Нормативное регулирование института гражданства в правовой системе СНГ (Т.Ш. Кулматов, О.А. Сластунина, "Журнал российского права", N 4, апрель 2004 г.)

Нормативное регулирование института гражданства
в правовой системе СНГ

В ноябре 1917 г. молодое советское государство, уничтожив сословия и гражданские чины, установило "одно общее для всего населения России наименование - граждане Российской Республики"*(1). С тех давних пор и до начала 1990-х гражданство, несмотря на символическое закрепление данного понятия в конституциях союзных республик, фактически означало политико-правовую связь физического лица с единым союзным государством и психологически ассоциировалось с принадлежностью к таковому.

8 декабря 1991 г. Беловежские соглашения о создании Содружества Независимых Государств подвели черту в истории СССР, одновременно явившись отправной точкой в становлении национальной государственности бывших союзных республик, непременным атрибутом которой явился институт гражданства. Принятие уже независимыми, этнически ориентированными государствами законов о гражданстве поставило перед более чем 50 млн человек, в один исторический миг ставшими "нетитульным населением", жизненно важный вопрос об определении своей гражданской принадлежности.

На заре существования Содружества одной из попыток сохранения единого правового пространства явилось одобрение Межпарламентской Ассамблеей государств - участников СНГ рекомендательного законодательного акта "О согласованных принципах регулирования гражданства"*(2). В качестве нормативных принципов в нем было рекомендовано признать: определение гражданства как устойчивой политико-правовой связи лица с государством, выражающей совокупность их взаимных прав и обязанностей; право человека на гражданство и невозможность лишения гражданства по произволу государства, закрепленное в основополагающих документах международного права; запрещение, в соответствии с международными стандартами, дискриминации в вопросах гражданства; общепризнанные при решении вопросов о гражданстве принципы равноправия лиц, независимо от оснований приобретения гражданства; осуществление государством за пределами его юрисдикции защиты своих граждан и т.д. Положения рекомендательного законодательного акта в большинстве своем были восприняты национальным законодательством государств - участников СНГ. Одновременно идеи установления общего гражданства СНГ, выдвигаемые в основном Российской Федерацией как государством, наиболее заинтересованным в улучшении правового положения 25 млн соотечественников в ближнем зарубежье, были отвергнуты как скрытая попытка реставрации СССР. Кроме того, на фоне проходивших в ряде государств вооруженных конфликтов, экономических кризисов и четко обозначившейся впоследствии разницы в экономическом развитии вопрос о едином гражданстве СНГ отпал сам собой.

Перед бывшими гражданами некогда единой державы встала необходимость выбора: "либо принять гражданство страны проживания, что означало разрыв связей с "исторической родиной" и, прежде всего, затруднение контактов с проживающими там родными и близкими, либо стать иностранным гражданином"*(3), что, в свою очередь, нередко воспринималось как проявление нелояльности к государству и могло вызвать ограничение определенных прав: В последнем десятилетии двадцатого века на постсоветском пространстве возник так называемый кризис гражданской идентичности, правовых возможностей выходов из которого предлагалось и предлагается несколько. Рассмотрим основные.

Двойное гражданство

В литературе феномен двойного гражданства (бипатризма), то есть обладания одним лицом одновременно гражданством двух государств, получил полярные оценки - от юридической аномалии*(4) до необходимой меры поддержки национальных диаспор в новом зарубежье, обеспечивающей "большую свободу выбора и большую социальную защищенность"*(5). Так или иначе, - это объективно существующее в мире правовое явление, представляющее "реальность вне зависимости от политических мнений"*(6), регулируемое как внутренним законодательством различных государств, так и международными соглашениями.

В нормативной составляющей правовых систем государств - участников СНГ вопрос двойного гражданства решается столь же неоднозначно. Часть из них, прямо и недвусмысленно декларируя политику моногражданства, уже на конституционном уровне категорически отрицает возможность для своих граждан одновременно являться гражданами другого государства*(7). Другие, косвенно придерживаясь той же политики, в конституции и/или соответствующем законе признают принадлежность своих граждан к гражданству другого государства только в исключительных случаях, предусмотренных международными договорами. И лишь формулировка российской Конституции не содержит отрицания, устанавливая, что "гражданин Российской Федерации может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации" (ст.62).

На сегодняшний день успехи российской дипломатии в этой области достаточно скромны. В письме МИД РФ от 14 ноября 2000 г. N 20565/ДКС-ГР*(8) сообщалось, что Российская Федерация "заключила два таких договора (соглашения), а именно: Соглашение между Российской Федерацией и Туркменистаном об урегулировании вопросов двойного гражданства (ратифицировано 25 ноября 1994 года, вступило в силу в 1995 году)*(9), Договор между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан об урегулировании вопросов двойного гражданства (ратифицирован 15 декабря 1996 года, вступил в силу в 1997 году)"*(10). Остальные государства - участники СНГ оказались не готовы допустить на своей территории явление бипатризма. При этом в качестве основных аргументов "против" выдвигались: возможная нелояльность обладателей двойного гражданства к государству проживания, их социально-психологическая автономизация от остальных граждан, вероятность угрозы национальному суверенитету в связи с возможностью вмешательства в свои внутренние дела другого государства под предлогом защиты своих граждан. Что касается обыкновенных людей, видевших "в двойном гражданстве средство если не решения всех проблем, то улучшения своего социального самочувствия"*(11), то на этот счет весьма характерно высказался чиновник МИД Украины: "Представляется, что на этапе становления независимых государств именно государственный фактор должен превалировать над личным. Если же идти на поводу у интересов граждан, базирующихся на сегодняшних, сиюминутных трудностях, то не удастся построить ни государство, ни его взаимоотношения с другими странами"*(12).

В соглашениях о двойном гражданстве России с Туркменистаном и Таджикистаном, имеющих по большинству пунктов аналогичное содержание, каждая из Сторон признавала за своими гражданами право приобрести, на основе свободного волеизъявления, не утрачивая ее гражданства, гражданство другой Стороны в порядке и на условиях, установленных законодательством последней. Предусматривалось, что лицо, состоящее в гражданстве обеих Сторон, постоянно проживающее на территории одной из них, в полном объеме пользуется правами и свободами, а также несет обязанности гражданина Стороны постоянного проживания. При этом бипатрид вправе пользоваться защитой и покровительством каждой из Сторон. В документах последовательно проводился принцип применения законодательства Стороны постоянного проживания при осуществлении социального обеспечения, предоставлении образовательных услуг и медицинского обслуживания лиц, обладающих двойным гражданством, а также исполнении ими воинской обязанности. Кроме того, исходя из общего принципа следования гражданства детей гражданству родителей, Стороны предусмотрели случаи приобретения, изменения и прекращения гражданства детьми носителей двойного гражданства. Прекращение же у самих бипатридов гражданства каждой из Сторон осуществлялось в соответствии с законодательством Стороны, гражданство которой прекращается.

Будучи заключенными с временной разницей почти в два года, соглашения различаются степенью детализации отдельных положений, являющейся в одних случаях сугубо формальной, в других - представляющей собой существенные уточнения, направленные на предотвращение недоразумений и намеренных злоупотреблений при определении правового статуса бипатридов. Последнее касается предусмотренной в Договоре России и Таджикистана обязанности соблюдения лицом, имеющим гражданство обеих Сторон, законодательства Стороны постоянного проживания; возможности военной службы по контракту в вооруженных силах любой из Сторон после прохождения срочной в одной из них; особого порядка исполнения воинской обязанности в случае мобилизации, нераспространения на лиц с двойным гражданством ограничений в правах или дополнительных обязанностей, установленных для иностранных граждан в Стороне пребывания.

По смыслу соглашений статус бипатрида подразумевал наличие у его обладателя всех прав и свобод гражданина государства проживания, а также необходимость выполнения всех соответствующих обязанностей, от которых нельзя отказаться по причине наличия иного гражданства. Последнее ("в науке его метко окрестили "спящим") "просыпается" лишь тогда, когда человек приезжает в страну второго гражданства"*(13) и начинает осуществлять права и обязанности, вытекающие из гражданства этой страны с момента приобретения им статуса постоянно проживающего на ее территории.

Срок действия рассмотренных документов определялся в пять лет со дня вступления в силу и автоматически продлевался на последующий пятилетний период, если ни одна из Сторон не заявит об обратном за шесть месяцев до истечения указанного срока. Однако в ходе визита в Москву туркменского лидера Сапармурата Ниязова 10 апреля 2003 г. был спонтанно подписан Протокол о прекращении действия Соглашения между Туркменистаном и Российской Федерацией об урегулировании вопросов двойного гражданства. Вскоре после этого события Президент Туркменистана подписал указ о том, что все лица, имеющие двойное гражданство, должны в срок не более двух месяцев определиться с выбором, гражданами какого государства они являются. В противном случае теперь уже бывшие бипатриды будут считаться гражданами Туркменистана, а их российский паспорт автоматически аннулируется. В течение двух месяцев на лиц, имевших двойное гражданство и проживавших за пределами Туркменистана, распространялся режим въезда, пребывания и выезда, аналогичный установленному для иностранных граждан.

Таким образом, был нарушен правовой постулат lex ad praeteriam non valet, и Протоколу, еще не вступившему в силу на территории Туркменистана, придана обратная сила.

Можно ли считать, что российско-туркменское Соглашение об урегулировании вопросов двойного гражданства исчерпало себя, а все желающие переселиться в Россию, стать ее гражданами и получить защиту и покровительство уже успели это сделать? По неофициальным данным, на момент подписания Протокола в Туркменистане проживало около ста тысяч человек, имеющих двойное гражданство. Как же быть "с теми, кто и не собирался переселяться, а, наоборот, хотел отстаивать интересы русского языка, русской культуры и самого государства Российского в Туркмении? А как быть с теми, кто не в состоянии заработать на переезд в Россию в стране, где безработица превышает 50% ? А как быть с теми, кто не может бросить в Туркмении престарелых родителей, друзей, могилы предков или просто любимую работу?"*(14) Вопросов больше, чем ответов:

Статус постоянного жителя

Большинство государств - участников СНГ избрали в качестве приоритетной политику моногражданства. Тем не менее оставался еще очень широкий простор для двустороннего и многостороннего сотрудничества в сфере определения правового положения тех бывших граждан СССР, кто по тем или иным причинам в стране постоянного проживания не приобрел статуса гражданина. Одним из вариантов стало заключение двусторонних договоров о правовом статусе граждан одного государства - участника СНГ, постоянно проживающих на территории другого. Основная цель таких договоров - придание гражданам одной из Сторон, постоянно проживающих на территории другой Стороны, правового статуса, максимально приближенного к правовому статусу граждан этой другой Стороны в части экономических, социальных, трудовых и иных прав без предоставления гражданства последней.

Первый подобный договор был заключен Российской Федерацией с Республикой Казахстан 20 января 1995 г.*(15) В Договоре гражданин одной Стороны считался постоянно проживающим на территории другой Стороны, если он на основании разрешения, выданного последней, постоянно проживал на ее территории и при этом не являлся также постоянно проживающим на территории Стороны своего гражданства. Его статус удостоверял документ, выдаваемый компетентными органами Стороны проживания, или отметка, проставляемая ими в документах, удостоверяющих личность или гражданство такого лица, а также в документах, дающих право на пересечение государственной границы, за исключением дипломатических и служебных паспортов.

Находясь вне территориальных пределов Стороны своего гражданства, лицо не теряло правовую связь с ней. Одновременно покровительство и защита оказывались ему обеими Сторонами, а ограничения в правах или дополнительные обязанности, которые уже были установлены или могли быть установлены в будущем для иностранных граждан в Стороне проживания, на него не распространялись. За изъятиями, установленными Договором, такому лицу предоставлялись равные с гражданами Стороны проживания права и свободы и возлагались те же обязанности. Особо выделялись гарантии права собственности таких лиц и возможности участия в приватизации наравне с гражданами Стороны проживания, право поступать в учебные заведения Сторон на основе документов об образовании, которые, в свою очередь, признавались действительными на территории обеих Сторон, а также обязанности соблюдения Конституции и законодательства Стороны проживания, уважения ее традиций и обычаев.

Во избежание коллизий в Договоре были определены случаи применения законодательства Стороны проживания и Стороны гражданства. Так, первый случай наступал при определении правоспособности и дееспособности гражданина одной Стороны, постоянно проживающего на территории другой, приобретения им собственности и т.д. В качестве оснований применения законодательства Стороны гражданства рассматривалось, например, установление в отношении рассматриваемого лица опеки и попечительства, осуществление усыновления или отмена таковых.

Российско-казахстанский Договор вскоре обрел значение правовой модели, по которой были подготовлены проекты, а затем заключены аналогичные договоры с Туркменистаном*(16) (положения которого, что немаловажно, не применялись к бипатридам, правовой статус которых определялся соответствующим Соглашением), Грузией*(17), Республикой Армения*(18).

В решении проблем гражданства рассмотренные договоры явились единственно возможным, исходя из сложившейся на момент их заключения политической обстановки, компромиссом государственного и личного интересов, средством, позволяющим если не решить вопрос о выборе гражданства, то сделать его хотя бы менее острым.

Но при всех своих достоинствах, как цивилизованного правового средства облегчения положения лиц, оказавшихся за пределами своих национально-государственных образований, рассматриваемая модель не стала полноценным решением проблемы. Об этом говорит, в частности, непредоставление постоянным жителям значительного ряда политических прав. В соответствии с договорами они не могли избираться и быть избранными на высшие государственные должности и в высшие органы государственной власти Стороны проживания; участвовать во всенародном голосовании (общегосударственном референдуме); занимать должности руководителей в системе органов государственной власти всех уровней; на дипломатической службе, в органах безопасности и в органах внутренних дел, а также должности судьи и прокурора в Стороне проживания, то есть были "выключенными" из внутриполитической жизни страны.

Тем не менее данную правовую конструкцию в ее уже многостороннем варианте находим в рамках субрегионального интеграционного объединения государств - участников Договора об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях. 28 апреля 1998 г. решением Межгосударственного Совета Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики и Российской Федерации был принят Договор о правовом статусе граждан одного государства, постоянно проживающих на территории другого государства*(19). Практически полностью восприняв положения своих двусторонних "предшественников", Договор имеет и некоторые свои особенности. Так, если в соответствующих договорах России с Казахстаном и Туркменистаном устанавливалось, что правоспособность и дееспособность постоянного жителя определяются по законодательству Стороны проживания, то в четырехстороннем Договоре дееспособность постоянного жителя, за исключением случаев совершения им гражданско-правовых сделок, определяется по законодательству Стороны гражданства (ст.9 Договора). Во-первых, в этой норме упускается регулирование общей правоспособности постоянного жителя. Во-вторых, ранее в Договоре устанавливалось, что "постоянный житель пользуется такими же правами и свободами и несет такие же обязанности, что и граждане Стороны проживания" с указанными в Договоре и конституциях Сторон изъятиями (ст.4 Договора). Если данное положение воспринимать как юридический регулятор правоспособности постоянного жителя, то есть его способности иметь права и нести обязанности, предусмотренные законодательством Стороны проживания, то в Договоре возникает внутреннее противоречие: правоспособность постоянного жителя регулируется законодательством Стороны проживания, а дееспособность, за исключением гражданско-правовой, - по законодательству Стороны гражданства. В-третьих, вызывает сомнение юридическая и фактическая целесообразность указанной формулировки, поскольку, постоянно проживая на территории одного из государств - участников Договора, физическое лицо вступает в трудовые, семейные, земельные и иные правоотношения на территории данного государства, и применение при этом законодательства другого государства приведет к вторжению иностранного элемента в национальное правовое пространство и нарушению внутреннего единства последнего.

Кроме того, Договор содержит ряд несущественных, на первый взгляд, уточнений, позволяющих судить о заинтересованности Сторон в дальнейшей интеграции и стремлении обходить "подводные камни", а не поворачивать вспять. Так, категорическая формулировка положения об изъятиях в политических правах: "постоянный житель не пользуется следующими правами..." заменена на отсылочную к национальному законодательству и более дипломатичную: "постоянный житель... может быть ограничен законом Стороны проживания в осуществлении следующих прав..." (ст.4 Договора). В той же статье говорится, что постоянный житель может быть в указанном порядке ограничен в осуществлении права занимать лишь те должности, назначение на которые нормативно обусловлено наличием гражданства Стороны проживания. И, наконец, Стороны установили для себя положение, согласно которому Договор не наносит ущерба действующим и предусматриваемым в перспективе нормам национального законодательства и международных договоров, устанавливающим более благоприятный правовой режим. Все это можно расценивать, во-первых, как стремление в большей степени облегчить реализацию прав граждан государств - участников Договора, во-вторых, по возможности унифицировать правовой статус своих граждан, в-третьих, в рамках международного сотрудничества предпринимать дальнейшие шаги по углублению интеграции в данной области.

Упрощенный порядок приобретения гражданства

Альтернативой двойному гражданству и возможным последующим шагом после приобретения статуса постоянного жителя является упрощенный порядок приобретения гражданства государства постоянного проживания. В данном случае гражданин одного государства реализует право выбора и приобретения гражданства другого государства в порядке регистрации в соответствии с двусторонними или многосторонними договоренностями государств об упрощенном порядке приобретения гражданства. Первой "ласточкой" стало соответствующее Соглашение Российской Федерации с Республикой Казахстан*(20). Условиями предоставления регистрационного порядка приобретения гражданства, осуществляемого в срок не более трех месяцев, явились: состояние в прошлом в гражданстве РСФСР или Казахской ССР и в гражданстве СССР, проживание на их территориях на 21 декабря 1991 г., то есть на дату подписания основополагающих учредительных документов СНГ и до вступления Соглашения в силу, и/или наличие у заявителя близких родственников - граждан Сторон. При этом временной ценз проживания на территории Сторон, как необходимое условие приобретения гражданства, не предусматривался. В Соглашении был представлен исчерпывающий перечень документов, необходимых для приобретения гражданства или выхода из него в упрощенном порядке. Установлено, что до принятия положительного решения по ходатайству о приобретении гражданства одной из Сторон лицо, подавшее такое ходатайство, сохраняет прежнее гражданство, что исключало случаи безгражданства.

Вскоре российско-казахстанское Соглашение, существенно облегчившее получение правового статуса гражданина, также приобрело значение правовой модели, по примеру которой аналогичное Соглашение было заключено с Кыргызской Республикой*(21). Более того, его содержание было положено в основу Конвенции об упрощенном порядке приобретения гражданства гражданами государств - участников СНГ*(22). Конвенция стала попыткой перевести сотрудничество по решению проблем гражданства на многостороннюю основу, средством унификации национальных правовых систем и, следовательно, реальным шагом на пути интеграции. Планировалось, что ее подпишут все участники Содружества. Однако пока Конвенцию подписали лишь три государства (Республика Казахстан, Российская Федерация и Республика Таджикистан), а ратификационная грамота была получена только от Республики Таджикистан.

Идеи заключения соответствующего многостороннего соглашения реализуются в рамках взаимодействия Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики, Российской Федерации. Упрощенный порядок приобретения гражданства предусматривается Договором об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях от 29 марта 1996 г. (ст.13)*(23); Заявлении "О десяти простых шагах навстречу простым людям" (п.1)*(24); Договором о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве (ст.39)*(25). Наконец, 26 февраля 1999 г. решением Межгосударственного Совета указанных государств также по российско-казахстанской модели было принято четырехстороннее Соглашение об упрощенном порядке приобретения гражданства*(26).

Реализация положений четырехстороннего Соглашения позволила бы цивилизованно решить довольно широкий спектр вопросов, связанных с гражданством. Однако именно на данном этапе велика вероятность его "пробуксовки". Подчас нормы законодательства государств-участников не соответствуют отдельным нормам Соглашения, а трансформация его норм в национальное законодательство осуществляется далеко не везде. Так, в Соглашении устанавливается необходимость соответствия заявителя хотя бы одному из ранее названных условий для упрощенного приобретения гражданства.

В правовом массиве Республики Беларусь встречаем несколько иной перечень оснований, по которым потенциальные заявители могут приобрести гражданство Республики Беларусь в порядке регистрации. Это лица, состоявшие в гражданстве СССР, при условии, что они родились либо постоянно проживали на территории Республики Беларусь до 12 ноября 1991 г.; супруги таких лиц, состоявшие в гражданстве СССР, и их потомки; дети, один из родителей которых состоит в гражданстве Республики Беларусь; дети, родители которых умерли, лишены родительских прав, отказались от воспитания ребенка или дали согласие на его усыновление, признаны в судебном порядке недееспособными, безвестно отсутствующими или умершими, а также недееспособные лица, над которыми установлены опека или попечительство*(27). Более широк, нежели это предусмотрено в Соглашении, и перечень необходимых документов, предоставляемых заявителем для получения гражданства в порядке регистрации. Кроме документов "общего характера" о факте рождения лица либо его постоянном проживании на территории Республики Беларусь до 12 ноября 1991 г. и не требуемого по условиям Соглашения свидетельства факта отсутствия гражданства иностранного государства, необходимо несколько специально подтверждающих то или иное основание документов, дающих право на получение гражданства в упрощенном порядке*(28).

Закон о гражданстве Республики Казахстан не содержит положений об упрощенном порядке приобретения гражданства Республики. Однако данные вопросы регулируются подзаконными актами, принятие которых было направлено непосредственно на реализацию Соглашения*(29). Условия приема в гражданство в упрощенном порядке тождественны соответствующим условиям Соглашения. Одновременно перечень представляемых документов все же расширен за счет требования формального обязательства о соблюдении Конституции и законов Республики Казахстан, защите ее интересов, территориальной целостности, стремлении укрепить ее могущество, суверенитет и независимость; подробной автобиографии и фотографий.

В Кыргызской Республике в целях реализации Соглашения постановлением Правительства 13 декабря 1999 г. было утверждено Положение об упрощенном порядке приобретения гражданства Республики гражданами государств - участников Соглашения. Оно "определяет порядок рассмотрения вопросов приобретения гражданства Кыргызской Республики в соответствии с Соглашением между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и Российской Федерацией об упрощенном порядке приобретения гражданства"*(30). Кроме того, анализ текста документа свидетельствует об имплементации норм Соглашения в национальное законодательство Кыргызской Республики.

Особого внимания в силу последних изменений и степени соотнесенности с рассматриваемым Соглашением заслуживают нормативные правовые акты Российской Федерации об упрощенном порядке приобретения гражданства. В соответствии с Федеральным законом "О гражданстве Российской Федерации" заявитель, будучи в прошлом гражданином СССР, а в настоящее время являясь апатридом, проживая в прошлом и настоящем в государствах, входивших в состав СССР, или имея хотя бы одного нетрудоспособного родителя - гражданина РФ, должен был удовлетворять более жесткому перечню требований: быть совершеннолетним и дееспособным; иметь законный источник средств к существованию; обратиться в полномочный орган иностранного государства с заявлениями об отказе от имеющегося гражданства; владеть русским языком на уровне, достаточном для общения в устной и письменной форме в условиях языковой среды, и т.д.*(31) Кроме того, подзаконными актами Российской Федерации был установлен куда более обширный перечень документов, представляемых заявителем, нежели того требует Соглашение: вид на жительство, документы, подтверждающие наличие законного источника средств к существованию (справка о доходах физического лица, трудовая книжка, справка с места работы и т.д.), владение русским языком, свидетельство о рождении заявителя и т.д.*(32)

Таким образом, закон, призванный "навести порядок в миграционных потоках, сделать их прозрачными", не только не способствовал "решению этих задач", а скорее создавал "серьезные проблемы для большого количества людей"*(33). В Послании Федеральному Собранию РФ 16 мая 2003 г. Президент РФ отметил необходимость поправить ситуацию и внести соответствующие коррективы в целях достижения эффективности выгодной для страны и удобной для людей иммиграционной политики, "особенно - для жителей Содружества Независимых Государств"*(34), составляющих большую часть заявляющих о своем желании приобрести российское гражданство. 23 сентября 2003 г., реализуя право законодательной инициативы, Президент РФ внес в Государственную Думу в качестве приоритетного проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации"*(35). Проект был принят 17 октября 2003 г. По данным РИА "Новости", при необходимых 226 голосах законопроект поддержали 417 депутатов, "против" и воздержавшихся не было.

В этом документе расширен перечень совершеннолетних и дееспособных иностранцев и апатридов, имеющих право обратиться с заявлениями о приеме в гражданство РФ в упрощенном порядке без соблюдения условия о сроке проживания на территории России. При этом объем получения льгот при получении гражданства варьируется в зависимости от категории указанных лиц. Так, ветераны Великой Отечественной войны, состоявшие в гражданстве бывшего СССР и проживающие на территории РФ, принимаются в российское гражданство без соблюдения условий о наличии законного источника средств к существованию, отказе от имеющегося иного гражданства, владении русским языком и без представления вида на жительство. Иная категория - нетрудоспособные лица, прибывшие в Российскую Федерацию из бывших союзных республик и зарегистрированные по месту жительства в РФ до 1 июля 2002 г., то есть до вступления в силу Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации" от 31 мая 2002 г. Они могут приобрести российское гражданство в упрощенном порядке без представления вида на жительство. Лица, родившиеся на территории РСФСР и имевшие гражданство СССР, состоящие в браке с гражданином РФ не менее трех лет, являющиеся нетрудоспособными и имеющие дееспособных совершеннолетних детей - граждан РФ, могут получить российское гражданство в упрощенном порядке, но без дополнительных льгот. Список лиц, ранее претендовавших на получение гражданства в порядке регистрации, был отчасти изменен. Теперь достаточно иметь хотя бы одного родителя - гражданина РФ, постоянно проживающего на территории РФ, без соблюдения требования о его нетрудоспособности. Для притока в Россию квалифицированных специалистов введена категория граждан бывших республик СССР, получивших среднее или высшее профессиональное образование в РФ после 1 июля 2002 г. Кроме того, устанавливается период, в течение которого лица, имевшие гражданство СССР, прибывшие из бывших союзных республик, зарегистрированные по месту жительства в РФ до 1 июля 2002 г. либо получившие разрешение на временное проживание в РФ, могут быть приняты в российское гражданство, если они до 1 января 2006 г. заявят о своем намерении приобрести таковое, не только в упрощенном порядке, но и с дополнительными льготами - без соблюдения условия о наличии источника средств к существованию и владении русским языком, а также без представления вида на жительство.

Одновременно нельзя не отметить с сожалением, что изменения в российское законодательство о гражданстве вносятся без каких бы то ни было "привязок" к Соглашению. На протяжении более чем четырех лет не был создан механизм его реализации, а приоритет международного договора перед национальным законом в данном случае благополучно нивелируется.

* * *

В 1762 году в трактате "Об общественном договоре" Жан-Жак Руссо писал о том, что люди "коллективно принимают имя народа, а в отдельности называются гражданами, как участники суверенной власти..."*(36).

В начале постсоветской эпохи, в условиях абсолютизации этнической парадигмы при формировании национальной государственности бывших союзных республик для граждан некогда единого государства вопрос о гражданстве из риторического превратился в один из актуальнейших и насущных. Ведь от его решения зависело очень многое: правовой статус, последующие взаимоотношения с государственно-властными структурами, "вертикальная социальная мобильность", и, наконец, решение повседневных бытовых вопросов.

В условиях отказа государств - участников СНГ от идеи единого гражданства средством адаптации к политическим реалиям стала параллельная реализация в правовой системе Содружества в рамках международных соглашений концепций двойного гражданства, режима наибольшего благоприятствования для постоянно проживающих граждан иного государства и упрощенного его приобретения. При этом если первую половину 1990-х гг. прошлого столетия можно условно охарактеризовать как этап идей единого и двойного гражданства, то последующие годы - как период доминирования политики моногражданства и дальнейшей институциализации многих его аспектов.

Несмотря на данные многочисленных социологических опросов населения государств ближнего зарубежья о заинтересованности в обретении гражданства, действует лишь договор с Республикой Таджикистан. Остальными государствами двойное гражданство воспринимается как некая скрытая угроза национальному суверенитету. При этом такого рода доводы являются скорее формальным прикрытием отсутствия соответствующей политической воли, нежели реальным опасением. Ведь в Гаагской конвенции 1930 года, хотя и не вступившей в свое время в силу, но сформулировавшей ряд норм, получивших впоследствии признание мирового сообщества, прямо говорится, что лицу, имеющему два гражданства, одно из государств гражданской принадлежности не может предоставить защиту от другого*(37). Аналогичные положения могли бы быть включены в потенциальные соглашения между государствами - участниками СНГ.

Альтернативой двойному гражданству стало нормативное определение правового статуса гражданина одного государства СНГ, постоянно проживающего на территории другого, и упрощенное приобретение гражданства, нашедшее свое отражение в соответствующих двусторонних и многосторонних соглашениях. В первом случае постоянный житель, сохраняя политико-правовую связь со Стороной гражданства, получал на территории Стороны проживания режим наибольшего благоприятствования с изъятием политических прав, составляющих основу статуса гражданина. Во втором - приобретал в регистрационном порядке желаемое гражданство одного государства, одновременно теряя другое. С точки зрения правовой техники интересно, что и в том и в другом случае первое заключенное соглашение приобретало значение правовой модели, формулировки которой использовались во всех последующих аналогичных документах. Это позволяет сделать вывод об объективно сложившемся к определенному времени в отношениях с рядом государств СНГ ситуационном шаблоне в сфере решения проблем гражданства.

Сотрудничество государств - участников СНГ в этой сфере нельзя рассматривать безотносительно к общим процессам, проходившим на постсоветском пространстве. В конце прошлого десятилетия свое развитие получает практика многоформатной и разноскоростной интеграции, отражающей, "помимо прочего, закономерный поиск государствами-участниками оптимальных конфигураций и методов взаимодействия"*(38).

Государства, декларирующие реальную заинтересованность в углублении широкомасштабного взаимодействия, переводят его на многостороннюю основу. В рамках сотрудничества России, Беларуси, Казахстана, Кыргызстана и Таджикистана, впоследствии положенного в основу Евразийского экономического сообщества, заключаются четырехсторонние (пока без участия Республики Таджикистан) договоры о правовом статусе граждан одного государства, постоянно проживающих на территории другого государства, и об упрощенном порядке приобретения гражданства.

Взаимодействие и взаимопроникновение элементов правовых систем межгосударственных объединений и их участников наиболее сложно и рельефно проявляется в их нормативной составляющей. Эффективность же заключенных международных соглашений, и в особенности соглашений в рамках СНГ, напрямую зависит от уровня их юридической разработанности, действенности механизма реализации на национальном уровне и наличия соответствующей политической воли. Ведь на вершине этой причинно-следственной пирамиды - благополучие и социальная защищенность миллионов простых людей.

Т.Ш. Кулматов,

советник Правового департамента Секретариата

Интеграционного Комитета ЕврАзЭС,

кандидат юридических наук

О.А. Сластунина,

младший научный сотрудник ИЗиСП

"Журнал российского права", N 4, апрель 2004 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Постановление ВЦИК СНК от 10 ноября 1917 г. "Об уничтожении сословий и гражданских чинов" // Систематическое собрание законов РСФСР. Юридическое издательство НКЮ РСФСР. М., 1929. С.231.

*(2) См.: Рекомендательный законодательный акт "О согласованных принципах регулирования гражданства". Одобрен МПА государств - участников СНГ 29 декабря 1992 г. // Информационный бюллетень МПА СНГ N 2. С.20-21.

*(3) Филиппова Е. Социальные последствия неурегулированности проблем гражданства в СНГ. Доклад в рамках "круглого стола" "Проблемы гражданства и миграции в странах СНГ" (Москва, 9-10 октября 1995 г.) // Проблемы становления институтов гражданства в постсоветских государствах / Под ред. Г. Витковской. М., 1998. С.33.

*(4) См.: Курс международного права. Т. 3. М., 1990. С.77.

*(5) Филиппова Е. Указ. соч. С.41.

*(6) Микитаев А. Основные моменты дискуссии в рамках к"руглого стола" "Проблемы гражданства и миграции в странах СНГ" (Москва, 9-10 октября 1995 г.) // Проблемы становления институтов гражданства в постсоветских государствах/Под ред. Г. Витковской. С.41.

*(7) См.: Статья 14 Конституции Республики Армения, принятой 5 июня 1995 г.; ст.12 Конституции Грузии, принятой 24 августа 1995 г.; ст.10 Конституции Республики Казахстан, принятой 30 августа 1995 г.; ст.13 Конституции Кыргызской Республики, принятой 5 мая 1993 г. (с изменениями и дополнениями от 10 февраля 1996 г.) // Конституции государств - участников СНГ. М., 1999; Закон Республики Беларусь от 1 августа 2002 г. N 136-З "О гражданстве Республики Беларусь" // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. N 88,2/885.

*(8) Текст письма официально опубликован не был.

*(9) См.: Соглашение между Российской Федерацией и Туркменистаном об урегулировании вопросов двойного гражданства от 23 декабря 1993 г. // СЗ РФ. 1996. N 10. Ст. 830.

(10) См.: Договор между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан об урегулировании вопросов двойного гражданства от 7 сентября 1995 г. Текст договора официально опубликован не был.

*(11) Витковская Г. Основные моменты дискуссии в рамках к"руглого стола" "Проблемы гражданства и миграции в странах СНГ" (Москва, 9-10 октября 1995 г.) // Проблемы становления институтов гражданства в постсоветских государствах / Под ред. Г. Витковской. С.71.

*(12) Мищенко А. Основные моменты дискуссии в рамках к"руглого стола" "Проблемы гражданства и миграции в странах СНГ" (Москва, 9-10 октября 1995 г.) // Там же. С.76.

*(13) Авакьян С.А. Российское гражданство: опыт и проблемы // Законодательство. 1997. N 5. С.62.

*(14) Открытое письмо представителей русской диаспоры в Туркменистане Президенту Российской Федерации // Независимая газета. 2003. 12 мая.

*(15) См.: Договор между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Республики Казахстан, и граждан Республики Казахстан, постоянно проживающих на территории Российской Федерации от 20 января 1995 г. // СЗ РФ. 1997. N 34. Ст.3950.

*(16) См.: Договор между Российской Федерацией и Туркменистаном о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Туркменистана, и граждан Туркменистана, постоянно проживающих на территории Российской Федерации от 18 мая 1995 г. // СЗ РФ. 1997. N 32. Ст.3748.

*(17) См.: Договор между Российской Федерацией и Грузией о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Грузии, и граждан Грузии, постоянно проживающих на территории Российской Федерации от 15 сентября 1995 г. // Ведомостное приложение к "Российской газете". 1995. 14 окт.

*(18) См.: Договор между Российской Федерацией и Республикой Армения о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Республики Армения, и граждан Республики Армения, постоянно проживающих на территории Российской Федерации от 29 августа 1997 г. // СЗ РФ. 2002. N 8. Ст.747.

*(19) См.: Решение Межгосударственного Совета Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики и Российской Федерации от 28 апреля 1998 г. N 28 "О Договоре о правовом статусе граждан одного государства, постоянно проживающих на территории другого государства - участника Договора от 29 марта 1996 года"// Ведомостное приложение к "Российской газете". 1998. 12 мая.

*(20) См.: Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Казахстан об упрощенном порядке приобретения гражданства гражданами Российской Федерации, прибывающими для постоянного проживания в Республику Казахстан, и гражданами Республики Казахстан, прибывающими для постоянного проживания в Российскую Федерацию от 20 января 1995 г. Текст соглашения официально опубликован не был.

*(21) См.: Соглашение между Российской Федерацией и Кыргызской Республикой об упрощенном порядке приобретения гражданства гражданами Российской Федерации, прибывающими для постоянного проживания в Кыргызскую Республику, и гражданами Кыргызской Республики, прибывающими для постоянного проживания в Российскую Федерацию от 28 марта 1996 г. // СЗ РФ. 1997. N 43. Ст.4905.

*(22) См.: Конвенция об упрощенном порядке приобретения гражданства гражданами государств - участников Содружества Независимых Государств от 19 января 1996 г. // Ведомостное приложение к "Российской газете". 1996. 16 марта.

*(23) См.: СЗ РФ. 1997. N 17. Ст.1915.

*(24) См.: Решение Межгосударственного Совета Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики и Российской Федерации от 28 апреля 1998 г. N 25 "О принятии Заявления "О десяти простых шагах навстречу простым людям" // Ведомостное приложение к "Российской газете". 1998. 12 мая.

*(25) См.: СЗ РФ. 2001. N 42. Ст.3983.

*(26) См.: Решение Межгосударственного Совета Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики, Российской Федерации и Республики Таджикистан от 26 февраля 1999 г. N 36 "О Соглашении между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и Российской Федерацией об упрощенном порядке приобретения гражданства". Текст решения официально опубликован не был.

*(27) См.: Закон Республики Беларусь от 1 августа 2002 г. N 136-З О" гражданстве Республики Беларусь" // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. N 88,2/885.

*(28) См.: Указ Президента Республики Беларусь от 17 ноября 1994 г. N 209 "Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов, связанных с гражданством Республики Беларусь, и образовании при Президенте Республики Беларусь Комиссии по вопросам гражданства" // Собрание Указов Президента и Постановлений Кабинета Министров Республики Беларусь. 1994. N 11. Ст.273; Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. N 125,1/4133.

*(29) См.: Инструкция Министерства внутренних дел Республики Казахстан по рассмотрению органами внутренних дел Республики Казахстан вопросов, связанных с гражданством Республики Казахстан. Утверждена приказом МВД Республики Казахстан от 23 августа 2002 г. N 556 // Бюллетень нормативных правовых актов Республики Казахстан. 2003. N 7. С.20.

*(30) См.: Постановление Правительства Кыргызской Республики от 13 декабря 1999 г. N 684. Документ официально опубликован не был.

*(31) См.: Федеральный закон от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ О" гражданстве Российской Федерации" // СЗ РФ. 2002. N 22. Ст. 2031.

*(32) См.: Указ Президента РФ от 14 ноября 2002 г. N 1325 О"б утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации" // СЗ РФ. 2002. N 46. Ст. 4571.

*(33) Послание Президента РФ В. В. Путина Федеральному Собранию РФ от 16 мая 2003 г. // РГ. 2003. 17 мая.

*(34) Там же.

*(35) См.: Федеральный закон от 11 ноября 2003 г. N 151-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 46. Ч. 2. Ст. 4447.

*(36) Руссо Ж.-Ж. Об общественном договоре. М., 1938. С. 1.

*(37) См.: Конвенция, регулирующая некоторые вопросы, связанные с коллизией законов о гражданстве от 12 апреля 1930 г. // Действующее международное право. Т. 1. М.: Изд-во Московского независимого института международного права, 1996. С. 223.

*(38) Аналитический доклад "Итоги деятельности СНГ за 10 лет и задачи на перспективу" // Дипломатический вестник. 2001. N 12. С. 76.