Пояснительная записка к проекту федерального закона N 51783-4 "О внесении изменения в статью 60 Бюджетного кодекса Российской Федерации" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона "О внесении изменения в статью 60 Бюджетного кодекса Российской Федерации"

Цель настоящего законопроекта состоит в создании бюджетных условий для формирования рынка доступного жилья, обеспечивающих заинтересованность органов местного самоуправления в предоставлении земельных участков для целей жилищного строительства и финансовую базу для их подготовки инженерно-коммунальной инфраструктурой в период до разграничения государственной собственности на землю.

Предлагаемые законопроектом дополнения в Бюджетный кодекс Российской Федерации обусловлены следующими причинами:

1. Законодательное регулирование распределения средств от продажи земельных участков по уровням бюджетной системы Российской Федерации не обеспечивает стимулирования органов местного самоуправления к развитию их территорий, в том числе за счет жилищного строительства.

С начала процесса приватизации и вплоть до 2002 года нормативы распределения средств от продажи земельных участков устанавливались подзаконными актами и довольно непоследовательно менялись*. С 2002 года данные нормативы стали устанавливаться ежегодными федеральными законами о федеральном бюджете. Для незастроенных земельных участков, в том числе предназначенных для жилищного строительства, средства от их продажи и от продажи права на заключение договоров аренды распределялись в 2002-2004 годах в соответствии с этими законами между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами в пропорции 15:35:50. При том, что доля средств, поступающих в местные бюджеты, была значительно снижена по сравнению с 1997-2001 годами, нет никаких гарантий того, что данная пропорция и далее не будет изменяться последующими федеральными законами о федеральном бюджете, вплоть до разграничения государственной собственности на землю.

Долю, достающуюся органам местного самоуправления от выкупа земельных участков и продажи права на заключение договоров аренды, нельзя считать достаточной и стимулирующей их к предоставлению земельных участков в собственность или аренду, в том числе для целей жилищного строительства. Для создания заинтересованности органов местного самоуправления средства, выручаемые от продажи и передачи в аренду земельных участков, предназначенных для целей жилищного строительства, должны поступать в местные бюджеты: до разграничения государственной собственности на землю - в полном объеме по всем сделкам, после разграничения от продажи и передачи в аренду земельных участков, находящихся в муниципальной собственности.

Законодательным обоснованием данного принципа могут служить, в частности, положения Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В подпункте 6 пункта 1 статьи 14, подпункте 6 пункта 1 статьи 16 указанного закона зафиксировано, что к вопросам местного значения поселения и городского округа относятся:

"<...> обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении или городском округе и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства".

2. Нормативы распределения доходов от земельного налога и арендной платы за землю по уровням бюджетной системы Российской Федерации с самого начала, т.е. уже с первой половины 90-х годов, устанавливались ежегодными федеральными законами о федеральном бюджете. При этом доля средств, поступающая от данных земельных платежей в местные бюджеты, была достаточно стабильной по отдельным годам, но недостаточно высокой - 50%.

В настоящее время в Государственной Думе прошел первое чтение проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений", в котором, в частности, в свете Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" значительно расширена статья 61 "Налоговые доходы местных бюджетов", которая теперь разбита на статьи, касающиеся налоговых доходов бюджетов поселений, муниципальных районов и городских округов. Законопроектом предусмотрено, что 100% земельного налога зачисляется в бюджеты поселений и городских округов, а 100% земельного налога, применяемого на межселенных территориях, зачисляется в бюджеты муниципальных районов.

Аналогичная норма должна распространяться и на арендную плату за землю, учитывая, что именно на органы местного самоуправления ложится ответственность за развитие инженерной инфраструктуры, в том числе для жилищного строительства, а также основная часть работ по подготовке необходимых документов для оформления земельных участков для последующей продажи или сдачи в аренду для целей жилищного строительства, а также по подготовке земельных торгов.

Настоящим законопроектом предлагается внести изменения в статью 60 "Формирование доходов местных бюджетов" Бюджетного кодекса Российской Федерации, указав, что доходы от продажи и передачи в аренду находящихся в государственной собственности земельных участков, расположенных в границах муниципальных образований и предназначенных для целей жилищного строительства, до разграничения государственной собственности на землю поступают в полном объеме в местные бюджеты.

Следует обратить внимание на то, что предлагаемая норма будет действовать до момента вступления в действие Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В вышеуказанном законопроекте "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" при его подготовке по# второму чтению в Государственной Думе необходимо предусмотреть, что доходы от продажи и передачи в аренду земельных участков, предназначенных для целей жилищного строительства и расположенных в границах поселений (городских округов), до разграничения государственной собственности на землю в полном объеме поступают в бюджеты поселений (городских округов), а расположенных на межселенных территориях - в доходы муниципальных районов (см. предлагаемую поправку).

Предлагаемый законопроект позволит создать условия, стимулирующие органы местного самоуправления развивать жилищное строительство на их территориях, а также расширить общие возможности местных бюджетов для финансирования развития коммунальной инфраструктуры, являющегося базовым ограничением для увеличения объемов жилищного строительства.

______________________________

* Так, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 22.07.94 N 1535 при приватизации недвижимости, включая земельные участки, из федеральной собственности и собственности субъектов Российской Федерации в муниципальные бюджеты поступало только 10% выручаемых средств, а при выкупе земельных участков из муниципальной собственности 75% выручаемых средств. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 11.05.95 N 478, действовавшим около одного года, в муниципальные бюджеты поступало всего 37% выручаемых при приватизации недвижимости средств. Затем, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 18.09.96 N 1368, в течение 1997-2001 годов в муниципальные бюджеты поступало 70% выручаемых средств.

Финансово-экономическое обоснование
проекта федерального закона "О внесении изменения в статью 60 Бюджетного кодекса Российской Федерации"

Реализация федерального закона "О внесении изменения в статью 60 Бюджетного кодекса Российской Федерации" не потребует дополнительных расходов из средств федерального бюджета, но приведет к выпадению некоторой части доходов как федерального бюджета, так и бюджетов субъектов Российской Федерации.

В соответствии с Законом РФ N 115-ФЗ от 15 августа 1996 г. "О бюджетной классификации Российской Федерации" доходы от продажи и передачи в аренду находящихся в государственной собственности земельных участков, расположенных в границах муниципальных образований и предназначенных для целей жилищного строительства, не выделяются в качестве отдельных статей бюджета. Соответствующие федеральные органы исполнительной власти полными фактическими данными об указанных доходах не располагают.

В этой связи, оценка выпадающих доходов федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации при зачислении доходов от продажи и передачи в аренду находящихся в государственной собственности земельных участков, предназначенных для целей жилищного строительства, в местные бюджеты в полном объеме требует применения косвенных методов расчета с использованием ряда экспертных оценок.

Средства от продажи незастроенных земельных участков и от продажи права на заключение договоров аренды таких земельных участков, находящихся в государственной собственности до разграничения государственной собственности на землю и предназначенных для целей жилищного строительства, отражаются в бюджетной статье "Поступления от продажи иных земельных участков, а также от продажи права на заключение договоров их аренды" (код 04340). Средства от продажи таких земельных участков и от продажи права на заключение договоров их аренды распределялись в 2003-2004 годах в соответствии с федеральными законами о федеральном бюджете за соответствующие годы между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами в пропорции 15:35:50.

Общие доходы бюджетов субъектов Российской Федерации по вышеуказанной статье в 2003 году составили 677 млн.руб. (исключая города Москву и Санкт-Петербург). Доходы федерального бюджета по вышеуказанной статье в 2003 году составили, по экспертным оценкам, 860 млн.руб. (с учетом продаж в Москве и Санкт-Петербурге). В настоящее время средства, получаемые от продажи земельных участков, предназначенных для целей жилищного строительства, а также от продажи права на заключение договоров аренды таких земельных участков, составляют, по экспертным оценкам, в среднем около 10% от общего объема средств, получаемых от продажи земельных участков или продажи права на заключение договоров их аренды для всех видов строительства (остальные 90% участков предназначены для строительства нежилых объектов: магазинов, кафе, АЗС и т.п.).

Таким образом, передача в полном объеме в местные бюджеты доходов от продажи находящихся в государственной собственности и предназначенных для целей жилищного строительства земельных участков, а также от продажи права на заключение договоров их аренды, повлечет за собой снижение доходов федерального бюджета на сумму около 86 млн.руб., что составляет ничтожную часть от общего объема доходной части федерального бюджета, и снижение общих доходов бюджетов субъектов Российской Федерации на сумму около 68 млн.руб. (исключая города Москву и Санкт-Петербург), что составляет, соответственно, ничтожную часть от общих доходов бюджетов субъектов Российской Федерации.

Арендная плата за земли городов и поселков, находящиеся в государственной собственности до разграничения государственной собственности на землю (код 2010202), распределялась в 2003-2004 годах в соответствии с федеральными законами о федеральном бюджете за соответствующие годы между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами в пропорции 50:50 (за исключением городов Москвы и Санкт-Петербурга).

Общие доходы бюджетов субъектов Российской Федерации по вышеуказанной статье в 2003 году составили 13,2 млрд.руб. (исключая города Москву и Санкт-Петербург). Арендная плата за земельные участки, предназначенные для целей жилищного строительства, составляет, по экспертным оценкам, в среднем не более 5% от общего объема арендной платы за земли городов и поселков.

Таким образом, перечисление в полном объеме в местные бюджеты арендной платы за находящиеся в государственной собственности земельные участки, предназначенные для целей жилищного строительства, повлечет за собой снижение общих доходов бюджетов субъектов Российской Федерации на сумму около 660 млн. руб. (исключая города Москву и Санкт-Петербург), что составляет 0,07% от общих доходов бюджетов субъектов Российской Федерации (без указанных городов).

В целом, выпадающие доходы федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в связи с передачей доходов от продажи и передачи в аренду находящихся в государственной собственности земельных участков, предназначенных для целей жилищного строительства, в местные бюджеты в полном объеме составят по максимальной оценке соответственно около 86 млн.руб. и 728 млн.руб.

Необходимо отметить, что в результате разграничения государственной собственности на землю большая часть земель, на которых потенциально возможно осуществлять жилищное строительство, в любом случае будет передана в муниципальную собственность, поэтому выпадение доходов федерального бюджете# и бюджетов субъектов Российской Федерации может произойти лишь в период до разграничения государственной собственности на землю.

При этом зачисление доходов от продажи и передачи в аренду находящихся пока еще в государственной собственности земельных участков, предназначенных для целей жилищного строительства, в местные бюджеты в полном объеме будет стимулировать органы местного самоуправления к более активному освоению свободных земельных участков и их предоставлению для целей жилищного строительства. В результате интенсификации жилищного строительства могут существенно увеличиться доходы местных бюджетов, а вышеуказанное выпадение доходов бюджетов субъектов Российской Федерации может быть компенсировано общим позитивным социально-экономическим эффектом от развития жилищного строительства.

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих Признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменения в статью 60 Бюджетного кодекса Российской Федерации"

В случае принятия федерального закона "О внесении изменения в статью 60 Бюджетного кодекса Российской Федерации" не потребуется признание утратившими силу, приостановление, изменение, дополнение или принятие других актов федерального законодательства.