расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в виде ежемесячной денежной выплаты.

Постановлением Правительства Кировской области от 28.04.2009 N 1/102 село Порошино, в котором Головенкина Д.В. осуществляла трудовую деятельность в качестве фельдшера, отнесено к сельским населенным пунктам.

Таким образом, Кировская область установила меры социальной поддержки в виде компенсации стоимости оплаты жилья и коммунальных услуг медицинским работникам и, соответственно, приняла на себя расходные обязательства по обеспечению указанных мер социальной поддержки.

В соответствии с положениями пункта 2 статьи 85 БК РФ расходные обязательства субъекта Российской Федерации устанавливаются органами государственной власти субъекта Российской Федерации и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации.

Следовательно, возложение судами на Российскую Федерацию обязательств по возмещению расходов по выплате денежной компенсации указанной категории граждан противоречит положениям бюджетного законодательства, в частности статье 84 БК РФ, которая содержит перечень оснований возникновения расходных обязательств Российской Федерации.

Субъект Российской Федерации - Кировская область к участию в деле не привлечен.

Передача субъектам Российской Федерации полномочий по обеспечению мерами социальной поддержки ряда лиц и отнесение соответствующих расходных обязательств к расходным обязательствам субъекта Российской Федерации не лишает субъекты Российской Федерации возможности в случае необходимости решить на бюджетном уровне вопросы софинансирования Российской Федерацией льгот отдельным категориям граждан федерального регистра.

Вместе с тем сведения о недостатке денежных средств у субъекта Российской Федерации для возмещения спорных расходов в материалах дела отсутствуют, равно как и отсутствуют сведения о том, обращалась ли Кировская область к Российской Федерации за их выделением, а муниципальное образование - к Кировской области.

Таким образом, противоправность действий (бездействия) Российской Федерации и причинную связь между этими действиями (бездействием) и искомыми убытками суды не установили.

Изложенное свидетельствует о наличии оснований для отмены обжалуемых судебных актов и направления дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении суду следует разрешить вопрос о привлечении к участию в деле субъекта Российской Федерации - Кировской области, установить характер правоотношений сторон, после чего разрешить спор с правильным применением норм материального и процессуального права.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов, судом кассационной инстанции не установлено.

Руководствуясь статьями 287 (пунктом 3 части 1), 288 (частью 1) и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Кировской области от 16.04.2015 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 26.06.2015 по делу N А28-14601/2014 отменить.

Направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Кировской области.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Ю.В. Новиков

Судьи

О.А. Шемякина Т.В. Шутикова