Пояснительная записка к проекту федерального закона N 51721-4 "Об инвестиционных соглашениях в сфере коммунального обслуживания" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона "Об инвестиционных соглашениях в сфере коммунального обслуживания"

Развитие государственного и муниципального секторов в направлении более органичного включения в систему рыночных отношений требует формирования соответствующих институциональных структур, новых партнерских форм взаимодействия публичного и частного капитала, создания и совершенствования смешанной экономики при реструктуризации публичного сегмента экономики.

Прежде всего это относится к инфраструктурным отраслям, в частности к коммунальному комплексу, который должен обеспечивать нормальные условия жизнедеятельности поселений. Коммунальный комплекс должен также эффективно взаимодействовать со строительным комплексом с целью обеспечения равных и максимально благоприятных условий для жилищного строительства. Для этого необходимо создание нормативной правовой базы развития коммунальной инфраструктуры и механизмов привлечения в нее инвестиционных ресурсов.

Качественное улучшение работы коммунального комплекса требует повышения эффективности управления и привлечения капиталовложений в объемах, существенно превосходящих возможности бюджета. В то же время использование механизмов приватизации (смена собственника) коммунальных систем в настоящее время нецелесообразно по причине непредсказуемых политических и социально-экономических последствий.

Целью законопроекта является создание необходимых условий привлечения инвестиций для использования, реконструкции, модернизации существующего или создания нового муниципального имущества в коммунальном комплексе, имеющего большое общественное и социально-экономическое значение.

Законопроект отражает специфику инвестиционных соглашений в муниципальном коммунальном секторе, в который входят системы теплоснабжения, газоснабжения низкого давления, водоснабжения и канализации, энергоснабжения низкого напряжения, городской общественный транспорт, благоустройство, утилизация бытовых отходов.

При этом инвестиционное соглашение, заключаемое между частным инвестором и муниципалитетом, является только одной из возможных форм взаимодействия публичного и частного секторов в сфере управления и использования объектов коммунальной инфраструктуры. Органы местного самоуправления вправе избрать любую другую возможность построения взаимоотношений в соответствии с нормами действующего гражданского законодательства. Например, передать объекты инфраструктуры только в эксплуатацию частной организации, без каких-либо инвестиционных обязательств с ее стороны. Данная форма позволит использовать накопленный управленческий опыт частного сектора и реализовать иные преимущества данной формы управления публичной собственностью.

Отношения между муниципальными образованиями, с одной стороны, и частными коммерческими структурами, включая инвесторов, - с другой, позволят создавать новое имущество, существенно улучшать качество использования существующего, минимизировать бюджетные расходы и затраты административного ресурса на эти цели, а также обеспечивать пополнение бюджетов за счет налоговых и других выплат в ходе реализации инвестиционного соглашения.

Инвестиционные соглашения позволят обеспечить в рамках исполнения инвестиционной программы своевременную подготовку коммунальной инфраструктуры для вновь возводимых строительных объектов, что приведет к снижению затрат застройщиков на освоение новых строительных площадок и увеличению темпов жилищного строительства.

Для обеспечения возможности подключения новых объектов жилищного строительства к системам коммунальной инфраструктуры должны быть решены задачи инженерного обеспечения земельных участков под жилищное строительство необходимыми инфраструктурными коммуникациями, а также задачи развития и модернизации имеющихся инфраструктурных коммунальных систем для обеспечения ресурсами новых потребителей. Инженерное обеспечение земельных участков магистральными и разводящими сетями под жилищное строительство может стать ответственностью коммунального предприятия, закрепленной в инвестиционном соглашении, и производиться за счет собственных и заемных ресурсов.

Специфика инвестиционных соглашений в коммунальном комплексе заключается в том, что муниципалитеты, привлекая инвестиции в основные фонды коммунального сектора:

- ставят своей целью развитие сектора и повышение качества оказываемых сектором услуг;

- формируют инвестиционные программы по строительству нового и модернизации действующего имущества, в том числе для развития жилищного строительства;

- определяют тарифную политику, обеспечивающую эффективную работу предприятия, для модернизации основных фондов которого привлекаются инвестиции, и выполнение им согласованных инвестиционных программ.

Законопроект определяет порядок заключения инвестиционных соглашений с российскими и иностранными инвесторами в сфере коммунального обслуживания.

Таким образом, законопроект одновременно относится к сфере государственного, гражданского и финансового правового регулирования. Соединение в одном документе комплекса различных по своей правовой природе правоотношений, позволит достичь поставленной цели - привлечь инвестиции с одновременным улучшением качества предоставляемых коммунальным сектором услуг и улучшением основных фондов, используемых для этого.

В системе российского законодательства до настоящего момента существовало только общее правовое регулирование инвестиционной деятельности, без учета специфики коммунального сектора. Несмотря на значительное количество законодательных актов, регулирующих правоотношения, возникающие при осуществлении инвестиционной деятельности, конкретные процедуры взаимодействия инвестора и публичного образования на муниципальном уровне с учетом специфики данных отношений остаются неурегулированными.

Инвестиционные соглашения в сфере коммунального обслуживания включают в себя элементы различных видов обязательств (аренда, доверительное управление, подряд и т.п.). Отличие данных соглашений от общего порядка регулирования инвестиционной деятельности определяется целью, с которой муниципалитет вступает в эти отношения. Основная цель муниципального образования в данном случае состоит в привлечении частных инвестиций для качественного улучшения и использования муниципального имущества, не включенного в хозяйственный оборот, а также для создания нового имущества. Обязательным условием соглашения является осуществление инвестиций в существующий объект с целью качественного улучшения его свойств и в соответствии с условием его целевого использования.

Публично-правовые признаки образуют вторую (после гражданско-правовых) группу отличий. Публично-правовой признак инвестиционного соглашения в сфере коммунального обслуживания - наличие в нем явно выраженных, четко зафиксированных общественно необходимых или полезных целей, публичного интереса, общего блага. Инвестиционное соглашение в данной сфере воплощает в себе прежде всего публичный интерес. Важнейшие социальные услуги, в том числе коммунальное обслуживание населения, общественно необходимые работы, включая строительство и обеспечение нормального функционирования объектов коммунальной инфраструктуры, практически всегда входят в сферу публичных интересов. Возникновение обстоятельств, ставящих под угрозу или причинивших ущерб публичному интересу (например, массовое отключение потребителей электроэнергии за долги и т.п.), служит законным основанием для принятия публичным образованием определенных законом и предусмотренных соглашением мер, которые оно считает необходимыми для защиты публичного интереса.

Принятие законопроекта позволит:

- создать правовую основу регулирования инвестиционных отношений в сфере коммунального обслуживания, включая процедуру заключения, изменения и прекращения инвестиционных соглашений в данной сфере;

- обеспечить подготовку коммунальной инфраструктуры для вновь возводимых строительных объектов, что приведет к увеличению темпов жилищного строительства;

- уменьшить бюджетные затраты на эксплуатацию и создание муниципального имущества;

- предоставить дополнительные гарантии инвесторам, осуществляющим инвестиции в муниципальное имущество в коммунальном секторе;

- улучшить предпринимательский климат в Российской Федерации.

Закон не только позволит модернизировать и повысить эффективность использования объектов жизнеобеспечения населения, но и обеспечит дальнейшее увеличение объемов средств, направляемых на финансирование объектов коммунального сектора. После окончания инвестиционного соглашения муниципальные образования, как собственники соответствующего имущества, не затратив собственных средств на модернизацию систем подачи воды, тепла, газа, получат модернизированную инфраструктуру с одновременным уменьшением себестоимости поставляемых ресурсов и повышением качества услуг. Это, в свою очередь, благоприятно скажется на стоимости данных услуг и, следовательно, на размерах тарифов, по которым их оплачивают конечные потребители. Таким образом, принятие данного законопроекта отвечает интересам и потребителей услуг, которые больше всех нуждаются в получении качественных услуг по приемлемым ценам.

Применение инвестиционных соглашений в сфере коммунального обслуживания отвечает одновременно интересам как муниципальных образований, так и субъектов экономической деятельности в лице инвесторов, готовых вкладывать собственные средства в развитие объектов коммунальной инфраструктуры.

Для муниципалитетов основными преимуществами использования инвестиционных соглашений в коммунальном комплексе являются:

- системное развитие коммунальной инфраструктуры для освоения новых строительных площадок под жилищное и промышленное строительство;

- ограничение финансового участия соответствующих бюджетов в осуществлении проектов модернизации и развития коммунальной инфраструктуры;

- приток дополнительных инвестиций в муниципальное образование;

- создание конкурентной среды в отрасли;

- создание дополнительной занятости и стимулирование экономической активности в регионе, так как часть средств, вкладываемых в проект, затрачивается на территории его реализации в виде приобретения части необходимых материалов, найма рабочей силы и т.д.;

- развитие отечественного кадрового потенциала;

- возможность привлечения инвестиций как в имущественный комплекс коммунального предприятия в целом, так и в отдельные объекты коммунальной инфраструктуры.

В принятии закона заинтересованы муниципальные образования, которые уже давно имеют проекты привлечения инвестиций в объекты коммунального комплекса, но испытывают значительные трудности в их практической реализации, так как частный сектор не стремится участвовать в данных проектах из-за неопределенности правил игры.

Финансово-экономическое обоснование
проекта федерального закона "Об инвестиционных соглашениях в сфере коммунального обслуживания"

Реализация федерального закона "Об инвестиционных соглашениях в сфере коммунального обслуживания" не потребует дополнительных расходов из средств федерального бюджета.

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием Федерального закона "Об инвестиционных соглашениях в сфере коммунального обслуживания"

В связи с принятием федерального закона "Об инвестиционных соглашениях в сфере коммунального обслуживания" потребуется внесение изменений в статью 256 части второй Налогового кодекса Российской Федерации.