Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 26 декабря 2019 г. N Ф01-6895/19 по делу N А79-10642/2018

Нижний Новгород

26 декабря 2019 г.

Дело N А79-10642/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 25 декабря 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 26 декабря 2019 года.

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Голубевой О.Н.,

судей Кислицына Е.Г., Павлова В.Ю.,

в отсутствие участвующих в деле лиц

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу истца -

администрации города Чебоксары Чувашской Республики

на решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 22.05.2019,

принятое судьей Юрусовой Н.В., и

на постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 05.09.2019,

принятое судьями Устиновой Н.В., Александровой О.Ю., Мальковой Д.Г.,

по делу N А79-10642/2018

по иску администрации города Чебоксары Чувашской Республики

(ИНН: 2126003194, ОГРН: 1022101150037)

к обществу с ограниченной ответственностью "Чебоксарский хлебозавод N 1"

(ИНН: 2130146332, ОГРН: 1142130015543)

об освобождении земельного участка,

и установил:

администрация города Чебоксары Чувашской Республики (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии с иском к обществу с ограниченной ответственностью "Чебоксарский хлебозавод N 1" (далее - Общество) об обязании освободить земельные участки с кадастровыми номерами 21:01:010807:29 и 21:01:010807:539 от торговых павильонов по реализации хлебобулочных изделий. Истец возвратить названные земельные участки по акту приема-передачи с проведением демонтажа объекта торговли в течение месяца со дня вступления решения в законную силу.

Исковое требование основано на статьях 103, 209, 606, 610, 611 и 622 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьях 9 - 11, 16, 62 и 76 Земельного кодекса Российской Федерации и мотивировано неисполнением арендатором в добровольном порядке обязательства по возврату спорных земельных участков после прекращения договоров их аренды от 29.01.2008 N 2/663-МК и от 12.11.2014 N 8/1115-КМ.

Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии решением от 22.05.2019, оставленным без изменения постановлением Первого арбитражного апелляционного суда от 05.09.2019, отказал в удовлетворении искового требования.

Не согласившись с принятыми судебными актами, Администрация обратилась в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просила их отменить и принять новый судебный акт об удовлетворении требования.

Заявитель жалобы полагал, что часть 6 статьи 10 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон N 381-ФЗ) гарантирует право их пользователям на осуществление предпринимательской деятельности по ранее согласованным местам размещения объектов до окончания срока предоставления земли под нестационарные объекты торговли и (или) право на ведение торговли по указанному месту. Данная норма, по его мнению, не указывает в качестве основания возникновения права на использование участка под такими объектами на схему размещения, утвержденную органом местного самоуправления. Сохранение нестационарного торгового объекта (далее - НТО) влечет за собой невозможность проведения аукциона в целях обеспечения прав иных претендентов на размещение НТО на спорном участке, а также и неопределенность в сложившихся материальных правоотношениях. Кассатор настаивал, что суды не учли статью 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" и необоснованно пришли к выводу о том, что статья 17.1 названного закона не распространяет свое действие на отношения, связанные с размещением НТО. Подробно доводы заявителя изложены в кассационной жалобе.

Общество в отзыве на кассационную жалобу не согласилось с доводами заявителя, просило оставить обжалованные судебные акты без изменения, а жалобу Администрации - без удовлетворения.

Участвующие в деле лица, извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, не направили своих представителей в судебное заседание окружного суда, в связи с чем на основании части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации жалоба рассмотрена в их отсутствие.

Законность решения Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии и постановления Первого арбитражного апелляционного суда проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, предусмотренном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, применительно к доводам, изложенным в кассационной жалобе.

Как следует из материалов дела и установили суды первой и апелляционной инстанций, Администрация (арендодатель) и открытое акционерное общество "Хлеб" (арендатор) 29.01.2008 заключили договор аренды земельного участка N 2/663-МК. По условиям данного договора, арендодатель сдает, а арендатор принимает во временное владение и пользование земельный участок, относящийся к землям населенных пунктов с кадастровым номером 21:01:010807:0029 для эксплуатации временного торгового павильона. Земельный участок предоставлен в соответствии с распоряжением Администрации от 25.12.2007 N 4535-р.

Те же лица 12.11.2015 заключили договор N 8/1115-КМ аренды земельного участка с кадастровым номером 21:01:010807:539, предоставленного для размещения временного торгового киоска по реализации продукции хлебозавода на основании постановления Администрации от 16.10.2014 N 3527.

Администрация в письме от 14.03.2018 N 29/08-1218, полученным Обществом 20.03.2018, уведомила последнего об отказе от данных договоров и потребовала освободить земельные участки, сдав их по акту приема-передачи. В результате осмотров земельных участков Администрация установила, что на них расположены торговые киоски (акты осмотра от 15.03.2018 N 104-Е, от 15.03.2018 N 105-Е).

Поскольку указанное требование не было выполнено, Администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим иском.

Изучив материалы дела и оценив доводы жалобы, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел правовых оснований для отмены обжалованных судебных актов и исходил при этом из следующего.

С вступлением в силу Федерального закона от 23.06.2014 N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (01.03.2015) действует глава V.6 Земельного кодекса Российской Федерации, допускающая возможность использования земельных участков без их предоставления или установления в их отношении сервитута в случае размещения нестационарных торговых объектов на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Законом N 381-ФЗ (пункт 1 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации).

Статьей 10 Закона N 381-ФЗ также предусмотрено размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов, разрабатываемой и утверждаемой органом местного самоуправления в рамках предоставленных полномочий, с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов (части 1 и 3).

Кроме того, статьей 6 Закона N 381-ФЗ установлено, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования торговой деятельности осуществляют полномочия по разработке и принятию законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования торговой деятельности, органы местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности создают условия для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли (части 1, 2).

Полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области регулирования торговой деятельности, установленные настоящим Федеральным законом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Федерального закона от 05.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (часть 3).

Из указанного следует, что действующее земельное законодательство отдает приоритет в регулировании данных отношений Закону N 381-ФЗ, в соответствии с положениями которого органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления в пределах своих полномочий и в рамках указанного закона должны быть определены условия и порядок размещения таких объектов.

На момент принятия администрацией отказа от договоров аренды спорные торговые объекты (киоски) были включены в Схему размещения нестационарных торговых киосков на территории города Чебоксары, утвержденную решением Чебоксарского городского Собрания депутатов Чувашской Республики от 21.11.2013 N 1205 (пункты 3.18.1 и 3.18.4). Указанные объекты включены и в Схему, которая действует на настоящий момент и утверждена решением от 25.12.2018 N 1516.

При этом решением от 25.04.2017 N 732 "О внесении изменений в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Чебоксары, утвержденную решением Чебоксарского городского Собрания депутатов от 21.11.2013 N 1205" Чебоксарское городское Собрание депутатов Чувашской Республики исключило ряд объектов (пункт 1.1) из упомянутой Схемы. Верховный Суд Российской Федерации признал этот пункт частично недействующим. При этом он указал, что истечение срока договора аренды само по себе не может служить основанием для произвольного исключения нестационарных торговых объектов из Схемы (определения от 17.01.2018 N 31-АПГ17-16, от 24.01.2018 N 31-АПГ17-17, от 07.02.2018 N 31-АПГ17-19, 31-АПГ17-20, 31-АПГ17-22 и 31-АПГ17-25 и от 12.02.2018 N 31-АПГ17-20).

Кроме того, постановлением Администрации от 25.04.2017 N 1013 утвержден Порядок организации и проведения аукциона на право размещения нестационарных торговых объектов на территории города Чебоксары. Апелляционным определением Верховного Суда Чувашской Республики от 27.05.2019 по делу N 33а-3485/2018 данный порядок был признан частично не действующим. При этом суд заключил, что субъект малого и среднего предпринимательства в случае предоставления права на размещение нестационарного торгового объекта на законном основании не может быть ограничен в праве на его использование в месте, предусмотренном в упомянутой Схеме, путем заключения договора на право размещения нестационарного торгового объекта вне конкурентных процедур.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснил, что если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу. Обстоятельства, в связи с которыми суд пришел к выводам о необходимости признания акта или его части не действующими с того или иного времени, должны быть отражены в мотивировочной части решения. Такие обстоятельства (например, отсутствие у органа государственной власти компетенции по принятию оспоренного акта), имеют преюдициальное значение для неопределенного круга лиц при рассмотрении других дел, в том числе касающихся периода, предшествующего дню признания оспоренного акта недействующим (части 2 и 3 статьи 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Следовательно, приведенные выводы Верховного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Чувашской Республики должны учитываться окружным судом при рассмотрении настоящей кассационной жалобы.

При этом, к аналогичному выводу можно прийти из содержания Методических рекомендаций по совершенствованию правового регулирования нестационарной и развозной торговли на уровне субъектов Российской Федерации, приведенных в письме Министерства промышленности и торговли Российской Федерации от 23.03.2015 N ЕВ-5999/08.

Более того, Конституционный Суд Российской Федерации отмечал, что содержащееся в части 6 статьи 10 Закона N 381-ФЗ положение направлено на обеспечение условий для предоставления населению торговых услуг, стабильности прав хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, возможности долгосрочного планирования ими своего бизнеса, недопущение передела рынка, сокращения или прекращения торгового бизнеса, ухудшения положения субъектов предпринимательской деятельности при изменении органами публичной власти схемы размещения нестационарных торговых объектов, сокращения сферы торговых услуг.

Реализация данного законоположения должна основываться на вытекающем из Конституции Российской Федерации требовании согласованного осуществления конституционных ценностей, в том числе, связанных с гарантированием свободы экономической деятельности и поддержкой конкуренции, с одной стороны, и признанием и гарантированием самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий - с другой.

В соответствии с этим указанная правовая норма не может рассматриваться как исключающая необходимость достижения в каждом конкретном случае при утверждении (изменении) схемы размещения нестационарных торговых объектов баланса интересов местного сообщества в целом и соответствующих хозяйствующих субъектов с учетом особенностей конкретного муниципального образования, а потому органы местного самоуправления не лишены возможности, действуя в пределах своих полномочий, решать вопросы размещения торговых объектов, принимая во внимание их нестационарный характер, в целях создания условий для наилучшего удовлетворения потребностей населения в получении необходимых товаров, работ и услуг по месту жительства и без ущерба для стабильного ведения предпринимательства, с тем чтобы при изменении места ведения бизнеса сам бизнес сохранялся.

Осуществление местной администрацией отнесенных уставом муниципального образования к ее ведению полномочий по решению вопросов местного значения должно обеспечивать реализацию интересов местного сообщества при решении вопросов местного значения, развитие муниципального образования, в том числе расширение сферы услуг, и не может носить произвольный характер.

Данные позиции изложены, в том числе, в определениях от 29.01.2015 N 225-О и от 06.12.2018 N 3111-О.

Приняв во внимание необходимость обеспечения стабильности рынка, гарантии прав как хозяйствующих субъектов, так и местного населения, устойчивого развития территории, указанные выводы Конституционного Суда Российской Федерации применимы и в ситуации сложившейся правовой неопределенности на территории города Чебоксары в отсутствие действующего правого акта, определяющего порядок размещения нестационарных торговых объектов.

По правилам статьи 10 Гражданского кодекса Российской Федерации не допускается использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции.

При введении нового законодательного регулирования в сфере предоставления мест для размещения нестационарных торговых объектов должна быть обеспечена стабильность правоотношений и баланс интересов в переходный период, что, с одной стороны позволило бы максимально сохранить деятельность добросовестных предпринимателей и не нарушить права населения, а с другой - реализовать органами местного самоуправления свои права и обязанности в сфере регулирования торговой деятельности, а также учитывая упомянутые выводы судов, демонтаж нестационарного торгового объекта, размещенного изначально в соответствии с тем правовым регулированием, которое имело место на момент такого размещения, а в настоящее время располагающегося в месте, обозначенном в утвержденной Схеме, но в отсутствие действующего порядка, определяющего правила размещения нестационарных торговых объектов, которым можно было бы руководствоваться, противоречит как целям и принципам Закона N 381-ФЗ, так и является злоупотреблением правом со стороны администрации, действующей не только как собственник, но и как публично-правовое образование, на котором лежат обязанности по обеспечению жителей муниципального образования услугами торговли, принятию мер экономического стимулирования по поддержке строительства, размещению объектов социально ориентированной торговой инфраструктуры и обеспечению доступности для хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, имущества, находящегося в муниципальной собственности (пункт 3 части 3 статьи 17 Закона 381-ФЗ).

Требование Администрации об освобождении земельного участка, включенного в схему НТО, при необеспечении возможности легализовать использование торгового места в силу статьи 10 Гражданского кодекса Российской Федерации не может быть обеспечено судебной защитой.

С учетом обстоятельств настоящего дела и вышеизложенных правовых позиций, в сложившейся ситуации истечение сроков спорных договоров аренды, а также последующий отказ от данных договоров, возобновленных на неопределенный срок, не должны ограничивать право Общества на эксплуатацию нестационарного торгового объекта в месте, предусмотренном Схемой, в целях осуществлении торговой деятельности в установленном законом порядке на возмездной основе до утверждения уполномоченным органом соответствующего порядка размещения НТО и осуществления надлежащих действий в соответствии с таким порядком.

Исходя из изложенного, суды двух инстанций правомерно отказали в удовлетворении требований Администрации.

При принятии и введении в действие нормативного акта, определяющего условия и порядок размещения нестационарных торговых объектов на территории города Чебоксары Администрация, действуя разумно и добросовестно, не лишена права требовать освобождения земельного участка от НТО, размещенного в нарушение установленного порядка.

Оснований для отмены обжалованных судебных актов по приведенным в кассационной жалобе доводам не имеется. Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судами не допущено.

Вопрос о распределении расходов по уплате государственной пошлины за подачу кассационной жалобы судом округа не рассматривался, поскольку на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Администрация освобождена от ее уплаты.

Руководствуясь статьями 287 (пункт 1 части 1) и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 22.05.2019 и постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 05.09.2019 по делу N А79-10642/2018 оставить без изменения, кассационную жалобу администрации города Чебоксары Чувашской Республики - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном в статье 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

О.Н. Голубева

Судьи

Е.Г. Кислицын В.Ю. Павлов