Заключение на проект федерального закона N 43386-4 "Об изменении и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления" (по вопросу совершенствования государственного управления) (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы от 27 апреля 2004 г. N вн 2.2-1/1477
Поручение Совета Государственной Думы (выписка из протокола N 22 от 22.04.04) "По проекту федерального закона N 43386-4 "Об изменении и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления)" (внесенному Президентом Российской Федерации)"

По проекту федерального закона "Об изменении и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления" по совершенствованию государственного управления" сообщаем следующее.

По рассматриваемому проекту концептуальных замечаний не имеется.

1. Предварительный правовой анализ проекта выявил ряд недостатков проекта, связанных с необходимостью соблюдения единообразия применения терминологии как в пределах одного законодательного акта, так и по всей их совокупности.

1.1. Единообразие не выдерживается при внесении изменений в разные законодательные акты в отношении одних и тех же федеральных органов исполнительной власти причем такой подход не вызван необходимостью сохранения внутренней логики каждого конкретного закона.

Например, в статье 10 проекта, вносящей изменения в действующую в настоящее время главу 12 Таможенного кодекса Российской Федерации 1993 года, указаны: федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий нормативно-правовое регулирование в области таможенного дела (то есть Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации) и федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в области таможенного дела (то есть Федеральная таможенная служба); в статье 37 проекта, вносящей изменения в Таможенный кодекс Российской Федерации 2003 года, те же федеральные органы исполнительной власти обозначены как федеральное министерство, уполномоченное в области таможенного дела и федеральная служба, уполномоченная в области таможенного дела; в статье 30 проекта, вносящей изменения в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации, указан федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области экономического развития и торговли (то есть осуществляющий нормативно-правовое регулирование в области таможенного дела) и федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела (ФТС).

На наш взгляд, представляется необходимым выработать единый подход по обозначению федеральных органов исполнительной власти с учетом их полномочий в зависимости от статуса, определенного Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года N 314, как органов, осуществляющих нормативно-правовое регулирование и как органов, осуществляющих надзор и контроль с тем, чтобы в правоприменительной практике не возникало разночтений и неоднозначного понимания компетенции какого-либо федерального органа исполнительной власти.

1.2. Различен подход и при внесении изменений, касающихся наименований или обозначений различных федеральных органов исполнительной власти - в один законодательный акт наряду с собственными наименованиями этих органов вводятся или в его тексте сохраняются их условные обозначения. Например, в Законе Российской Федерации "О налоговых органах Российской Федерации" (статья 1 проекта), Законе Российской Федерации "О государственной тайне", (статья 12 проекта), частях первой и второй Налогового кодекса Российской Федерации (статьи 30 и 33 проекта).

1.3. В изменяемых законах наряду с реформируемыми федеральными органами исполнительной власти, составляющими "предмет" проекта, указаны иные федеральные органы исполнительной власти, обозначения которых также нуждаются в корректировке; в ряде случаев данная корректировка сделана, например, в статьях 3, 30 проекта, в ряде законов - нет, например, и статье 8, 33 проекта. Вместе с тем, более правильным было бы при работе над проектом учитывать все изменения в законодательстве, нуждающиеся в отражении в текстах законов с тем, чтобы избежать внесения многочисленных изменений в одни и те же законы на одну и ту же тему.

2.1. Анализ на полноту изменяемого законодательного массива показал, что аналогичные изменения должны быть внесены и в иные законодательные акты, касающиеся вопросов регулирования в сфере налогов, таможенного дела, регистрации общественных объединений и ведомственных нормативных актов, деятельности учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, судебных приставов. По предварительному подсчету их количество составляет более 30 законов.

2.2. Кроме того, в связи с внесением предлагаемых в пункте 3 статьи 16 проекта изменений в Федеральный закон "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений", на наш взгляд, требуют внесения корреспондирующих изменений и в часть третью статьи 85 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации.

2.3. Также изменяемые законодательные акты нуждаются в проверке на полноту в пределах каждого закона, например, неполно произведена замена слов в Законе Российской Федерации "Об учреждениях и органах, исполняющих наказания в виде лишения свободы" (статья 11 проекта), в Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации (статья 36 проекта).

3. Ряд изменений, как представляется, не согласуется с положениями Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года N 314 в части полномочий, отнесенных к различным по статусу федеральным органам исполнительной власти.

Например, в действующей редакции части первой Налогового кодекса Российской Федерации предусмотрено правомочие Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по утверждению различного рода форм: заявлений, уведомлений, налоговой декларации т.п. В изменениях, вносимых в часть первую НК РФ, данное полномочие преимущественно закрепляется за федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области налогов и сборов, то есть Федеральной налоговой службой (пункт 21, абзац первый подпункта "а", подпункт "б" (в части пункта 2, абзацев третьего и четвертого пункта 5 статьи 84 Кодекса) пункта 28, подпункт 31 статьи 30 проекта). Однако представляется, что утверждение предусмотренных в Кодексе форм, применяемых во взаимоотношениях налогоплательщиков и органов, взимающих налоги, относятся к сфере нормативно-правового регулирования, которое федеральные службы вправе осуществлять только в случаях, установленных указами Президента Российской Федерации (подпункт "в" пункта 4 Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года N 314)

Аналогичное замечание относится к подпункту "а" пункта 25 статьи 30 проекта, а также, например, к абзацам второму и третьему подпункта "б" пункта 10, пунктам 12, 21 статьи 33 проекта, которые, по нашему мнению, нуждаются в уточнении по приведенным выше основаниям.

С учетом положений данного Указа также нуждается в уточнении правомерность сохранения в части второй статьи 9 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате права осуществления контроля за исполнением правил нотариального делопроизводства органами юстиции, поскольку, как представляется, запрет федеральным министерствам осуществлять функции по контролю и надзору относится и к его территориальным органам (пункт 4 статьи 7 проекта).

4. В отношении статей 2, 6, 8 Закона Российской Федерации "О валютном регулировании и валютном контроле" (статья 6 проекта) следует отметить, что данные статьи утрачивают силу с 16 июня 2004 года, в связи с чем возникает вопрос о целесообразности внесения предлагаемых изменений.

5. В ряде случаев излагаются в новой редакции структурные единицы законодательных актов, однако их новая редакция не находится в логической связи с действующей. Полагаем, что при изложении определенных структурных единиц в новой редакции должна сохраняться правовая суть вносимых изменений. Если же предполагается коренным образом изменить порядок регулирования какой-либо группы правоотношений, необходимо признавать утратившей силу норму, потерявшую актуальность, и дополнять законы новыми структурными единицами, по крайней мере, в той части, которая касается компетенции федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов (например, пункт 1 статьи 17, абзац второй подпункта "б" пункта 10, пункт 12 статьи 30 проекта).

6. В статье 40 проекта содержится положение, согласно которому принятые до вступления в силу настоящего федерального закона нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти действуют впредь до признания их утратившими силу. Полагаем, что в данной статье проекта необходимо отдельно упомянуть акты Правительства Российской Федерации, поскольку в соответствии с положениями статьи 12 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти подчиняются Правительству Российской Федерации (часть 2 данной статьи). Таким образом, нормативные акты Правительства Российской Федерации не могут быть отнесены к нормативным правовом актам федеральных органов исполнительной власти, о которых идет речь о статье 40 проекта. С другой стороны, некоторые вопросы находящиеся в настоящее время в ведении Правительства Российской Федерации, представленным проектом предлагается передать в ведение Президента Российской Федерации. Так, в соответствии с положениями пункта 6 статьи 9 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" Примерное положение об учреждениях юстиции по регистрации прав в настоящее время утверждается Правительством Российской Федерации. Законопроектом предлагается указанное полномочие предать Президенту Российской Федерации. В случае отсутствия упоминания в статье 40 данного проекта о нормативных актах Правительства Российской Федерации, со дня вступления настоящего федерального закона в силу постановление Правительства Российской Федерации, которым утверждено Примерное положение об учреждении юстиции по регистрации прав, будет противоречить вступившему в силу федеральному закону.

7. По проекту имеются замечания в части законодательной техники.

По наименованию Наименование законопроекта необходимо изложить следующим образом:

О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления

По статье 1

Абзац первый после слов "N 34, ст.1966;" дополнить словами "1993, N 12, ст.429;".

По статье 2

Абзац первый после слов "Российской Федерации, 1992," дополнить словами "N 10, ст.469;".

По статье 3

Абзац первый необходимо оформить следующим образом:

Пункт 6 статьи 43 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 года N 2395-I "О недрах" (в редакции Федерального закона от 3 марта 1995 года N 27-ФЗ) (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1992, N 16, ст.834; Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, N 10, ст.823; 1999, N 7, ст.879; 2001, N 33, ст.3429; 2002, N 22, ст.2026) изложить в следующей редакции:

По статье 11

1. В абзаце первом допущена ошибка в наименовании изменяемого Закона Российской Федерации: слова "исполняющие наказания" необходимо заменить словами "исполняющие уголовные наказания)".

2. В пункте 10 ошибка в заменяемых словах: слова "центральным органом" следует заменить словами "центральными органами".

3. В пункте 11 ошибка в заменяемых словах: слова "центральным органом" следует заменить словами "центральными органами".

По статье 15

Абзац первый необходимо изложить следующим образом:

Внести в Федеральный закон от 19 мая 1995 года N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, N 21, ст.1930; 1998, N 30, ст.3608; 2002, N 11, ст.1018; N 12, ст.1093; N 30, ст.3029; 2003, N 50, ст.4855) следующие изменения:

По статье 23

Абзац первый необходимо изложить следующим образом:

Часть первую статьи 5 Федерального закона...(далее по тексту абзаца)...ст.2700) изложить в следующей редакции:

По статье 24

1. В подпункте "б" пункта 13 слова "в пункте 4" необходимо заменить словами "пункт 4".

2. В подпункте "а" пункта 15 слова "в пункте 1" необходимо заменить словами "пункт 1".

3. Подпункт "а" пункта 22 следует изложить так:

а) в абзаце первом пункта 1 слова "Государственной налоговой службы Российской Федерации," и слова "Министерства финансов Российской Федерации," исключить;

4. В пункте 33 слова "в пункте 2" необходимо заменить словами "пункт 2".

По статье 27

В абзаце первом слова "N 11, ст.997;" исключить.

По статье 30

1. Абзац первый необходимо изложить следующим образом:

Внести в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации (Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, N 31, ст.3824; 1999, N 28, ст.3487; 2000, N 2, ст.134; N 32, ст.3341; 2001, N 53, ст.5016; 2003, N 22, ст.2066; N 23, ст.2174; N 27, ст.2700; N 52, ст.5037) следующие изменения:

2. В пункте 6 слова "после слов "налоговых органов" исключить.

3. Пункты 7 и 8 изложить следующим образом:

7) в наименовании раздела III слова "ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ВНЕБЮДЖЕТНЫХ ФОНДОВ" заменить словами "ФИНАНСОВЫЕ ОРГАНЫ";

8) в наименовании главы 5 слова "ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ВНЕБЮДЖЕТНЫХ ФОНДОВ" заменить словами "ФИНАНСОВЫЕ ОРГАНЫ;

4. Пункт 19 изложить следующим образом:

19) в пункте 7 статьи 61 слова "и сбора" и слова ", осуществляющие контроль за уплатой этих налогов или сборов," исключить;

5. Пункт 24 изложить следующим образом:

24) в пункте 13 статьи 78 слова "и сбора" и слова ", осуществляющие контроль за уплатой указанных налогов и сборов," исключить;

После статьи 31 необходимо дополнить законопроект новой статьей 32, пересчитав соответствующим образом номера оставшихся статей законопроекта. Новая статья 32 должна быть следующего содержания:

Статья 32

Внести в статью 1 Федерального закона от 9 июля 1999 года Ns 154-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1999, N 28, ст.3487; 2002, N 1, ст.2; 2003, N 22, ст.2066; N 27, ст.2700; На 28, ст.2873; N 52, ст.5037) следующие изменения:

1) пункт 10, подпункт 2 пункта 24, подпункт 2 пункта 29, подпункты 1 и 3 пункта 71 признать утратившими силу;

2) в подпункте 3 пункта 73:

а) в абзаце первом цифру "2," исключить;

б) абзац второй признать утратившим силу.

В пункте 3 статьи 42 настоящего законопроекта все структурные единицы Федерального закона N 154-ФЗ, которые необходимо признать утратившими силу, были прописаны. Но возникла необходимость произвести еще и исключение цифры в том же законе. В соответствии с существующей практикой все изменения в один закон производятся в отдельной статье.

Поэтому из статьи 42 законопроекта пункт 3 необходимо изъять и оформить признание утратившими силу совместно с исключением в одной статье (по дате подписания - эта статья должна стать статьей 32).

По статье 32 (после включения в законопроект новой статьи - эта должна стать статьей 33)

Абзац первый изложить следующим образом:

Статью 11 Федерального закона от 18 июля 1999 года N 183-ФЗ "Об экспертном контроле" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1999, N 30, ст.3774) изложить в следующей редакции:

По статье 37 (после включения в законопроект новой статьи - эта должна стать статьей 38)

1. Подпункт "а" пункта 2 следует изложить так:

а) наименование изложить в следующей редакции:

"Статья 5. Правовые акты федерального министерства, уполномоченного в области таможенного дела, и федеральной службы, уполномоченной в области таможенного дела";

2. В пункте 5:

в подпункте "а":

структура дополняемого подпункта 10.1 слишком сложна, предлагаем поэтому четвертый абзац данного подпункта убрать, расписав его по абзацам второму и третьему.

в подпункте "б":

после слов "таможенного дела" (в двух случаях) пропущены запятые (перед союзами "и").

3. В подпункте "а" пункта 17 после слова "министерства," слово "уполномоченным" заменить словом "уполномоченного".

4. В подпункте "а" пункта 77 слова "в абзаце первом пункта 4 второе предложение" заменить словами "второе предложение абзаца первого пункта 4".

5. Подпункт "а" пункта 93 изложить следующим образом:

а) второе предложение пункта 3 исключить;

6. Подпункт "а" пункта 94 изложить следующим образом:

а) второе предложение пункта 2 исключить;

7. В конце пункта 100 необходимо вместо точки поставить точку с запятой.

8. Статью необходимо дополнить пунктом 101 следующею содержания:

101) абзац тринадцатый подпункта 2 пункта 2 статьи 438 признать утратившим силу.

Данный пункт 101 дополнен потому, что в статье 30 настоящего законопроекта признается утратившим силу пункт 2 статьи 82 части первой Налогового кодекса Российской Федерации, а абзац тринадцатый подпункта 2 пункта 2 статьи 438 Таможенного кодекса Российской Федерации вносил в него тиснения. Следовательно эти изменения тоже должны быть признаны утратившими силу.

По статье 38 (после включения в законопроект новой статьи - эта должна стать статьей 39)

Абзац первый изложить следующим образом:

Статью 19 Федерального закона от 23 декабря 2003 года N 175-ФЗ "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2004 год" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2003, Ms 52, ст.5027) изложить в следующей редакции:

По статье 39 (после включения в законопроект новой статьи - эта должна стать статьей 40)

Части статьи необходимо пронумеровать арабскими цифрами с точкой (должно получиться четыре части).

По статье 42

1. Содержание пункта 3 переносится в новую статью 32 и исключается из статьи 42.

2. Пункт 4 становиться пунктом 3.

3. После него необходимо дополнить пункт следующего содержания:

4) пункт 1 статьи 2 Федерального закона от 20 июня 2000 года N 83-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" и Закон Российской Федерации "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2000. N 26, ст.2730);

По статье 43

Статья 43 устанавливает, что он вступает в силу со дня его официального опубликования.

Считаем, что в данном случае нет оснований для установления отличного от общеустановленного Федеральным законом "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" - по истечении десяти дней после его официального опубликования.

При определении сроков вступления в силу следует учитывать также необходимое время для подготовки соответствующих подзаконных нормативных правовых актов.

Поэтому считаем целесообразным статью 43 изложить следующим образом:

Статья 43

Статьи 30 и 33 настоящего Федерального закона вступают в силу по истечении 30 дней после дня его официального опубликования.

Начальник управления

Г.П.Ивлиев