Пояснительная записка к проекту федерального закона N 51683-4 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об ипотечных ценных бумагах" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон
"Об ипотечных ценных бумагах"

Настоящий проект направлен на повышение эффективности использования ипотечных ценных бумаг для целей рефинансирования ипотечных кредитов. Для этого к закреплению в Законе об ипотечных бумагах предлагаются механизмы повышения надежности этих бумаг, снижения издержек на осуществление их эмиссии, а также предлагается дополнительный инструментарий для повышения привлекательности ипотечных бумаг с учетом конъюнктуры финансового и фондового рынков.

1. Одним из важнейших средств, направленных на повышение надежности облигаций с ипотечным покрытием служат специальные правовые последствия банкротства кредитной организации, осуществляющей эмиссию облигаций с ипотечным покрытием. Ипотечное покрытие в таком случае не включается в конкурсную массу кредитной организации, оно вместе с обязательствами по облигациям подлежит продаже другой организации (смена эмитента) или передаче вновь созданному ипотечному агенту. На основе данного покрытия могут выпускаться ипотечные сертификаты участия, а при отсутствии возможности или нецелесообразности совершения всех указанных выше действий кредитная организация погашает облигации за счет продажи ипотечного покрытия с указанием минимальной цены такой продажи.

В Законе об ипотечных бумагах предлагается в этой связи предусмотреть, что при банкротстве кредитной организации, осуществляющей эмиссию облигаций с ипотечным покрытием, ипотечное покрытие не включается в конкурсную массу (часть 3 статьи 7).

2. Другое изменение закона об ипотечных бумагах связано с фигурой ипотечного агента. Закон рассматривает эмиссию облигаций с ипотечным покрытием в качестве систематической деятельности ипотечного агента и потому никак для него не ограничивает количество выпусков облигаций с ипотечным покрытием.

Между тем в мировой практике признается, что создание ипотечного агента для многократной эмиссии облигаций с ипотечным покрытием имеет некоторые недостатки. К ним, в частности, относится тот факт, что риски некачественных выпусков облигаций с ипотечным покрытием могут снижать преимущества качественных выпусков облигаций; неисполнение по одному из выпусков облигаций может привести к нарушению обязательств по другим выпускам; увеличение операционной нагрузки на такого эмитента повышает уровень связанных с его деятельностью рисков.

Кроме того, при создании ипотечного агента для эмиссии неограниченного количества выпусков облигаций с ипотечным покрытием существенным образом увеличиваются рыночные издержки - расходы на сбор информации о предшествовавшем исполнении обязательств таким агентом, о положении дел по выпускам облигаций в обращении, а также о планируемых к размещению облигациях.

Закон об ипотечных бумагах не исключает возможности создания ипотечного агента для эмиссии одного выпуска облигаций с ипотечным покрытием, для чего должно быть сделано соответствующее указание в его учредительных документах. Однако такое положение обладает тем недостатком, что учредительные документы могут быть изменены акционерами ипотечного агента по их усмотрению.

С учетом приведенных обстоятельств, предлагается в Законе об ипотечных бумагах предусмотреть, что, если в учредительных документах ипотечного агента указано, что он создается для эмиссии одного выпуска облигаций с ипотечным покрытием (нескольких выпусков облигаций, обеспеченных одним ипотечным покрытием), такое положение не может быть изменено (часть 1 статьи 8).

В связи с тем что указанный ипотечный агент будет обладать меньшими операционными и кредитными рисками, для него предлагается исключить требование к размеру собственных средств (часть 1 статьи 43).

3. Ряд предложений связан с характеристиками самих ипотечных ценных бумаг.

Облигации с ипотечным покрытием, в состав которого входят ипотечные жилищные кредиты, ввиду их особой социальной значимости, согласно международному опыту имеют специальный правовой статус. В этой связи в Законе об ипотечных бумагах следует предусмотреть требование однородности ипотечного покрытия по категориям ипотечных кредитов, входящих в состав ипотечного покрытия. В частности, одним из оснований для формирования гомогенного ипотечного покрытия является цель предоставленного кредита.

В этой связи в законопроекте выделяется особый тип облигаций с ипотечным покрытием - жилищные облигации с ипотечным покрытием, покрытие которых состоит из прав требования по жилищным ипотечным кредитам (кредитам на приобретение жилья).

Требования однородности в данном случае предлагается предъявлять к структуре платежей (порядку возвращения суммы долга и уплаты процентов по нему) и к виду процентных ставок (часть 1 статьи 3). Требование части 3 статьи 3 Закона об ипотечных бумагах (о том, что в составе обеспечения должно быть 50% аннуитетных кредитов) предлагается исключить.

4. Далее, Закон об ипотечных бумагах предусматривает, что облигации с ипотечным покрытием должны закреплять право их владельца на получение фиксированного процента по их номинальной стоимости (часть 1 статьи 10).

Если исходить из буквального смысла приведенной нормы, в облигациях с ипотечным покрытием процент должен быть фиксированным, что исключает облигации с ипотечным покрытием, в которых размер процентов поставлен в зависимость от переменных величин.

Изложенное положение лишает эмитентов облигаций с ипотечным покрытием возможности в определенных обстоятельствах обеспечить для них большую инвестиционную привлекательность, ограничивает круг потенциальных инвесторов в облигации с ипотечным покрытием, уменьшает разнообразие инструментов фондового рынка и тем самым его эффективность.

Для развития облигационного рефинансирования ипотечных кредитов, а также механизмов фондового рынка представляется необходимым изменить часть 1 статьи 10 Закона об ипотечных бумагах, указав, что облигации с ипотечным покрытием должны предусматривать фиксированный в них процент.

5. Кроме того, в зарубежных правопорядках широкое применение получила практика структурирования прав в рамках нескольких выпусков облигаций, в обеспечении которых находится одно ипотечное покрытие. За счет установления очередности исполнения обязательств по облигациям нескольких выпусков достигается ранжирование выпусков по их инвестиционной привлекательности. Благодаря такой возможности облигации с ипотечным покрытием первой очереди приобретают более высокую рыночную оценку по сравнению с облигацией второй очереди или даже самим ипотечным покрытием.

В Законе об ипотечных бумагах также предпринимается попытка закрепить возможность структурирования облигаций с ипотечным покрытием, и в части 2 статьи 11 предусмотрено, что ипотечное покрытие может быть заложено в обеспечение исполнения обязательств по облигациям двух или более выпусков. Однако этой нормой не создаются все возможности для структурирования облигаций с ипотечным покрытием.

Согласно статье 816 Гражданского кодекса Российской Федерации облигация удостоверяет право на получение ее номинальной стоимости или иного имущественного эквивалента в срок, указанный в облигации. С учетом этой нормы в рамках российского права могут быть созданы несколько выпусков облигаций с одним ипотечным покрытием, срок исполнения по которым будет последовательным от одного выпуска к другому. Однако такая ситуация не всегда предоставляет значительные преимущества одному выпуску над другим, поскольку не создает никаких препятствий для исполнения по облигациям с более поздним сроком погашения с ущербом для облигаций с более ранним сроком погашения.

Другое дело - установление очередности исполнения по выпускам облигаций, обеспеченных одним ипотечным покрытием: эмитент в таком случае не вправе исполнять по одному выпуску облигаций до полного исполнения обязательств по другому выпуску облигаций. Такое положение создает реальное преимущество одного выпуска над другим.

На основании изложенного законопроект закрепляет положение, согласно которому эмитент вправе установить очередность исполнения обязательств между несколькими выпусками облигаций, обеспеченных одним ипотечным покрытием (часть 2 статьи 11).

Помимо указанных выше положений, законопроект предлагает закрепить в Законе об ипотечных бумагах, что:

- при внесении в состав ипотечного покрытия закладной никаких других, помимо закладной, документов, подтверждающих обеспеченное ипотекой обязательство, не требуется (часть 6 статьи 3);

- владельцы облигаций с ипотечным покрытием не вправе заявлять лицу, осуществляющему сбор требований владельцев таких облигаций, требования о получении денежных средств от реализации ипотечного покрытия облигаций (часть 2 статьи 15);

- кредитные организации вправе выдавать ипотечные сертификаты участия (часть 1 статьи 17).

Внесение предлагаемых изменений в Закон об ипотечных бумагах предоставит участникам рынка возможность выпускать и приобретать ипотечные ценные бумаги разной степени надежности и доходности. Будут созданы предпосылки для удовлетворения спроса различных групп инвесторов и, как следствие, благоприятный режим для рефинансирования ипотечных кредитов.

Развитие рынка ипотечных бумаг, в свою очередь, положительно скажется на социальной сфере, поскольку повысится доступность ипотечного кредита для граждан.

Финансово-экономическое обоснование
проекта федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон
"Об ипотечных ценных бумагах"

Реализация федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об ипотечных ценных бумагах" не потребует дополнительных расходов из средств федерального бюджета.

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон
"Об ипотечных ценных бумагах"

В случае принятия федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об ипотечных ценных бумагах" потребуется внесение изменений в следующие федеральные законы:

Гражданский кодекс Российской Федерации;

Федеральный закон от 26 октября 2002 года N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)";

Федеральный закон от 25 февраля 1999 года N 40-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций".