Пояснительная записка к проекту федерального закона N 51679-4 "Об общих принципах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона "Об общих принципах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса"

Эффективная сбалансированная тарифная политика в коммунальном комплексе необходима для защиты интересов потребителей товаров (услуг) от монопольной ренты в секторе естественных локальных монополий, которыми, как правило, являются ресурсоснабжающие коммунальные предприятия, а также для обеспечения стабильного развития объектов коммунальной инфраструктуры и повышения темпов жилищного строительства.

В настоящее время практика регулирования тарифов в коммунальном комплексе существует в условиях отсутствия единой законодательной и нормативно-методической базы, а также институциональной структуры регулирующих органов.

Можно отметить целый ряд пробелов законодательства в сфере тарифного регулирования вообще и регулирования тарифов коммунальных предприятий в частности.

- Действующее законодательство содержит два основных критерия, на основе которых предприятие относят к тому или иному уровню регулирования, - это вид деятельности предприятия и его организационно-правовая форма. Применительно к регулированию тарифов на уровне муниципальных образований такой подход означает следующее: если к управлению объектами муниципальной инфраструктуры (например, сетями водоснабжения и водоотведения, очистными сооружениями и т.д.) вместо муниципальной будет привлечена частная управляющая компания, то ее регулирование переходит в компетенцию субъекта Российской Федерации. В то же время у органов местного самоуправления останется ответственность за обеспечение населения муниципального образования соответствующими коммунальными услугами. Очевидно, что такая ситуация затрудняет приход бизнеса к управлению муниципальными инфраструктурными объектами, повышает риски инвестирования частного капитала.

- Действующее законодательство никак не регламентирует процесс взаимодействия органов по регулированию тарифов на различных уровнях регулирования, т.е., например, с формальной точки зрения пересмотр на региональном уровне тарифов, напрямую влияющих на муниципальные тарифы, не является причиной для автоматического изменения тарифов для муниципальных предприятий. Например, изменение стоимости газа или электричества не сопровождается адекватным изменением тарифов на тепловую энергию и воду, что приводит к прямым убыткам коммунальных предприятий.

- Органы местного самоуправления, самостоятельно осуществляющие решение вопросов местного значения, в том числе организующие в границах муниципальных образований электро-, тепло-, газо- и водоснабжение, водоотведение, утилизацию и переработку бытовых отходов, лишены полномочий по регулированию тарифов организаций, непосредственно осуществляющих данную деятельность.

- Существующие принципы регулирования не ориентируют предприятия на сокращение непроизводительных затрат и ресурсосбережение, что делает отрасль инвестиционно непривлекательной. Свидетельство этого - ухудшение состояния основных фондов систем тепло- и водоснабжения.

- Законодательство не регламентирует обязательные требования к процедуре утверждения тарифов на муниципальном уровне, вследствие чего эта процедура крайне политизирована, непрозрачна и существенно различается в каждом конкретном муниципальном образовании.

Основными недостатками существующей системы тарифного регулирования коммунальных предприятий являются:

- отсутствие у предприятия целевых задач, решение которых оно должно обеспечить при установленных тарифах, и, как следствие, отсутствие системного развития коммунальной инфраструктуры, что лимитирует промышленное и жилищное строительство;

- отсутствие срока действия тарифа и условий для его обязательного пересмотра, что не позволяет планировать в среднесрочной перспективе финансовую деятельность ресурсоснабжающих предприятий;

- формирование тарифа по принципу нормирования рентабельности, что объективно заинтересовывает предприятия в увеличении затрат;

- отсутствие формализованной и прозрачной процедуры принятия решения по расчету и утверждению тарифов.

Серьезной проблемой развития муниципальных образований является отсутствие внятной политики в сфере развития инфраструктуры для нового жилищного строительства. Развитие инфраструктуры для новых строительных участков сегодня носит стихийный, законодательно нерегулируемый характер. Делается это путем выдачи застройщикам технических условий (ТУ) для подключения к объектам коммунальной инфраструктуры, включающих дополнительные обязательства по строительству и/или модернизации объектов инженерной инфраструктуры. Процесс выдачи ТУ не является регламентированным, не прозрачен и не согласован с комплексными планами развития городских территорий и объектов коммунальной инфраструктуры. Причем первым застройщикам новых территорий достаются особенно сложные ТУ, которые часто включают прокладку магистральных сетей. Эти факторы ведут к повышению стоимости строительства и снижению темпов роста городов, создают дополнительные административные и экономические барьеры для развития строительного бизнеса, в том числе жилищного строительства.

В связи с изложенным основными целями проекта федерального закона являются:

- устранение различных подходов к принципам регулирования тарифов на следующие коммунальные услуги: электроснабжение по сетям низкого напряжения, газоснабжение по сетям низкого давления, водоснабжение и водоотведение, утилизация и захоронение твердых бытовых отходов;

- обеспечение единой правовой базы для регулирования тарифов на продукцию предприятий коммунального комплекса;

- создание устойчивых, эффективных и прозрачных процедур тарифного регулирования, экономически заинтересовывающих коммунальные предприятия в сокращении затрат и потребляемых ресурсов, оптимизации структуры тарифов;

- разработка эффективных механизмов тарифного регулирования, обеспечивающих развитие коммунальной инфраструктуры для нового строительства;

- создание механизмов независимого, ответственного и квалифицированного принятия решений органами регулирования тарифов.

Законопроект опирается на несколько основополагающих принципов, на основе которых предлагается выстроить единую систему регулирования тарифов в коммунальном комплексе.

1. Соответствие полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по регулированию тарифов на продукцию организаций коммунального комплекса масштабу товарного рынка. К полномочиям федерального уровня власти должно относиться создание единой методологической базы для регулирования тарифов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

2. Процесс формирования тарифов должен заключаться в поиске компромисса между техническими задачами и финансовыми потребностями поставщиков коммунальных услуг и платежеспособным спросом потребителей. Процедуры тарифного регулирования должны быть устойчивыми, эффективными и прозрачными, обеспечивая экономическую заинтересованность предприятия в сокращении затрат и потребляемых ресурсов, оптимизации структуры тарифов.

3. Развитие и модернизация коммунальной инфраструктуры для нового строительства, в том числе жилищного, должны предусматриваться инвестиционной программой коммунального предприятия. Возмещение затрат на развитие инфраструктуры производится за счет платы за подключение, которую оплачивает застройщик при подключении вновь возведенного строительного объекта к системе коммунальной инфраструктуры. Размер платы за подключение определяется как тариф на подключение, умноженный на заявленную мощность.

Проект закона обеспечивает достижение поставленных целей путем решения следующего круга задач:

- передача на муниципальный уровень регулирования тарифов всех естественных локальных монополий, действующих на данном локальном муниципальном рынке, а не только тарифов для муниципальных предприятий;

- гармонизация и взаимоувязка принципов и механизмов тарифного регулирования на региональном и муниципальном уровнях;

- установление порядка формирования и функционирования органов по регулированию тарифов на региональном и муниципальном уровнях, обеспечивающих гласность и прозрачность процесса тарифообразования;

- установление четких формализованных процедур регулирования тарифов на базе производственных и инвестиционных программ коммунальных предприятий; эти процедуры включают определение периода регулирования; факторов, приводящих к изменению тарифов; информации, необходимой регулирующему органу для установления тарифа, и т.п.;

- использование методов тарифного регулирования, которые исключают использование при расчете тарифа прибыли предприятия в виде фиксированного процента от себестоимости работ и услуг, с одновременным обеспечением расчета объема прибыли, необходимого для решения конкретных инвестиционных задач, при обязательном мониторинге реализации этих задач со стороны регулирующего органа;

- формирование тарифа за подключение, который оплачивает застройщик при подключении вновь возведенного строительного объекта к коммунальной инфраструктуре; плата за подключение определяется как тариф на подключение, умноженный на заявленную мощность.

Принятие законопроекта обеспечит восполнение пробелов в действующем законодательстве и направлено на систематизацию законодательной основы проведения тарифной политики путем сведения в одном акте основных и наиболее важных положений, касающихся тарифообразования в коммунальном комплексе.

Финансово-экономическое обоснование
проекта федерального закона "Об общих принципах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса"

Принятие Федерального закона "Об общих принципах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" не потребует дополнительных расходов из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований, так как во всех субъектах Российской Федерации уже существуют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, на уровне муниципальных образований регулирование тарифов осуществляется соответствующими подразделениями администраций муниципальных образований.

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием Федерального закона "Об общих принципах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса"

В связи с принятием Федерального закона "Об общих принципах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" потребуется внесения изменений в Федеральный закон "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации", в Федеральный закон "Об электроэнергетике", в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, а также в Федеральный закон "О газоснабжении в Российской Федерации".