Разграничение полномочий (Н. Мершина, "эж-ЮРИСТ", N 24, июнь 2003 г.)

Разграничение полномочий

Рассматривая вопросы соответствия законов субъекта РФ, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления субъекта РФ конституции (уставу) субъекта РФ, конституционные (уставные) суды обязаны руководствоваться установленным федеральным законодательством разграничением полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. В этом плане особый интерес представляет анализ решений судов в отраслевом аспекте, в частности по делам о соответствии конституциям (уставам) нормативных актов, регулирующих трудовые отношения.

Следует остановиться на анализе наиболее интересных дел, имеющих значение для дальнейшего развития трудового законодательства.

Проблему разграничения полномочий между федеральными органами и государственными органами субъектов РФ в регулировании трудовых отношений можно проиллюстрировать на примере постановления КС Республики Саха (Якутия) от 14.12.99 по делу о проверке конституционности отдельных норм Закона Республики Саха (Якутия) от 21.10.98 "О регулировании оплаты труда в Республике Саха (Якутия) и постановления Правительства Республики Саха (Якутия) от 16 августа 1996 года "Об утверждении порядка определения нормируемой величины расходов на оплату труда, включаемых в себестоимость продукции (работ, услуг) при формировании цен и тарифов".

Рассматривая соответствие оспариваемых норм Конституции Республики по содержанию, суд исходил из того, что, поскольку механизм взаимодействия федеральных законов и нормативных актов субъекта Федерации совместных полномочий закреплен в ч.2 и 5 ст.76 Конституции РФ, но федеральный закон, определяющий пределы полномочий республики в сфере законодательного регулирования оплаты труда, не принят, а принятие закона и постановлений правительства связывается с отсутствием регулирования рассматриваемых вопросов в федеральном законодательстве и потребностью совершенствования нормативной базы, регулирующей вопросы оплаты в условиях Республики Саха (Якутия), оспариваемые нормы соответствуют Конституции Республики.

Законодательство допускает так называемое опережающее регулирование, т.е., принятие законов и иных нормативных правовых актов по вопросам, отнесенным к полномочиям федеральных органов государственной власти, в том случае, когда федеральное законодательство еще не принято (ч.3 ст.6 ТК РФ).

Проблема разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения приобретает особое значение именно в практике конституционных судов.

Два приведенных примера дел, рассмотренных конституционными (уставными) судами субъектов РФ, позволяют сделать вывод о том, что, установив в ТК РФ общее разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ в сфере трудовых отношений, законодателю необходимо пойти дальше, произведя разграничение полномочий в рамках отдельных институтов трудового законодательства.

На уровне субъекта РФ может быть повышен уровень трудовых прав и гарантий, предусмотренных федеральными законами и подзаконными актами. Это прямо вытекает из содержания ч.2 ст.6 ТК РФ. Предоставление дополнительных трудовых прав, гарантий, установление льгот и преимуществ должно осуществляться на основе соблюдения конституционных требований и общих принципов в сфере регулирования труда (ст.2 ТК РФ).

В этом плане интерес представляет трудовое законодательство Башкортостана и соответственно практика КС Республики Башкортостан, поскольку лишь в одном субъекте РФ - Башкортостане был принят и действует Трудовой кодекс.

14 декабря 2000 года КС Башкортостана рассмотрено дело по запросу гражданина В.И. Бузника о соответствии Конституции Башкортостана ч.5 ст.39 ТК Республики Башкортостан.

Заявитель был уволен с работы на основании п.5 ст.33 КЗоТ РФ в связи с болезнью более четырех месяцев*(1). Судом общей юрисдикции он был восстановлен на работе в соответствии со ст.39 ТК Республики Башкортостан, запрещающей прекращение трудового договора по инициативе работодателя в период временной нетрудоспособности работника. При рассмотрении данного дела КС Республики Башкортостан была выработана следующая правовая позиция.

"Предписания части пятой статьи 39 Трудового кодекса Республики Башкортостан о недопустимости прекращения трудового договора по инициативе работодателя с временно нетрудоспособными вне зависимости от вида и причины заболевания, травмы и продолжительности болезни вводится повышенная правовая защита прав граждан в области труда и занятий. Это согласуется с конституционными целями социального государства, с разграничением предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан и принципами субординации актов трудового законодательства Российской Федерации и Республики Башкортостан".

Однако следует отметить, что ТК РФ принятие общеобязательных для применения на всей территории РФ федеральных законов и иных нормативных правовых актов, устанавливающих порядок заключения, изменения и расторжения трудового договора, относит к ведению федеральных органов государственной власти. Возникает вопрос: включает ли в себя понятие "порядок расторжения трудового договора" установление оснований расторжения трудового договора? И если относит, вправе ли субъекты РФ изменять их, мотивируя это повышением уровня трудовых прав и гарантий?

То, что данная проблема существует, можно показать на примере двух дел, рассмотренных ВС РФ и КС Республики Башкортостан.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (ст.76 Конституции РФ).

Так, директор арендного предприятия "Нефтекамскводоканал" С., переданного из государственной собственности в муниципальную, был уволен в соответствии с п.5 ст.37 ТК Республики Башкортостан (в связи с отказом нового собственника перезаключить контракт). При рассмотрении иска С. о восстановлении на работе и взыскании заработной платы за время вынужденного прогула суды Республики Башкортостан первой и надзорной инстанций, руководствуясь п.5 ст.37 ТК Республики Башкортостан, в удовлетворении иска отказали. Судебная коллегия по гражданским делам ВС РФ указала, что суд не вправе был применять указанную норму, согласно которой трудовой договор может быть прекращен в связи с отказом нового собственника перезаключить контракт, поскольку аналогичное положение не содержится в ч.2 ст.29 КЗоТ РФ; в силу ст.4 и ч.2 ст.254 КЗоТ РФ дополнительные основания прекращения трудового договора с работником не могут быть установлены актами трудового законодательства субъектов РФ. Рассматривая обращение администрации города Нефтекамска о соответствии Конституции Республики Башкортостан положений ч.2 ст.36 и п.5 ст.37 ТК Республики Башкортостан, КС Республики Башкортостан руководствовался установленным разграничением предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Республики Башкортостан. Основываясь на положениях Конституции и Договора Российской Федерации и Республики Башкортостан от 03.08.94 "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан", КС пришел к выводу, что регулирование трудовых отношений находится в ведении Республики Башкортостан. А поскольку "конституционные гарантии права собственности и права на труд обусловливают необходимость согласования интересов работодателя - собственника имущества и работника - руководителя, ответственного за сохранность и целевое использование имущества, результаты экономической деятельности, финансовое состояние предприятия", оспариваемые нормы были признаны соответствующими Конституции Республики Башкортостан.

В 2001 году была принята новая Конституция Республики Башкортостан, положения ч.2 ст.36 и п.5 ст.37 ТК Республики Башкортостан отменены. А новый ТК РФ предусмотрел право работодателя расторгнуть трудовой договор с руководителем организации в случае смены собственника имущества (п.4 ст.81 ТК РФ).

Оценивая все состоявшиеся решения, хотелось бы сделать следующие выводы.

Во-первых, проблема разграничения полномочий между государственными органами РФ и органами государственной власти субъектов РФ - это проблема законодательная, требующая четкого и однозначного решения. Во-вторых, многие нормы трудового законодательства возникли из локального нормотворчества, коллективно-договорного регулирования, а сегодня из законодательства субъектов РФ и с этим необходимо считаться.

По мнению А.Ф. Нуртдиновой*(2), противоречием федеральному законодательству признается:

- снижение уровня трудовых прав и гарантий работников в нормативных правовых актах субъекта РФ;

- нарушение органами государственной власти субъектов РФ, пределов, установленных для регионального законотворчества;

- принятие принципиально иных правовых решений по вопросам, урегулированным федеральным законодательством и подзаконными актами;

- неприведение региональных нормативных правовых актов в соответствие с вновь принятым федеральным законом, Указом Президента РФ, постановлением Правительства РФ или нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти.

В этих случаях подлежит применению коллизионная норма, предусмотренная ч.4 ст.6 ТК РФ, которая обязывает правоприменителя избрать для применения нормативный правовой акт федерального уровня. Подводя итоги, хотелось бы отметить, что проблема разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения наиболее ярко проявляется в практике судов конституционной юрисдикции, а ее изучение в отраслевом разрезе позволяет не только выявлять пути совершенствования законодательства, регулирующего разграничение полномочий, но и отраслевого законодательства.

Н. Мершина,

судья Уставного суда Свердловской области

"эж-ЮРИСТ", N 24, июнь 2003 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) В настоящее время действующий ТК РФ не содержит такого основания расторжения трудового договора по инициативе работодателя.

*(2) Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации. Москва, 2002.