Преодолевать коррупциогенность законодательства (Ю. Тихомиров, "Право и экономика", N 5, май 2004 г.)

Преодолевать коррупциогенность законодательства

Природа и причины коррупциогенности

В современном мире широко распространено такое опасное социальное явление, как коррупция. Злоупотребление публичными функциями в личных интересах, использование властных полномочий в корыстных интересах ослабляют власть и правопорядок, деформируют общественное сознание и ведут к появлению теневых структур и способов решения экономических и социальных вопросов. Показательна такая статистика: в 1990 г. в России среди 1839500 зарегистрированных преступлений было 54464 коррупционных преступления, в 2002 г. из 2526305 - соответственно 80637. Доля отдельных видов преступлений в структуре коррупционной преступности в процентах в 1990 г. и 2002 г. составляла соответственно: должностные хищения - 79,63 и 60,75, получение взятки - 2,57 и 5,65, дача взятки 2,25 и 3,42, злоупотребление полномочиями - 4,6 и 4,73, превышение полномочий - 1,65 и 6,71, служебный подлог - 9,18 и 10,20*(1). Раскрываемость преступлений невелика.

Такие тенденции объясняют внимание государства к проблеме борьбы с коррупцией: внесены изменения в Уголовный кодекс, принят Федеральный закон "О борьбе с коррупцией" (к сожалению, пока в первом чтении), начал действовать Совет при Президенте РФ по борьбе с коррупцией, более требовательно оценивается деятельность госслужащих.

Одна из сфер, где коррупция пока оказывает свое тлетворное влияние,законодательство. Но оно оставалось почти без внимания аналитиков и общественности, хотя именно здесь коррупция может приобретать первичную легальную оболочку. В 2003 г. Высшая школа экономики провела исследование проблем коррупциогенности законодательства и влияния административной реформы на ее снижение. Речь шла о разработке юридических способов предотвращения, выявления и устранения коррупции порождаемыми ошибками и пробелами законодательства и практикой его применения. Рассмотрим некоторые из них подробно.

Коррупционность в законодательстве выражается, во-первых, в действиях и решениях уполномоченных лиц, совершаемых в легальных формах, но являющихся противоправными по их мотивам и результатам использования, во-вторых, в противоправных действиях и решениях, совершаемых взамен легально установленных в законе. Возникают зоны риска коррупционности.

Коррупциогенности законодательства присущи следующие признаки. Первая группа включает в себя признаки сугубо нормативной коррупциогенности - латентность (скрытость) посягательств, коррупциогенный мотив (цель) действий, противоправность действий, совершение действий официальным должностным лицом (служащим).

Во вторую группу входят юридические средства, создающие условия и допускающие коррупционные действия. Их закрепление и наличие в законах означает своего рода "первичную презумпцию" возможных действий - внешне легальных, а по сути - нелегальных. Таким квазисредствам должны противостоять строгие и четкие правовые антикоррупционные способы.

Третья группа охватывает легальные средства контроля, выявления и пресечения коррупционных действий в законодательной сфере.

Можно использовать следующие критерии выявления и устранения явлений коррупциогенности в законодательстве:

а) оценка меры "юридического дозволения" издавать акты и совершать действия;

б) анализ соответствия фактически совершенных действий нормативно установленной компетенции органа, должностного лица;

в) оценка полученных материально-финансовых благ и оказанных услуг для заинтересованных лиц и соответствия их нормативным основаниям;

г) оценка соотношения между нормой закона (по видам действий и кругу лиц) и фактическими результатами ее применения;

д) анализ соответствия фактического круга партнеров (клиентов) нормативно установленному;

е) динамика правонарушений в сфере регулирования законом (законами), статистика соотношения правомерных и неправомерных актов и действий.

Названные критерии следует применять на всех этапах возникновения, развития и преодоления законодательной коррупциогенности. При разработке проекта закона, рассмотрении и принятии закона, в ходе реализации закона, контроля и оценки эффективности реализации закона эти явления трудно обнаружить ввиду внешней легитимности действий при их сущностной противоправности. Правовые формы, позволяющие совершать коррупционные действия, отличаются своего рода безличным характером ввиду их предназначения и использования в публичных интересах. Причиной их неправомерного использования служат как корыстные интересы участников законопроектных работ и иных субъектов права, так и законодательные ошибки, которые могут быть наблюдаемы. В то же время многие действия должностных лиц, государственных служащих, представителей хозяйствующих субъектов придают коррупционности закрытый характер.

Коррупционные проявления на стадии законотворчества

Тяготение к подготовке, изменению или отмене законодательных актов и норм, действующих в сфере распределения денежных и товарных потоков, использования собственности, бюджетных средств, налоговых регуляторов, вызывает повышенный интерес к соответствующим нормам гражданского, бюджетного, налогового, таможенного, административного законодательства и их беспрерывным изменениям. Его можно считать индикатором "скрытых интересов".

Вследствие таких юридических пороков возникает хаос в правовом регулировании, когда исполнительные органы и депутаты произвольно выбирают "тему" закона или его отдельных положений и легко лоббируют интересы конкретных юридических и физических лиц. Чиновники действуют только по усмотрению, "питаемому" взятками и иными вознаграждениями. Госорганы не связаны правилами, и их действия лишены открытости. Хозяйствующие субъекты произвольно заключают с ними сделки.

В процессе анализа концепции и технического задания на разработку проекта закона, а затем и текста законопроекта рекомендуется обратить внимание на следующие возможные проявления коррупциогенности:

а) нечеткое определение объема компетенции органа, должностного лица, хозяйствующего субъекта в принятии ими правовых актов, совершении юридических действий, влекущее ее нарушение, нарушение баланса формул "может", "обязан", "вправе", должен";

б) риск чрезмерного административного усмотрения при принятии решений в условиях отсутствия их открытых и четких процедур, отсутствие конкурсных процедур отбора;

в) дублирование полномочий разных субъектов права либо "правовые пробелы";

г) произвольное расширение или изменение круга органов и лиц, с которыми должны быть обеспечены взаимодействие и согласование;

д) необоснованное увлечение отсылочными нормами и принятие множества незаконных и противоречивых правовых актов;

е) общие формулировки об ответственности госслужащих без указания на основания и виды;

ж) повышенная опасность увеличения масштабов неправомерного поведения и антикоррупционных действий в регулировании материально-финансовых вопросов;

з) предвидение и выявление лоббистских влияний на выбор предмета и объемов законодательного регулирования, внесение множества поправок в действующие законы;

и) несоблюдение основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов, утвержденных постановлением Правительства РФ от 2 августа 2001 г.;

к) нарушение правил юридической техники (путаные нормативные понятия и термины, ошибочное определение видов органов, правовых актов и др.), порождающее возможность злоупотреблений.

Во избежание подобных явлений целесообразно: в рамках административной реформы определить оптимальные "наборы" функций министерств, служб и агентств - нормативно-регулирующие, распорядительные, координационные, контрольные. Министерства и иные органы исполнительной власти могут выполнять либо ряд вышеназванных функций, либо отдельные из них. Соответствующие функции следует закрепить в Федеральном законе "О федеральных органах исполнительной власти", в Положениях о министерствах и их структурных подразделениях. При определении и утверждении статуса органа государственной власти и органа местного самоуправления следует включать в него цели, задачи, порядок образования, форму собственности, состав (структуру), компетенцию, подчиненность, организацию работы, правовые акты, права руководителя, материально-финансовую базу. Статус органов в полном объеме закрепляется в статутных законах, положениях, уставах. Статус органа в форме положений утверждается вышестоящим органом. Статус организаций, предприятий и учреждений определяется их уставом.

Проект федерального закона "О государственной гражданской службе" (принят в первом чтении) устанавливает, что статус служащих определяется в административных регламентах и служебных контрактах.

Следует иметь в виду, что компетенция органа состоит из следующих элементов: предметы ведения, функции, права и обязанности (полномочия), взаимоотношения, основания и виды ответственности, ресурсное обеспечение. Компетенция закрепляется прежде всего в статутных законах, положениях, уставах, а также в тематических правовых актах. Ее утверждает орган, являющийся вышестоящим по отношению к соответствующему органу.

Необходимо ввести административные процедуры для осуществления компетенции государственного, муниципального органа. Административная процедура- это нормативно установленный порядок последовательно осуществляемых действий по выполнению функций органа. Оправданно вводить следующие виды административных процедур:

а) принятия решений (принимаемых самостоятельно, по согласованию, предварительно, совместно);

б) получения и использования информации;

в) совместной деятельности с партнерами, координации;

г) контроля;

д) функционального обслуживания клиентов;

е) рассмотрения обращений граждан и юридических лиц;

ж) технологических стандартов.

Необходимо принять федеральный закон об административных процедурах и в соответствии с ним ввести соответствующие процедуры по линии Правительства РФ и федеральных министерств.

Явления коррупциогенности законодательства порождаются юридическими ошибками. Одни из них имеют познавательный характер и отражают неполный и неглубокий анализ и неверную оценку явлений и отношений, которые могут быть предметом законодательного регулирования. Отсюда нечеткое определение сферы действия будущего закона, когда она либо регулируется другими законами, либо не нуждается в законодательном регулировании. Допускается неизбежная путаница в выборе форм законодательных актов (федеральных законов типа основ, кодексов, общих принципов и т.п.) либо неверное соотношение закона и акта Президента, Правительства и иных исполнительных органов, их соотношения между собой, что приводит к юридическим коллизиям. В случае обнаружения подобных коллизий Счетная палата, которая развертывает деятельность по обнаружению коррупциогенности законодательства, может обратиться в Правительство РФ с представлением по поводу юридической дефектности предлагаемого проекта закона. Возможно представление соответствующих материалов в комитеты Государственной Думы и Совета Федерации.

Весьма пагубна недооценка правил юридической техники.

Для предотвращения отмеченных недостатков необходимо:

а) ускорить принятие Федерального закона "О нормативных правовых актах". При доработке принятого в первом чтении проекта указанного Закона целесообразно закрепить оценку законопроектов с точки зрения соответствия их антикоррупционным требованиям;

б)внести изменения в Регламенты Палат Федерального Собрания РФ в части антикоррупционных требований к законопроектам и порядку их соблюдения;

в)внести изменения в постановление Правительства РФ "Об основных требованиях к подготовке концепций и технических заданий". Речь идет о детальном определении антикоррупционных требований в перечне элементов концепций законопроектов как на стадии их подготовки, так и в части прогнозных оценок возможных проявлений коррупционности в процессе реализации законов;

г) принять постановление Правительства РФ "О порядке подготовки, принятия и выполнения актов федеральных органов исполнительной власти" взамен аналогичного постановления Правительства РФ от 21 июля 1997 г. Это позволит отразить в нем антикоррупционные требования при подготовке ведомственных актов во исполнение законов, особенно в части наделения должностных лиц правом решать вопросы финансового и материального характера, наличия контрольных процедур;

д) подготовить общие правила законодательной техники. Речь идет об общих правилах юридической техники и соблюдении их при подготовке законопроектов всеми участниками законодательного процесса. Такие правила могут быть утверждены Министерством юстиции РФ по поручению Президента РФ.

Предупреждению коррупциогенности при рассмотрении законопроектов в Палатах Федерального Собрания будут способствовать анализ специальной информации о "зонах риска" в законопроекте, подготовленный МВД России и Генпрокуратурой, анализ данных общественного мнения, содержащихся в выступлениях СМИ, в обращениях граждан, в материалах общественных организаций.

Следует тщательно обсуждать на заседаниях Палат возможные социально-экономические последствия применения норм законов, которые могут быть извращены либо игнорированы. В докладах, содокладах и выступлениях депутатов и особенно специальной депутатской комиссии их оценке следует уделять серьезное внимание. Оправданно образование в рамках Правового управления Аппарата Государственной Думы РФ отдела по вопросам антикоррупционности проектов законов. Обязанностями отдела будут являться экспертиза и дача заключений на законопроекты с точки зрения соблюдения критериев антикоррупционности.

Преодоление коррупциогенности на этапе исполнения законов

На данном этапе возникает наибольшее число коррупциогенных проявлений, поскольку нормы закона допускают широкий выбор действий субъектов права. Им свойственна своего рода инвариантность поведения, поэтому важно обеспечить последовательную реализацию предписаний законов. Надо добиваться того, чтобы деятельность всех органов и служащих протекала строго в соответствии с их компетенцией и в рамках административных процедур, о которых говорилось выше, на основе четких планов работы. Все это позволит заранее предвидеть наиболее важные действия и уменьшит объем отклонений.

Пока же наблюдается увеличение объема односторонних действий, например, принятие оперативных решений по материально-финансовым вопросам вопреки всему набору элементов компетенции. В этих случаях необходимы предостережения и указания вышестоящих органов по поводу устранения диспропорций.

Наносит большой вред совершение действий и принятие решения по бюджетным, налоговым и иным вопросам на основе просьб и договоренностей, не оформленных в надлежащем порядке либо необоснованных, явный или скрытый протекционизм в предоставлении налоговых и таможенных льгот, в участии в аукционах, конкурсах и торгах с гарантированной победой, выделение средств на выборные кампании. В этих случаях необходимы отмена незаконных или нецелесообразных решений и привлечение к ответственности виновных должностных лиц. При выявлении подобных явлений необходимы меры реагирования со стороны органов казначейства, региональных контрольно-счетных палат, налоговых органов, а также предостережения и представления органов прокуратуры.

Нельзя допускать уклонение от принятия правомерных актов и совершения легальных действий (регистрации, контроля и т.п.) в отношении тех или иных юридических и физических лиц, бездействие. Компетентные органы должны пресекать правонарушения.

Следует исключить совмещение государственной службы с коммерческой деятельностью. Необходимо установить законодательный запрет на переход должностных лиц на работу в коммерческие организации по совпадающей сфере деятельности в течение ближайших трех лет, как это сделано в законодательстве ряда стран.

Следует незамедлительно реагировать на случаи давления и угроз в отношении должностных лиц и служащих со стороны "деловых" и криминальных элементов. Нельзя оставлять без внимания и факты давления и вмешательства других органов и должностных лиц с целью побуждения к коррупционным действиям, протекционизма в отношении тех или иных хозяйствующих субъектов. В этих случаях оправданны протесты органов прокуратуры, а также обращения хозяйствующих субъектов в суд по поводу признания недействительными соответствующих решений государственных органов.

Строгий контроль за соблюдением законодательства должен быть эффективным.

Первоочередной мерой может быть координация контрольной деятельности по ее предмету (объектам). Экономический, финансовый, бюджетный, налоговый, валютный, экспертный, таможенный, пограничный, миграционный, экологический, торговый, санитарный, пробирный контроль должен осуществляться либо по общим, либо по согласованным планам. Четкая согласованность проверок и анализов, обмен информацией позволяют вовремя обнаруживать финансовые правонарушения и реагировать на них.

Особое внимание к финансовому контролю означает сочетание государственного контроля Государственной Думы и Счетной палаты за исполнением федерального закона о государственном бюджете федеральной службы по финансовому мониторингу, за исполнением всеми организациями порядка осуществления операций с денежными средствами Министерства финансов РФ в рамках его сфер деятельности.

Это позволит глубоко анализировать соответствующие статьи Бюджетного кодекса, федерального закона о государственном бюджете, статьи, пункты подзаконных актов о распределении бюджетных средств, с одной стороны, и отчетные данные и материалы проверки об их фактическом (целевом, расчетном) использовании, с другой. Сравнение нормативных и реальных показателей позволит определить меру отклонения вторых от первых. Основные производственно-технические и финансовые показатели деятельности, правильность и своевременность использования бюджетных средств, расчетов с бюджетами всех уровней и внебюджетными фондами, установленные тарифы, цены, структура доходов и расходов, данные об использовании государственного имущества, кредитов и ссуд, иностранных кредитов и займов служат индикаторами фактических средств (способов) управления и хозяйствования. Мотивы, обстоятельства и размер отклонений могут быть мерой оценки исполнения бюджетных норм и основанием применения мер ответственности к соответствующим органам и должностным лицам.

Подобные юридические оценки целесообразно включать в доклады и итоговые материалы об исполнении государственного бюджета.

Необходимо повышать ответственность руководителей органов исполнительной власти за правильное и своевременное выполнение доходных и расходных показателей бюджета. Для этого необходимо, чтобы федеральные министерства регулярно анализировали информацию о ходе использования бюджетных средств и критически оценивали деятельность руководителей, допустивших их несвоевременное и нецелевое использование, применили к ним меры ответственности; Счетная палата и комитеты Государственной Думы и Совета Федерации проверяют деятельность федеральных министерств с точки зрения соответствия ее фактических результатов бюджетным показателям и нормам отраслевых законов о компетенции государственных органов и должностных лиц. В случае выявления нецелесообразных и незаконных действий как отражения конфликта публичных, групповых или личных интересов они должны принимать необходимые меры, вплоть до обращений в Генеральную прокуратуру по поводу злоупотреблений служебным положением.

Таковы оценки и предложения по преодолению коррупциогенности законодательства. Их использование будет способствовать повышению качества законов и эффективной государственной и экономической деятельности.

Ю. Тихомиров

"Право и экономика", N 5, май 2004 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Максимов В.К. Российская коррупционная преступность в зеркале статистики (ч.1) // Представительная власть - XXI век: законодательство, комментарии, проблемы.- 2003.- N 2, 3.