Пояснительная записка к проекту федерального закона N 51743-4 "О внесении изменений в статью 223 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (по вопросу защиты добросовестных потребителей) (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона "О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации и Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"

Целью законопроекта является совершенствование системы гарантий права собственности на недвижимое имущество" в том числе на жилье. Законопроектом предлагается усиление прав добросовестных приобретателей имущества, в том числе недвижимого. Устанавливается система финансовой ответственности Российской Федерации за утрату права собственности на жилые помещения.

Предлагаемые законопроектом нормы позволят в полной мере задействовать государственную систему регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним с целью обеспечения реальной защиты прав на рынке недвижимости, и особенно на рынке жилья.

Дополнение главы 14 "Приобретение права собственности" части первой Гражданского кодекса Российской Федерации статьей 234.1

Законопроект направлен на признание добросовестных граждан и юридических лиц (далее - добросовестные приобретатели) собственниками имущества, которое приобретено ими в силу возмездной сделки у лиц, не имевших право отчуждать данное имущество (далее - неуправомоченные лица или отчуждатель). К последним относятся прежде всего лица, не являющиеся собственниками, а также собственники, ограниченные в праве отчуждать имущество (например, при наложении на имущество ареста).

В настоящее время добросовестные приобретатели защищаются на основании ст.302 Гражданского кодекса Российской Федерации. Эта защита заключается в том, что собственник не может истребовать из владения добросовестного приобретателя имущество, которое было приобретено им по возмездной сделке и выбыло из владения собственника (или лица, которому это имущество было передано собственником) по его воле.

Таким образом, сложилась ситуация, при которой собственник считается таковым формально, так как владение и пользование имуществом осуществляет добросовестный приобретатель, а право распоряжения имуществом хотя и остается за собственником, но реально осуществлять это правомочие собственник не может. Он может продавать имущество, передавать его в аренду, совершать другие сделки, однако исполнить их он не в состоянии (владение имуществом закреплено за добросовестным приобретателем). В то же время добросовестный приобретатель, имея возможность владеть и пользоваться приобретенным имуществом, сталкивается с затруднениями при совершении сделок, так как закон не признает за ним качество собственника.

Такое положение создает нечеткость в правовом режиме имущества, которое оказалось во владении добросовестного приобретателя. Участники гражданского оборота опасаются вступать в отношения с добросовестным приобретателем ввиду неопределенности его права на приобретенное имущество. Данное имущество до истечения срока приобретательной давности (после чего добросовестный приобретатель по действующему закону становится "полноправным"собственником) используется не в полную силу (фактически выбывает из оборота), что негативно сказывается на обороте имущества в целом.

Особенно остро проблема защиты добросовестных приобретателей стоит в жилищной сфере, о чем свидетельствует Постановление Конституционного суда РФ от 21 апреля 2003 г. N 6-П по делу о проверке конституционности положений п.1 и 2 ст.167 ГК РФ в связи с жалобами граждан О.М.Мариничевой, А.В.Немировской, З.А.Скляновой, P.M.Скляновой и В.М.Ширяевой. В этом постановлении Конституционный Суд подтвердил необходимость защиты добросовестных приобретателей вне зависимости от того, какое средство защиты выбирает собственник, имущество которого было отчуждено неуправомоченным лицом.

Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ в п.25 Постановления от 25 февраля 1998 г. N 8 "О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" прямо признал возможность добросовестного приобретения недвижимого имущества в собственность. Однако компетенция судебных органов не позволяет им решить проблему, требующую разрешения в законодательном порядке.

Отечественный законодатель уже признавал добросовестного приобретателя собственником. Это было сделано в ст.183 ГК РСФСР 1922 года. Соответствующие нормы были включены в проект Гражданского уложения Российской империи. Однако, начиная с ГК РСФСР 1964 года и в силу действующего ГК добросовестные приобретатели получают защиту только от виндикационного иска собственника.

Законопроект исходит из того, что вне зависимости от того, какое имущество приобретается от неуправомоченного лица, его приобретатель становится собственником при наличии определенных условий: во-первых, имущество должно быть приобретено на основании сделки; во-вторых, эта сделка должна носить возмездный характер; в-третьих, приобретатель не должен знать о том, что он совершает сделку с неуправомоченным лицом.

Остальные условия добросовестного приобретения имущества в собственность определяются в зависимости от характера имущества. Если речь идет о движимом имуществе, то принимается во внимание тот факт, что имущество выбыло из владения собственника или управомоченного им лица по воле первого или последнего и поступило во владение добросовестного приобретателя. Законопроект учитывает эти моменты, потому что движимое имущество обычно обращается (переходит от одного лица к другому) посредством передачи владения. Из этого следует, во-первых, что факт владения движимым имуществом неуправомоченным лицом позволяет приобретателю судить о том, что он заключает договор с собственником; во-вторых, что к моменту передачи владения движимой вещью приобретателю по договору привязывается возникновение права собственности на нее у приобретателя (последнее положение закреплено в п.1 ст.223 ГК РФ).

Приобретатель недвижимого имущества станет его собственником при условии, что отчуждатель был зарегистрирован в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество (далее - ЕГРП) в качестве собственника и что в пользу приобретателя будет совершена запись в ЕГРП о праве собственности последнего. В случае с недвижимым имуществом не учитываются факты, связанные с передачей владения, так как недвижимость, в отличие от движимости, "обращается по записям". Передача владения недвижимым имуществом рассматривается действующим законодательством только как исполнение должником своего обязательства, которое без соответствующей записи в пользу приобретателя не может само по себе привести к возникновению у него права собственности. К моменту записи (государственной регистрации) привязывает возникновение права собственности на недвижимое имущество у приобретателя по договору п.2 ст.223 ГК РФ.

Законопроект признает возможность добросовестного приобретения недвижимого имущества в собственность при том условии, что приобретатель совершает сделку с лицом, зарегистрированным в ЕГРП в качестве собственника, даже если впоследствии окажется, что отчуждатель не являлся действительным собственником. Таким образом, реализация данного закона сделает записи в ЕГРП достоверными (принцип публичной достоверности). Этот шаг сделает сферу оборота недвижимости, и в частности жилья, более надежной для добросовестных участников оборота.

Однако вводить принцип публичной достоверности реестра без каких-либо исключений было бы опасно, поэтому законопроект предусматривает из него исключения, которые блокируют добросовестное приобретение в собственность недвижимости, если запись о праве собственности отчуждателя была произведена без какого-либо участия воли настоящего собственника. С учетом особенностей оборота недвижимости таких случаев может быть только два: подлог и совершение регистрационной записи под влиянием насилия или угрозы насилия.

При этом в целом законопроект, естественно, не устанавливает различия в понимании добросовестности в зависимости от вида имущества: движимое или недвижимое. В связи с чем, например, применительно к недвижимости принимается во внимание не только наличие в ЕГРП сведений о неуправомоченности отчуждателя (к примеру, ЕГРП содержит информацию об аресте такого-то объекта недвижимости), которые автоматически делают приобретателя недобросовестным, но и иные сведения о факте неуправомоченности, если будет доказано, что приобретатель об этом знал.

Законопроект защищает также тех добросовестных лиц, которые приобрели во владение от неуправомоченного лица движимое имущество на основании иного права, чем право собственности, либо приобрели от неуправомоченного лица иное право на недвижимость, чем право собственности. Речь идет о лицах, приобретших соответствующее имущество на возмездной основе, таких, например, как арендатор, залогодержатель. При наличии условий, указанных в законопроекте, соответствующие сделки и права из них (право аренды, залога и т.д.) считаются действительными и связывают настоящего собственника.

Ввиду того что добросовестное приобретение права собственности представляет собой особое основание возникновения права собственности, соответствующие нормы включаются в главу 14 части первой ГК РФ. Данные нормы включаются отдельной статьей, так как в главе 14 каждому основанию приобретения права собственности посвящена, как правило, одна или более статей. К тому же регулирование вопроса о признании добросовестного приобретателя собственником основывается на целом блоке норм, что не позволяет включить их, например, в ст.218 ГК РФ, которая носит общий характер.

Новая статья помещается после статьи, посвященной такому способу приобретения права собственности, как приобретательная давность. Это делается для того, чтобы более явно оттенить различие между данными способами приобретения права собственности.

Дополнение Федерального закона о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним главой V.1

Как указывалось выше, законопроект в части дополнения Гражданского кодекса признает добросовестного приобретателя собственником имущества, приобретенного от неуправомоченного лица, если иное не предусмотрено статьей 234.1. В связи с этим прежний обладатель имущества, по общему правилу, лишается права собственности на него. Он имеет в этом случае требование о возмещении убытков к лицу, которое неправомерно распорядилось его имуществом.

Осознавая, что лишение права собственности прежнего обладателя в пользу добросовестного приобретателя больнее всего может отразиться в жилищной сфере, законопроект дополняет Закон о регистрации прав на недвижимость специальной главой. В силу данной главы государство берет на себя обязанность возмещать ущерб, причиненный прежнему собственнику в результате лишения его права собственности на жилье.

В настоящее время в соответствии со ст.31 Закона о государственной регистрации прав на недвижимость государство несет ответственность за своевременность и точность записей о праве на недвижимое имущество и сделках с ним. Однако, во-первых, такая ответственность возлагается только при наличии вины органа по регистрации прав на недвижимое имущество, и, во-вторых, ответственность возлагается за действия работников органа по регистрации прав, но не за действия третьих лиц.

В целях развития рынка жилья законопроект признает необходимым предусмотреть особый режим ответственности государства за утрату права собственности на жилые помещения.

Этот особый режим ответственности государства распространяется только на утрату права собственности на жилой дом, квартиру или иное жилое помещение. Право требовать от государства возмещения ущерба имеют только бывшие собственники, которые утратили право собственности в силу отчуждения жилого помещения неуправомоченным лицом в пользу добросовестного приобретателя. Такое же право получает добросовестный приобретатель, если его право было оспорено на основании п.2 ст.234.1 ГК РФ (подлог, насилие, угроза).

Государство отвечает независимо от вины, то есть даже тогда, когда право собственности было утрачено не по вине работников органа по регистрации, а в результате действий третьих лиц. Возмещению подлежит только реальный ущерб, но не упущенная выгода (ст.15 ГК РФ). Размер возмещаемого вреда ограничивается по законопроекту одним миллионом рублей.

Лицо, претендующее на выплату государством ущерба, должно сначала попытаться взыскать убытки с виновного в незаконном отчуждении жилого помещения. По законопроекту, требовать от государства возмещения ущерба можно только в том случае, если судебное решение по независимым от бывшего собственника причинам не может быть исполнено (как правило, это отсутствие у должника имущества, необходимого для возмещения убытков). При этом требовать возмещения ущерба можно только по истечении шести месяцев со дня предъявления исполнительного листа к исполнению. Если же виновное в утрате права собственности лицо неизвестно, бывшему собственнику необходимо предпринять, по крайней мере, разумные меры по поиску данного лица. Получить возмещение он сможет по истечении одного года со дня начала розыска. При выплате государством возмещения ущерба бывшему собственнику к государству переходит требование о возмещении убытков, которое имел бывший собственник к лицу, виновному в утрате права собственности. Речь идет о суброгации в соответствии со ст.387 ГК РФ. Регрессное требование к работнику органа по регистрации не может возникнуть у государства на основании норм главы V.1, так как предусмотренный законопроектом особый режим ответственности не распространяется на случаи утраты права собственности по вине работников указанного органа. При наличии вины работников органа по регистрации применяются общие нормы ГК РФ и Закона о регистрации прав на недвижимость об ответственности.

Финансово-экономическое обоснование
проекта федерального закона "О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации и Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" в целях совершенствования системы гарантий права собственности на недвижимое имущество"

Отсутствие эффективно действующего механизма компенсации ущерба является серьезным фактором риска на рынке недвижимости. В то же время, несмотря на потенциальную опасность, которая заложена в несовершенстве системы защиты добросовестного приобретателя, сегодня количество случаев, когда суды принимали также решения о регистрации прав, незначительно. Это означает, что можно с незначительными финансовыми затратами улучшить ситуацию на рынке недвижимости, что явится существенным мультипликатором привлечения инвестиций в этот сектор.

Вследствие того, что по направленному письму в Министерство юстиции Российской Федерации с просьбой предоставить необходимый для расчетов материал был получен ответ о невозможности предоставления такой информации, для исследования необходимого объема средств для обеспечении гарантий добросовестным приобретателям недвижимости была использована полученная ранее информация по г. Санкт-Петербургу и Московской области, предоставленная Городским бюро регистрации прав на недвижимость Санкт-Петербурга и Московской областной регистрационной палатой соответственно. С позиций достижения максимальной социальной значимости при минимальных затратах логичным видится ограничение объектов, для которых возможно будет предоставление компенсации в случае признания судом недействительности зарегистрированных прав, только социльно-значимой жилищной сферой. Так же предлагается ввести ограничение максимального размера компенсации в размере 1 млн.рублей.

Согласно имеющимся данным, всего на основании судебных решений в 1999 г. было произведено 70 актов государственной регистрации Городским бюро регистрации прав на недвижимость Санкт-Петербурга и 19 - Московской областной регистрационной палатой. В 2000 г. те же показатели уже составили 112 актов для Городского бюро регистрации прав на недвижимость Санкт-Петербурга и 28 для Московской областной регистрационной палаты. При этом общее количество актов государственной регистрации прав на жилые дома и жилые помещения составило в Санкт-Петербурге в 1999 году - 242 773, в 2000 году - 229 707, а в Московской области - 254 498 в 1999 году и 297 467 в 2000 году.

Министерством юстиции Российской Федерации была предоставлена информация о количестве зарегистрированных прав, ограничений (обременении) прав на жилые помещения, сделок с жилыми помещениями в 1999 и 2000 годах (3 979 106 и 9 082 197 соответственно). Для определения доли актов государственной регистрации прав на недвижимое имущество использована усредненная пропорция из информации по г.Санкт-Петербургу и Московской области, согласно которой около 70% из всех актов государственной регистрации прав на жилые помещения и сделок с жилыми помещениями приходится на регистрацию прав и 30% - на регистрацию сделок. Поэтому для России в целом можно определить количество актов государственной регистрации прав на жилые помещения в размере 2 785 374 актов в 1999 году и 6 357 538 - в 2000 году.

Сопоставляя пропорционально общее количество актов государственной регистрации прав на жилые помещения и количество актов государственной регистрации на основании судебных решений для Санкт-Петербурга и России в целом можно рассчитать, что количество последних в России при таком сопоставлении оказалось бы в 1999 году равным 332 акта, а в 2000 году - 1130. При построении таких же расчетов относительно России и Московской области результатом бы стали 109 актов государственной регистрации прав на жилые помещения на основании судебных решений в стране в 1999 году и 341 акт - в 2000 году. Или в среднем 220 и 735 актов о государственной регистрации прав на жилые помещения на основании решений суда для страны в целом в 1999 и 2000 годах соответственно.

Ограничив ответственность без вины в размере 1 миллиона рублей и только социально-значимой жилищной сферой можно оценить объем средств, которые должны быть в целевом бюджетном фонде. Для 1999 года максимальный объем должен был бы равняться в среднем 220 млн. рублей, а в 2000 году - 1 205 млн.рублей.

Если учесть, что в 2003 году было произведено около 8,5 миллионов регистрационных действий с жилыми помещениями, то при средней стоимости регистрационных действий 500 рублей величина отчислений в целевой бюджетный фонд составит около одной двадцатой (по состоянию на 1999 г.) или трети (по состоянию на 2000 г.) объема госпошлины за регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Следует подчеркнуть, что полученные величины являются завышенными и представляют собой оценку максимально возможных затрат.

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации и Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"

В случае принятия Федерального закона "О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации и Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" не потребуется признание утратившими силу, приостановление, изменение, дополнение или принятие других актов федеральное законодательства.