Пояснительная записка к проекту федерального закона N 51661-4 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об ипотеке (залоге недвижимости)" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 51661-4 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об ипотеке (залоге недвижимости)"

Досье на проект федерального закона

Предлагаемый законопроект ставит своей целью устранение пробелов, противоречий, неэффективных и устаревших положений, имеющихся в Законе об ипотеке, уточнение отдельных положений закона и введение новых положений, направленных на развитие правового регулирования ипотеки.

1. Так, закон предусматривает, что договор об ипотеке должен быть нотариально удостоверен и подлежит государственной регистрации (пункт 1 статьи 10 Закона об ипотеке). Такое же требование установлено и для кредитного договора или иного договора, содержащего обязательство, обеспечиваемое ипотекой, в случае включения в этот договор соглашения об ипотеке (пункт 3 статьи 10 Закона об ипотеке).

Согласно действующему законодательству размер государственной пошлины за нотариальное удостоверение сделки составляет 1,5 процента от размера сделки, что ведет к значительному увеличению издержек при ипотечном кредитовании. При этом порядок наступления ответственности нотариуса в случае признания сделки недействительной и механизм формирования соответствующих финансовых резервов фактически не обеспечивают возмещение ущерба добросовестному покупателю жилья, другого недвижимого имущества.

Установление требования о нотариальном удостоверении указанных договоров представляется неоправданным, поскольку в настоящее время институт нотариального удостоверения фактически дублирует функции государственной регистрации. Возложение на учреждение юстиции обязанности по проверке законности подлежащей регистрации сделки (пункт 1 статьи 13 Закона о государственной регистрации) совпадает с той же функцией, которая лежит на нотариате (статья 1 Основ законодательства Российской Федерации от 11 февраля 1993 г. N 4462-1 "О нотариате").

Помимо материальных расходов, участники ипотечного кредитования несут существенные временные издержки при прохождении сразу двух процедур (нотариальное удостоверение и государственная регистрация). Данное обстоятельство повышает стоимость ипотечного кредитования, снижает его доступность для населения и, как следствие, сдерживает развитие рынка ипотечного жилищного кредитования.

При наличии развитой системы ипотечного кредитования, в том числе рефинансирования выданных кредитов с помощью ипотечных ценных бумаг, предоставление кредита осуществляется посредством заключения договоров, содержащих стандартные условия. В таком случае нотариальное действие будет носить формальный характер. В части же, касающейся проверки правоспособности заемщика и отсутствия на его стороне порока воли, нагрузка такой проверки падает на кредитные и иные организации, поскольку в их интересах обеспечить доверие к кредиту (займу), который предполагается в будущем к включению в состав ипотечного покрытия.

В этой связи законопроект предусматривает исключение требования о нотариальном удостоверении договора об ипотеке, а также кредитного договора (договора займа) и иных договоров, содержащих обязательство, обеспеченное ипотекой (статья 10, пункт 7 статьи 13, подпункт 13 пункта 1 статьи 14, пункт 1 статьи 20, пункт 2 статьи 23, пункт 1 статьи 38).

2. Другой недостаток сегодняшнего регулирования связан с тем, что Закон об ипотеке допускает изменение содержания закладной только в нескольких случаях, которые в нем прямо поименованы. К ним относятся: перевод долга (пункт 7 статьи 13), изменение предмета ипотеки или размера обеспечения в случае частичного исполнения обеспеченного ипотекой обязательства (пункт 6 статьи 13), восстановление или замена предмета ипотеки, когда имущество, составляющее этот предмет, погибло или было повреждено (пункт 3 статьи 36).

Вместе с тем в течение срока обращения закладной участники соответствующих отношений зачастую испытывают острую потребность изменить свои права и обязанности в связи с другими обстоятельствами, нежели те, которые названы в пункте 6 статьи 13 Закона об ипотеке. Например, при изменении конъюнктуры рынка может появиться потребность уменьшить срок исполнения обязательств или размер процентной ставки по кредиту. Предоставление участникам ипотечного кредитования возможности адаптировать свое отношение к изменившейся экономической реальности, а также к их собственным планам является важным фактором развития рынка ипотечного кредитования.

В законопроекте предлагается изложить пункт 6 статьи 13 Закона об ипотеке в иной редакции, которая предусматривала бы, что должник, залогодатель и законный владелец закладной вправе заключить соглашение об изменении любых условий правоотношений между собой (пункт 6 статьи 13).

3. Еще одно изменение, предлагаемое в законопроекте, касается ипотеки в силу закона. В случае приобретения или строительства жилого дома или квартиры с использованием кредитных средств банка или иной кредитной организации либо средств целевого займа, предоставленного юридическим лицом для этих целей, возникает ипотека в силу закона на соответствующие жилой дом или квартиру (абзац 1 пункта 1 статьи 77 Закона об ипотеке). Эта мера является достаточно эффективной, поскольку обеспечивает существенное снижение материальных и временных издержек при ипотечном кредитовании.

Однако указанная норма является логически незаконченной, так как не учитывает того факта, что в случае приобретения или строительства жилого дома или квартиры часто происходит приобретение права собственности (прав аренды) на земельный участок, на котором находятся или строятся указанные объекты жилой недвижимости. Поскольку залог приобретаемого в собственность (на правах аренды) земельного участка, на котором одновременно приобретается или строится жилье, может существенным образом снизить стоимость кредита (займа), целесообразно предусмотреть залог в силу закона также и в отношении этого земельного участка (права аренды на него).

В этой связи законопроект дополняет Закон об ипотеке, предусматривая, что в случае приобретения за счет кредита (займа) не только жилого дома или квартиры, но и права собственности (прав аренды) на земельный участок, на котором такой жилой дом или квартира расположены или предполагаются к расположению, указанный земельный участок (права аренды на него) также становится предметом ипотеки в силу закона (статья 64.1).

В практике ипотечного кредитования встречаются, однако, ситуации, когда кредит (заем) выдается на приобретение только земельного участка. Жилой дом выстраивается в таком случае, например, за счет имеющихся у заемщика денежных средств или за счет кредита (займа), выданного другой кредитной организацией (юридическим лицом).

Предоставление кредита (займа) на приобретение земельного участка, предназначенного для индивидуального жилищного строительства, в целом охватывается деятельностью по ипотечному кредитованию, а потому законопроект относит этот случай к основаниям возникновения ипотеки в силу закона (пункт 1 статьи 64).

Кроме того, в соответствии с положениями предлагаемой статьи 64.2 ипотека в силу закона возникает также в отношении земельного участка, на котором за счет заемных средств построено или возводится здание или сооружение.

4. Ряд положений законопроекта посвящен институту обращения взыскания на заложенное имущество.

Пункт 1 статьи 54 Закона об ипотеке позволяет суду отказать в обращении взыскания на имущество, заложенное по договору об ипотеке, если допущенное должником нарушение обеспеченного ипотекой обязательства крайне незначительно и размер требований залогодержателя вследствие этого явно несоразмерен стоимости заложенного имущества.

В жилищном ипотечном кредитовании типичной является ситуация, при которой должник по обеспеченному ипотекой жилого помещения обязательству прекращает платежи, как процентные, так и по основной сумме долга, именно в тот момент, когда большая часть задолженности уже выплачена кредитору. При этом установление "крайней незначительности" допущенного должником нарушения, а также "явной несоразмерности" требований залогодержателя и стоимости заложенного жилого помещения в такой ситуации остается на усмотрение суда, который, как правило, склонен больше защищать интересы отдельного гражданина (заемщика), нежели всей системы ипотечного кредитования в целом.

В условиях массовой выдачи жилищных ипотечных кредитов рассматриваемая ситуация будет складываться достаточно часто, а при желании судов всемерно защитить права граждан на жилище размер нарушения будет признаваться достаточно крупным. Таким образом, неисполнение ряда должников, сопровождаемый невозможностью обращения взыскания на заложенное жилое помещение, может поставить кредитора в весьма невыгодное положение, что ставит под сомнение целесообразность его деятельности по ипотечному кредитованию.

В этой связи предлагается исключить пункт 1 из статьи 54 Закона об ипотеке.

Далее, Закон об ипотеке в пункте 1 статьи 78 предусматривает, что при обращении взыскания на жилой дом или квартиру, которые заложены в обеспечение возврата кредита или целевого займа, предоставленных кредитной организацией либо юридическим лицом на приобретение или строительство таких жилого дома или квартиры, права пользования совместно проживающих членов семьи (бывших членов семьи) залогодателя такого жилого дома или квартиры прекращаются.

Прекращение права пользования, о котором говорит приведенная норма, существенным образом отражается на повышении эффективности ипотеки как способа обеспечения возврата выданного кредита (займа). Положение о прекращении права пользования членов семьи заемщика увеличивает доверие к залогу жилья, снижает расходы кредиторов на установление проживающих в жилом помещении членов семьи заемщика, что в целом приводит к снижению стоимости кредита и значительно стимулирует развитие ипотечного кредитования.

Между тем указанная норма касается чрезвычайно узкого круга случаев, а также содержит некоторые юридико-технические недостатки.

Так, пункт 1 статьи 78 Закона об ипотеке применяется только при выдаче кредита (целевого займа) на приобретение уже существующего жилья.

Вместе с тем на практике в настоящее время широко применяется выдача кредита (целевого займа) на приобретение жилья, строительство которого еще не завершено. При этом заемщик имеет в собственности другой жилой дом или квартиру, обращение взыскания на которые, однако, не влечет прекращения права пользования членов семьи (бывших членов семьи) заемщика. Это обстоятельство снижает привлекательность такого недвижимого имущества для целей обеспечения возврата выданного кредита (займа).

Исходя из этого, предлагается распространить правило пункта 1 статьи 78 Закона об ипотеке на случаи, когда заемщик отдает в залог принадлежащие ему на праве собственности жилой дом или квартиру в обеспечение возврата кредита (займа), выданного на приобретение или строительство другого жилого дома или квартиры.

Пункт 1 статьи 78 Закона об ипотеке не покрывает также иной ситуации, которая получает все более широкое распространение. Кредитные организации обусловливают получение кредита или займа на приобретение или строительство жилья оплатой "первоначального взноса", обычно равного 30 процентам от суммы займа (кредита).

В таких условиях заемщик, который намерен за счет кредита улучшить свои жилищные условия, мог бы оплатить первоначальный взнос за счет продажи принадлежащего ему жилья, но в результате этой продажи он на время может остаться вообще без какого-либо жилья. Такое положение вещей существенно ограничивает количество потенциальных заемщиков и сдерживает объемы ипотечного кредитования.

Вместе с тем для оплаты первоначального взноса по кредиту на приобретение жилого дома или квартиры банки и иные кредитные организации готовы предоставлять краткосрочные кредиты под залог имеющегося у заемщика жилья при условии, что в случае обращения взыскания на такое жилье оно не будет обременено правами пользования членов семьи заемщика.

С учетом сказанного, целесообразно дополнить пункт 1 статьи 78 Закона об ипотеке случаем, когда ипотека устанавливается в обеспечение кредита (займа), выданного для оплаты первого взноса, который используется для получения кредита (займа) на приобретение или строительство жилого дома или квартиры.

В использовании положительного эффекта от прекращения права пользования жилым помещением в залоге нуждаются также случаи, когда ипотекой обеспечен кредит или целевой заем, выданный на капитальный ремонт или перестройку (улучшение) жилого дома или квартиры, а также приобретение необходимого для проживания имущества.

Затраты на капитальный ремонт, перестройку жилого помещения и приобретение необходимого имущества могут составлять существенную часть от стоимости самой квартиры. Значительное количество потенциальных заемщиков не имеют достаточного количества собственных средств на обустройство квартиры, что является серьезным препятствием для участия граждан в ипотечном кредитовании.

Предлагается распространить пункт 1 статьи 78 Закона об ипотеке на случаи обеспечения ипотекой возврата кредита (займа), выданного на:

- капитальный ремонт и улучшение жилого дома или квартиры;

- строительство и приобретение жилого дома или квартиры, их капитальный ремонт и улучшение, когда такой кредит (заем) предназначен также для приобретения необходимого для проживания имущества;

- погашение ранее выданного ипотечного кредита (займа).

Формулировка пункта 1 статьи 78 Закона об ипотеке позволяет судам не применять его положение в ситуациях, когда члены семьи собственника проживают в жилом помещении, а сам собственник - нет, то есть отсутствует факт их совместного проживания.

В этой связи целесообразно будет из текста пункта 1 статьи 78 Закона об ипотеке исключить слово "совместно".

Помимо членов семьи собственника жилого помещения, которое находится в залоге, в таком помещении могут проживать другие лица, права которых также могут обременять это имущество.

Для поддержания развития ипотечного кредитования целесообразно в пункте 1 статьи 78 Закона об ипотеке предусмотреть, что при обращении взыскания на жилой дом или квартиру прекращаются также и другие права пользования, за исключением прав, возникших на основании договора найма (аренды), который был заключен до или (с согласия залогодержателя) после возникновения ипотеки (пункт 3 статьи 78).

5. Помимо указанных предложений, законопроект предусматривает следующие меры, направленные на совершенствование регулирования ипотеки:

- ипотека распространяется на все улучшения предмета ипотеки, если иное не предусмотрено договором или Законом об ипотеке (пункт 6 статьи 6);

- информация о месте жительства заемщика заменяется в закладной на информацию о паспортных данных (пункт 1 статьи 14);

- закладная скрепляется учреждениями юстиции, а не нотариусами (пункт 3 статьи 14);

- если ипотекой обеспечивается исполнение требований, входящих в состав ипотечного покрытия, на основе которых выдаются ипотечные сертификаты участия, или исполнение требований по облигациям, в регистрационную запись об ипотеке вносится соответствующая информация (пункт 2 статьи 22);

- ипотека сохраняется по завершении строительства жилого дома (статья 76);

- ограничивается требование о получении согласия органов опеки и попечительства на отчуждение и (или) передачу в ипотеку жилого помещения (пункт 3 статьи 77).

Принятие законопроекта снизит стоимость ипотечных жилищных кредитов, повысит их доступность, ускорит и упростит оборот на ипотечном рынке, что соответствует интересам всех его участников: граждан-заемщиков, организаций, выдающих ипотечные кредиты, ипотечных агентов, а также инвесторов в ипотечные ценные бумаги.

Финансово-экономическое обоснование
проекта федерального закона "Об ипотеке (залоге недвижимости)"

Реализация федерального закона "Об ипотеке (залоге недвижимости)" не потребует дополнительных расходов из средств федерального бюджета.

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием Федерального закона "Об ипотеке (залоге недвижимости)"

В случае принятия федерального закона "Об ипотеке (залоге недвижимости)" потребуется внесение изменений и дополнений в Гражданский кодекс Российской Федерации.