Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 11 марта 2016 г. N Ф01-526/16 по делу N А43-11880/2015

Нижний Новгород

11 марта 2016 г.

Дело N А43-11880/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 04.03.2016.

Полный текст постановления изготовлен 11.03.2016.

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Камановой М.Н.,

судей Голубевой О.Н., Чернышова Д.В.,

при участии представителей

от заявителя: Шлыкова В.А.(доверенность от 23.12.2015),

от заинтересованных лиц: Горелик О.М. (доверенность от 01.08.2014),

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу администрации города Нижнего Новгорода на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 23.07.2015, принятое судьей Мукабеновым И.Ю., и на постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 16.11.2015, принятое судьями Смирновой И.А., Захаровой Т.А., Мальковой Д.Г., по делу N А43-11880/2015

по заявлению администрации города Нижнего Новгорода

о признании незаконным решения федерального государственного бюджетного учреждения "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" от 13.02.2015 N РКФ/15-17215.

и установил:

администрация города Нижнего Новгорода (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании незаконным решения федерального государственного бюджетного учреждения "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" в лице филиала по Нижегородской области (далее - Учреждение) от 13.02.2015 N РКФ/15-17215 об учете изменений объекта недвижимости и об обязании Учреждения исключить из государственного кадастра недвижимости проведенную на основании обращения общества с ограниченной ответственностью "Верос" (далее -Общество) запись об изменении разрешенного использования земельного участка и восстановить ранее внесенные сведения, а именно "под детскую площадку".

В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, к участию в деле привлечены Общество и Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Нижегородской области (далее - Управление Росреестра).

Заявленные требования основаны на статьях 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и мотивированы тем, что запись об изменении вида разрешенного использования земельного участка нарушает права Администрации как собственника участка.

Арбитражный суд Нижегородской области решением от 23.07.2015, оставленным без изменения постановлением Первого арбитражного апелляционного суда от 29.12.2015, отказал заявителю в удовлетворении требования.

Не согласившись с принятыми судебными актами, Администрация обратилась в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить решение и постановление в связи с несоответствием выводов судов фактическим обстоятельствам дела и неправильным применением норм материального права.

В кассационной жалобе заявитель указал, что участок передан Обществу в аренду без проведения торгов с целью эксплуатации детской площадки, на участке отсутствуют какие-либо строения или сооружения, эксплуатация которых возможна как офисов, а смена вида разрешенного использования арендованного земельного участка в государственном кадастре недвижимости (далее - ГКН) преследует целью изменение условий договора для последующего строительства административного здания в обход закона без проведения торгов; Администрация не давала согласие на изменение вида разрешенного использования участка; вид разрешенного использования участка должен соответствовать условиям договора.

В судебном заседании в порядке статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации объявлялся перерыв до 10 часов 00 минут 04.03.2016.

Представитель заявителя в судебном заседании поддержал доводы жалобы.

Учреждение и Общество попросили оставить принятые судебные акты без изменений, а жалобу Администрации без удовлетворения.

Законность решения Арбитражного суда Нижегородской области и постановления Первого арбитражного апелляционного суда проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела и оценив доводы кассационной жалобы, окружной суд нашел ее доводы обоснованными в силу следующего.

Как установили суды, Администрация и Общество заключили договор от 21.09.2009 N 16067/07 аренды муниципального земельного участка с кадастровым номером 52:18:0070248:96, общей площадью 1890 квадратных метров, расположенного по адресу: Нижний Новгород, Советский район, Советская площадь, у дома N 3, разрешенное использование "под детскую площадку". Срок действия договора до 11.04.2018. Договор 07.10.2009 зарегистрирован в установленном законом порядке.

Общество 19.02.2015 обратилось в Комитет по управлению городским имуществом и земельными ресурсами Администрации с просьбой внести изменения в договор от 21.09.2009 N 16067/07 в части вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 52:18:0070248:96, приложив выписку из государственного кадастра недвижимости N К-В(ГКУ)/15-103060, согласно которой на основании заявления Общества и вынесенного Учреждением по итогам его рассмотрения решения от 13.02.2015 N РКФ/15-17215 изменено разрешенное использование земельного участка на "офисы, конторы различных организаций, фирм, компаний".

Посчитав указанное решение Учреждения незаконным и нарушающим ее права и законные интересы, Администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствия их закону или иному нормативному правовому акту и нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

В статье 7 Земельного кодекса Российской Федерации определен состав земель в Российской Федерации и предусмотрено, что их правовой режим устанавливается, исходя из принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

В силу части 3 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки.

Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования.

В государственный кадастр недвижимости вносятся сведения об уникальных характеристиках объектах недвижимости, а также дополнительные сведения об объекте недвижимости, в том числе разрешенное использование, если объектом недвижимости является земельный участок (пункт 1 статьи 7 Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" ( далее - Закон о кадастре).

Согласно статье 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются применительно к каждой территориальной зоне. Изменение одного вида разрешенного использования земельных участков на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требования технических регламентов.

В части 4 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласований.

В силу пункта 5 статьи 4 Закона о кадастре сведения вносятся в государственный кадастр недвижимости органом кадастрового учета на основании поступивших в этот орган в установленном порядке документов.

В части 1 статьи 20 Закона о кадастре предусмотрено, что с заявлениями о кадастровом учете вправе обратиться указанные в частях 2 - 6 настоящей статьи лица или их представители, действующие в силу полномочий, основанных на нотариально удостоверенной доверенности, указании федерального закона либо акте уполномоченного на то государственного органа или органа местного самоуправления.

С заявлениями об учете изменений объектов недвижимости вправе обратиться собственники таких объектов недвижимости или в случаях, предусмотренных федеральным законом, иные лица. С заявлениями об учете изменений земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и предоставленных на праве пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования или аренды (если соответствующий договор аренды заключен на срок более чем пять лет), вправе обратиться лица, обладающие этими земельными участками на указанном праве (часть 3 статьи 20 Закона о кадастре).

Постановлением городской Думы Нижнего Новгорода от 15.11.2005 N 89 утверждены Правила землепользования и застройки в городе Нижнем Новгороде (далее - Правила N 89).

В пункте 9 Правил N 89 установлено, что собственники, землепользователи, землевладельцы, арендаторы земельных участков, иных объектов недвижимости имеют право по своему усмотрению выбирать и менять вид (виды) использования недвижимости, разрешенные как основные и вспомогательные для соответствующих территориальных зон при условии обязательного соблюдения требований законодательства в отношении обеспечения безопасности.

Согласно градостроительному регламенту, являющемуся составной частью Правил N 89, спорный земельный участок расположен в зоне, обозначенной Ц-2 - зона обслуживания и деловой активности местного значения, одним из основных видов разрешенного использования земельных участков, включенных в данную зону, является "офисы, конторы различных организаций, фирм, компаний".

С учетом изложенного суды пришли к выводу о том, что поскольку арендатор земельного участка имеет право по своему усмотрению выбирать и менять вид (виды) использования недвижимости, разрешенные как основные и вспомогательные для соответствующих территориальных зон, а согласно градостроительному регламенту, спорный земельный участок расположен в зоне обслуживания и деловой активности местного значения, одним из основных видов разрешенного использования земельных участков, включенных в данную зону является офисы, конторы различных организаций, фирм, компаний, изменение вида разрешенного использования участка не противоречит нормам действующего законодательства.

Между тем суды не учли следующее.

Вид разрешенного использования земельного участка является одной из его характеристик как объекта недвижимости. Содержание этого понятия раскрывается в земельном, градостроительном и кадастровом законодательстве. Поэтому при кадастровом учете земельного участка вид его разрешенного использования определяется исходя из совокупности всех предъявляемых требований, являясь единым и единообразно понимаемым для всех возможных впоследствии правоотношений. Недопустимо установление вида разрешенного использования конкретного земельного участка лишь для целей кадастрового учета без соблюдения требований градостроительного и земельного законодательства.

В соответствии с пунктом 3 статьи 85 Земельного кодекса допускается использование земельных участков их собственниками, землепользователями, землевладельцами и арендаторами в соответствии с любым видом разрешенного использования, предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны.

По смыслу указанного законоположения, оно устанавливает общий критерий, позволяющий изменить именно фактическое использование земельного участка, которое должно быть впоследствии отражено в кадастре недвижимости.

Статья 16 Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" предусматривает осуществление кадастрового учета в связи с изменением разрешенного использования земельного участка на основании заявления правообладателя и необходимых для кадастрового учета документов.

Таким образом, упомянутая норма тоже имеет в виду внесение в кадастр сведений о фактическом изменении вида использования земельного участка в установленных законодательством разрешенных пределах, но не выбор нового разрешенного использования участка для целей, не обусловленных реальным изменением его фактического использования.

Изменение разрешенного использования любого земельного участка осуществляется с использованием процедуры кадастрового учета изменений этого объекта недвижимости, при условии уже состоявшегося изменения его фактического использования с соблюдением установленных требований.

Аналогичная правовая позиция сформулирована в постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 15.12.2011 N 12651/11 и от 29.05.2012 N 13016/11, в которых подчеркнуто, что фактическое использование земельного участка должно отвечать его разрешенному использованию и сходиться со сведениями, внесенными в кадастр.

По правилам статьи 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом арбитражного суда по ранее рассмотренному делу, не доказываются вновь при рассмотрении арбитражным судом другого дела, в котором участвуют те же лица.

Вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Нижегородской области по делу N А43-22972/2013 Обществу отказано в признании незаконными действий Администрации, выразившихся в отказе в реализации преимущественного права на приобретение в собственность по рыночной цене арендуемого муниципального имущества, расположенного по адресу: Нижний Новгород, Советский район, площадь Советская, около дома N 3.

В судебных актах по указанному делу установлено, что спорный земельный участок расположен на территории жилой застройки, подлежит использованию для организации отдыха детей, то есть входит в состав земель общего пользования и свободен от застройки.

Земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, парками, лесопарками и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон.

В ходе рассмотрения настоящего дела Общество не ссылалось на использование спорного участка для эксплуатации размещенных на нем объектов недвижимости, а напротив, связывало изменение вида разрешенного использования земельного участка с последующим изменением договора аренды.

Фактическое использование участка осталось неизменным, поэтому нельзя было изменить ранее установленный вид разрешенного использования спорного земельного участка, руководствуясь нормами Земельного и Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Пункт 3 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации должен применяться во взаимосвязи с другими нормами, регулирующими как публичные (административные), так и гражданские правоотношения.

Арендатор обязан пользоваться арендованным имуществом в соответствии с условиями договора аренды (часть 1 статьи 615 Гражданского кодекса Российской Федерации).

В соответствии с положениями статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации условия договора определяются по усмотрению сторон.

Предметом договора аренды является земельный участок с видом разрешенного использования "под детскую площадку". Приняв на себя права и обязанности по указанному договору, арендатор согласился на использование земельного участка в соответствии с одним из видов разрешенного использования, тем самым реализовав свое право, предусмотренное пунктом 3 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации. Иное толкование указанной правовой нормы позволит обойти установленный законом порядок предоставления земельных участков под различные цели.

В рассматриваемом случае изменения в договор аренды в части согласованного вида разрешенного использования земельного участка не внесены.

В то же время арендодатель при решении вопроса о возможности изменения вида разрешенного использования земельного участка по договору связан установленным порядком предоставления земельных участков для тех или иных целей использования.

Предоставление спорного земельного участка для целей строительства без проведения торгов противоречит действующему законодательству.

Изменение вида разрешенного использования земельного участка избранным Обществом способом по существу направлено на обход процедуры торгов, предусмотренных земельным законодательством для предоставления земельных участков для целей строительства объектов недвижимости, что подтверждает иск арендатора, рассматриваемый в рамках дела N А43-1047/2016.

В силу статьи 10 Гражданского кодекса Российской Федерации не допускаются осуществление гражданских прав исключительно с намерением причинить вред другому лицу, действия в обход закона с противоправной целью, а также иное заведомо недобросовестное осуществление гражданских прав (злоупотребление правом).

Не допускается использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции, а также злоупотребление доминирующим положением на рынке.

Таким образом, у Общества и Учреждения не имелось правовых оснований для проведения кадастрового учета изменений объекта недвижимости и указания вида разрешенного использования спорного земельного участка как "офисы, конторы различных организаций, фирм, компаний". Письмо Департамента градостроительного развития и архитектуры администрации города Нижнего Новгорода от 02.02.2015 N 12-01-12:78/ис об отнесении выбранного вида использования спорного земельного участка к основным видам разрешенного использования нельзя рассматривать как основание для внесения оспоренных изменений в ГКН.

Следовательно, выводы судов первой и кассационной инстанций о правомерном изменении вида разрешенного использования спорного земельного участка основаны на неверном толковании норм действующего законодательства (пункта 3 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, статьи 16, части 3 статьи 20 Закона о кадастре и статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Изменение вида разрешенного использования земельного участка вопреки воле арендодателя нарушает права и законные интересы Администрации, так как оно послужило поводом для обращения Общества к Администрации с иными исками: о взыскании убытков, о внесении изменений в договор аренды земельного участка (дело N А43-1047/2016), а также влечет необходимость приведения ГКН в соответствие с фактическим использованием земельного участка, в связи с чем заявленные требования подлежат удовлетворению.

Ввиду неправильного применения норм материального права в части толкования статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, статьи 16, части 3 статьи 20 Закона о кадастре и статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации обжалованные судебные акты подлежат отмене.

Суд кассационной инстанции в рамках настоящего дела новых обстоятельств не исследовал, свои выводы мотивировал ссылкой на нормы действующего законодательства, тем самым действовал в пределах полномочий, предоставленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, поэтому суд счел необходимым в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации принять новое решение об удовлетворении заявления Администрации.

По правилам статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, признание незаконным оспоренного решения Учреждения влечет обязанность государственного органа по приведению сведений ГКН в соответствие с положением, существовавшим до совершения незаконных действий.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суды не допустили.

По причине освобождения заявителя и заинтересованного лица от уплаты государственной пошлины в доход федерального бюджета судом не рассматривается вопрос о распределении судебных расходов между сторонами.

Руководствуясь пунктом 2 части 1 статьи 287, частью 2 статьи 288, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Нижегородской области от 23.07.2015 и постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 16.11.2015 по делу N А43-11880/2015 отменить.

Принять по делу новый судебный акт.

Требования администрации города Нижнего Новгорода удовлетворить.

Признать незаконным решение Федерального государственного бюджетного учреждения "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" в лице филиала учреждения по Нижегородской области от 13.02.2015 N РКФ/15-17215 об учете изменений объекта недвижимости.

Обязать Федеральное государственное бюджетное учреждение "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" в лице филиала учреждения по Нижегородской области исключить из государственного кадастра недвижимости сведения о виде разрешенного использования "офисы, конторы различных организаций, фирм, компаний" земельного участка с кадастровым номером 52:18:0070248:96, площадью 1890 квадратных метров, принадлежащего на праве аренды обществу с ограниченной ответственностью "Верос", расположенного по адресу: город Нижний Новгород, площадь Советская, у дома N 3.

Обязать Федеральное государственное бюджетное учреждение "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" в лице филиала учреждения по Нижегородской области" восстановить в государственный кадастр недвижимости сведения о виде разрешенного использования "под детскую площадку" земельного участка с кадастровым номером 52:18:0070248:96, площадью 1890 квадратных метров, принадлежащего на праве аренды обществу с ограниченной ответственностью "Верос", расположенного по адресу: город Нижний Новгород, площадь Советская, у дома N 3.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

М.Н. Каманова

Судьи

О.Н. Голубева Д.В. Чернышов