Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 12 апреля 2019 г. N Ф01-1004/19 по делу N А28-7236/2018

Нижний Новгород

12 апреля 2019 г.

Дело N А28-7236/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 10 апреля 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 12 апреля 2019 года.

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Радченковой Н.Ш.,

судей Александровой О.В., Башевой Н.Ю.,

при участии представителей

от Кировского областного государственного общеобразовательного автономного учреждения "Гимназия г. Уржума":

Феофилактова Д.Н. (директора, приказ от 01.02.2018 N 126-к),

от министерства финансов Кировской области:

Коротких Л.В. (доверенность от 09.01.2019 N 13) и

Ускиревой М.В. (доверенность от 09.01.2019 N 14),

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу заинтересованного лица -

министерства финансов Кировской области

на решение Арбитражного суда Кировской области от 28.09.2018,

принятое судьей Андриянова А.А., и

на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 12.12.2018,

принятое судьями Минаевой Е.В., Ившиной Г.Г., Щелокаевой Т.А.,

по делу N А28-7236/2018

по заявлению Кировского областного государственного общеобразовательного автономного учреждения "Гимназия г. Уржума" (ИНН: 4334003801, ОГРН: 1024301162577)

о признании недействительными представления министерства финансов Кировской области от 30.05.2018 N 53-19-05/024 в части, предписания от 30.05.2018 N 53-19-05/024 - полностью,

заинтересованное лицо, - министерство образования Кировской области,

и установил:

Кировское областное государственное общеобразовательное автономное учреждение "Гимназия г. Уржума" (далее - Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Кировской области с заявлением о признании недействительными представления министерства финансов Кировской области (далее - Министерство финансов) от 30.05.2018 N 53-19-05/024 в части (абзац второй, пятый) (далее - Представление), предписания от 30.05.2018 N 53-19-05/024 (далее - Предписание) - полностью.

К участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено министерство образования Кировской области (далее - Министерство образования).

Решением Арбитражного суда Кировской области от 28.09.2018 заявленное требование удовлетворено: Представление признано незаконным в части указания на нецелевое использование бюджетных средств (абзац второй) и нарушения Учреждением пункта 12.2 статьи 48 и пункта 1 статьи 53 Градостроительного кодекса Российской Федерации (абзац пятый), а Предписание - полностью, как противоречащие статье 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 12.12.2018 решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

Министерство финансов не согласилось с принятыми судебными актами и обратилось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит их отменить и принять новый судебный акт.

По мнению заявителя, проведенный Учреждением ремонт, по своей характеристике, является капитальным, что нарушает условия предоставления субсидии и свидетельствует о нецелевом характере расходов на такой ремонт. В подтверждение данного обстоятельства кассатор ссылается на положения Градостроительного кодекса Российской Федерации, иных федеральных законов, ряд государственных стандартов и строительных норм. Подробно доводы заявителя изложены в кассационной жалобе и подержаны представителями в судебном заседании.

Учреждение в отзыве на кассационную жалобу не согласилось с доводами заявителя, просило оставить обжалованные судебные акты без изменения, жалобу Министерства финансов без удовлетворения.

Министерство образования в своем отзыве также поддержало позицию Учреждения; изведенное надлежащим образом о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, в судебное заседание окружного суда представителей не направило, в связи с чем на основании части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации жалоба рассмотрена в их отсутствие.

В соответствии со статьей 153.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебное заседание проведено путем использования систем видеоконференц-связи с Арбитражным судом Кировской области.

Законность решения Арбитражного суда Кировской области и постановления Второго арбитражного апелляционного суда проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, предусмотренном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как установили суды первой и апелляционной инстанций, и это не противоречит материалам дела, приказом Министерства образования от 29.12.2016 N 5-1355 утверждено государственное задание на оказание государственных услуг (выполнение работ) областными государственными организациями, подведомственными этому министерству, субъектом которого является, в том числе, Учреждение.

Министерство образования (учредитель) и Учреждение 17.01.2017 заключили соглашение, предметом которого является предоставление из областного бюджета в 2017 году и в плановом периоде 2018 - 2019 годов субсидии на финансовое обеспечение выполнение упомянутого государственного задания (пункт 1.1)

Размер субсидии в 2017 году составил 24 781 300 рублей (пункт 1.3 соглашения в редакции дополнительного соглашения от 20.12.2017 N 5).

Кроме того, те же стороны 17.01.2017 заключили соглашение, предметом которого является предоставление из областного бюджета в 2017 году субсидии на иные цели (поддержка областных государственных общеобразовательных организаций, обеспечивающих высокое качество образования; социальная поддержка в виде питания обучающихся; организация и обеспечение отдыха детей в лагерях с дневным пребыванием; поддержка обучающихся с ограниченными возможностями здоровья; выполнение предписаний надзорных органов и приведение зданий в соответствие с требованиями, предъявляемыми к безопасности в процессе эксплуатации) (пункт 1.1 соглашения в редакции дополнительного соглашения от 03.11.2017 N 4).

Размер субсидии на выполнение предписаний надзорных органов и приведение зданий в соответствие с требованиями, предъявляемыми к безопасности в процессе эксплуатации, составил 400 000 рублей.

В рамках исполнения данных соглашений Учреждение заключило с обществом с ограниченной ответственностью "Стелпласт" (далее - Общество) договоры на выполнение работ по замене окон от 14.08.2017 на сумму 399 018 рублей 18 копеек и от 09.10.2017 на сумму 28 868 рублей 70 копеек.

Работы приняты Учреждением (акты о приемке выполненных работ по форме КС-2 от 28.08.2017 N 922 и от 19.10.2017 N 1315; справки о стоимости выполненных работ по форме КС-3 от 28.08.2017 N СТ00-000922 и от 19.10.2017 N 1315) и оплачены за счет средств указанных субсидий (платежные поручения от 07.09.2017 N 849 и от 25.10.2017 N 1039).

Консультант отдела осуществления государственного финансового контроля Министерства финансов в период с 09.04.2018 по 20.04.2018 провел проверку использования в 2017 году средств, выделенных на реализацию мер, направленных на выполнение предписаний надзорных органов и приведение зданий в соответствии с требованиями, предъявляемыми к безопасности в процессе эксплуатации, в общеобразовательных организациях отдельного мероприятия "Модернизация и развитие инфраструктуры общего образования и дополнительного образования детей" подпрограммы "Развитие дошкольного, общего образования и дополнительного образования детей" государственной программы "Развитие образования" на 2014 - 2020 годы в Учреждении.

Результаты проверки зафиксированы в акте от 20.04.2018.

Так, в ходе проверки было установлено, что в нарушение пункта 1 статьи 53 и пункта 12.2 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации в процессе капитального ремонта (замены окон) в здании Учреждения не проводится строительный контроль и не подготовлена соответствующая проектная документация (лист 17 акта); в нарушение пункта 1.1 соглашения о предоставлении субсидии на финансовое обеспечение выполнение государственного задания от 17.01.2017, средства областного бюджета в сумме 28 886 рублей 88 копеек фактически были израсходованы на работы по капитальному ремонту, то есть нецелевым образом (статья 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Министерство финансов 30.05.2018 внесло Учреждению Представление, в котором также указало на данные нарушения (абзац второй и пятый) и потребовало принять меры по устранению их причин и условий; в тот же день Министерство финансов выдало Учреждению Предписание, которым обязало его до 02.07.2018 возместить в областной бюджет средства субсидии в сумме 28 886 рублей 88 копеек в связи с их нецелевым использованием (пункт 1) и в тот же срок представить документы, подтверждающие исполнение Предписания (пункт 2).

Учреждение, посчитав, что Представление в указанной части и Предписание незаконны, нарушают его права и законные интересы в сфере экономической деятельности, обратилось в арбитражный суд с заявлением.

Руководствуясь статьями 65, 71, 200 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьями 1, 38, 162, 270.2 и 306.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьями 1 и 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации, ведомственными строительными нормами ВСН 58-88 (р) "Положение об организации и проведении реконструкции, ремонта и технического обслуживания зданий, объектов коммунального и социально-культурного назначения", утвержденными приказом Государственного комитета по архитектуре и градостроительству при Государственном строительном комитете СССР от 23.11.1988 N 312 и Положением о проведении планово-предупредительного ремонта производственных зданий и сооружений МДС 13-14.2000, утвержденным постановлением Государственного комитета Совета министров СССР по делам строительства от 29.12.1973 N 279 (далее - ВСН 58-88 (р) и МДС 13-14.2000), Арбитражный суд Кировской области пришел к выводу о том, что проведенные работы, по своему существу, являются текущим, а не капитальным ремонтом.

Второй арбитражный апелляционный суд, дополнительно руководствуясь статьей 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьей 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, учитывая разъяснения, данные в пункте 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" (далее - Постановление N 6/8), согласился с выводом суда первой инстанции.

Рассмотрев кассационную жалобу, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел правовых оснований для отмены обжалованных судебных актов.

В соответствии с частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием (пункт 6 Постановления N 6/8).

Общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации определены в Бюджетном кодексе Российской Федерации (преамбула).

Бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования (статья 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

К бюджетным ассигнованиям на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) относятся ассигнования, в том числе, на предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям, включая субсидии на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания (абзац третий статьи 69.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Государственное задание на оказание государственных услуг (выполнение работ) учреждениями субъекта Российской Федерации формируется в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, на срок до одного года в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и на срок до трех лет в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период (пункт 3 статьи 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с подпунктом 3 пункта 1 статьи 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации получатель бюджетных средств обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий. Внутренний государственный финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью органов государственного финансового контроля, являющихся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, финансовых органов субъектов Российской Федерации (пункты 1 и 3 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 3.1.1.57 Положения о министерстве финансов Кировской области, утвержденного постановлением Правительства Кировской области от 24.06.2015 N 44/316, данное министерство осуществляет в рамках своих полномочий внутренний государственный финансовый контроль. Порядок проведения внутреннего государственного финансового контроля утвержден постановлением Правительства Кировской области от 30.12.2013 N 242/962 (далее - Порядок N 242/962).

Согласно статье 267.1 (пункты 1 и 2) Бюджетного кодекса Российской Федерации методами осуществления государственного финансового контроля являются проверка, ревизия, обследование, санкционирование операций; под проверкой в целях данного кодекса понимается совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учета и бюджетной (бухгалтерской) отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период результаты проверки, ревизии оформляются актом.

В силу статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации полномочиями органов внутреннего государственного финансового контроля являются контроль соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, контроль полноты и достоверности отчетности о реализации государственных программ, об исполнении государственных заданий (пункт 1). При осуществлении полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю уполномоченными органами проводятся проверки, направляются объектам контроля акты, представления и (или) предписания (пункт 2).

Порядок осуществления полномочий органами внутреннего государственного финансового контроля определяется нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также стандартами осуществления внутреннего государственного финансового контроля (пункт 3).

В статье 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации определено, что под представлением в целях этого кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать, в том числе, информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства, нарушениях условий соглашений о предоставлении средств из бюджета, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений или требования о возврате предоставленных средств бюджета, обязательные для рассмотрения в установленные в указанном документе сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан (пункт 2).

Под предписанием в целях кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, содержащий, в том числе, обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства, нарушений условий соглашений о предоставлении средств из бюджета и (или) требования о возмещении причиненного ущерба Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию (пункт 3).

Направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным соглашением, признается нецелевым использованием бюджетных средств (пункт 1 статьи 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Как установили суды первой и апелляционной инстанции, одним из выявленных должностным лицом Министерства финансов нарушений, явилось неправомерное расходование денежных средств, предоставленных Учреждению из областного бюджета в качестве субсидии на выполнение государственного задание на проведение работ по замене окон по договору от 09.10.2017 в сумме 28 886 рублей 88 копеек. Данные работы, по мнению контрольного органа, по существу являются капитальным ремонтом.

Капитальный ремонт объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) - замена и (или) восстановление строительных конструкций объектов капитального строительства или элементов таких конструкций, за исключением несущих строительных конструкций, замена и (или) восстановление систем инженерно-технического обеспечения и сетей инженерно-технического обеспечения объектов капитального строительства или их элементов, а также замена отдельных элементов несущих строительных конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и (или) восстановление указанных элементов (пункт 14.2 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Ведомственные строительные нормы ВСН 58-88 (р) устанавливают состав и порядок функционирования системы технического обслуживания, ремонта и реконструкции жилых зданий, объектов коммунального и социально-культурного назначения по перечню согласно СНиП 2.08.02-85 независимо от ведомственной принадлежности и форм собственности. Эти нормы являются обязательными для всех организаций, учреждений и предприятий, осуществляющих реконструкцию, капитальный и текущий ремонт, техническое обслуживание зданий (пункты 1.1, 1.2 ВСН 58-88 (р)).

На настоящий момент ВСН 58-88 (р) являются действующими, рекомендованы к применению Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации и применяются, в том числе Правительством Кировской области (постановления от 30.12.2014 N 19/278 и от 09.07.2015 N 48/380).

Согласно пункту 5.1 ВСН 58-88 (р) капитальный ремонт должен включать устранение неисправностей всех изношенных элементов, восстановление или замену (кроме полной замены каменных и бетонных фундаментов, несущих стен и каркасов) их на более долговечные и экономичные, улучшающие эксплуатационные показатели ремонтируемых зданий.

Состав основных работ по текущему ремонту приведен в рекомендуемом приложении 7 (пункт 4.1 ВСН 58-88 (р)). Так, к текущему ремонту отнесены работы по смене, восстановлению отдельных элементов, частичной замене оконных, дверных витражных или витринных заполнений (деревянных, металлических и др.); смена оконных и дверных приборов; замена разбитых стекол, стеклоблоков.

Как правило, к текущему ремонту относят устранение мелких неисправностей, выявляемых в ходе повседневной эксплуатации основного средства, при котором объект практически не выбывает из эксплуатации, а его технические характеристики не меняются, работы по систематическому и своевременному предохранению основных средств от преждевременного износа путем проведения профилактических мероприятий; к капитальному ремонту - относят восстановление утраченных первоначальных технических характеристик объекта в целом, при этом основные технико-экономические показатели остаются неизменными (письмо Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 27.02.2018 N 7026-АС/08).

Суды первой и апелляционной инстанций, принимая во внимание объем выполненных Обществом работ (по замене 15 окон), которые были проведены без постановки спорного объекта либо его части на капитальный ремонт, их краткосрочный характер, пришли к верному выводу о том, что спорные работы являются текущим ремонтом.

Довод заявителя об обратном, со ссылкой на различные действующие межгосударственные и национальные стандарты, судом округа отклоняются как несостоятельные. Так, по логике кассатора замена даже одного оконного проема является капитальным ремонтом, требует постановки здания (его части) на такой ремонт и оформление соответствующей проектной документации, что необоснованно.

Согласно Общим требованиям к определению нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере образования, науки и молодежной политики, применяемых при расчете объема субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ) государственным (муниципальным) учреждением, утвержденным приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 22.09.2015 N 1040, при определении нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг включаются затраты на общехозяйственные нужды, в том числе на проведение текущего ремонта и мероприятий по обеспечению санитарно-эпидемиологических требований, противопожарной безопасности, охранной сигнализации, а также иных затрат, непосредственно не связанных с оказанием государственных (муниципальных) услуг, но без которых оказание данных услуг будет существенно затруднено или невозможно.

В соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Таким образом, Учреждение не допустило нецелевого расходования бюджетных средств при оплате выполненных Обществом работ по договору от 09.10.2017 и суды двух инстанций обоснованно удовлетворили заявленные требования.

Выводы судов первой и апелляционной инстанций сделаны на основе всестороннего и полного исследования материалов дела и им не противоречат. Нормы материального права применены судами первой и апелляционной инстанций правильно. Суд кассационной инстанции не установил нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов.

Кассационная жалоба Министерства финансов не подлежит удовлетворению.

Вопрос о распределении расходов по уплате государственной пошлины за подачу кассационной жалобы окружным судом не рассматривался, поскольку Министерство финансов на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобождено от ее уплаты.

Руководствуясь статьями 287 (пункт 1 части 1) и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Кировской области от 28.09.2018 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 12.12.2018 по делу N А28-7236/2018 оставить без изменения, кассационную жалобу министерства финансов Кировской области - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Н.Ш. Радченкова

Судьи

О.В. Александрова Н.Ю. Башева