Заключение на проект федерального закона N 399027-3 "Об архивном деле в Российской Федерации" (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы от 12 марта 2004 г. N вн 2.2-1/847
по проекту федерального закона N 399027-3 "Об архивном деле в Российской Федерации", внесенному Правительством Российской Федерации
(первое чтение)

Согласно проекту архивный документ это "зафиксированная на материальном носителе информация" (абзац третий статьи 3 проект), а архивный фонд - это "совокупность архивных документов" (абзацы восьмой, девятый статьи 3 проекта). В Федеральном законе "Об информации, информатизации и защите информации" (абзац седьмой статьи 3 проекта) указанные объекты объединены понятием "информационные ресурсы".

Статья 71 (пункт "и") Конституции Российской Федерации вопросы информации относит к ведению Российской Федерации. С этой точки зрения нуждаются в уточнении положения проекта о том, в чьем ведении находятся регулируемые проектом вопросы. Если исходить из положений статьи 2 проекта, то решение этих вопросов отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, поскольку предусматривают их регулирование как законодательством Российской Федерации, так и законодательством субъектов Российской Федерации (см. также части 1, 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации). В то же время структура и содержание проекта построены таким образом, как если бы это регулирование осуществлялось исключительно на уровне Российской Федерации.

Положения абзаца одиннадцатого статьи 3 проекта, где идет речь о государственных учреждениях, создаваемых Правительством Российской Федерации, следует согласовать с положениями абзаца шестого пункта "в" статьи 4, в котором указаны "федеральные государственные учреждения" (см. также постановление Правительства Российской Федерации от 10.02.04 N 71).

Согласно абзацам шестнадцатому и семнадцатому статьи 3 проекта владельцем архивных документов и их пользователем является, в частности, орган государственной власти, то есть орган законодательной, исполнительной и судебной власти (см. статью 10 Конституции Российской Федерации). Данное положение не распространяется на органы, не являющиеся органами государственной власти, например, Прокуратура Российской Федерации, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации и др. Таким образом, слова "орган государственной власти" необходимо заменить словами "государственный орган", который включает в себя как орган государственной власти, так и выше перечисленные и другие государственные органы (см.статью 33 Конституции Российской Федерации).

В статье 4 и далее везде по тексту после слов "Центрального банка Российской Федерации" необходимо записать слова "(Банка России)", что соответствует официальному его наименованию в соответствии с Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)".

Кроме того, в части третьей данной статьи слова "муниципального образования" следует заменить словами "органов местного самоуправления", поскольку полномочиями обладают именно органы местного самоуправления соответствующих муниципальных образований.

В статье 6 и других статьях проекта устанавливаются полномочия федерального органа исполнительной власти в области архивного дела. В этой связи обращаем внимание, что в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" Федеральная архивная служба Российской Федерации преобразована в Федеральное архивное агентство с передачей, например, ее функций по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности Министерству культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации (см.пункт 15 Указа). Другие статьи проекта также нуждаются в дополнительном анализе с учетом положений упомянутого Указа Президента Российской Федерации.

В части второй статьи 10 проекта слова "муниципальными правовыми актами" следует заменить словами "правовыми актами органов местного самоуправления", в соответствии с терминологией действующего Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ.

В статье 12 (часть вторая) проекта слова "международными договорами Российской Федерации" необходимо поставить перед словами "законодательством Российской Федерации", что соответствует иерархии нормативных правовых актов Российской Федерации в соответствии с частью 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации. Аналогичное замечание относится к части первой статьи 25 проекта. Кроме того, в статье 25 слово "обязательствами" предлагаем заменить на слово "договорами".

В части первой статьи 13 проекта рекомендуем исключить слова "муниципального района и городского округа", поскольку до вступления в силу Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ следует руководствоваться ныне действующим Федеральным законом от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ, в котором к вопросам местного значения всех муниципальных образований отнесены в том числе организация и содержание муниципальных архивов.

В противном случае реализация упомянутого положения законопроекта на практике повлечет за собой трудности при его применении во время переходного периода, поскольку положения нового Федерального закона о том, что полномочиями в области архивного дела обладают органы местного самоуправления муниципальных районов и городских поселений (а архивы поселений находятся в ведении муниципальных районов) до 1 января 2006 года действуют только применительно к тем муниципальным образованиям, которые до наступления этой даты будут преобразованы либо изменены их границы (статьи 83, 84 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ).

Положения части второй статьи 15 проекта в части права "архивов" заниматься предпринимательской деятельностью, следует уточнить, согласовав их с положениями абзаца 2 пункта 3 статьи 50 Гражданского кодекса Российской Федерации, из которого следует, что такая (предпринимательская) деятельность должна, кроме того, соответствовать целям деятельности "архива". С этой точки зрения нуждаются также в уточнении положения части четвертой статьи 26 проекта о коммерческом использовании архивных документов.

Кроме того, согласно части второй статьи 15 законопроекта органы государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления вправе предоставлять архивам, хранящим документы Архивного фонда Российской Федерации, налоговые льготы. Данное положение не согласуется со статьей 56 Налогового кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой налогоплательщикам и плательщикам сборов предоставляются льготы по налогам и сборам, предусмотренные законодательством о налогах и сборах.

С точки зрения приводимого перечня документов положения статьи 22 проекта не согласуются с положениями статьи 5 проекта, содержащей более детальный перечень таких документов.

Требует самостоятельного рассмотрения вопрос об отнесении архивных документов к объектам права собственности. Если проанализировать положения Гражданского кодекса Российской Федерации, регулирующего вопросы об объектах гражданских прав и праве собственности (статьи 128, 209 и др.) то из них следует, что к объектам права собственности Кодекс относит вещи, включая деньги и ценные бумаги, иное имущество и имущественные права.

Информация, интеллектуальная собственность, как таковые не являются объектом права собственности.

Согласно законопроекту с одной стороны (абзац третий статьи 3 проекта) архивный документ - это "зафиксированная на материальном носителе информация". В число архивных документов входят документы по личному составу (создаваемые в процессе трудовых отношений граждан с работодателями (абзац четвертый статьи 3 проекта), документы, подтверждающие социальные права, документы, являющиеся объектом авторского права или смежного права и т.д. Такие документы по сути своей не являются объектом права собственности и не входят в состав имущества архивных фондов.

С этой точки зрения, можно было бы, например, вести речь о федеральных архивах (учреждениях), имущество которых находится в федеральной государственной собственности, и соответственно об архивах субъектов Российской Федерации, муниципальных и частных архивах, а также о документах, направляемых в данные архивы, регистрируемых ими, передаваемым ими (в отдельных указанных случаях) по договору и т.д.

С другой стороны, известно также, что отдельные документы в силу исторических и других особенностей могут приобретать особую ценность и быть предметом реализации. Таким образом, архивный документ обладает как бы двояким статусом.

Проект закона нуждается в юридико-технической доработке. Так, в соответствии с пунктами 7, 9 и 26 Методических рекомендаций по юридико-техническому оформлению законопроектов, рекомендованных Советом Государственной Думы для использования при осуществлении законопроектной деятельности (выписка из протокола заседания Совета ГД N 187 от 20 ноября 2003 года):

1. Обозначение главы печатается с прописной буквы и абзацного отступа.

Наименование главы печатается с прописной буквы полужирным шрифтом в одну строку с обозначением номера главы, после которого ставится точка.

Пример:

Глава 9. Заключительные положения

2. Статья подразделяется на части.

Части статьи обозначаются арабской цифрой с точкой.

Части статей подразделяются на пункты, обозначаемые арабскими цифрами с закрывающей круглой скобкой.

Пункты подразделяются на подпункты, обозначаемые строчными буквами русского алфавита с закрывающей круглой скобкой.

Пример:

Статья 4. Полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в области архивного дела

1. К полномочиям Российской Федерации относятся: (абзац первый части 1)

1) разработка и проведение...; (пункт 1 части 1)

2) установление единых...; (пункт 2 части 1)

3) хранение, комплектование, учет и использование архивных документов и архивных фондов: (пункт 3 части 1)

а) федеральных государственных...; (подпункт "а" пункта 3 части 1)

б) федеральных органов...; (подпункт "б" пункта 3 части 1)

в) государственных внебюджетных...; (подпункт "в" пункта 3 части 1)

г) Российской академии...; (подпункт "г" пункта 3 части 1)

д) федеральных государственных...; (подпункт "д" пункта 3 части 1)

4) решение вопросов...; (пункт 4 части 1)

5) решение вопросов...; (пункт 5 части 1)

2. К полномочиям субъекта Российской Федерации относятся: (абзац первый части 2)

1) осуществление государственной...; (пункт 1 части 2)

2) хранение, комплектование,...: (пункт 2 части 2)

а) государственных архивов...; (подпункт "а" пункта 2 части 2)

б) органов государственной...; (подпункт "б" пункта 2 части 2)

в) государственных унитарных...; (подпункт "в" пункта 2 части 2)

3) решение вопросов о передаче... . (пункт 3 части 2)

3. К полномочиям муниципального образования относятся: (абзац первый части 3)

1) хранение, комплектование,...: (пункт 1 части 3)

а) органов местного...; (подпункт "а" пункта 1 части 3)

б) муниципальных унитарных...; (подпункт "б" пункта 1 части 3)

2) решение вопросов о передаче... . (пункт 2 части 3)

4. Законом органу местного самоуправления могут... (часть 4)

В связи с вышеизложенным необходимо скорректировать структуру статей законопроекта, пронумеровав части, пункты и обозначив подпункты.

3. Ссылки на структурные единицы статьи, обозначенные цифрами, производятся, например, следующим образом: часть 1; в соответствии с частью 2; в пункте 2 части 3 статьи 5 и т.п.

В связи с пунктом 26 Методических рекомендаций следует скорректировать следующие ссылки в законопроекте:

в пункте 2 части 1 статьи 7 слова "в подпункте "в" части первой статьи 4" заменить словами "в пункте 3 части 1 статьи 4";

в части 6 статьи 11 слова "частями четвертой и пятой" заменить словами "частями 4 и 5";

в части 1 статьи 17 слова "частью третьей статьи 6 и частью первой статьи 23" заменить словами "частью 3 статьи 6 и частью 1 статьи 23".

Начальник управления

Г.П.Ивлиев