Приложение. Доклад Мосгордумы "О состоянии законодательства города Москвы в 2010 году"

Приложение
к постановлению Московской
городской Думы
от 9 марта 2011 г. N 54

Доклад
Московской городской Думы "О состоянии законодательства города Москвы в 2010 году"

Список сокращений, использованных в докладе

Сокращение	Расшифровка
БК РФ	Бюджетный кодекс Российской Федерации
ВК РФ	Водный кодекс Российской Федерации
ВЦИОМ	Всероссийский центр изучения общественного мнения
Генплан	Генеральный план города Москвы
ГК РФ	Гражданский кодекс Российской Федерации
Государственная Дума	Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации
ГрК РФ	Градостроительный кодекс Российской Федерации
ГрК Москвы	Градостроительный кодекс города Москвы
ГУВД по городу Москве	Главное управление внутренних дел по городу Москве
ГУ ИС	государственное учреждение инженерная служба
ГУП	государственное унитарное предприятие
ГЧП	государственно-частное партнерство
ДЕЗ	дирекция единого заказчика
ДЗР	Департамент земельных ресурсов города Москвы
ДепИГМ	Департамент имущества города Москвы
Дума	Московская городская Дума
ЕврАзЭС	Евразийское экономическое сообщество
ЖКХ	жилищно-коммунальное хозяйство
ЗК РФ	Земельный кодекс Российской Федерации
КоАП Москвы	Кодекс города Москвы об административных правонарушениях
КоАП РФ	Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях
Конституция РФ	Конституция Российской Федерации
КПРФ	Коммунистическая партия Российской Федерации
КСП Москвы	Контрольно-счетная палата Москвы
Молодежная палата	Молодежная палата при Московской городской Думе
НК РФ	Налоговый кодекс Российской Федерации
ОКН	объект культурного наследия
ООПТ	особо охраняемые природные территории
ПДД	Правила дорожного движения
ПЗЗ	Правила землепользования и застройки
Правительство РФ	Правительство Российской Федерации
субъект РФ	субъект Российской Федерации
СМИ	средства массовой информации
УК РФ	Уголовный кодекс Российской Федерации
УПК РФ	Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации
ФОК	физкультурно-оздоровительный комплекс

Введение

Город Москва - уникальный по своим количественным и качественным характеристикам мегаполис, финансовый и политический центр России. Безусловно, сочетание разнообразных функций, которые выполняет Москва, не может не влиять на условия жизни ее населения, специфику городского хозяйства, основной чертой которого является сложное переплетение многочисленных проблем. Наиболее актуальные из них были обозначены Мэром Москвы С.С. Собяниным в выступлении 21 октября 2010 года в Думе при вступлении его в должность. К числу проблем, требующих срочного разрешения, относится низкая инвестиционная привлекательность города. Для изменения сложившейся ситуации необходимо: пересмотреть административные процедуры и бюджетную политику; повысить эффективность использования имущества города; развивать малый и средний бизнес и высокотехнологичные отрасли, внедрять инновации; сделать социальную политику более гибкой, адресной и более эффективной; активно привлекать общественность и волонтеров для решения общегородских социальных задач; взаимодействовать с организациями инвалидов. Также требуют модернизации московское образование и здравоохранение. Кроме того, особое внимание необходимо уделить проведению эффективной градостроительной политики, реформированию жилищно-коммунального хозяйства, а также транспортной системы города.

Комплексное и эффективное решение этих вопросов возможно только при наличии тщательно выверенного и сбалансированного законодательства, создающего правовую основу для развития города. Не всегда из-за сложившихся в Российской Федерации федеративных отношений московское законодательство способно в должной мере разрешить возникающие проблемы. Однако в ряде случаев оно само не успевает за динамично меняющейся политической, экономической и социальной ситуацией.

Адекватная оценка изменений, происходящих в финансовой, экономической и социальной сферах, быстрая реакция на них применительно к законотворческой деятельности означает постоянный и квалифицированный мониторинг эффективности правового регулирования, своевременное внесение и оперативное принятие необходимых законов, обеспечение неукоснительного их выполнения. В Москве мониторинг законодательства и правоприменительной практики, осуществляемый всеми ветвями власти, стал важнейшим инструментом реализации приоритетного направления деятельности законодательной и исполнительной власти города - повышения качества и действенности законов.

Правовой мониторинг как систематический анализ и оценка состояния отдельных сфер правового регулирования в городе Москве осуществляется органами государственной власти с привлечением общественных объединений, научных организаций, граждан путем проведения экспертиз правовых актов, аналитического обобщения данных правоприменительной и судебной практики, проведения опроса общественного мнения по поводу действия правовых актов, аналитического обобщения обращений физических лиц и их объединений в государственные органы города Москвы, обмена информацией о действии правовых актов и т.д.

Начиная с 2007 года результатом работы по правовому мониторингу является подготовка ежегодных докладов Думы о состоянии законодательства города Москвы (далее - доклад).

Возрастающая роль правового мониторинга, необходимость повышения его качества потребовали совершенствования работы над докладами. Поэтому в докладе 2010 года используется принципиально новый для Думы подход. В нем сделана попытка перевести процесс мониторинга законодательства и правоприменительной практики на качественно новый уровень, уделив значительно больше внимания актуальным проблемам, о которых говорилось выше, и возможным способам их законодательного решения.

В то же время доклад 2010 года включает в себя основные идеи и положения, апробированные при подготовке предшествующих докладов, учитывает опыт подготовки соответствующих докладов законодательными собраниями некоторых субъектов РФ. Так, доклад 2009 года показал, что в кризисных условиях законодательство города Москвы стало надежной правовой базой для принятия исполнительными органами государственной власти своевременных и действенных антикризисных мер. Их реализация невозможна без конструктивного сотрудничества органов власти всех уровней, которые несут ответственность за развитие Москвы, создание условий для стабильной и благополучной жизни москвичей. Доклад 2009 года содержал целый комплекс предложений по совершенствованию законодательства и нормативной правовой базы в целом. Часть предложений уже нашла свое законодательное закрепление, в частности в законах города Москвы от 17 марта 2010 года N 7 "Об охране здоровья в городе Москве" и от 10 февраля 2010 года N 5 "О внесении изменений в статьи 10 и 14 Закона города Москвы от 26 сентября 2001 года N 48 "Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве". Кроме того, принят ряд подзаконных актов Правительства Москвы.

Доклад 2010 года, как и предыдущие доклады Думы, базируется на комплексном анализе состояния и развития городского законодательства с учетом его трансформации, обусловленной объективными условиями. Анализ возникающих в городе проблем, требующих реакции властей и законодательного решения, является необходимой составляющей эффективного и устойчивого развития сформированной в городе системы управления. Поэтому доклад 2010 года посвящен именно этому аспекту мониторинга состояния законодательства и правоприменительной практики.

Над докладом работала созданная комиссией по законодательству специальная рабочая группа, в состав которой входили депутаты Думы и государственные гражданские служащие в Аппарате Думы, представители Правительства Москвы. В подготовке материалов принимали участие комиссии Думы.

Раздел I доклада содержит анализ экономической и социальной основ жизнедеятельности города в 2010 году. В нем нашел отражение происходящий в настоящее время процесс политического строительства, связанный с максимально возможным вовлечением политических партий в законотворческую деятельность, поддержкой и развитием участия гражданского общества в обсуждении принимаемых Думой решений. В разделе приводятся наиболее значимые характеристики социально-экономического развития Москвы (валовой региональный продукт, инвестиции, положение в отраслях экономики, состояние малого и среднего предпринимательства, положение в социальной сфере), основанные в том числе на показателях бюджета Москвы на 2010 год и информации о его исполнении. В качестве двух главных направлений бюджетной политики 2010 года были определены: выполнение социальных обязательств в отношении незащищенных и малообеспеченных категорий граждан и обеспечение максимальной занятости трудоспособного населения.

Доля социальных расходов в городском бюджете 2010 года, как и в предыдущие годы, составила около 50%, поскольку инвестиции в человека для города традиционно являются безусловным приоритетом. В целом бюджет 2010 года характеризуется следующими основными показателями:

1) прогнозируемый объем доходов бюджета города Москвы в сумме 1060812010,6 тыс. рублей;

2) общий объем расходов бюджета города Москвы в сумме 1251043499,9 тыс. рублей;

3) превышение расходов над доходами в сумме 190231489,3 тыс. рублей.

В разделе II анализируется ряд наиболее актуальных для города Москвы проблем: обеспечение занятости населения; обеспечение эффективной социальной защиты населения; обеспечение благоприятной среды обитания в городе; эффективное управление государственной собственностью. Проводится анализ правовых актов города Москвы в указанных сферах правового регулирования, определяется соответствие законов города Москвы федеральному законодательству, изучается судебная практика, обобщаются выявленные проблемы и формулируются предложения по их законодательному решению. Важность и актуальность подобного анализа имеют особую значимость для развития не только законодательства, но и системы управления городом в целом.

Так, в главе 1 раздела II доклада анализируются проблемы развития малого и среднего бизнеса, в том числе молодежного предпринимательства, поддержки высокотехнологичных отраслей реального сектора экономики, внедрения инноваций. Вопросам адресности и эффективности социальной поддержки населения, обеспечения комфортной городской среды для инвалидов, развития волонтерского движения, проблемам молодежной политики и существующей образовательной системы посвящена глава 2. Комплексность и эффективность градостроительной политики в соотношении с обеспечением благоприятной экологической обстановки отражены в главе 3. Наконец, проблемам повышения эффективности управления городским имуществом, развития в городе инструментов государственно-частного партнерства и улучшения инвестиционного климата посвящена глава 4.

В разделе II доклада нашли отражение тенденции и перспективы развития законодательства города Москвы.

Структура доклада и содержание раздела II предполагают обобщение правоприменительной практики органов исполнительной власти, судов, общественных институтов. При подготовке доклада 2010 года использовались доклад о деятельности органов исполнительной власти города Москвы, аналитические материалы, подготовленные Московским городским судом, результаты осуществления правового мониторинга Прокуратурой города Москвы и подчиненными прокурорами, результаты контрольных мероприятий КСП Москвы, публикации в СМИ и другие сведения.

Практика применения законов освещена с учетом информации, поступившей в Думу из различных общественных организаций, а также материалов мониторинга состояния законодательства и правоприменительной практики, осуществляемого комиссиями Думы, экспертными советами, Молодежной палатой, общественным консультативным советом политических партий при Думе.

Данные законотворческой деятельности Думы представлены Аппаратом Думы, другие сведения и статистические данные приводятся на основании официальных материалов органов государственной статистики, соответствующих постановлений Правительства Москвы.

Также при подготовке доклада была использована информация, поступившая в ответ на обращения Думы из других организаций, имеющих практику применения московских законов: Московского городского суда, Прокуратуры города Москвы, Главного управления внутренних дел по городу Москве, Московской федерации профсоюзов, Московской конфедерации промышленников и предпринимателей (работодателей), ГУП "НИ и ПИ Генплана Москвы", ГУ "НИИ развития профессионального образования", ЗАО "Институт экологии города", других организаций.

Ключевое место в правовом мониторинге занимает судебная практика рассмотрения законов города Москвы, поскольку недостаточно проработанные правовые дефиниции приводят к тому, что соответствующий закон или не применяется, или его положения по-разному толкуются различными судами. В частности, по данным за 2009 год и I квартал 2010 года, 93,5% судов в городе обращались при вынесении решений к законам города Москвы. При этом за указанный срок судами при рассмотрении 1950 дел было применено 32 закона города Москвы (приложения 1 и 2).

При подготовке доклада была использована информация о результатах мониторинга практики исполнения московского законодательства и реагирования на факты его нарушения, выявленные Прокуратурой города Москвы, которая проводит постоянный надзор за соблюдением законодательства города Москвы. В целях организации проведения мониторинга практики исполнения московского законодательства Прокуратурой города Москвы начиная с 2010 года была организована на постоянной основе работа по систематическому анализу и изучению прокурорской и правоприменительной практики.

Функция контроля за результативным и эффективным расходованием бюджетных средств, а также формированием бюджета на основе программно-целевых методов возложена на КСП Москвы. В рамках действующего законодательства на основании обращений органов законодательной и исполнительной власти города Москвы проведены экспертизы 16 проектов законов города Москвы, 17 городских целевых программ. Сведения о состоянии и практике реализации законодательства города Москвы, правовых и организационных проблемах исполнения бюджетного законодательства, подготовленные КСП Москвы, нашли отражение в докладе.

Дума V созыва была избрана в октябре 2009 года, но, несмотря на относительно небольшой срок ее работы, уже наметилась тенденция к изменению основных приоритетов и направлений деятельности комиссий Думы и создаваемых при них экспертных советов. В 2010 году все больше внимания уделялось различным аспектам мониторинга законодательства и правоприменительной практики, выявлению пробелов правового регулирования, а также сфер, требующих законодательной регламентации. Особенно это заметно на примере работы экспертных советов при комиссиях Думы, поскольку она менее формализована, позволяет привлекать большее количество различных экспертов из соответствующих областей права, экономики, науки, выслушивать мнения как представителей органов власти и органов местного самоуправления, так и общественных организаций, граждан, представителей коммерческих структур, вузов, научных институтов. Отчеты о деятельности комиссий Думы в 2010 году содержатся в приложении 3.

Наряду с экспертными советами вопросы правового мониторинга и предложения по его совершенствованию, которые также были учтены при подготовке доклада, регулярно рассматривали созданные при Думе Молодежная палата и общественный консультативный совет политических партий.

Однако это не означает уменьшения объема и снижения качества законотворческой работы Думы. Так, в 2010 году было принято 55 законов города Москвы (в том числе 15 базовых), 23 из которых были направлены на приведение московского законодательства в соответствие с федеральным (приложение 4).

По-прежнему значительное внимание уделяется реализации законодательных инициатив по совершенствованию федерального законодательства путем внесения в Государственную Думу проектов федеральных законов (приложение 5), а также направления отзывов и поправок к проектам федеральных законов, внесенных в Государственную Думу другими субъектами законодательной инициативы.

Заключение

Законодательство города Москвы носит достаточно целостный и системный характер, характеризуется проработанностью решения основных вопросов жизнедеятельности города. Основной направленностью московского законодательства было и остается решение социальных вопросов, создание благоприятных условий для жизни москвичей. На сегодняшний день сформирована обширная законодательная и подзаконная база, регламентирующая большинство общественных отношений, складывающихся в столице. В Москве по состоянию на 1 декабря 2010 года действует 211 базовых законов, в том числе в сфере государственного строительства и местного самоуправления - 68, в финансовой сфере - 61, в социальной сфере - 82.

На сегодняшний день актуальным направлением развития законодательства города остается его кодификация. В 2010 году был принят Закон города Москвы от 27 января 2010 N 2 "Основы жилищной политики города Москвы" - своего рода жилищный кодекс города Москвы. В настоящее время на повестке дня стоит разработка и принятие Экологического кодекса города Москвы, а также кодифицированных актов, которые бы объединили в себе многочисленные законы города в социальной сфере, в сфере образования.

Вместе с тем в московском законодательстве имеются объективные недостатки, пробелы и противоречия, обусловленные как внешними причинами (недостатками федерального законодательства), так и внутренними, связанными с отставанием от динамично развивающихся общественных отношений и т.п. Развитие инновационных отраслей промышленности, поддержка малых и средних предприятий, разрабатывающих и реализующих инновационный продукт, невозможны без комплексного изменения существующего федерального законодательства. Также недостаточная продуманность на федеральном уровне вопросов организации профессионального образования, участия в этом процессе потенциальных работодателей, поддержки молодых специалистов значительно затрудняет реализацию соответствующих мер, принимаемых городом, зачастую делает их неэффективными.

На федеральном уровне по-прежнему отсутствует законодательно закрепленная комплексная и продуманная молодежная политика, которая подразумевала бы и включала в себя не только отдельные меры имущественной и финансовой поддержки молодых граждан, но и ставила своей задачей формирование у них социально активной позиции.

Однако наиболее существенной проблемой, свойственной всей правовой системе страны, является то, что современное российское законодательство не образует единой гармоничной системы. В результате отдельные отрасли законодательства похожи на лучи, исходящие из единого центра (Конституция РФ) и далее не пересекающиеся, не связанные между собой. В результате уже на уровне законодательства субъектов РФ, а затем и на уровне подзаконных актов и правоприменительной практики постоянно возникает вопрос о том, нормы какой отрасли законодательства имеют "больший вес" и должны быть применены. Особенно остро эти вопросы встают в отношении смежных отраслей, действие которых распространяется на одни и те же правоотношения и объекты, но которые не содержат связующих элементов, четко разграничивающих их сферы действия либо создающих стройную иерархию соответствующих правовых норм.

Например, при утверждении документации по территориальному планированию происходит конкуренция сразу трех отраслей законодательства: градостроительного, природоохранного и законодательства в области охраны объектов культурного наследия. И если соотношение первого и двух последних достаточно очевидно (приоритет имеют именно последние, а градостроительное законодательство должно учитывать содержащиеся в них требования), то противоречия между природоохранным законодательством и законодательством в области охраны объектов культурного наследия никак законодательно не урегулированы. Аналогичная коллизия возникает при создании особо охраняемых природных территорий, например, в долинах рек (конкуренция природоохранного и водного законодательства), градостроительном освоении земельных участков, занятых водными объектами, например, при строительстве причалов и т.п. (конкуренция водного, земельного и градостроительного законодательства).

Кроме того, земельное законодательство, содержащее довольно жесткое регулирование вопросов передачи прав на земельные участки, находящиеся в государственной и муниципальной собственности, частным лицам, значительно затрудняет, а иногда и делает невозможным реализацию положений иных отраслей права. Например, подобные проблемы могут возникать при заключении по результатам торгов инвестиционных договоров, концессионных и иных соглашений в сфере ГЧП. Также до сих пор на федеральном уровне в должной мере не урегулированы порядок и основания пользования земельными участками лицами, получившими лицензию на недропользование.

Отдельные отрасли федерального законодательства по-прежнему характеризуются значительной разбалансированностью и внутренней противоречивостью. Наиболее ярким примером здесь может служить законодательство в сфере недропользования: Закон Российской Федерации "О недрах" многократно менялся, в результате чего в нем содержится немало внутренних противоречий и несостыковок. Значительное количество подзаконных актов по данному вопросу так же плохо согласованы как между собой, так и с законом.

Все это свидетельствует о необходимости скоординированного и комплексного подхода к законотворчеству на федеральном уровне. Приоритетным направлением дальнейшего совершенствования законодательства мог бы стать отказ от практики внесения "точечных" изменений, от жесткого отраслевого подхода, когда специалисты в отдельных отраслях права исходят из приоритета своей отрасли перед остальными и не стремятся скоординировать создаваемое ими правовое регулирование с другими специалистами. Ключевым направлением на сегодняшнем этапе должна стать максимальная гармонизация всего массива законодательства, устранение не только существующих пробелов и противоречий, но и дублирующего правового регулирования различных отраслей и институтов права.

Одновременно на уровне города должна проводиться комплексная работа по систематизации действующего законодательства, с тем чтобы законодательство носило более комплексный и целостный характер. Как уже неоднократно отмечалось, все большую актуальность приобретает кодификация норм отдельных отраслей московского законодательства - социального, жилищного, образовательного, экологического и т.д. Еще одним возможным направлением этой работы могло бы стать утверждение концепций развития законодательства, отражающих существующее положение вещей в конкретной сфере и задающих направление ее совершенствования и развития.

Кроме того, особого внимания и проработки требуют проблемные отрасли городского хозяйства, обозначенные Мэром Москвы С.С. Собяниным в выступлении в Думе перед принятием бюджета города Москвы на 2011 год как приоритетные для города. Это, прежде всего, развитие транспортной системы города, особенно всех видов общественного транспорта.

Наряду с этой задачей отмечена необходимость модернизации здравоохранения, цель которой - создание единой интегрированной системы оказания медицинской помощи, обеспечение большей доступности медицинских услуг.

Не меньшего внимания заслуживают вопросы благоустройства города, формирования комфортной среды для жизни, работы и отдыха, что, безусловно, требует реформирования сферы жилищно-коммунального хозяйства, развития зон отдыха, улучшения экологической обстановки в городе, обеспечения доступности для москвичей спортивных и физкультурных центров и площадок. При этом особое внимание во всех сферах должно уделяться маленьким москвичам начиная с повышения доступности для них медицинских услуг, привлечения в спортивные секции, организации различных образовательных кружков и иных форм досуговой работы и заканчивая созданием системы гибких форм устройства детей (детских садов, групп кратковременного пребывания, семейных детских садов и т.д.).

Очевидно, что достижение всех этих задач невозможно без комплексного реформирования административной системы города, включая меры по реализации Федерального закона от 8 мая 2010 года N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений", повышению эффективности программы "Электронная Москва". Приоритетами в данной сфере должны стать переход на предоставление в электронном виде наиболее востребованных государственных услуг населению, обеспечение в режиме реального времени взаимодействия между различными городскими органами власти и учреждениями, создание единой геоинформационной системы, обеспечивающей аналитическое сопровождение при принятии управленческих решений, максимальное вовлечение граждан в процесс управления городом.

Другим не менее важным инструментом достижения поставленных задач должно стать реформирование бюджетной системы города, в результате которого большая часть средств бюджета должна быть распределена между крупными долгосрочными программами, а сами программы - содержать четкие целевые показатели и сроки решения поставленных задач.

Очевидно, что осуществление столь значимой и комплексной модернизации потребует пересмотра действующего и формирования нового законодательного поля, обеспечивающего необходимую правовую базу для системной и комплексной работы. Следовательно, все указанные вопросы должны стать предметом серьезного изучения и анализа, а также подготовки предложений по совершенствованию действующего законодательства, которые в дальнейшем найдут свое отражение в докладе Думы 2011 года.