Пояснительная записка к проекту федерального закона N 51664-4 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об ипотечных ценных бумагах" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об ипотечных ценных бумагах"
(особый порядок удовлетворения кредиторов - владельцев ипотечных облигаций)

Основная идея законопроекта заключается в установлении особенностей порядка удовлетворения прав требований владельцев ипотечных ценных бумаг при банкротстве кредитной организации - эмитента облигаций с ипотечным покрытием, которые введены Федеральным законом от 11 ноября 2003 г. N 152-ФЗ "Об ипотечных ценных бумагах". Законопроект исходит из того, что активы, являющиеся обеспечением по ипотечным облигациям, не должны включаться в конкурсную массу.

Целью законопроекта является повышение инвестиционной привлекательности облигаций с ипотечным покрытием и тем самым повышение доступности ипотечных кредитов за счет снижения процентных ставок.

Предметом правового регулирования являются отношения в области обращения ипотечных ценных бумаг.

Действие законопроекта будет распространяться на кредитные организации, являющиеся эмитентами облигаций с ипотечным покрытием и собственников этих облигаций (инвесторов, вкладывающих свои средства в ипотечные облигации).

Законопроектом предполагается внести изменения в статью 64 Гражданского кодекса Российской Федерации, в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)", в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций".

Законопроект относится к отрасли гражданского права.

Потребность в подготовке изменений и дополнений в части установления особенностей банкротства эмитентов облигаций с ипотечным покрытием связана с необходимостью повышения инвестиционной привлекательности ипотечных облигаций, выпускаемых кредитными организациями.

Недавно принятый Федеральный закон "Об ипотечных ценных бумагах" установил круг эмитентов ипотечных облигаций:

"1. Эмиссия облигаций с ипотечным покрытием может осуществляться только ипотечными агентами и кредитными организациями.

2. Кредитные организации, осуществляющие эмиссию облигаций с ипотечным покрытием, обязаны выполнять установленные в соответствии с федеральными законами требования Центрального банка Российской Федерации, а также выполнять следующие дополнительные обязательные нормативы (соотношение определенных активов и пассивов), величина и методики определения которых устанавливаются Центральным банком Российской Федерации".

Положения статьи 64 ГК РФ "Удовлетворение требований кредиторов" о том, что "при ликвидации банков или других кредитных учреждений, привлекающих средства граждан, в первую очередь удовлетворяются требования граждан, являющихся кредиторами банков, или других кредитных учреждений, привлекающих средства граждан", существенно снижают инвестиционную привлекательность ипотечных облигаций основных эмитентов - банков.

Отметим, что детальный анализ показывает, что использование кредитными организациями введенного Федеральным законом "Об ипотечных ценных бумагах" ипотечного агента для эмиссии облигаций делает ипотечные облигации более рискованными и менее эффективными по сравнению с вариантом исключения из конкурсной массы ипотечного покрытия.

Постоянно обсуждаемое противоречие между интересами вкладчиков банков и инвесторами в ипотечные облигации приводит к тому, что современные экономические отношения в сфере привлечения долгосрочных ресурсов для ипотечного кредитования не могут быть реализованы в России.

При этом обсуждаемая проблема однозначно решена в системе европейского законодательства.

Преимущественное право на удовлетворение требований при банкротстве эмитента является конститутивным признаком ипотечной облигации и сходных с ней долговых обязательств. Эта приоритетность заложена в абзаце 4 статьи 22 Директивы об инвестировании, которая устанавливает надзорные льготы в финансовом секторе и тем самым постулирует для инвесторов минимальный стандарт по ипотечным ценным бумагам в Европе.

В соответствии с этой нормой на законодательном уровне должно быть предусмотрено, что при неплатежеспособности эмитента имущество, входящее в состав ипотечного покрытия, в первую очередь предназначено для обеспечения очередных выплат основного долга и процентов по ипотечным ценным бумагам. Пока кредитная организация работает нормально, между покрытыми долговыми обязательствами, которые банк-эмитент учитывает в составе своих пассивов, и покрытием прямая связь отсутствует.

Подлинная юридическая природа покрытых ипотечных облигаций проявляется лишь в случае банкротства эмитента: после начала процедуры банкротства владельцы ипотечных облигаций имеют приоритетное (либо сравнимое с ним по экономическому результату) право на удовлетворение своих требований. Никто, кроме них, не имеет права взыскания за счет массы покрытия. Только кредиторы по ипотечным облигациям вправе использовать имущество, входящее в состав покрытия, в целях обеспечения своих требований. Возврат суммы номинала облигаций и выплата процентов по ним осуществляются из имущества, входящего в состав покрытия, которое не включается в общую конкурсную массу*.

Для примера необходимо обратиться к опыту Германии в этой сфере. До 1998 года в Германии приоритетные права владельцев ипотечных облигаций при банкротстве эмитента находили свое выражение лишь в одной привилегии в случае несостоятельности ипотечного банка: все его активы (включая массу покрытия) подлежали реализации, а ипотечные облигации - немедленному погашению. Однако требования владельцев ипотечных облигаций следовало удовлетворять отдельно, из выручки от реализации имущества, входящего в состав ипотечного покрытия.

После внесения в 1998 году изменений в Закон об ипотечных банках масса покрытия приобрела характер обособленного имущества, что в значительной степени укрепило действенность принципа приоритетности при удовлетворении требований владельцев ипотечных облигаций. В соответствии с нововведениями активы, входящие в состав массы покрытия, не считаются частью общей конкурсной массы. С точки зрения конкурсного права они образуют особое имущество, выделяемое из общей массы. После открытия конкурсного производства ипотечные облигации теперь не подлежат немедленному погашению. Текущие обязательства перед владельцами ипотечных облигаций (процентные платежи и возврат номинальной стоимости облигаций) выполняются за счет этого обособленного имущества. В его состав направляются все средства, поступающие в счет выплаты процентов и погашения суммы основного долга по активам, входящим в состав покрытия. Проведение этой реформы стало необходимым из-за возросших требований инвесторов, вкладывающих капитал в ипотечные облигации.

Предлагаемый законопроект предполагает перенести данный опыт в российское законодательство.

Предлагается нижеследующая конструкция.

Ипотечное покрытие, залогом которого обеспечивается исполнение обязательств по облигациям с ипотечным покрытием банков или других кредитных учреждений, не включается в общую конкурсную массу и выделяется в отдельную конкурсную массу, предназначенную для удовлетворения прав кредиторов, являющихся владельцами облигаций с ипотечным покрытием. Для реализации этого положения вносятся дополнения и изменения в статью 64 ГК "Удовлетворение требований кредиторов" и в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)".

В связи с особым порядком обеспечения прав кредиторов, владельцев ипотечных ценных бумаг и ограничением возможности превышения величины ипотечного покрытия обязательств по ипотечным облигациям предлагается ввести в статью 102 ГК РФ дополнение о том, что кредитные организации, являющиеся акционерными обществами, вправе выпускать ипотечные облигации на сумму, обеспеченную ипотечным покрытием.

По решению собрания кредиторов, являющихся владельцами ипотечных облигаций, конкурсный управляющий производит либо продажу ипотечного покрытия с обязанностью исполнения обязательств (замену эмитента), либо учреждает ипотечного агента и передает ему активы, входящие в состав ипотечного покрытия, либо ликвидирует покрытие и полученные средства направляет на удовлетворение требований владельцев ипотечных облигаций. Минимальная цена продажи определяется собранием кредиторов - владельцев ипотечных облигаций. Процедуры принятия решений предлагается установить в соответствии с требованиями Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)".

Для реализации вышеописанной процедуры вносятся дополнения и изменения в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций".

Должны быть также внесены дополнения в Федеральный закон "Об ипотечных ценных бумагах" в части ограничения превышения размера ипотечного покрытия над объемом выпуска ипотечных облигаций с целью сбалансированной зашиты прав других кредиторов.

В случае принятия данного законопроекта существенно повысится надежность ипотечных облигаций, эмитируемых кредитными организациями, что позволит разрешить их приобретение консервативным инвесторам (государственным и негосударственным пенсионным фондам, страховым компаниям).

Внесение предлагаемых законопроектом изменений позволит учесть специфику деятельности эмитентов ипотечных облигаций, а также улучшить банковские условия ипотечного кредитования за счет повышения инвестиционной привлекательности облигаций с ипотечным покрытием. Высокая надежность ипотечных облигаций позволит снизить процентные ставки по долгосрочным привлекаемым финансовым ресурсам, что в свою очередь позволит снизить процентные ставки по ипотечным кредитам.

_______________________________

* Беллингер, Дитер (Bellinger, Dieter). Комментарий ст.22, п.4 Директивы об инвестировании I Европейская ипотечная федерация (European Mortgage Federaton) // Ипотечные банки и ипотечные облигации в Европе. 3-е изд. Баден-Баден, 2001. Пункт 4.13.2.

Финансово-экономическое обоснование
проекта федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об ипотечных ценных бумагах"

Реализация федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об ипотечных ценных бумагах" не потребует дополнительных расходов из средств федерального бюджета.

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об ипотечных ценных бумагах"

В случае принятия федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об ипотечных ценных бумагах" потребуется внесение изменений в федеральный закон "Об ипотечных ценных бумагах".