Градовский А. Д. Начала русского государственного права. Тома I-III. - С.-Петербург, типография М. Стасюлевича, 1875 г. (том I), 1876 г. (том II), 1883 г. (том III)

§ 8. Под именем закона разумеется общее правило, определяющее ряд однородных отношений и служащее основанием для разрешения конкретных случаев в судебной и административной практике*(22). Затем, ближайшая отличительная черта закона состоит в том, что он есть норма правоотношений, т. е. им установляются известные права и соответствующие им обязанности. По идее своей, закон есть основание всех отношений граждан между собою и к государственной власти. По содержанию своему он есть правило, определяющее их взаимные права и обязанности, т. е. он есть мера свободы, принадлежащей каждому лицу в обществе, с одной стороны, и граница власти государства над всею массою граждан и над каждым гражданином в отдельности, с другой стороны. Основываясь на законе, гражданин знает меру дозволенного и недозволенного и знает, чего может потребовать от него государство. Следовательно, закон есть юридическое основание всех прав гражданина и всех требований, обращенных к нему государственною властью*(23). Этими признаками закон отличается, во-первых, от судебного решения, во-вторых, от административного распоряжения.

§ 9. Отличие закона от судебного решения. По идее своей, судебное решение заключает в себе применение закона к конкретному случаю. Следовательно, судебный приговор должен быть основан на законе, если не всегда по определенной статье его, ибо мы увидим ниже, что каждое законодательство допускает возможность решения по аналогии, - то, по крайней мере, на общем смысле положительного законодательства. В противном случае, он не будет иметь обязательной силы. Затем, обязательная сила судебного приговора исчерпывается применением его к тому случаю, по поводу которого он постановлен. Для других подобных случаев он имеет значение прецедента, т. е. руководствующего примера, необязательного, впрочем, для судей. Напротив, обязательная сила закона, с юридической точки зрения, бесконечна, т. е. она простирается на все случаи, могущие возникнуть с момента обнародования закона, до отмены его установленным порядком.

§ 10. Отличие закона от административного распоряжения. Рассматривая вопрос о различии закона от административного распоряжения, мы должны иметь в виду значение административной власти, как она установлена современной государственной практикой и наукой. С точки зрения старого государственного права, административная власть, или, как тогда ее называли, власть исполнительная, была предназначена для исполнения закона. Следовательно, каждое административное распоряжение должно было заключать в себе применение закона к данному случаю административной практики. Такое определение исходило из того предположения, что закон предусматривает всевозможные случаи административной практики. Опыт современного государства показал, однако, что это предположение далеко несостоятельно. С точки зрения прежнего определения, административное распоряжение не могло иметь самостоятельного содержания. Напротив, современная наука признает, что задача административной власти заключается в изыскании мер, посредством которых могут быть осуществлены различные задачи государства. Закон организует эту власть, определяет ее компетенцию, вооружает ее известными юридическими средствами для управления той или другой отраслью государственной администрации; но изыскание самых мер, при помощи которых могут быть осуществлены различные государственные цели, оставляет на усмотрение самой администрации.

Следовательно, содержанием административного распоряжения, с точки зрения современной науки, является совокупность мер, необходимых для осуществления известных целей государства. Эти цели могут быть двоякого рода: а) цели чисто формальные, именно - приведение в действие известных законоположений*(24) б) осуществление задач государственного хозяйства, полиции безопасности или благосостояния*(25). Административное распоряжение имеет в виду, главным образом, порядок действия государственных и общественных сил, направленных к достижению разных целей. Определение же правоотношений, т. е. установление прав и обязанностей, от которых зависит юридическое положение лица или органа власти в государстве, может быть сделано только законом. Никакое административное правило не может видоизменить установленного законом юридического положения частного лица, общественного установления или правительственного места. Оно не может, напр., расширить компетенции мировых судей, не может уничтожить института присяжных заседателей. Административное распоряжение может касаться только технической стороны управления, не нарушая установленных законом прав и обязанностей*(26). Все формы делопроизводства, поскольку они не предполагают установления известных прав и обязанностей, могут быть предметом административного распоряжения. Но власть, облеченная правом распоряжений, должна держаться в пределах закона, т. е. она может издавать распоряжения только в пределах предоставленной ей законом компетенции, не нарушая степени своей власти и законно приобретенных частных прав.

§ 11. Из природы закона судебного решения и административного распоряжения видно, что закон имеет, по степени своей обязательной силы, первенство над остальными видами постановлений и правил, потому что им одним установляются общие нормы для публичных и частных правоотношений. Он один является основанием всех прав и обязанностей. Поэтому каждое законодательство должно определить признаки, по которым каждый мог бы отличить закон от других распоряжений и, опираясь на закон, повиноваться этим распоряжениям настолько, насколько они законны.

Внешние признаки юридической силы закона определяются различно, смотря по форме государственного устройства той или другой страны. Но вообще эти признаки могут быть сведены к следующим главным: 1) закон должен исходить от компетентной власти; 2) закон должен быть составлен, рассмотрен и утвержден установленным порядком; 3) он должен быть обнародован компетентною властью в определенной форме.

§ 12. Из самого понятия закона, как нормы, служащей основанием всех прав и обязанностей, как в области частного, так и в области публичного права, само собою следует, что закон может исходить только от верховной государственной власти. Законодательства всех стран сходятся между собою в том, что признают законодательную власть исключительным атрибутом государственного самодержавия*(27). Только при этом условии достигается единство и равенство прав, и каждое право обеспечивается от произвола подчиненных властей. В особенности же это условие необходимо в неограниченной монархии, где труднее установить твердые правила об ответственности подчиненных управлений. Сосредоточивая в своих руках всю сумму законодательной власти, власть самодержавная делает все подчиненные установления, не исключая высших, установлениями подзаконными, т. е. ограничивает их права пределами закона. Русское законодательство с давних пор выражало очень настойчиво это требование. Особенно ясно выражено оно в Указе императрицы Екатерины II, данном ею в 1780 г. Сенату по поводу приведения в действие учреждения о губерниях*(28). В коренных законах учреждения Государственного совета 1810 г. это положение выражено следующим образом: "никакой закон, устав и учреждение не исходит из совета и не может иметь совершения без утверждения верховной власти"*(29). По смыслу действующего законодательства, никакое место или правительство в государстве не может само собою установить нового закона, и никакой закон не может иметь своего совершения без утверждения верховной власти*(30).

§ 13. Наше законодательство признает, следовательно, верховную власть единственным источником законов; но признает ли оно закон и именно писаный закон единственным источником права? Из того, что отличительная черта закона состоит в установлении им норм права, еще не следует, чтобы он был единственным источником последнего. "So gewiss, - говорит Моль, - ein Gesetz immer ein Rechtsverhltniss erzeugt, so wenig sind Gesetz und Recht: sich gleichseitig deckende Begriffe. Recht entsteht nicht blos durch Gesetz, sondern auch noch theils aus autonomischer Thetigkeit, theils durch Gewohnheit"*(31) Писаный закон является в жизни народов после других источников права, преимущественно после обычая. История каждого законодательства начинается с истории обычного права. Писаное право есть результат торжества центральной государственной власти над всеми предшествующими силами общества. После того, как во всех государствах Европы образовалась и окрепла единая верховная власть, естественно должен был возникнуть вопрос, насколько законодательство, созданное этою властью, должно было отменить силу обычаев, установившихся с незапамятных времен? Этот вопрос был разрешен неодинаково в отдельных государствах Европы. В Англии сила обычного права (common law) не только равняется силе писаного права (statut law), но выше его: оно служит средством проверки конституционности законов, исходящих от парламента. В континентальных государствах образование центральной власти привело к другим результатам. Вообще можно сказать, что отношение писаного закона определяется следующими началами: 1) степень действительности обычного права определяется законом, т. е. обычные постановления применяются постольку, поскольку это допущено законодательною властью; 2) некоторые законодательства прямо исчисляют случаи, по отношению к которым можно руководиться обычаем*(32). Русское законодательство, приведенное в систему изданием Свода законов, в принципе отменило силу обычая. Все присутственные места должны основывать свои определения на точных словах и точном разуме законов*(33). Но, очевидно, этот принцип может быть применен к практике не вполне. Сила обычая фактически не могла быть отменена законом в среде громадного большинства русского народонаселения, которое даже не в состоянии было усвоить себе многих законодательных определений, составленных часто по чуждому для него образцу*(34). Русское крестьянство и мещанство совершает свои гражданские сделки, устраивает семейные отношения, располагает наследством независимо от X т. Св. зак. Затем, значительная часть русского народонаселения не только не усвоила себе общего законодательства, но и общей культуры - именно инородцы. Наконец, есть область отношений, в которой сила обычая не только у нас, но и в других государствах не может быть устранена законом: таковы отношения торговые. Вот почему русское законодательство, подобно многим другим, признает некоторые необходимые исключения из общего правила. Во-первых, некоторые изъятия сделаны для всех сословий*(35); во-вторых, - специально для крестьян*(36). Инородцам (кочующим) вообще дозволяется управляться на основании своих обычаев*(37). Наконец, в постановлениях о судопроизводстве по делам торговым, мы находим следующее узаконение: "решения коммерческих судов утверждаются на законах; в тех же случаях, на кои нет точных и ясных законов, дозволяется принимать в основание торговые обычаи и примеры решений, в том же суде последовавших и вступивших окончательно в законную их силу"*(38).

§ 14. Признавая, что верховная власть есть источник писаного права, мы должны, однако, определить, в какой степени законодательные функции должны быть исключительным достоянием этой власти. Наше законодательство, в 51 ст. Осн. зак., указывает собственно на один момент в порядке издания законов, который должен быть исключительным атрибутом самодержавной власти. Именно мы читаем, что "никакой закон не может иметь своего совершения без утверждения верховной власти". Но утверждение (санкция) закона есть последний из моментов, на которые распадается процесс составления закона, хотя этот момент есть важнейший с юридической точки зрения, ибо санкция монарха сообщает закону обязательную силу. Следовательно, в прочих моментах законодательной деятельности возможно участие других установлений. Это участие признается и нашим законодательством.

§ 15. Процесс составления законов слагается из следующих моментов: 1) момент почина (инициативы), т. е. возбуждения вопроса о необходимости издания нового закона или отмены старого; 2) составление проекта закона; 3) обсуждение проекта и 4) утверждение (санкция) проекта. Движение законопроекта в каждом из этих моментов обставлено известными юридическими условиями, и каждому из них соответствует деятельность различных установлений.

§ 16. О почине закона. Почин закона есть официальное и обращенное к законодательной власти заявление о необходимости издания нового закона или отмены устаревшего и неудобного. Существенная черта этого момента определяется словами: "Обращенное к законодательной власти". Заявления о разных общественных нуждах и неудобствах законодательства, выраженные, например, путем печати, не имеют значения инициативы закона, именно потому, что они не обращены к верховной власти и, следовательно, не имеют официального значения. Поэтому право инициативы рассматривается как самостоятельное право, отличное от права обсуждения законодательных вопросов в обществе и в печати. Почин закона может исходить или от членов самого правительства, или от общества и частных лиц. В первом случае инициатива имеет значение официальной, во втором - частной.

§ 17. Русское законодательство содержит в себе определения о том и о другом виде почина.

а) Почин официальный. Право почина, прежде всего, конечно, принадлежит самому источнику законодательной власти - императору. Ст. 49 Осн. зак. гласит, что "первообразное предначертание законов составляется или по особенному высочайшему усмотрению и непосредственному повелению, или же приемлет начало свое от общего течения дел, когда при рассмотрении оных в Правительствующем Сенате, в Святейшем Синоде и министерствах признано будет необходимым или пояснить и дополнить действующий закон, или составить новое постановление. В сем случае места сии подносят предположения их установленным порядком на высочайшее благоусмотрение".

Первое и самое важное последствие, которое вытекает из смысла этой статьи, состоит в том, что императору принадлежит право предписать тому или другому установлению или особо им назначенной комиссии выработать проект закона, по предмету, им указанному, для внесения его в Государственный совет. Затем, 49 ст. признает право почина за сенатом, синодом и министерствами, т. е. за тремя органами высшей исполнительной власти в государстве. Следовательно, законодательное учреждение - Государственный совет - не пользуется этим правом. Его роль состоит только в рассмотрении уже возбужденных законодательных вопросов. Наконец, 49 ст. указывает самые границы, в которых принадлежит право почина означенным органам исполнительной власти. Именно, - по точному смыслу этой статьи, возбуждение законодательного вопроса может быть сделано Сенатом Синодом и министерствами только с разрешения императора.

Правильность этого вывода подтверждается а) 1-ой ст. Учр. совета министров, указывающей сам путь, которым испрашивается высочайшее разрешение на возбуждение законодательного вопроса*(39), б) ст. 200 Учрежд. министерств*(40). Право почина предоставляется в известной степени и условно и низшим установлениям. На основании 52 ст. Осн. зак. "в случае неясности или недостатка существующего закона, каждое место и правительство имеет право и обязанность представлять о том по порядку своему начальству. Если встреченное сомнение не разрешается прямым смыслом закона, тогда начальство обязано представить Правительствующему Сенату или министерству по принадлежности". Первая часть этой статьи вытекает логически из ст. 281 II т. Св. зак., по коей воспрещается присутственным местам приступать к разрешению такого дела, на которое нет точного и ясного закона. Подчиненным местам не дозволяется брать на себя роль законодателя. В случае неясности или недостатка существующего закона, подчиненное место обязано приостановиться рассмотрением дела и представить возникшее сомнение на разрешение своего начальства.

Вторая часть 52 ст. указывает основание, по которому подчиненные места обязаны представлять свои сомнения начальству. Закон предполагает, что "встреченное сомнение" может возникнуть из недоразумения подчиненного места и, следовательно, еще может быть разрешено силою закона. Последнею инстанцией этих представлений являются сенат и министерства, т. е. два таких установления, которым, на основании 49 ст. Осн. зак., принадлежит право возбуждения законодательных вопросов и вместе с тем право разрешения различных недоразумений, встречающихся при применении закона. Путь, которым должны действовать в данном случае, как Сенат, так и министерства, ясно указывается их собственными учреждениями*(41). Если существующий закон не дает никаких средств разрешить встретившееся сомнение, тогда представляются два средства: или испрошение от верховной власти аутентического толкования (интерпретации)*(42), или издание нового закона*(43). До издания Судебных уставов 1864 г. 52 ст. Осн. зак. имела общее значение, т. е. она одинаково касалась как административных, так и судебных мест. Но со времени Судебной реформы 281 ст. II т. Св. Зак. утратила свою силу по отношению к Судебным установлениям. На основании 12 и 13 ст. Уст. угол. суд. и ст. 9 и 10 Уст. гр. суд., судам воспрещается, под страхом уголовного наказания, положенного за отказ в правосудии*(44), останавливать решение дела "под предлогом неполноты, неясности или противоречия законов". Следовательно, общий порядок возбуждения законодательных вопросов, указанный в 52 ст. Осн. зак., должен был измениться в применении к суду. В настоящее время возбуждение законодательных вопросов, необходимость которого может явиться при рассмотрении дела судебным порядком, предоставляется прокурорскому надзору*(45).

§ 18. Частный почин. Средства официальной инициативы, предоставленные как высшим, так и подчиненным установлениям, далеко не исчерпывают вопроса о почине закона. Закон должен быть действительным выражением общественных потребностей. Для своей силы, законодательная власть должна зорко следить за непрерывным развитием интересов общества и давать им по возможности удовлетворение. Но как бы ни были совершенны средства администрации, одни они еще недостаточны для всестороннего удовлетворения общественным нуждам. Администрация многое может упустить из виду, о многом может судить ошибочно. Вот почему ни одно просвещенное законодательство не ограничивает права инициативы официальными сферами: рядом с почином официальным оно признает право частной инициативы.

В области частной право почина выражается в праве петиций (прошений), подаваемых частными лицами или общественными корпорациями представителям законодательной власти.

Из самого названия заявлений этого рода - прошений, петиций, видно, что они не могут иметь такого юридического значения, как заявления, исходящие от официальных лиц. Когда заявление исходит от лица, принадлежащего к законодательным сферам, вопрос об изменении закона считается официально возбужденным, т. е. подлежащим рассмотрению законодательного учреждения. В чем будет состоять результат рассмотрения, - это другое дело. В данном случае важно то, что вопрос считается возбужденным официально. Напротив, ходатайство, исходящее от частных лиц и обществ, не влечет за собою непременно рассмотрения дела законодательным порядком. Значение этого ходатайства более нравственное, чем юридическое*(46). В России право ходатайства признается, во-первых, за каждым частным лицом, во-вторых, за общественными и сословными собраниями.

Право частных лиц представлять на усмотрение верховной власти свои соображения о применении закона определено в Учреждении комиссии прошений. Учреждение различает жалобы и прошения, подаваемые императорскому величеству через комиссию. Между прошениями оно различает: а) прошения каких-либо наград или милостей и б) прошения с представлением проектов*(47). Из постановлений, относящихся к последнему роду прошений*(48), ясно видно, что эти прошения могут заключать в себе и предложения о законодательных реформах. Ст. 60 гласит, что "если комиссия признает проект заслуживающим внимания*(49), то испрашивает высочайшее повеление на внесение его в Государственный совет".

Право коллективных прошений предоставляется в России сословным и общественным собраниям, притом не в одинаковой степени.

Дворянские собрания могут делать представления о своих пользах и нуждах через губернского предводителя начальнику губернии, министру внутренних дел, а в случаях особой важности адресовать конверты в собственные руки Императорского Величества*(50). Это важное право не предоставлено другим общественным собраниям; они поставлены приблизительно в тоже положение, в какое, по 52 ст. Осн. зак., поставлены подчиненные установления. По Городовому положению 1870 года, городская дума, представляющая собою все городское общество, может ходатайствовать, от имени города, о местных пользах и нуждах пред высшим правительством вообще, причем, конечно, под именем высшего правительства нельзя разуметь верховной власти*(51). Подобное же право предоставлено и земским установлениям*(52). Наконец, крестьянские общества, сельские и волостные сходы, имеют право ходатайствовать пред правительством о своих пользах и нуждах, хотя путь этого ходатайства определен с точностью*(53).

Все означенные права имеют сословное и местное значение, в том смысле, что ходатайство сословных и общественных собраний не должно касаться вопросов государственного устройства и управления и интересов других сословий. Этот принцип подтвержден в высочайшем рескрипте на имя министра внутренних дел, 1865 г., по поводу ходатайства Московского дворянского собрания, ходатайства, признанного незаконным. В этом рескрипте сказано: "Ни одно сословие не имеет права говорить именем других сословий. Никто не призван принимать на себя ходатайства пред Государем Императором об общих пользах и нуждах государства*(54).

§ 19. Составление проекта. Проект закона существенно отличается от простого заявления об изменении закона той или другой части законодательства. Составление проекта предполагает соображение готовящегося изменения со всеми частями действующего кодекса и точное изъяснение всех мотивов, которые привели к этому изменению. Проект должен быть написан в форме закона, т. е. в таком виде, чтобы его применение не представляло никаких затруднений со стороны редакции, и, затем, должно быть точно указано его место в Своде законов*(55). Кроме того, необходимо, чтобы в проекте была означена та перемена, какую он вносит в действующее право.

Проект закона может быть составлен в пояснение или в дополнение известной статьи свода, или в отмену, когда та или другая статья отменяется и не заменяется никакой другой; - в перемену, когда новая статья не прямо, но косвенно ограничивает силу существующей статьи закона; в ограничение, когда прямо определяется, что известная статья свода не будет больше действовать по тем или другим отношениям; наконец, в замену, в том случае, когда прежняя статья закона заменяется совершенно новой.

Все эти требования, конечно, предполагают в составителях проекта известное теоретическое образование и некоторый навык в редакции закона. Поэтому, право составления проекта ограничивается более тесным кругом лиц и учреждений, чем право почина.

Составление проектов может быть поручено или министерству, возбудившему известный законодательный вопрос, или II отделению собственной его величества канцелярии. В случаях особенной важности, именно когда изменение в законодательстве касается разных частей управления и потому требует разносторонних соображений, по особому высочайшему повелению составляются специальные комиссии для выработки проекта закона*(56). Примера изготовления проектов нового закона представителями обществ и сословий мы не встречаем в нашей истории после неудачной попытки комиссии для составления Нового уложения 1767*(57).

§ 20. Обсуждение проекта закона. Говоря об обсуждении проекта закона, необходимо различать два вида этого обсуждения: предварительное и окончательное. Последнее происходит в государственном совете, сущность власти которого в этом отношении мы разберем ниже. Предварительное обсуждение предоставляется разным установлениям. Допуская его, наше законодательство исходит из той мысли, что всякий новый проект должен быть плодом соглашения как бы всех частей администрации. Такое соглашение может быть достигнуто путем всесторонней критики проекта всеми ведомствами, им заинтересованными. Благодаря такому разностороннему обсуждению Государственному совету дается возможность с большею полнотою взвесить все доводы за и против нового закона.

§ 21. Каждый проект закона, прежде поступления его на окончательное рассмотрение, подлежит обсуждению: а) в Совете министров, если законодательный вопрос возбужден в министерстве*(58), "б) во-втором отделении собственной его величества канцелярии. министр входит в сношение со II Отделением "в тех случаях, когда, по важности или роду предмета, он признает то нужным, в прочих же случаях ограничивается сообщением главноуправляющему II Отделением, для сведения, копии с вносимого в Государственный совет представления" (по прод. 1868 г.); наконец в), по силе 201 ст. Учр. мин., проект закона, затрагивающий интересы различных ведомств, должен подлежать предварительному рассмотрению тех министерств, которых он касается.

Ratio legis 201 ст. заключается в том, что министерство вообще, и по законодательным вопросам в особенности, должно составлять одно согласное целое. Согласие разных ведомств по одному и тому же проекту для самого законодательства служит ручательством того, что законопроект не противоречит интересам страны. Впрочем, значение 201 ст. ограничено в настоящее время учреждением Совета министров. Сюда должны поступать на предварительные соображения разные предположения министерств по всем частям их управления.

Следовательно, тот или другой проект реформы, одобренный в совете министров, может считаться одобренным в принципе всеми министерствами.

Рядом с этими официальными средствами обсуждения наше законодательство допускает, кроме того, возможность обсуждения проектов специалистами, общественными и сословными собраниями, в литературе и т.д.

§ 22. Право окончательного обсуждения проекта закона должно быть рассмотрено по его содержанию и по его объему.

Учреждение, которому принадлежит право окончательного рассмотрения законопроекта, должно решить вопрос, в какой мере представленный проект закона может войти в состав действующего законодательства. Этот вопрос предполагает решение, во-1-х, по существу, т. е. со стороны общих начал, выражаемых проектом, и во-2-х, по форме, со стороны редакции проекта.

Из сложности этой задачи видно, что права законодательного учреждения относительно рассмотрения проекта не ограничиваются правом принятия или непринятия его в том виде, в каком он представлен учреждением, выработавшим его. Напротив, учреждение, которому передан на окончательное рассмотрение возбужденный законодательным порядком вопрос, вправе решить его не только на основании представленного проекта, но и на основании всех других соображений, заявленных иными учреждениями или членами самого Государственного совета. Проект закона, после окончательного обсуждения его, может вовсе не соответствовать своей первоначальной форме, и наше законодательство предвидит возможность подобного результата*(59). Возможность коренной переработки проекта закона в законодательном учреждении есть существенное право, предоставленное этому установлению.

Окончательное рассмотрение проекта закона возлагается у нас на государственный совет; это видно из 55 ст. Осн. зак., по смыслу которой "все предначертания законов рассматриваются в государственном совете". То же повторяется в 198 ст. Общ. нак. мин.: "Государственный совет есть средоточие, куда поступают все представления о новых законах. Никакое положение, подлежащее предварительному рассмотрению и уважению Государственного совета на основании учреждения его, не представляется Императорскому Величеству мимо сего совета"*(60). Эти постановления подтверждаются и 23 ст. Учр. гос. сов., исчисляющей те проекты, которые должны быть представлены на высочайшее утверждение не иначе, как через Государственный совет.

Ст. 24 Учр. гос. сов., по-видимому, делает из этого общего правила некоторые изъятия*(61). Из этой статьи видно, что с деятельностью государственного совета конкурируют: 1) министры, по докладам которых разрешаются известные проекты; 2) комитет министров, комитет кавказский и сенат и 3) военный совет и адмиралтейств-совет. В какой же мере эти учреждения ограничивают законодательную деятельность Государственного совета? Из начальных слов 24 ст. видно, что ограничения эти имеют небольшие размеры. Из всей совокупности предметов, предоставленных обсуждению Государственного совета, эта статья делает исключения, которые не относятся к законодательной деятельности или относятся к ней в весьма значительной степени. Так, во-1-х, в учреждении министерств и во всех остальных частях нашего законодательства нет ни одного постановления, по которому бы министры имели право лично от себя подносить проекты законов на высочайшее утверждение. Напротив, 197 и след. ст. Учр. мин., определяя отношение министров к власти законодательной, говорят, что они могут предлагать проекты законов, но должны вносить их на рассмотрение государственного совета. Далее, комитет министров также не есть законодательное учреждение. Он есть высшее учреждение, через которое верховная власть действует в порядке исполнительном. В исполнительном же порядке могут издаваться только изъяснения закона и меры, относящиеся до его исполнения. Наконец, последняя часть 24 ст. говорит о дополнениях и изъяснениях закона и мерах, относящихся исключительно до военного ведомства. Следовательно, военный и адмиралтейств-советы ограничиваются специальным родом дел. Если же они возбуждают какой-либо вопрос, имеющий общегражданский характер, то этот вопрос обсуждается в Государственном совете. Таков, напр., вопрос о воинской повинности. Таким образом, 24 ст. ограничивает не законодательные права государственного совета, т. е. не первые два пункта 23 ст., а совокупность остальных 20-ти. Сами основные законы установляют только одно изъятие из 50 ст., в силу которой "все предначертания законов рассматриваются в государственном совете", именно названное выше изъятие в пользу военного и адмиралтейств-совета (примеч. к 50 ст. по прод. 1868 г.).

§ 23. Из рассмотрения точного смысла 24 ст. мы можем вывести заключение, что Государственный совет по общегосударственным вопросам есть единственное законодательное учреждение. Ни один новый закон и никакая отмена старого закона во всем его объеме не могут быть представлены на высочайшее утверждение иначе, как через это учреждение.

В Государственном совете проект закона проходит две стадии. Каждый проект поступает первоначально в один из департаментов Государственного совета по принадлежности. По общему правилу, все проекты, имеющие общее значение, вносятся в департамент законов*(62). Но это правило имеет исключения. В некоторых случаях проекты закона представляются прямо в общее собрание совета, по рассмотрении его в особых комиссиях, действующих на правах департамента.

Рассмотрение проекта в департаменте Государственного совета имеет целью окончательную его выработку специалистами. При этом департамент пользуется значительными полномочиями. По общему принципу проект закона, внесенный в Государственный совет, не может быть взят обратно без согласия совета. Основание этого правила должно видеть в том, что внесение проекта в Государственный совет доказывает согласие верховной власти с известным предположением в принципе. Затем, при обсуждении проекта департамент может руководствоваться своими собственными воззрениями. Поэтому министр, внесший проект в департамент, не обязан в нем присутствовать*(63).

Но, во всяком случае, департамент, по изложении своего мнения, должен испросить заключения министра. Если последний согласен с этим мнением, то, прежде внесения проекта в общее собрание, подписывает журнал департамента вместе с остальными его членами. В случае несогласия, он может приобщить к рассмотренному проекту особое мнение. Департамент имеет даже право возвратить проект министру для дополнений, справок и т.п. (ст. 51, п. 2.).

Мнение департамента вносится в общее собрание государственного совета во всей его полноте и, если департамент признает нужным, с особым мнением министра (ст. 48). Общему собранию принадлежит право окончательного обсуждения проекта, право принять или не принять этот проект во всем его объеме. Задача голосования в общем собрании заключается в решении вопроса: должен или не должен проект закона быть поднесен на высочайшее утверждение?

§ 24. Санкция закона. Под именем санкции закона разумеется акт верховной власти, которым она сообщает законопроекту обязательную силу закона. Утверждение проекта верховною властью наше законодательство признает существенным условием обязательной его силы. По ст. 50 Осн. зак. "Законы не иначе поступают к предназначенному им совершению, как действием самодержавной власти". Следовательно, право санкции содержит в себе право принять проект или отвергнуть его. В последнем случае самый законопроект теряет всякое значение до тех пор, пока вопрос, им разрешавшийся, не будет вновь возбужден и рассмотрен в законодательном порядке.

Такое безусловное право принимать или отвергать проекты закона в целом их составе есть вообще право всех монархов, не исключая и монархов конституционных государств*(64). Но в монархиях неограниченных, где законодательные учреждения имеют только совещательный характер, монарх не стеснен выработанным проектом. В России государь может, во-1-х, согласиться с мнением большинства или меньшинства членов Государственного совета, во-2-х, положить собственную резолюцию или видоизменить отдельные части проекта.

§ 25. Самая форма утверждения законопроекта определяется 108 ст. Учр. гос. сов. Для объяснения смысла ее надо обратить внимание на некоторые другие статьи наших законов. По ст. 54 Осн. зак., ни один новый закон не может быть издан иначе как за собственноручным подписанием императора. Но в таком подписании нуждаются не одни только законы. На основании 94 ст. Учр. гос. сов., собственноручного высочайшего утверждения требуют: 1) всякий новый закон, устав или учреждение; 2) установление налогов или уничтожение оных, за некоторыми исключениями; 3) возведение в дворянское достоинство, подтверждение в сем достоинстве, лишение его и лишение классных или офицерских чинов за преступления; 4) новые штаты постоянные) разных управлений и ведомств; 5) мнение совета по росписи государственных доходов и расходов; 6) отчуждение частной собственности на государственное или общественное употребление. Отсюда и будет понятен смысл 108 ст. По силе ее, все проекты, содержащие в себе новый закон, устав и учреждение, излагаются в форме указов, манифестов или в иной форме, указанной 53 ст. Осн. зак. (об этих формах см. ниже), и утверждаются собственноручным высочайшим подписанием. Затем, по всем прочим делам, требующим собственноручного высочайшего утверждения, постановления совета обнародываются в форме мнений государственного совета (подробности см. ниже).

Таким образом, 108 ст. этого учреждения различает форму утверждения закона от формы утверждения других актов, также нуждающихся в собственноручном подписании государя. На практике же мы видим, что всякое сколько-нибудь важное законоположение утверждается в следующих формах: а) в форме указа Сенату, в котором излагается кратко содержание нового закона и затем повелевается его исполнить*(65). Самый указ подписывается именем императора. К указу прилагается новое узаконение, утвержденное подписью "быть по сему"*(66). б) Особо важные узаконения обнародываются в виде манифестов, за собственноручным подписанием государя*(67). Санкцией проекта заканчивается движение его в области законодательной. С момента утверждения он получает обязательную силу закона, т. е. в принципе делается общим правилом для известного рода дел. Но действительное приведение в действие закона нуждается в особом акте, именно - в обнародовании закона.

§ 26. Общее юридическое значение этого акта. Юридическое значение акта обнародования закона заключается в том, что с этого момента становится обязательным приведение закона в действие. Ст. 60 Осн. зак. говорит, что "никто не может отговариваться неведением закона, если он был обнародован установленным порядком".

Необходимость этого акта доказывается, во-1-х, тем, что на практике не всегда после утверждения закона начинается приведение его в действие. Иногда сама законодательная власть отделяет эти два момента довольно продолжительным сроком времени*(68). Во-2-х, существенное условие исполнения закона состоит в его общеизвестности. Законодатель вправе требовать исполнения закона только тогда, когда он может предполагать, что известное узаконение действительно получено в данной местности и известно всем, до кого оно может относиться. Вот почему каждое законодательство установляет срок, по истечении которого обнародованый закон считается юридически общеизвестным.

В определении этого срока законодательства европейских государств расходятся. Во Франции момент общеизвестности обнародованного закона определяется тем, что мы могли бы назвать поверстным сроком. Именно - в столичном департаменте закон считается общеизвестным на другой день после его обнародования; в других департаментах - по истечении этого же срока с прибавлением одного дня на каждые десять мириаметров, отделяющих главный город департамента от места, где произошло обнародование*(69). В Германии общий срок действия закона, если в самом законоположении не обозначено другого срока, начинается через 14 дней после того, как закон обнародован в Берлине*(70). Русское законодательство не определяет срока, по прошествии которого закон должен считаться известным. Для применения закона оно требует получения его в данной местности. В этом смысле и редактирована 59 ст. Осн. зак., по которой "закон получает обязательную силу не прежде, как со дня его объявления*(71).

§ 27. Места и лица, облеченные правом обнародования. Политико-юридическая практика всех почти государств выработала правило, в силу которого обнародование законов не предоставляется самой законодательной власти. Это правило основано на принципе разделения властей в государственном управлении. Обнародование закона не есть акт пассивный. Безмолвное применение всякого закона, исходящего от законодательной власти, даже такого, который может оказаться вредным и неудобным к исполнению, не признается ни в одном государстве. Власть, обнародывающая законы, должна быть поставлена в такое положение, чтобы она могла делать представления органам законодательства о неудобствах изданного ими закона. Но эти представления были бы немыслимы, если бы обнародование закона лежало на обязанности законодательной власти. Наибольшие удобства в этом отношении представляют органы власти исполнительной. На них обыкновенно и возлагается обнародование законов. Исполнительная власть должна отвечать за благосостояние каждой местности. Вместе с тем ей дается право делать представления о таких законах, применение которых, по местным условиям, неудобно или вредно.

В Америке, где наиболее резко проведен принцип разделения властей, президент, как глава исполнительной власти, облечен правом обнародования законов. Рядом с этим он пользуется и правом приостанавливать это обнародование, если закон, по его мнению, неконституционен или представляет какие-либо существенные неудобства. Последствием такой приостановки является вторичное рассмотрение закона в конгрессе, и если затем 2/3 голосов, как в палате депутатов, так и в Сенате выскажутся в пользу закона, тогда он получает силу без согласия президента*(72). В старой французской монархии парламенты пользовались правом, при внесении нового закона в общий список узаконений (enregistrement), делать представления королю (remontrance) о несогласии закона с благом государства*(73).

В новейших государствах Европы обнародование закона есть право президента республики или монарха, как главы исполнительной власти*(74). Наше законодательство точно так же отделяет обнародование законов от их издания. На основании 57 ст. Осн. зак. обнародование новых узаконений поручается сенату*(75). Но права его в этом отношении ограничиваются лишь общими узаконениями. Что же касается до постановлений, определяющих только распорядок местного исполнения, то они прямо сообщаются подлежащим местам и лицам*(76). Общие узаконения, вновь вышедшие, присылаются в Сенат в списках. Сенат приказывает печатать их в своей типографии и затем рассылает при указах во все присутственные места, за исключением синода; последний получает новые законы при ведении от Сената и распоряжается обнародованием их по духовному ведомству уже от себя. В губернии, со времени учреждения о губерниях, 1775 г., право обнародования законов принадлежит губернским правлениям*(77).

§ 28. Русское законодательство соединяет с обязанностью обнародования законов известные права. Первое из них есть право делать представления о неудобствах закона. На Сенат это право не распространяется. Правда, он может представлять верховной власти о неудобствах прежде изданных законов*(78), но это правило не касается законов, вновь издаваемых верховною властью. Наше законодательство дозволяет делать подобные представления губернским властям*(79): главный начальник губернии, при получении нового узаконения, может созвать общее присутствие всех палат для совокупного рассмотрения нового закона. Если новый закон окажется неудобным по местным обстоятельствам, палаты по единогласному решению могут представить об этом Сенату. Но в случае подтверждения от верховной власти имеет быть учинено непременное и безмолвное исполнение*(80).

§ 29. Второе право, принадлежащее властям, обнародывающим закон, может быть названо правом хранения законов в обширном смысле. Оно состоит вообще в наблюдении за действительным применением закона по точному и буквальному его смыслу, и обнимает собою следующие права в частности: во-1-х, право при самом обнародовании закона указывать на порядок, способ его применения; во-2-х, силою изданных уже законов разрешать все недоразумения, которые могут возникнуть при применении закона; в-3-х, следить за действительным и правильным применением законов и пресекать всякие злоупотребления в этом отношении.

Это право во всем его объеме принадлежит Сенату*(81). В сенат представляются все узаконения, каким бы порядком они ни вышли и какая бы им ни дана была форма. Сюда вносятся в списках все указы и распоряжения, хотя бы они были даны от верховной власти особенно какому-либо лицу; из этого правила исключаются узаконения, подлежащие особенной тайне*(82). Охранению Сената подлежат те законы, которые обнародываются во всеобщее сведение. Поэтому ни одно общее узаконение не может быть приведено в исполнение прежде представления его в сенат*(83). Эта мысль проводится в нашем законодательстве еще со времени Петра Великого*(84), узаконения которого по этому предмету вошли в новое учреждение сената, изданное в 1802 г.*(85).

§ 30. Форма обнародования законов. Вопрос о форме, в которой обнародуются законы, касается, во-первых, способа, посредством которого они доводятся до всеобщего сведения, и, во-вторых, образа изложения их содержания.

1) Юридическую важность имеет главным образом способ обнародования, потому что от него зависит степень общеизвестности закона, следовательно, по точному смыслу 62 ст. Осн. зак., и степень его обязательной силы. Способ обнародования законов должен соответствовать той цели, для которой установлено самое обнародование, т. е. общеизвестности закона.

В прежнее время, при слабом развитии грамотности и отсутствии орудий печати, доведение закона до всеобщего сведения было чрезвычайно затруднительно. В настоящее время печать доставляет к этому все средства, хотя и теперь правительство нуждается в некоторых дополнительных мерах.

Еще во времена Ивана Грозного указы объявлялись через прочтение их в церквах, на торгах, площадях и в других местах многолюдных собраний. "А велети прокликати по торгам в Москве и во всех городах русские земли и Новгородские и Тверские земли, и по волостем, чтоб истцы и ответчики судиям и приставам посулов в суде не давали", говорит царский судебник*(86). Уложение царя Алексея Михайловича было напечатано и разослано во все города для исполнения. "А закрепя то уложенье руками (т. е. подписями всех присутствовавших на Земском соборе, в котором уложение было принято), указал государь списати в книгу... а с тое книги для утверждения на Москве во все приказы и в городы, напечатать многия книги, и всякие дела делать по тому уложению"*(87). Но напечатание уложения вовсе не доказывает того, чтобы все прочие указы, издаваемые правительством, предавались тиснению. Они рассылались в списках присутственным местам по принадлежности. Только в 1714 г. Петр Великий повелел - все указы, исходящие по генеральным делам, печатать для всенародного известия. Но это правило не всегда исполнялось.

На основании ныне действующих законов сенат рассылает все узаконения в печатных списках.. Ст. 57 Осн. зак. постановляет, "что закон предается от Сената тиснению и посылается присутственным местам и лицам при указах"*(88). В губерниях губернские правления сообщают печатные экземпляры полицейским управлениям*(89). Эти меры, конечно, достаточны для сообщения закону известности в (официальных сферах, сферах присутственных мест и лиц. Но для общенародного сведения необходимы другие меры. Само правительство распоряжается, чтобы важнейшие законодательные акты и распоряжения прочитывались в церквах и на площадях*(90). Кроме того, правительственные узаконения печатаются во всеобщее сведение в официальных изданиях, откуда они могут быть перепечатываемы во всех частных изданиях - газетах, журналах и т. д. С 1 января 1863 г. повелено все манифесты, высочайшие повеления, указы сената, постановления, имеющие силу закона, - все то, что впоследствии должно быть внесено в полное собрание законов российской империи, печатать в особо учрежденном издании - "Собрании узаконений и распоряжений правительства". Оно издается в качестве дополнения к сенатским ведомостям.

§ 31. Обнародование узаконений в их отдельности, по мере того как они исходят от законодательной власти, делает их общественными только до некоторой степени. При современном развитии законодательной деятельности, лицу, даже специально занимающемуся правоведением, трудно найтись в массе отдельных законов, беспрерывно следующих один за другим, из которых последующие часто противоречат предыдущим. Лица, обязанные применять законы и в случае неполноты или неясности их, прибегать к аналогическому и распространительному толкованию, будут затруднены массою отдельных постановлений по одному и тому же предмету, часто исключающим и опровергающим друг друга. При таких условиях чрезвычайно затруднительно определить, какие законодательные начала должно признать действующими, подлежащими применению. Еще затруднительнее найти общую идею, дух законодательства, на которых должно быть основано толкование закона. Не менее затруднительно и положение общества, состоящего из лиц, незнакомых специально с законодательством. Не-юрист, не-практик, оставаясь в полной невозможности познакомиться с массою отдельных узаконений, всегда будет находиться в печальной зависимости от дельцов по всем вопросам юридической практики. Строгое применение правила, по которому обнародованный закон безусловно обязателен, будет фактически несправедливо по отношению к значительному большинству членов общества.

Все эти условия делают необходимым кодификацию законов, составление законодательных сборников. Законодательная власть должна при этом преследовать троякую цель:

а) Выделить из всей массы законодательного материала те положения, которые могут быть названы действующими, свести их в одно целое и расположить в известной системе. До кодификации юрист, судья, администратор часто бывают затруднены вопросом, какое из массы узаконений, часто касающихся одного и того же предмета, должно признать действующим законом. Правда, по общему правилу юридической герменевтики, в случае противоречия законов, закон позднейший отменяет закон предыдущий, но применение этого правила не всегда удобно. Иногда закон позднейший хотя и отменяет закон предыдущий, но не во всех его частях. Отсюда возможность самых произвольных толкований, которые вредно отражаются на интересах государства и правах частных лиц.

б) Вторая цель кодификации заключается в устранении противоречий между различными отдельными узаконениями. Закону дается положительный смысл, которым и должны руководствоваться и судья, и всякий другой практик, применяющий закон.

в) Третья цель - едва ли не самая важная - дать не только официальным учреждениям, но и всему обществу возможность познакомиться с законодательством во всем его объеме и, таким образом, эмансипировать общество из-под тягостной обыкновенно зависимости специалистов-практиков, имеющих, так сказать, монополию знания законов.

Недостатки кодификации, на которые указывают противники ее, далеко перевешиваются ее выгодами*(91). Вот почему большинство европейских государств обратилось к этому способу доставления законам общеизвестности, и каждое государство считает тем совершеннее свое право, чем совершеннее его кодекс.

Россия не отстала в этом отношении от общего движения. Целям кодификации удовлетворяют два сборника русских законов: Свод законов Российской Империи и Полное собрание законов Российской Империи.

Свод законов есть более или менее систематическое собрание действующих узаконений государства. Мы говорим "более или менее", потому что нельзя сказать, чтобы наш свод представлял действительно систематическую обработку нашего законодательства. Он дает внешнюю систематизацию отдельным законоположениям, изданным в разное время, а потому представляющим развитие различных принципов. Эти принципы не примирены в системе свода. Достаточно указать на учреждение сената, развившееся под влиянием идей Петра Великого, и учреждение министерств, которое во многих отношениях идет вразрез с этими идеями. Но, несмотря на эти и другие недостатки, Свод законов, изданный в 1832 году, был важным шагом вперед сравнительно со временем, следовавшем за Уложением царя Алексея Михайловича, когда (особенно в XVIII и начале XIX ст.) законодательство наше представляло полный хаос.

Полное собрание законов содержит в себе исторический материал нашего законодательства, поскольку он служит для него основанием и необходим для объяснения мотивов и смысла действующих законов. Полных собраний два. Первое полное собрание*(92) начинается с Уложения царя Алексея Михайловича (1649 г.), как законодательного памятника, начала которого (особенно в уголовном праве) могут быть названы действующими до настоящего времени, и продолжается до 12 декабря 1825 г., т. е. по день издания первого манифеста императора Николая I. Второе начинается с царствования императора Николая I и продолжается непрерывно до настоящего времени. Каждый том второго Полного собрания законов должен заключать в себе все законы минувшего года.

§ 32. Кодификация законов была мечтою русских законодателей до императора Николая I*(93). После судебников великого князя Ивана III и царя Ивана Грозного Уложение было последним систематическим сводом действовавших законов. В период реформ XVIII и начала XIX ст. Россия обходилась без цельного сборника, хотя правительство постоянно думало о составлении "нового уложения". Первоначально избранный путь, в этом отношении, состоял в том, чтобы, оставив уложение действующим сводом, согласить с ним так называемые новоуказные статьи, именные указы и боярские приговоры, и составить новое уложение.

Первый решительный шаг по этому предмету сделан указом Петра Великого 18 февраля 1700 г., которым предписано снести уложение с последующими законами. На основании этого указа была составлена в 1700 г. палата об уложении, из бояр, думных дворян, стольников и дьяков. До 1703 г. она успела "снести" только три главы уложения и была закрыта. В 1714 г. учреждена новая комиссия, действовавшая по 1718 г. Она составила до десяти глав сводного уложения, которое не имело никаких последствий.

В 1718 г. Петр решился оставить прежний путь и прямо сочинить новое уложение, на основании законов русских, шведских и датских. В 1720 г. составлена для этой цели комиссия из русских и иностранцев. Как и должно было ожидать, эта комиссия ничего не сделала и не могла сделать. Номинально она просуществовала до кончины Екатерины I, но от работ ее не осталось никаких следов.

В царствование императора Петра II, правительство снова попыталось составить русское сводное уложение. Не полагаясь на силы одних приказных людей, оно решилось вызвать земских депутатов (от каждой губернии по пяти). Но эта комиссия прекратила свое существование вместе с царствованием Петра II, не приступив даже к каким-либо работам. Официально она называется комиссией 1728 г. Императрица Анна Ивановна снова возвращается к мысли о сочинении уложения, как на основании русских законов, так и иностранных источников. Учрежденная с этою целью комиссия (1730 г.) действовала без всякого успеха (под именем уложенной комиссии) до смерти императрицы (1740 г.).

Елизавета Петровна первоначально поручила сенату разобрать законы, с целью отделить действующие от недействующих; сенат безуспешно занимался этим делом до 1754 г., когда императрица решилась составить новую комиссию. Императрица объявила в сенате свою волю "сочинить законы ясные, всем понятные и настоящему времени приличные". Учрежденная комиссия распадалась на общую и частные - при коллегиях. Общая комиссия окончила большую часть своих работ (о суде, о делах уголовных и о правах состояний), часть из оконченного поднесла на высочайшее утверждение, которого, однако, не последовало. Частные комиссии ничего не сделали. В 1760 г. учреждена новая комиссия, с вызовом депутатов от дворянства, духовенства и купечества. Эта комиссия сделала еще меньше прежней.

В 1767 г. Екатерина II решилась поручить составление нового уложения особой комиссии, составленной из депутатов: а) от всех сословий, б) от присутственных мест. Всех депутатов было 565. Из них должна была состоять общая комиссия, или общее собрание. Кроме того, для предварительной разработки отдельных вопросов были избраны самими депутатами (по пяти в каждую) пятнадцать отдельных комиссий. Сверх того, действовало еще четыре комиссии: а) для наблюдения за порядком делопроизводства и ревизии проектов, вносимых в общее собрание (комиссия дирекционная), б) для извлечения инструкции из наказов, данных депутатам их избирателями (комиссия наказов), в) для собирания прежних законов по разным предметам и составления из них сводов (комиссия сводов) и г) для исправления слога во всех проектах (комиссия экспедиционная).

Комиссия для составления нового уложения (которую называют также Земским сбором) имела обширное полномочие. Речь шла о сочинении нового уложения для русской империи в самом широком смысле. Комиссия должна была руководиться, 1-е, общими теоретическими началами права и политики, выясненными философией XVIII ст. Главнейшие из этих положений были собраны в знаменитом Большом наказе, данном комиссии императрицею. Здесь встречаемся мы с идеями Монтескье, и др.; 2-е, нуждами местного народонаселения, заявленными в наказах, данных избирателями их депутатам; 3-е, прежними законами по каждому предмету. - Комиссии была обеспечена полная свобода прений.

К сожалению, это прекрасное предприятие императрицы не осуществилось вполне. Комиссия, в полном составе, действовала почти полтора года (с 31 июля 1767 г. по 18 декабря следующего года). Общее собрание было распущено, остались одни частные комиссии, которые успели сделать очень немного.

Благодаря просвещенной деятельности Русского Исторического общества, напечатавшего уже массу сведений, относящихся до этой комиссии, можно, однако, сказать, что многое из того, что было высказано в отдельных наказах и предположениях самой комиссии, вошло не только в законодательные акты ХVIII ст., но и в ныне действующие законы. Благодаря комиссии, законодательство наше усилилось и освежилось новыми элементами, почерпнутыми из народного источника. - Комиссия упразднена в 1774 г. Но в следующем году вышла первая часть знаменитого учреждения о губерниях, содержание которого в значительной степени подготовлено последним Земским собором.

После этой комиссии были учреждены еще две - одна при императоре Павле I (1797 г.), другая при Александре I (1804 г.). Состав их ни в чем не напоминал комиссии 1767 г. Комиссия 1797 г. состояла из четырех членов, под ведением генерал-прокурора. Комиссия 1804 г. состояла из трех экспедиций, под начальством референдариев, и из совета, под председательством министра юстиция. Работы их были вполне безуспешны.

Наконец, в 1826 г., император Николай I преобразовал комиссию 1804 г. во Второе отделение собственной его величества канцелярии; управляющим Вторым отделением был назначен Болугьянский. Но главным действующим лицом в ней был знаменитый граф Сперанский*(94). Государь остановился на мысли о необходимости составить на первый раз Сводное уложение, или Свод всех действующих законов, не приступая к сочинению уложения. Это дело и было выполнено под руководством Сперанского.

В конце 1832 г. Свод законов был готов и получил обязательную силу с 1 января 1835 года.

§ 33. Весь законодательный материал Свода законов расположен в следующей системе: в 1-м томе, части первой, помещены основные законы, заключающие в себе, под именем священных прав и преимуществ верховной самодержавной власти, основные принципы русского государственного устройства и управления. Здесь содержатся: а) положения о существе верховной самодержавной власти (ст. 1 и 2); б) о порядке наследия престола (ст. 3 - 17); в) о совершеннолетии императора, правительстве и опеке (ст. 18 - 30); г) о вступлении на престол, о присяге подданства, священном короновании и миропомазании (31 - 36); д) о титуле и гербе (ст. 37 - 39); е) о вере (ст. 40 - 46); ж) о законах (ст. 47 - 79); з) о власти верховного управления (80 - 81). К основным же законам отнесено и учреждение об императорской фамилии (ст. 82 - 200).

Законы о высших и губернских учреждениях, равно как и уставы о службе гражданской, под не совсем правильным названием законов органических или учредительных, помещены во второй части I тома и в томах - II и III.

Уставы о повинностях военнослужебной и земской, о доходах и имуществах государственных или уставы казенного управления помещены в IV - VIII томах; им присвоено название законов о правительственных силах.

Законы о государственных сословиях или о состояниях изложены в IX т.

Законы гражданские и межевые в - X т.

Полицейские уставы, касающиеся как полиции благоустройства, так и благочиния, помещены в XI, XII, XIII и XIV тт. Уставы государственного благоустройства в XI и XII, уставы благочиния в XIII и XIV.

Законы уголовные изложены в XV т.

Таким образом, Свод законов состоит из восьми частей, коим соответствуют следующие томы свода.

Части Свода тома Свода

1) Законы основные..................1 ч.; I.

2) Законы органические..............2 ч.; I, II и III.

3) Законы правительственных сил.....IV - VIII.

4) Законы о состояниях..............IX.

5) Законы гражданские...............X.

6) Уст. государствен. благоустройства: XI и XII.

7) Устав благочиния................ XIII и XIV.

8) Законы уголовные................ XV.

По мере того, как действующие законы изменяются или законодательство дополняется новыми постановлениями, второе отделение собственной его величества канцелярии издает продолжения Свода к каждому тому отдельно. Так, мы имеем продолжения, после издания Св. зак. 1857 г., - 63, 68, 69, 71 и 72 годов.

§ 34. Издание Свода, кроме других целей, имело задачею на будущее время прекратить разрозненность законодательных актов и отличить постановления, имеющие значение закона, от распоряжений другого порядка. Каждый акт, заключающий в себе новый закон, отмену или дополнение старого, вносится в Свод Законов, в редакции, соответствующей определенным его статьям. Другими словами, Свод должен заключать в себе всю совокупность законов, действующих в данную минуту.

Но беспрерывное движение законодательства, особенно во время, богатое реформами, каково наше, препятствует осуществлению этой идеальной цели. Всегда можно найти известное количество законодательных актов, действующих независимо от общего собрания законов или кодекса. Таковы в настоящее время положения о земских учреждениях, о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости, судебные уставы и т. д. Хотя положение о крестьянах и помещено в продолжении 1863 г. к IX т. Св. зак., но легко заметить, что оно заключает в себе постановления, не относящиеся к законам о состояниях, как, напр., постановления о выкупе земли, об организации крестьянского управления и т. д. Все эти положения, вместе взятые, составляют одно целое, которое в данную минуту еще трудно разместить по соответствующим частям Свода. Еще большую обособленность представляют судебные уставы 20 ноября 1864 г. Составляя сами по себе одно органическое целое, с точки зрения системы - Свода Законов, они содержат в себе постановления, относящиеся к различным частям Свода. Судебные уставы, поскольку они определяют новые начала судоустройства, относятся к законам о государственных учреждениях; поскольку они определяют новые начала гражданского и уголовного судопроизводств, их место в соответствующих частях X и XV т. Новые реформы сделали более наглядным тот факт, что законодательство наше, кроме свода, нуждается в кодексе, в котором все части законодательного материала были бы сконцентрированы в особых систематических уложениях. Может быть, для этого нужно будет возвратиться к мысли Екатерины II о сочинении нового уложения, которое должно состоять в положительной переработке и в исправлении материала, с точки зрения науки права и истории. До тех пор наш свод будет ничем иным, как собранием отдельных актов, без примирения их начал (часто различных) и, следовательно, без строгой системы*(95).

§ 35. Что касается форм отдельных законодательных актов, то они установляются нашим законом, главным образом, сообразно их содержанию, хотя необходимо принять в расчет и другие признаки. Притом надо различат формы, установленные для законов, и формы, в коих изъявляется воля верховной власти в порядке управления. "Законы", говорит 53 ст. Осн. зак., "издаются в виде уложения, уставов, учреждений, грамот, положений, наказов (инструкций), манифестов, указов, мнений государственного совета и докладов, удостоенных высочайшего утверждения". Примечание к этой статье добавляет: "высочайшие повеления в порядке управления изъявляются сверх сего рескриптами и приказами"*(96).

§ 36. Самое полное объяснение терминов, обозначающих отдельные формы законов, сделано графом Сперанским*(97). Основанием для разделения этих форм он принимает различное содержание того или другого вида законов. Этого основания держатся и гг. Андреевский и Ренненкампф*(98). Но одного этого основания недостаточно. В иных случаях форма отдельного закона не зависит ни от его содержания, ни от способа издания его. Так, напр., воля верховной власти, выраженная в указе, может касаться одинаково различных частей законодательства, но форма указа будет одна и та же, несмотря на различие их содержания. Можно сказать, приблизительно, что форма законоположений общих (т. е. обнимающих целые части действующего права) и издаваемых обыкновенным порядком, зависит от их содержания; форма актов, касающихся отдельных, дробных частей действующего права, или издаваемых в чрезвычайном порядке, зависит прямо от способа их издания.

Формы законов, зависящие от их различного содержания, суть: уложение, устав, учреждение, положение, грамота и наказ.

Термин уложение имеет слишком общее значение, а потому не может быть применяем исключительно к отдельным частям законодательства. Уложение есть все законодательство или часть его, приведенные в систему, на основании предварительного исправления и переработки законодательного материала. В этом смысле слово "уложение" соответствует иностранному выражению "кодекс" и противополагается понятию "свода". Таково было наше уложение 1649 г. В новейшее время под именем уложения издана часть уголовных законов - уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г.

Учреждение есть совокупность законов, определяющих устройство и порядок действия известных отраслей государственного управления. Таковы: учреждение сената, учреждение министерств, учреждение о губерниях и т. д.

Под именем устава наше законодательство разумеет совокупность правил управления какою-либо отдельною частью администрации. Напр., уставы таможенный, горный, цензурный и др. На практике, впрочем, наше законодательство не всегда правильно употребляет это выражение. То, что у нас известно под именем уставов, нередко заключает в себе и устав, и учреждение. Причина этого заключается в том, что законодательство, касаясь всякого, сколько-нибудь специального дела или части управления, излагает вместе и порядок управления и учреждение тех мест и лиц, которым оно вверено. Вследствие этого, государствовед обыкновенно должен искать законов "о государственных учреждениях "не только в тех частях свода, которые носят это заглавие, но и в других, где содержатся "уставы". Это, впрочем, обыкновенный недостаток всех законодательств, который вряд ли может быть устранен, потому что издание законов сообразуется с практическими удобствами, а не с теоретическими требованиями науки. Кодекс не может быть издан в форме учебника. Притом, необходимо заметить, что в "уставах" часто содержатся исключительные законы, изъемлющие учреждения, до которых они касаются, от действия общих законов; таков Устав императорских университетов. Подобные законы должны составлять одно целое, быть вместе и уставом и учреждением.

Наказ, по определению гр. Сперанского, есть как бы тот же устав, но в меньшем объеме. "Когда, - говорит он, - устав, не объемля всех случаев данного управления, ограничивается отдельно одною какою-либо частью дел, тогда он носит имя наказа, так что устав есть более или менее полное собрание наказов, а наказ - отдельная часть устава". С этим определением нельзя согласиться ни с теоретической, ни особенно с практической точки зрения. Наказ не может быть признан частью устава, уставом в малом виде, потому что он имеет самостоятельное содержание. Наказ определяет не порядок управления известною частью, как устав, а порядок деятельности известных органов управления, причем он относится обыкновенно к деятельности единоличных властей. Сфера же деятельности этих последних может обнимать различные части управления. Таков общий наказ генерал-губернаторам (1853 г.) и губернаторам. Одно дело определить порядок управления горного, таможенного, акцизною частью, администрацию народного образования и т. п. и другое - определить значение и порядок действий министерской должности вообще, которые и определяются в общем наказе министерствам, составляющем часть учреждения министерств.

Название положения довольно неопределенно в нашем законодательстве. Под именем положения вообще должно разуметь совокупность однородных законов, относящихся к учреждению и способам деятельности неправительственных установлений, а к учреждениям сословным, и общественным и даже к правам состояний. Полный образчик положения, обнимающего права состояния, организацию общественного управления сословия и способы его деятельности, представляет положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости (1861 г.). Положение о земских учреждениях (1864 г.) и городовое положение (1870 г.) содержат в себе законы, определяющие учреждение и порядок деятельности установлений земского и городского общественного управления.

К положениям примыкают, до известной степени, грамоты: положение иногда содержит в себе определение прав состояния, напр., положение о крестьянах; грамоты же почти исключительно касаются определения прав состояния, хотя могут содержать и другие определения. Разница между положением и грамотою, главным образом, заключается в том, что под грамотою разумеется всегда акт, установляющий привилегии. Таковы "Дворянская жалованная грамота" и "Городовое положение" 1785 г" Хотя этому последнему официально и присвоено название "положения" и даже под этим названием оно вошло в Свод Законов, тем не менее, юридическая практика и разговорный язык усвоили ему название жалованной грамоты городам. Это название более правильно, потому что с определением права самоуправления городов они поставлены в исключительное, привилегированное положение.

Вся совокупность указанных форм обнимает отдельные части законодательства. Прочие формы не определяются содержанием законов; они могут совмещать самое разнообразное содержание, а потому, для установления между ними различия, необходимо определить способы их издания. Эти формы известны под именем манифестов, докладов и мнений государственного совета.

Под именем доклада и мнения государственного совета всегда разумеется закон, рассмотренный предварительно в совещательных местах и учреждениях и получивший высочайшее утверждение; доклады и мнения государственного совета могут иметь самое различное содержание. Но, по установившейся практике, можно заметить, что они содержат в себе, большею частью, развитие подробностей законодательства или же изъяснение точного смысла закона, пополнение отдельных статей, их замены и отмены.

Что касается указов, то они, подобно мнениям государственного совета, касаются различных частей законодательства, но с тою разницею, что идут прямо от верховной власти и употребляются в весьма различных случаях. Например, указы употребляются иногда, как особенные формы, предписывающие приведение в действие уставов, положений, учреждений и т. д. Но указы могут содержать и отдельные законоположения, исходящие непосредственно от лица императора, независимо от обыкновенной формы издания законов.

Под этот же разряд подходят манифесты. Под именем манифеста разумеется объявление высочайшей воли по какому-нибудь чрезвычайному происшествию или изданию важного законоположения; напр., манифестом возвещаются объявление войны, заключение мира; в такой же форме доведены до всеобщего сведения отмена крепостного права, установление всеобщей воинской повинности.

Рескрипты даются Императором на имя отдельных лиц - министров, членов государственного совета и т. д. Они могут заключать в себе самое различное содержание - изъявление высочайшей благодарности за службу и т. п., но также разъяснение существующих законов и установление новых правил. Такое значение имеет, например, рескрипт на имя министра внутренних дел (1865 г.), которым изъяснялась граница права ходатайствовать о пользах и нуждах, предоставленного сословным и общественным собраниям.

Наконец, высочайшие приказы заключают в себе постановления, касающиеся главным образом распорядка службы, пожалования в чины, различных служебных действий и т. д.

§ 38. Прежде всего необходимо решить вопрос - признает ли наше законодательство различие между законами и распоряжениями, исходящими от верховной власти?

Г. Ренненкампф отвергает это различие. Он говорит, что, по силе нашего законодательства, "все повеления государя суть законы, как бы ни было различно их содержание и внутренняя природа"*(99). Его мнение не может быть принято во всем его объеме. Действительно, все предписания императора, утвержденные его подписью, имеют силу закона. Но, тем не менее, в нашем законодательстве существует раздел предписаний, исходящих от верховной власти, за которыми не признается обязательной силы, равной силе закона. Некоторые распоряжения верховной власти самим законом относятся к разряду административных Правил. Наша практика усвоила им название высочайших повелений. В противоположность законам, для которых необходима письменная форма, они могут быть словесными высочайшими повелениями*(100). Второе внешнее развитие высочайших повелений от законов заключается в том, что словесные повеления императора, могут быть объявлены лицами, уполномоченными на то верховною властью*(101), тогда как всякий закон обнародуется сенатом. Словесные повеления государя поступают в списках в сенат только на хранение.

§ 39. Внешним признакам, отличающим высочайшие повеления от закона, соответствует различие между тем и другим и по самому содержанию.

Содержание словесных повелений, исходящих от Государя, определяется 55 и 66 ст. Осн. зак. Первая определяет компетенцию высочайших повелений положительно, вторая - отрицательно.

По силе 55 ст. "в словесных высочайших повелениях могут быть излагаемы дополнения и изъяснения закона, коими установляется токмо образ его исполнения или определяется истинный его разум".

Эта статья дает довольно обширный объем содержанию высочайших повелений, так как, по мнению весьма многих юристов, аутентическое толкование законов (толкование, исходящее от самой верховной власти) есть как бы новый закон. Но наше законодательство рассматривает толкование законов, как деятельность подчиненную*(102). Вот почему 55 ст. и говорит, что пояснения закона могут быть излагаемы в словесных высочайших повелениях.

66 ст. пополняет определение 55 ст. Она говорит о том, чего не могут касаться высочайшие повеления. На основании ее, словесные высочайшие повеления не могут касаться законов, изданных за собственноручной подписью государя и обнародованных в законном порядке, установления новых налогов, сложения недоимок, отпуска денежных сумм свыше определенного размера, лишения жизни, чести и имущества и возведения кого-либо в дворянское достоинство*(103).

§ 40. Но эти постановления не имели бы никакого практического значения, если бы закон не установил мер относительно охранения существующих законов, изданных за подписью императора. В случае коллизии высочайших словесных повелений с раз изданными законами, первые не приводятся в исполнение.

По силе 77 ст. Осн. зак., каждое начальство, получив от министра предписание, заключающее в себе объявление высочайшего повеления, отменяющего закон или учреждение, изданное за собственноручным подписанием императора, обязано, не приводя его в исполнение, представить об этом министру; если же министр оставит свое предписание в прежней силе, то начальство обязано представить об этом в сенат на окончательное рассмотрение.

Следовательно, 77 ст. налагает на каждое должностное лицо обязанность не приводить в исполнение высочайшего повеления, отменяющего закон, с представлением об этом, в случае подтверждения высочайшего повеления со стороны лица, объявившего его, в 1-й департамент сената. Смысл 77 ст. ясен. Но по редакции своей она требует некоторых разъяснений.

При этом должно иметь в виду, что наше законодательство есть свод, т. е. соединение в одно целое разных предыдущих узаконений с сохранением их подлинных выражений. Даже основные законы, которые должны выражать лишь общие принципы нашего права, не избегли неудобств сводного составления отдельных статей. Поэтому нередко логический смысл основных законов гораздо шире буквального их смысла, вследствие чего они нуждаются в распространительном толковании. То же самое должно сказать и относительно текста 77 ст.

Рассматриваемая статья заимствована из учреждения министерств 1811 (§ 259), т. е. из специального узаконения. Она говорит, во-1-х, об обязанности начальства не приводить в исполнение высочайших повелений, отменяющих закон. Эти слова требуют распространительного толкования. Нельзя допустить, чтобы здесь разумелись только те высочайшие повеления, которыми отменяется закон в целом его составе. Отмена закона может произойти не только путем поставления нового закона вместо прежнего, но и через какое-либо существенное дополнение его. Таким образом, под словами "повеления, отменяющие закон" должно разуметь всякое распоряжение верховной власти, которым ослабляется сила изданного закона. Во-2-х, 77 ст. говорит о словесных высочайших повелениях, объявляемых министром. Но эти повеления могут объявляться, кроме министров, еще другими лицами, уполномоченными на то государем*(104). Следовательно, 77 ст. применяется и к этим последним. Это соображение подтверждается и 66 ст. Осн. зак., где прямо говорится, что никакой закон, за собственноручным высочайшим подписанием изданный, не может быть отменен указом, объявляемым словесно. Из этого общего правила 66 ст. не делает никаких исключений.

Распространительное толкование 77 ст. имеет особенно важное значение в применении к мнениям Государственного совета, приводимым в исполнение без письменного высочайшего утверждения.

По ст. 94 Учр. госуд. сов. высочайшего подписания требуют только некоторые дела. По всем остальным мнения государственного совета, на основании 95 ст. того же учреждения, могут приводиться в исполнение по докладу императорскому величеству. Следовательно, мнения государственного совета, утверждаемые словесно, имеют юридическую силу высочайших повелений, объявляемых председателем совета*(105), а потому подходят под условия, выраженные 55, 66 и 77 ст. Осн. зак. Относить их к разряду законов нет никакого основания*(106). Мы остановились специально на мнениях государственного совета потому, что они представляют наиболее важную форму словесных высочайших повелений, относительно которых может возникнуть какое-либо недоразумение.

§ 41. Под именем распоряжений, исходящих от правительственных мест и лиц, мы разумеем здесь общие административные правила, издаваемые администрацией в разъяснение и развитие действующего законодательства.

Компетенция административных распоряжений в этом смысле определяется 51-ю ст. Осн. зак.

"Никакое место или правительство в государстве не может само собою установить нового закона, и никакой закон не может иметь своего совершения без утверждения самодержавной власти". Примечание. "Меры, приемлемые к исполнению закона или учреждения существующего, и не отменяющие никаких законов предыдущих, но служащие к единому разрешению недоумений или затруднений в образе исполнения, также общие подтверждения существующих постановлений, не составляют сами по себе нового закона".

Таким образом, 51 ст. определяет компетенцию административных распоряжений путем отрицательным. По смыслу ее, всякое постановление, не противоречащее существующему закону и не составляющее само по себе нового закона, может быть издано подчиненным административным местом. К таким постановлениям относятся распоряжения, которыми объясняется образ исполнения известных учреждений, разрешаются недоумения при применении закона и подтверждается сила существующих законов*(107). Следовательно, законодательство исходит из того предположения, что административные распоряжения не могут иметь самостоятельного содержания, что они могут заключать в себе только применение закона в порядке исполнения.

В принципе наш закон действительно, держится этой точки зрения. Вся законодательная и высшая исполнительная власть, по силе наших законов, сосредоточивается в руках верховной власти*(108). В таком же духе редактированы и отдельные постановления, касающиеся Сената и министерств. Сенату вверяется высший надзор за всеми учреждениями империи в порядке управления и исполнения (ст. 2 Учр. сен.). По 26 ст. того же учреждения, 1-му департаменту сената, обнародывающему законы, предоставлено право указывать порядок исполнения законов и разрешать силою их все недоразумения и затруднения, возникающие при их применении. 30 ст. Учр. Сената дает ему право пресекать силою и на основании закона все известные ему злоупотребления при применении закона. Сюда же относится 229 ст. этого учреждения. Далее, 211 ст. Учр. мин. предписывает министрам вносить на разрешение Сената представления о предметах, требующих общего предписания, в тех случаях, когда эти вопросы могут быть разрешены силою существующих законов (в особенности сюда относятся 1, 2, 3 и 6 пп., 211 ст.). Затем, сами министерства рассматриваются исключительно, как исполнители закона. Именно - 190 ст. Учр. мин. гласит, что министерства учреждены на тот конец, чтобы доставить законам скорое и точное исполнение. На этом основании 194 ст. этого учреждения дает министрам право силою закона разрешать, по представлению подчиненных мест, различные недоразумения и затруднения, возникающие при применении закона, и принимать все меры, необходимые для его исполнения (пп. 3 и 4 ст. 194).

§ 42. Но эта идея административного распоряжения по русскому праву, в особенности в последнее время, не имеет практического значения. Право административных распоряжений развилось гораздо дальше тех пределов, которые указаны в нашем законодательстве. В последнее время, преимущественно в нынешнее царствование, весьма многочисленны примеры того, что, при издании отдельных законоположений, администрации или подлежащему органу административной власти дается право издавать распоряжения в развитие изданного постановления, следовательно восполнять закон своими распоряжениями, издавать различные дополнительные правила. В настоящее время некоторые части администрации, в виде опыта, управляются на основании циркуляров и распоряжений министерств*(109). Таким образом, фактически наше законодательство пришло к тем же результатам относительно власти исполнительной и ее распоряжений, к каким в других европейских государствах пришли уже давно.

Этим объясняется интерес, возбуждаемый вопросом о мерах по русскому законодательству для поддержания согласия между законом и распоряжениями, о тех средствах, которыми обеспечивает наше право обязательную силу закона в случае противоречия ему административного правила.

Чтобы понять важность этого вопроса, надо указать на различие в его постановке в прежнее время сравнительно с настоящим.

В прежнее время административное распоряжение, в принципе, не могло иметь самостоятельного содержания. Оно должно было заключать в себе применение закона к отдельным случаям. Переступление за эти границы являлось актом злоупотребления власти и влекло за собой ответственность по уголовным законам*(110). Следовательно, с точки зрения прежней постановки вопроса, важнейшими мерами к поддержанию согласия закона с административными распоряжениями служили более или менее строгие правила об ответственности административных мест. Но в настоящее время за административным распоряжением признается самостоятельное содержание. Оно может быть издано в развитие существующего права; им восполняется действующий закон. При таких условиях вопрос об ответственности отступает на задний план, не теряя, однако, своей важности для тех случаев, когда речь идет о злоупотреблении власти. Относительно административных распоряжений в современном смысле является важным совокупность мер, при помощи которых может быть уничтожена обязательная сила незаконных распоряжений. В настоящее время интересы законности требуют не столько наказания лиц, издавших то или другое неправильное распоряжение, сколько отмены этого распоряжения.

§ 43. Вся совокупность средств отмены незаконных административных правил зависит от одного начала, признаваемого во всяком сколько-нибудь развитом законодательстве, - начала закономерного повиновения. Закономерное повиновение противополагается повиновению пассивному, когда каждое распоряжение, каковы бы ни были его содержание и форма, безусловно обязательно для лиц, его исполняющих. Пассивное повиновение уничтожает всякое различие между обязательной силой распоряжения. Для того, чтобы это различие существовало, необходимо признать обязанность повиноваться распоряжению только в пределах закона.

Вопрос о степени признания закономерного повиновения в нашем законодательстве должен быть рассмотрен: а) по отношению к подчиненным правительственным местам и б) относительно частных лиц, общественных и сословных собраний.

§ 44. В сфере официальной принцип закономерного повиновения был признан еще Петром Великим. Указом 20 января 1724 г. он установил: 1) обязанность не исполнять предписаний начальства, противных закону, под страхом наказания и 2) право представления и протеста со стороны подчиненных мест и лиц, получивших незаконное распоряжение*(111). Первое из этих начал прямо отменяет принцип пассивного повиновения. Оно установляет самостоятельную ответственность подчиненных лиц, которая должна быть признана чрезвычайно важным стимулом для того, чтобы подчиненные установления не чинили исполнения по противозаконным предписаниям*(112). Право представления и протестов установляет возможность совершенной отмены постановления, сделанного каким-либо административным лицом или местом.

Начала, постановленные Петром Великим, легли в основание ныне действующего права. Принцип закономерного повиновения признается всеми частями нашего законодательства, начиная с Уложения о наказаниях.

393 ст. Улож. о наказ. гласит: "За явно оказанное начальству в делах службы ослушание, кроме лишь случая, если бы начальник потребовал чего-либо противозаконного, виновный приговаривается" и т. д.

403 ст. того же уложения восполняет эту статью, установляя самостоятельную ответственность низших исполнительных органов. По силе 403 ст. подчиненное лицо, исполнившее незаконное приказание или желание начальника, подвергается наказанию вместе с начальствующим, но в меньшей степени.

В законах государственных это начало проведено так же логично и в том же смысле. Но постановления этого рода различны, сообразно различию учреждений, которые облечены правом издавать распоряжения.

§ 45. Мы рассмотрим принцип закономерного постановления, во-первых, по отношению к сенату.

76 ст. Осн. зак. говорит: "Если бы в указе, от Правительствующего Сената последовавшем, губернское присутственное место усмотрело что-либо противное законам или интересу императорского величества, то оно обязано, не исполняя указа, представить о том Правительствующему сенату; если же сенат, находя представленное ему заключение или сомнение неосновательным, останется при своем определении, и оное подтвердит, то учинить уже безмолвное и непременное исполнение".

При сопоставлении этой статьи с ее источником*(113), нельзя не придти к заключению, что она нуждается в распространительном толковании. Во-первых, 76 ст. говорит исключительно о праве представления губернских присутственных мест. Генеральный регламент дает это право коллегиям. Правда, в царствование Екатерины II коллегии постепенно закрыты и переведены в губернии под именем палат*(114). Следовательно, с формальной стороны редакторы 76 ст. были правы, заменив слово "коллегия" выражением "губернское присутственное место". Тем не менее, нельзя согласиться, чтобы сила рассматриваемой статьи простиралась исключительно на губернские присутственные места. Основные законы, по идее своей, должны устанавливать общие принципы. Но с точки зрения этих последних едва ли возможно назвать достаточным обеспечение законности распоряжений и указов Сената признанием права представления только за губернскими присутственными местами. В таком случае надо было бы сказать, что на другие присутственные места и другие лица, которые также получают от Сената указы*(115), возложена обязанность пассивного повиновения, что не согласно с общим духом нашего законодательства.

Во-вторых, 76 ст. отступает от своего источника по вопросу о последствии вторичного предписания сената. По смыслу ее за подтверждением указа Сената должно следовать "непременное и безмолвное исполнение". Генеральный регламент также требовал исполнения сенатского указа в случае вторичного подтверждения его со стороны сената, но вместе с тем переносил ответственность на сенат*(116). Коллегии, обязанные исполнить вторичное предписание сената, в то же время обязаны были довести об этом подтверждении до высочайшего сведения*(117).

Основные законы не делают этих оговорок. С другой стороны, в губернских учреждениях имеется 96 ст., которая почти в точности воспроизводит указ 1724 г.*(118). Правда, 76 ст. Осн. зак. говорит об указах, непосредственно исходящих от сената, а 96 ст. губ. Учр. имеет в виду распоряжения, подтверждаемые сенатом, но последствия подтверждения в том и в другом случае слишком различны. Различие это тем более странно, что и та и другая статья опираются на указы, в существе выражающие один и тот же принцип.

Таким образом, вопрос о контроле законодательной власти над распоряжениями, исходящими от быстрого исполнительного установления, каков сенат, в сущности, не разрешен положительно в нашем законодательстве.

§ 46. Обязательная сила министерских предписаний должна быть обсуждена с двух различных точек зрения: во-1-х, с точки зрения содержания министерского распоряжения, т. е. согласия его с законом по самому существу, и, во-2-х, со стороны формальной, т. е. с точки зрения принадлежности его к тому кругу дел, ведение которого предоставлено данному министерству.

1. Вопрос о согласии министерского распоряжения с законом по самому его содержанию разрешается 78 ст. Осн. зак.

Каждое начальство, подчиненное министру, обязано представлять об его распоряжениях, не согласных с законом, прежде всего самому министру. Затем, в случае подтверждения такого предписания со стороны министра, оно обязано представить данный случай на окончательное разрешение в сенат*(119).

2. К вопросу о законности распоряжений министра с точки зрения их внешней компетенции относится 237 ст. Учр. мин.

"Сила всех предписаний министра ограничена тем кругом дел, который установлен для каждого министерства. Эта статья соответствует 217 ст. того же учреждения, в силу которой отдельные министерства не должны входить в управление дел, вверенных другому министерству".

Санкцию этим двум постановлениям дает 238 ст. Учр. мин.

Подчиненные места, получив некомпетентное предписание министра, обязаны, не исполняя его, представить об этом тому министру, до которого дело относится. Таким образом право протеста переходит в заинтересованное ведомство.

Итак, постановления уложения о наказаниях, равно как и учреждения Сената и министерств, одинаково проводят ту мысль, что всякое подчиненное лицо, получившее несогласное с законом предписание, обязано, не чиня по нем исполнения, под страхом ответственности, представить его на разрешение того установления, на которое возложено охранение силы закона, т. е. сената.

Подобные же начала применяются и к распоряжениям, исходящим от губернских установлений, поскольку последние имеют право их издавать*(120).

§ 47. Вопрос о применении принципа закономерного повиновения к частным лицам и общественным установлениям принадлежит к наиболее трудным и щекотливым вопросам государственного права, по той причине, что логическое проведение сказанного принципа предполагает провозглашение государством права частных лиц и обществ открыто неповиноваться незаконным распоряжениям. Ho в такой форме принцип закономерного повиновения не осуществляется и не может осуществиться ни в одном государстве. По справедливому замечанию Бернера, "власть, если она не желает совершенно утратить свой авторитет, не может оставить решения о правомерности своих действий вообще в зависимости от взгляда тех, против которых направлены эти действия"*(121).

Европейские законодательства выработали различные средства применения рассматриваемого нами принципа.

Первое из этих средств может быть формулировано следующим образом: государство, облагая наказанием неповиновение и сопротивление властям, должно предоставить суду право судить о степени законности распоряжений, вызвавших неповиновение и сопротивление, но ни в каком случае не облагая карательною властью административные места, в особенности те, от которых вышли известные постановления. Суд должен иметь право оправдывать или осуждать обвиняемых, согласно с содержанием и степенью законности самого административного распоряжения. При помощи этого средства государство делает недействительными незаконные распоряжения в их конкретном применении, потому что они лишаются уголовной санкции. Суд, признавши известное постановление незаконным, не облагает неисполнившего его наказанием в случае начатого обвинения против того или другого лица. Этим достигается двоякая цель: 1) не подрывается авторитет власти в том смысле, что рассмотрение степени законности каждого распоряжения предоставляется не частным лицам или административным учреждениям, а независимому органу государства - суду; 2) интересы частных лиц обеспечиваются тем, что применение наказания за неисполнение распоряжений зависит от самостоятельного, независимого от исполнительной власти, - власти судебной.

Таким образом, судебный контроль над административными распоряжениями есть первое средство обеспечения их законности.

Но судебный контроль может лишать административные распоряжения обязательной силы только in specie, в применении их к данному случаю. Суду не может было предоставлено право отменять административное постановление в целом его составе. Отмена распоряжения в целом его составе, объявление его юридически ничтожным достигается посредством права жалобы, предоставляемого частным лицам и общественным установлениям. Таковы два средства, которые должны находиться в распоряжении общества для обеспечения частных прав и силы закона.

§ 48. Обращаясь к постановлениям русского законодательства, необходимо иметь в виду, что начало судебного контроля зарождается только благодаря реформам последнего времени. Затем и сознание о праве жалоб, как средстве отмены известного общего административного распоряжения, начинает развиваться также в последнее время. Прежде под именем жалоб разумелись: 1) жалобы на отдельные неправильные распоряжения разных правительственных установлений в применении их к отдельным лицам и 2) прошения об отмене постановлений, но также частные, касающиеся отдельных лиц. Об отмене общих распоряжений не было и речи. Этот последний род жалоб начинает вырабатываться только в наше время, благодаря реформам в области местного самоуправления. Они явились ввиду необходимости дать органам самоуправления возможность отстаивать силу своих положений, своих уставов, на основании которых они действуют, от распоряжений администрации, которые могли бы парализовать эту силу. Наше законодательство касается и того и другого рода жалоб и в этом отношении представляет амальгаму постановлений, составившихся в самое различное время и под влиянием самых разнообразных условий. Остановимся, прежде всего, на праве судебного контроля.

§ 49. Случаи неповиновения и сопротивления власти, во-первых, предусматриваются уголовными законами*(122). Наш закон по крайней мере в принципе, отождествляет эти два понятия, несмотря на очевидное различие между ними.

Сопротивление есть активное противодействие власти, сопровождаемое психическим или физическим насилием. Неповиновение же есть акт пассивный. Оно состоит в неисполнении распоряжения. Понятно, что с точки зрения наказуемости эти действия должны различаться в значительной степени. В особенности различие это выступает в тех случаях, когда самое распоряжение, вызвавшее неповиновение или сопротивление, незаконно. Уголовный закон может применять карательные меры к насильственному сопротивлению даже в том случае, если распоряжение, по отношению к которому оно проявилось, несогласно с законом. Но едва ли справедливо в этом случае облагать наказанием простое неповиновение.

С этой точки зрения рассматриваемый нами раздел Уложения о наказаниях представляется весьма мало обработанным. С самой первой его статьи понятия неповиновения и сопротивления являются равнозначащими.

"Всякий явно и упорно неповинующийся или сопротивляющийся какой-либо власти, правительством установленной, подвергается за сие, смотря по свойству и важности сего неповиновения или сопротивления, наказаниям, в нижеследующих статьях определенным"*(123).

Следующие затем статьи говорят почти единственно о сопротивлении власти, сопровождающемся насилием, восстанием или, по крайней мере, угрозой. Карательные меры налагаются безразлично, было ли требование властей законно или нет.

Исключение составляет одна 273 ст., в которой говорится о неповиновении.

"Если и без всякого явного восстания или сопротивления властям от правительства установленным, несколько человек согласятся не исполнять какое либо предписание сих властей, или уклоняться от исправления каких-либо законных государственных или общественных повинностей, то за сие:" и т. д.

Неповиновение этого рода облагается наказанием также независимо от содержания распоряжений, его вызвавших.

§ 50. Неисполнение распоряжения администрации одним лицом предусмотрено 29 ст. Мир. уст.

"За неисполнение законных распоряжений, требований, или постановлений правительственных и полицейских властей, а равно земских и общественных учреждений, когда сим уставом не определено иного наказания, виновные подвергаются" и т. д.

Ясно само собою, что, во-1-х, 29 ст., как постановление общее, не отменяет силы специальных законов, касающихся неповиновения, следовательно, и 273 ст. Улож. о наказ.*(124). Во-2-х, 29 ст. подвергается исключению в самом Мировом уст., но только относительно меры наказания, а не общего ее характера, который определяется словами "законных распоряжений". Употребление этих слов ясно показывает, что пассивное неповиновение, оказанное одним лицом, преследуется только в случае законности требований властей*(125). К этим условиям применения 29 ст. кассационная практика прибавила еще одно: общеизвестность распоряжения*(126).

Таким образом, мировой устав ввел в наше законодательство впервые понятие судебного контроля над распоряжениями, неисполнение которых преследуется судебным порядком.

§ 51. Между жалобами, о которых говорят наши законы, должно различать: 1) жалобы единоличные, подаваемые частными лицами, и 2) коллективные жалобы, исходящие от сословных и общественных собраний.

Первого рода жалобы служат главным образом средством привлечения должностных лиц к ответственности, в случае совершенного ими преступления по должности, причем к этой цели может присоединиться и просьба о вознаграждении за вред и убытки, вытекшие из совершенного должностным лицом нарушения закона.

Жалобы, как способ привлечения должностных лиц к ответственности, предусматриваются 244 ст. II т. Св. зак., где прямо сказано, что в числе способов возбуждения ответственности должностных лиц могут быть и жалобы, приносимые частными лицами. Сюда же относится 259 ст. Учр. мин. (п. 1), допускающая право жалоб, подаваемых непосредственно императору, как средство привлечения к ответственности министров; 259 ст. соответствует 9-я ст. Учр. ком. прош., разрешающая приносить императорскому величеству жалобы вообще на неправильные действия и распоряжения высших мест и лиц.

§ 52. Общий порядок принесения частных жалоб предусматривается 1085 ст. Уст. гр. суд.*(127). Из нее мы видим, что жалобы на преступления по должности и просьбы о вознаграждении за вред и убытки, причиненные этими преступлениями, приносятся в порядке административном. Они должны быть приносимы тому установлению, от которого зависит назначение обвиняемого на занимаемую им должность. Логическим последствием этого начала было бы то правило, что жалобы на должностных лиц, назначаемых высочайшею волею, должны быть приносимы непременно императорскому величеству. Но наше законодательство делает отступление от этого возможного вывода. Оно распространяет его лишь на лиц первых трех классов*(128). Жалобы на остальных лиц, занимающих должности не выше четвертого класса, приносятся в 1-й департамент сената. В числе этих последних встречаются и лица, занимающие губернские должности, напр., губернаторы. Если бы жалобы на них обращались непосредственно к Государю, то это придало бы местным должностям такое значение, какое даже законодательство, может быть, и не хотело им придавать.

§ 53. Право жалоб на должностных лиц переходит в право иска в том случае, когда речь идет о вознаграждении за вред и убытки, причиненные такими действиями администрации, которые не заключают в себе признаков преступления по должности. Всякое должностное лицо обязано вознаградить частных лиц за вред и убытки, причиненные его действиями*(129). Общий принцип, определяющий правила принесения означенных исков, выражен в 1316 ст. Уст. гр. судопроизводства.

"Вознаграждение за вред и убытки, причиненные нерадением, неосмотрительностью или медленностью должностного лица административного ведомства, отыскивается по общим правилам гражданского судопроизводства, с изъятиями, установленными в нижеследующих статьях".

Отсюда мы видим, что право иска против должностных лиц возможно только тогда, когда действия этих лиц не подходят под понятие превышения или злоупотребления власти (каковы: нерадение, неосмотрительность и медленность). Иски этого рода приносятся по общим правилам гражданского судопроизводства, т. е. подаются в общие судебные установления, именно - иски о вознаграждении предъявляются:

1) против лиц, занимающих низшие должности до девятого класса включительно - в окружный суд;

2) против лиц, занимающих должности от восьмого класса до пятого включительно - в судебную палату;

3) против лиц, занимающих должности выше пятого класса - в кассационный департамент правительствующего Сената*(130).

Изъятия, о которых говорит 1316 ст., заключаются, главным образом, в особенном составе суда, решающего предъявленный иск*(131). Решения постановляются не иначе, как по выслушании заключения прокурора или обер-прокурора, по принадлежности*(132).

Изъятия, установленные для дел этого рода, состоят также в порядке обжалований*(133).

§ 54. Все эти постановления имеют в виду жалобы, приносимые частными лицами на отдельные действия административных лиц, но не касаются отмены какого-либо общего распоряжения правительственного места. Несколько ближе к последнему виду жалоб подходят постановления, содержащиеся в учреждениях губернских. Здесь говорится о жалобах на постановления губернского правления, приносимых в первый департамент Сената*(134). Но под именем этих постановлений в данном случае должно разуметь определения губернского правления, касающиеся отдельных частных лиц, так как порядок принесения жалоб в 1-й департамент Сената определяется общими правилами гражд. судопроизводства.

По отношению к высшим установлениям, каковы министерства, законодательство наше не содержит никаких точных правил о порядке принесения жалоб на их распоряжения, имеющие общий характер. Право Сената принимать подобные жалобы должно вывести из общих статей, определяющих значение сената, как хранителя законов*(135).

§ 55. Гораздо определеннее постановления наших законов о праве коллективных жалоб.

Наше действующее право признает жалобы только установленных законом сословных и общественных собраний. Коллективные жалобы случайного собрания лиц, не имеющего официального значения, не только не допускаются, но и преследуются законом*(136).

Порядок принесения жалоб сословными и общественными собраниями подробно определяется в соответствующих положениях о земских учреждениях (1864 г.), в городовом положении (1870 г.) и в положении о крестьянах (1861 г.)*(137). Земские собрания имеют право приносить жалобы на относящиеся до них распоряжения начальника губернии и высших административных властей правительствующему сенату, по первому департаменту*(138). Подобное же право предоставлено городским думам. Они могут обжаловать всякое распоряжение местных правительственных, сословных и земских властей губернатору, который обязан принять все меры к восстановлению законного порядка. Если же незаконные распоряжения исходят от самого губернатора или министра внутренних дел, тогда жалобы приносятся правительствующему сенату*(139). Право жалоб, хотя в менее определенных выражениях, предоставляется и сельским обществам, и волостным сходам*(140).

Общее начало, проведенное в означенных положениях, заключается в том, что каждое из общественных собраний имеет право обжаловать только распоряжения, относящиеся до специального круга дел, ему переданных. Наше законодательство устраняет возможность общих жалоб; оно держится того взгляда, что ни одно сословие и ни один род учреждений не имеют права говорить за другие учреждения и сословия.

Из всего сказанного нельзя не видеть, что постановления нашего законодательства о праве жалоб находятся в разрозненном состоянии и не подведены под какой-либо общий принцип. Поэтому было бы чрезвычайно полезно, во-1-х, составить из всех отдельных положений по этому предмету такие общие правила, которые могли бы войти в состав наших основных законов, подобно тому, как сюда вошли 77-я и др. статьи, касающиеся права представления высшему правительству несогласных с законом распоряжений, получаемых подчиненными административными органами; во-2-х, соответственно потребностям времени, пересмотреть постановления, относящиеся до деятельности I департамента сената, как верховного административного судилища, в котором нуждается каждое государство, допускающее большую или меньшую самостоятельность административных распоряжений*(141).

§ 56. При определении юридических условий, в которые поставлены распоряжения, исходящие от общественных властей, надо иметь в виду: 1) отношение законодательства к этим распоряжениям, 2) их компетенцию и 3) средства охранения их законности.

Отношение права распоряжений, принадлежащего общественным установлениям, к общей законодательной власти, определяется некоторыми особенностями этого права. Если границы распорядительной власти органов правительственных устанавливаются главным образом ввиду ограждения интересов частных лиц, то в рассматриваемом нами вопросе обеспечение личных интересов отступает на второй план по следующим соображениям: 1) выборное начало, на котором построены общественные установления, делает весьма основательным то предположение, что общественные собрания выражают желания своих доверителей и что, следовательно, постановления их являются с согласия целого общества; 2) действие мер, установленных известным общественным собранием, распространяется не только на местное народонаселение, но и на самих членов этого собрания. Отсюда понятно, что практически личные интересы реже могут придти в столкновение с распоряжениями общественных собраний, чем с постановлениями властей административных. В данном случае закон более заинтересован ограждением силы общих узаконений и интересов правительственных. С точки зрения этого начала и определяется отношение распорядительной власти общественных собраний к общей законодательной власти.

Право распоряжений, предоставленное земским, городским собраниям и т. п. общественным властям, является делегацией власти верховной, которая, на основании общих законов, сосредоточивает в себе всю сумму законодательной власти. Самое понятие делегации предполагает ограниченность тех прав, которые могут быт предоставлены общественным установлениям. Общая законодательная власть, по идее своей, неограниченна, в том смысле, что всякий предмет общественного интереса может быть объектом ее законодательных норм. Напротив, распорядительная власть общественных собраний, делегированная властью правительственною, по самому существу своему, должна вращаться в определенных границах. Она должна а) касаться тех предметов, которые прямо перечислены в их положениях и уставах, и б) по отношению к этим предметам общественные собрания облечены только определенною степенью власти.

Из природы власти, предоставляемой общественным собраниям, сама собою вытекает необходимость правительственного надзора за местами и лицами общественного управления, как главнейшего средства обеспечения законности их постановлений. Этот надзор должен иметь в виду: а) согласие местного постановления с общими законами страны, б) с материальными интересами правительства и в) законно приобретенными правами и интересами частных лиц.

§ 57. Вопрос о праве местных общественных властей на издание известных распоряжений возник в нашем законодательстве весьма недавно. Он явился только со времени реформ нынешнего царствования в области местного самоуправления. В прежнее время даже привилегированное собрание, собрание дворянское, не имело права издавать какие-либо общие распоряжения, обязательные для целой местности или для членов дворянского сословия. Главный предмет занятий дворянских собраний состоял в избрании лиц на разные общественные должности, замещение которых было предоставлено дворянству*(142). Кроме того, они имели право делать постановления, касающиеся составления дворянских капиталов на различные потребности дворянского общества*(143).

Отсюда видно, что дворянские собрания не были административными установлениями, которым бы было предоставлено право издавать распоряжения по известной части управления.

С таким характером являются впервые земские учреждения. Они были признаны установлениями административными, т. е. такими общественными собраниями, которым передано от правительства осуществление различных задач управления*(144). Отсюда вытекает право их на издание распоряжений. По ст. 65 Пол. о земск. Учр. "земским собраниям принадлежит распорядительная власть и общий надзор за ходом дел..." Характер этой власти определяется 66 ст. того же положения: "губернские земские собрания могут издавать обязательные для местных земских учреждений той же губернии постановления, а уездные земские собрания давать, с своей стороны, инструкции уездным управам своих уездов, равно как подчиненным им лицам, собственно о способе исполнения постановлений губернских собраний, с тем: 1) чтобы означенные постановления и инструкции ни в каком случае не выходили из круга предметов, предоставленных ведению земских учреждений, и 2) чтобы они ни в чем не были противны существующим общим узаконениям и настоящему положению".

По точному смыслу этой статьи земские собрания вправе издавать распоряжения, обязательные для самих земских учреждений, им подведомственных, т. е. для земских управ и других исполнительных властей, действующих под их надзором. Но отсюда никак не вытекает права их издавать какие-либо постановления, обязательные для всех жителей губернии или уезда.

Исключение из этого правила явилось в 1873 г., когда высочайше утвержденным мнением государственного совета земским учреждениям дано право издавать, с утверждения губернатора, обязательные для местных жителей постановления, касающиеся предосторожности от пожаров. Этот специальный закон служит подтверждением общего правила, выраженного в 66 ст.

Гораздо больший объем прав в этом отношении принадлежит городским общественным установлениям. Они призваны к заведыванию городским хозяйством и благоустройством. Следовательно, на них возложена обязанность ведать город не только как известную имущественную единицу, но и заботиться об общих условиях благосостояния этой единицы. Отсюда логически вытекает право городской думы издавать обязательные для местных жителей распоряжения, касающиеся городского благоустройства*(145).

Наконец, сельским обществам и волостным сходам предоставлено право делать постановления, относящиеся только до крестьянского общества. Сельский сход пользуется правом совещания о хозяйственных нуждах, благоустройстве, призрении бедных и обучении грамоте, раскладке податей и т. д.*(146). Сельские общества постановляют приговоры относительно способов пользования мирскою землею, мирских расходов, взыскания недоимок и т. п. Ведению волостного схода подлежат все вообще предметы, относящиеся до хозяйственных и общественных дел волости; на его обязанности лежит принятие мер общественного призрения, учреждение волостных училищ и пр.*(147). Кроме того, практика ввела и другого рода приговоры, которые могут постановлять крестьянские общества; сюда относятся, напр., приговоры о непосещении питейных заведений.

§ 58. Меры, которые обеспечивают законность распоряжений общественных властей, чрезвычайно разнообразны. Они зависят от тех условий, в которые поставлено то или другое общественное собрание*(148).

Средства ограждения силы общих законов различаются по степени самостоятельности, которую закон желает предоставить тем или другим установлениям. В некоторых случаях законность постановлений общественных собраний обеспечивается правом правительственного просмотра и протеста. Такой порядок принят, напр., по отношению к земским учреждениям. В иных случаях законодательство принимает более решительные меры и ставит издание известных распоряжений в зависимость от утверждения правительственной власти. Такие меры приняты, главным образом, относительно распоряжений городских учреждений и учреждений крестьянских.

Интересы частных лиц обеспечиваются двояким образом: а) в случае нарушения гражданских прав отдельных лиц, нарушенных действием общественных властей, установляется право иска на общих основаниях; б) если же речь идет о незаконности распоряжения в целом его составе, частным лицам предоставляется право жалобы или установлению, на которое возложен надзор за действиями общественных собраний, или, в более важных случаях, в 1-й департамент правительствующего сената.

§ 59. А. Отношение закона к судебному решению вообще*(149). На первый взгляд нет ничего легче, как определить отношение судебной власти к власти законодательной. Судебное решение должно заключать в себе применение общего закона к частному случаю. Таково ходячее воззрение на содержание судебного решения. Этим воззрением определяется и обыденный взгляд на права и обязанности судьи. Если судебное решение по идее своей есть только применение закона к частному случаю, то судья, очевидно, должен быть пассивным органом закона и деятельность его исчерпывается, так сказать, механическим его приложением.

Но такой взгляд верен только в самых общих чертах.

Конечно, судебное решение должно быть основано на законе, потому что суд всегда должен руководиться волею законодателя, выраженной в той или другой форме.

Затем, судебное решение не может заключать в себе никакого общего правила; сила его исчерпывается приложением к данному случаю. Но отсюда никак не следует, чтобы деятельность судьи была деятельностью пассивною. Каждый отдельный случай, взятый непосредственно из практической жизни, представляет столько индивидуальных черт, что судья должен иметь немало теоретических и практических сведений для определения того, какой закон относится к данному случаю. Правильное избрание закона из всей массы законодательного материала предполагает немало юридического такта. Затем, вопрос об объеме, в котором известная статья может быть применена к предусмотренному ею случаю, часто является сложным и трудным.

К затруднениям, возникающим из факта индивидуальных различий отдельных случаев, предусмотренных одним нашим законом, присоединяются еще затруднения, возникающие из недостатков самого законодательства. Во-первых, текст закона часто весьма неясно выражает мысль законодателя; во-вторых, данная статья может быть редактирована таким образом, что множество отдельных случаев не будут подходить под ее буквальный смысл, но, очевидно, соответствуют ее логическому смыслу, намерениям законодателя*(150). Наконец, в-третьих, судья встречается иногда с решительным пробелом в законодательстве и, для разрешения данного случая, должен сам стать на место законодателя*(151). Таким образом, судебное решение требует ряда особых приемов, совокупность которых носит общее имя толкования законов (interpretatio, Auslegung); изъяснение смысла закона, содержащееся в судебном решении, есть особый и самостоятельный элемент права. Раз постановленное решение может влиять на способ применения закона к другим однородным случаям, служить образцом истолкования закона. Такова сила прецедента. Этого мало. Судебная интерпретация в тех случаях, когда судебное место восполняет пробел в законодательстве (решение по подобию), делается самостоятельным источником права, конкурирует с законодательством*(152).

§ 60. Эти факты указывают на практическую необходимость толкования законов. К ней должно присоединить и юридическую обязанность государства дать суду право толкования.

С установлением государственной власти задача правосудия сосредоточивается в руках ее органов. Правосудие становится исключительным правом государства, устраняющим самосуд, самоуправство. Но этот факт налагает на государственную власть определенную обязанность, исполнения которой граждане вправе от нее ожидать. Именно, граждане вправе требовать, чтобы каждое дело, находящееся в данную минуту в судебном разбирательстве, было разрешено при помощи наличных средств законодательства. Право это вытекает из оснований двоякого рода: первые из них могут быть названы внешними, количественными, вторые - внутренними, качественными.

Первое, чисто внешнее, основание состоит в необходимости немедленно охранять или восстановлять права, как скоро они нарушены, и разрешать вопрос о спорных правах. Отсрочка правосудия, как это доказывает пример недавних лет, вредно, даже гибельно отражается на интересах тяжущихся и подсудимых.

Как ни важно это основание, но значение его отступает пред силою второго, внутреннего и более юридического основания. Представление дела, находящегося в судебном разбирательстве, на разрешение законодательной власти видоизменило бы природу судебного решения и противоречило бы началу разделения властей. Судебное решение, по природе своей, есть применение существующих законодательных норм к отдельному случаю. Посему такое решение может быть только актом власти подзаконной, стоящей ниже закона и обязанной руководствоваться его предписанием. Таким положением судебной власти обеспечивается твердость личных и имущественных прав граждан. Граждане вправе ожидать, что к ним будут применяемы только законы, существовавшие в момент совершения ими различных действий, законы, которыми они сами руководствовались в своей жизни. Когда законодательная власть принимает на себя обязанности судьи, все эти условия легко могут быть разрушены. Законодательная власть поставлена выше закона. Как бы она ни стремилась, при постановке своих решений, ограничить себя правами власти судебной (т. е. руководствоваться смыслом существующего законодательства), ее решения легко могут перейти (и часто переходили) в новые законы, применяемые ex post facto, т. е. с обратною силою. Как ни опасно может быть право судебного толкования, но участие законодательной власти в отправлении правосудия еще опаснее, ибо оно не согласно с общими началами права.

Таким образом, нельзя не приветствовать принципа, установленного судебными уставами, принципа, по которому суд не вправе откладывать решения, под предлогом неполноты и неясности закона, и по которому каждый процесс должен закончить свое течение в пределах судебного ведомства.

Обращаясь к постановлениям нашего законодательства о праве судебного толкования, мы рассмотрим: а) объем прав, предоставленных судебной власти в деле толкования законов, и б) силу судебного толкования в его отношении к законодательной власти по русскому праву.

§ 61. О праве судебного толкования. Право судебного толкования определялось в нашем законодательстве в разные времена различно. Одни узаконения, касающиеся этого предмета, вышли из воззрений предшествовавшей эпохи, другие - суть произведения взглядов нашего времени.

Первым источником, под влиянием которого сложились постановления нашего законодательства о праве судебного толкования, является знаменитый Наказ Екатерины II. Идеи Наказа по отношению к праву толкования очень определенны. В принципе, он, безусловно, восстает против права толкования. По его мнению, нет ничего опаснее юридической поговорки, что должно держаться смысла закона, а не его буквы; отрешение от буквального смысла закона открывает широкую дорогу судебному произволу, против которого Наказ восстает всеми силами*(153). Затем все его рассуждения клонятся к доказательству той мысли, что законы должны быть написаны самым ясным и точным языком, что "уложение, все законы в себе содержащее, должно быть книгою весьма употребительною и которую бы за малую цену достать можно было наподобие букваря*(154). Сила высказанных выше мыслей ограничивается, следовательно, известными условиями, при которых можно требовать от судей только механического применения изданных законов. Оно возможно именно тогда, когда законы написаны самым точным и ясным языком и предусматривают каждый отдельный случай со всеми его индивидуальностями. Но это задача более чем невозможная, и задача, к которой не стремится ни одно законодательство.

§ 62. Идеи Наказа имели положительное влияние на позднейшее законодательство, на те узаконения, из которых составилась 65 ст. наших основных законов. Приводя ее здесь вполне, мы считаем нужным разделить ее на две части, различные по содержанию:

1) Законы должны быть исполняемы по точному и буквальному смыслу оных, без всякого изменения и распространения. Все, без изъятия, места, не исключая и высших правительств, должны утверждать определения свои на точных словах закона, не переменяя в них без доклада императорскому величеству ни единой буквы и не допуская обманчивого непостоянства самопроизвольных толкований".

2) "Но если бы где-либо, по различию буквального смысла узаконений, встретилось затруднение в избрании и приложении закона к рассматриваемому делу, - в таком случае, по невозможности согласить буквальный смысл закона с таковым же другого, самая необходимость предписывает, особенно в высших местах, следовать общему духу законодательства и держаться смысла, наиболее оному соответствующего".

Первая часть 65 ст. составлена под влиянием идей Наказа, откуда даже заимствовано выражение, "не допуская обманчивого непостоянства самопроизвольных толкований"*(155). Она, очевидно, исходит из того предположения, что судья имеет пред собою закон, настолько ясный и точный, что всякое отступление от его буквы будет злоупотреблением судейской власти. В этом духе составлены узаконения, на которых основана первая часть 65 ст. Все они изданы по поводу явных нарушений "точного и ясного" смысла закона*(156). Они не предусматривают случая неясности или противоречия законов. Он предусмотрен узаконениями, на коих основана вторая часть 65 ст.

Вторая часть 65 ст. предусматривает именно случай противоречия нескольких законов, относящихся к одному и тому же делу, когда, следовательно, речь идет не о толковании закона, но об избрании между несколькими узаконениями одного, для применения его к данному случаю.

Сенатский указ 1823 г., октября 31, вполне подтверждает этот смысл второй части 65 ст. Сенатский указ содержит в себе высочайше утвержденное мнение государственного совета по делу статского советника Ленивцева*(157).

Ленивцев обвинялся в различных злоупотреблениях по откупам, которые он имел в вологодском наместничестве. Для суждения о поступках Ленивцева и произнесения над ним приговора, судебные места имели пред собою несколько узаконений, из которых нельзя было вывести какого-либо общего начала*(158). Разноречие законов произвело разногласие в судах и самом сенате. Дело поступило, наконец, на рассмотрение государственного совета. Последний нашел, что, во-1-х, прежние узаконения отменяются последующими, и, во-2-х, что при противоречии законов, правительственные места, в особенности высшие, обязаны руководствоваться общим духом законодательства. Это мнение изложено словами, вошедшими в текст 65 ст.

Из характера случая, рассмотренного государственным советом, ясен и объем прав, предоставляемых судебным местам 65 ст. Судебное толкование применяется для разрешения противоречия между отдельными узаконениями существующими, т. е. предусматривающими данный случай, но предлагающими различные способы к его разрешению.

§ 63. Таким образом, судебная интерпретация, по точному смыслу 65 ст., не могла восполнять недостатков законодательства в случае неполноты закона, неясности его или пробела. Еще в законодательстве Екатерины II окончательно утвердилось начало, по которому отсутствие точного и ясного закона обязывало судебные места приостановить решение дела и представить его на разрешение в законодательном порядке*(159). Это правило подтверждают: 227 ст. Учр. Сен., где изображено: "сенат не приступает к решению таких дел, на которые не окажется точного закона, но, во всяком случае, требующем издания новых, или пополнения, или перемены существующих узаконений, составляет проект разрешения, и все дело, по ст. 205, вносится министром юстиции, с его заключением, к Императорскому Величеству через государственный совет".

Данная статья, предоставляя Сенату право почина по поводу усмотренных им недостатков закона, прямо лишает его права самостоятельно для данного дела восполнять эти недостатки посредством распространительного толкования и, тем более, посредством аналогии. Приостановка дела есть непосредственный результат неимения точного закона.

Затем, по силе 281 ст. II т. Св. Зак. "никакое судебное место не может решить дела, если нет на оное ясного закона; в сем случае судебные места в губерниях обязаны представлять губернскому начальству, которое, сделав предварительно в общем присутствии губернского правления и палате совещание, доложит о том правительствующему сенату".

§ 64. Начало, о котором идет речь, не было выдержано во всех частях нашего законодательства. В области права уголовного, по-видимому, допущено исключение, из которого впоследствии выросло представление о праве судебных мест решать уголовные дела по подобию. Факт этот замечателен тем более, что большинство криминалистов и большинство законодательных кодексов не допускают аналогии именно в делах уголовных. Он может быть объяснен только путем историческим.

Прежде всего необходимо заметить, что наше уголовное законодательство (XV т. Св. Зак.) имеет характер свода. В состав его вошли самые разнообразные узаконения, существовавшие в прежнее время, в том числе и постановления с неопределенной санкцией. Наказание назначалось общими выражениями: "наказать яко преступника указов" или: "по всей строгости законов", или: "до чего доведется" и т. д. При существовании таких безусловно неопределенных статей явилось большое затруднение определить объем прав судьи при постановлении приговора, на основании подобных узаконений. С одной стороны, законодатель не мог отнести их к разряду "точных и ясных" законов, уполномочивающих судебное место постановлять приговоры самостоятельно. Но, с другой стороны, они были ясны и точны в том отношении, что ими прямо предусматривалось действие, подлежащее судебному рассмотрению. Предписать судебной власти откладывать рассмотрение дела не было никакого основания; но, сообразно изложенному выше принципу, законодательство наше должно было ограничить право судьи в определении меры наказания. Эта цель и была достигнута XV т. Св. Зак. На основании 104 ст., судебное место принимало к своему разбирательству действие, предусмотренное одною из означенных статей, определяло меру наказания, соображаясь со статьями Свода, предусматривающими действия, наиболее сходные с данным, но, не приводя своего решения в исполнение, представляло его на усмотрение высшего места*(160). В этой статье нельзя видеть (как это делает современная судебная практика) зародыша права решения по аналогии.

По смыслу ее, дело решалось на основании закона, и только мера наказания определялась судом по подобию с другими статьями уголовного кодекса. Вместе с тем решение не вступало в законную силу, а представлялось на усмотрение высшей власти.

§ 65. Из 104 ст. вышла 151 (прежняя 155) ст. ныне действующего уложения о наказаниях. Необходимо заметить, что роль 151 ст. ничем не отличается от роли ст. 104 прежнего Свода Законов. Известно, что составители уложения не решались составить действительно нового и самостоятельного кодекса уголовных законов. Называя свой труд уложением, они остались в области работ сводных. Вот их собственные слова: "Уложение, - говорят они, - долженствовало быть и есть не что иное, как собрание очищенных, приведенных в порядок и ясность, дополненных и во многом исправленных, но однако ж в общем составе своем прежних уголовных наших законов. Оно, в некотором смысле, занимает среднее место между обыкновенным сводом и тем, что в наше время именуется новым кодексом законов. Редакторы желали бы иметь право назвать его сводом усовершенствованным"*(161). Но в юридическом смысле не может быть речи о чем-то среднем между уложением и сводом. В сущности уложение осталось сводом. В качестве собрания прежних уголовных законов наших, уложение приняло в себя и 104 ст. XV т. (155 ст. улож.). Нельзя было не признать необходимости такой статьи в новом уложении. Неопределенная санкция уголовных законов, вызвавшая необходимость 104 ст. в прежнем своде, не исчезла и в новом уложении. Она приняла только другую форму*(162). Таким образом, легко убедиться, что 155 ст. (впоследствии 151) не установляла никаких других прав, кроме определенных уже 104 ст. Видоизменилась только редакция, сообразно потребностям "усовершенствованного" свода; 155 ст. редактирована следующим образом: "Если в законе, за подлежащее рассмотрению суда преступное деяние нет определенного наказания, то суд приговаривает виновного к одному из наказаний, предназначенных за преступления, по важности и роду своему наиболее с оным сходные; но, не приводя таковых приговоров своих в исполнение, представляет о том без замедления, по установленному порядку подчиненности, на рассмотрение правительствующему сенату". По существу, это та же 104 ст., но только в обобщенной форме, скрывающей ее историческое происхождение.

Вопрос о точном смысле 155 ст. возник с изданием судебных уставов и новым изданием уложения о наказаниях (1866 г.), где 151-я ст. (прежняя 155 ст.) редактирована уже в том смысле, что приговоры, на основания ее постановленные, не представляются Сенату, а получают законную силу.

§ 66. Судебные уставы 1864 г. отменили старый принцип права толкования и заменили его новым, диаметрально противоположным.

Новый принцип изложен в известной 13 ст. Уст. уголовн. судопр., которой соответствует 10 ст. Уст. гражд. судопр.*(163). "Воспрещается останавливать решение суда под предлогом неполноты, неясности или противоречия законов. За нарушение сего правила виновные подвергаются ответственности, как за противозаконное бездействие власти". Новое начало, установленное этими статьями, приводит к последствиям двоякого рода: первое из них мы назовем ближайшим, непосредственным, прочие косвенными, хотя и неизбежными.

13 и 10 ст., взятые изолированно, без отношения к прочим частям судебных уставов, содержат в себе только одно требование, именно, что по каждому делу, находящемуся в судебном разбирательстве, должен быть постановлен приговор какого бы то ни было содержания. Принцип этот противоречит прежнему правилу, гласившему, что суд не приступает к решению дела, на которое не было "точного и ясного закона". Больше ничего новое правило, взятое само по себе, не заключает. Требование, изложенное в нем, чисто внешнее, формальное, не касающееся существа и содержания судебного решения. Оно будет совершенно выполнено, если уголовный суд, не имея пред собою "точного" закона, предусматривающего поступок, находящийся в разбирательстве, постановит приговор оправдательный*(164). Закон воспрещает суду возбуждать во время производства дела законодательные вопросы и откладывать дело впредь до их разрешения. Законодательный вопрос может быть возбужден независимо от судебного решения, которое должно состояться на основании существующих законов. Таков точный смысл 136 ст. Учр. суд. уст.: "Если при решении дела судом обнаружена неполнота закона и прокурор окружного суда признает необходимым возбудить законодательный вопрос, то, независимо от решения дела судом, на основании уставов уголовного и гражданского судопроизводства, доносит о замеченной неполноте закона прокурору судебной палаты, от коего зависит представить возбужденный вопрос на усмотрение министра юстиции".

§ 67. Но понятно само собою, что обязанность, возложенная ныне на суд, постановлять решение, не обращая внимания на несовершенство закона, должна влиять косвенно и на материальную сторону решения, т. е. должна расширить право суда в отношении толкования закона. Оставить суд при прежних средствах толкования, в узкой рамке прав, очерченных 65 ст. Осн. зак., было бы невозможно, в виду нового объема обязанностей, возложенных на суды. Необходимо только определить размер этих прав, как ввиду общих начал права, так и в виду начал положительного русского права. При этом необходимо заметить, что как наука, так и законодательство не могут установить общей нормы для интерпретации всех частей права. Объем права толкования должен зависеть от свойств закона, подлежащего толкованию. В этом отношении необходимо провести границу между гражданским и уголовным законом.

1) Решение, постановленное судом по делу гражданскому, в большинстве случаев содержит в себе определение, кому, на основании существующих законов, принадлежит спорное право. При разрешении этого вопроса судья не может быть поставлен в зависимость от одного буквального смысла узаконений, относящихся к тому или другому разряду институтов и правоотношений. Право, подлежащее в данную минуту судебному разбирательству, могло возникнуть из отношений, хотя не предусмотренных прямо существующими законами, но составляющих их естественное последствие*(165). Формы гражданских правоотношений развиваются быстро, особенно в некоторых их отраслях, например в отношениях торговых*(166); никакое законодательство не может идти, шаг за шагом, за развивающимися формами гражданских сделок. Лишая суды права разрешать возникающие из них столкновения по аналогии, законодатель оставил бы без охраны самые законные права, сделки, не противоречащие ни общему смыслу положительного законодательства, ни началам общественной нравственности. Вот почему предоставление гражданским судам не только права толкования законов, но и права разрешения дел по аналогии есть необходимость, вызываемая всеми условиями современного правосудия*(167).

Этой цели и соответствует постановление 10 ст. Уст. гражд. суд. Гражданские суды не вправе останавливать решения под предлогом не только "неполноты, неясности или противоречия законов", но и их недостатка, т. е. совершенного пробела законодательства по известному предмету. Важность права, возникающего из этой обязанности гражданских судов, очевидна. Разрешая вопрос о принадлежности спорного права, суды могут, для отдельных случаев, восполнять пробелы законодательства, руководствуясь общим его смыслом. Таково требование 9 ст. Уст. гражд. суд.

"Все судебные установления обязаны решать дело по точному разуму существующих законов, а в случае их неполноты, неясности, недостатка или противоречия, основывать решения на общем смысле законов".

2) Уголовное правосудие поставлено в другие условия. Между тем как предметом гражданского правосудия является вся масса частных правоотношений, беспрерывно развивающаяся, а потому не всегда предусмотренная положительным законом, предметом уголовного правосудия является строго определенный круг действий вообще и в частности предусмотренных уголовным законом. Действия эти называются преступлениями. В идее преступления содержится понятие действия, воспрещенного уголовным законом под страхом наказания, следовательно, непременно, предусмотренного законом, без формального запрета которого данное действие и не было бы преступлением. Nullum crimen sine lege. Этим коренным правилом сам собою разрешается вопрос о допустимости аналогии в делах уголовных. Идея преступления, не предусмотренного законом, заключает в себе логическое противоречие - есть non sens. Допустить аналогию в делах уголовных значило бы признать, что суд имеет право объявить in specie преступным то, что не запрещено законом in gеnеre. Конечно, нельзя назвать пробелом или молчанием закона (silence de la loi) простую неполноту текста данной статьи, происходящую или от излишней общности ее выражений*(168) или от их излишней специальности*(169). В данном случае намерение законодателя не было бы осуществлено и интересы общества достаточно ограждены, если бы суд в решении своем был связан несовершенною редакцией закона. Неполнота закона не может быть предлогом не только к приостановке решения, но и к оправдательному приговору: она должна быть (независимо от возбуждения законодательного вопроса) выполнена для данного случая распространительным толкованием, примеры которого мы привели выше. Мы не говорим уже здесь о простом противоречии законов, устранение которого лежало на обязанности судов и на основании 65 ст. Осн. зак.. В случае недостатка закона суд, на основании 771 ст. Уст. гр. суд., должен постановить оправдательный приговор. Он не может самопроизвольно расширять круг преступных действий.

Отсюда понятно, что по смыслу 151 ст. улож. о наказ. аналогия не допускается в нашем уголовном праве. Эта статья прямо говорит: "если в законе за подлежащее рассмотрению суда преступное деяние нет определенного наказания" и т. д. Следовательно, для того, чтобы известное действие подлежало рассмотрению суда, оно должно заключать в себе признаки преступного действия. На основании 520 ст. Уст. гражд. судопр., только при этом условии обвинительный акт может иметь юридическую силу. То же самое подтверждает и 12 ст. Уст. гр. суд., где прямо сказано: "все судебные установления обязаны решать дела по точному разуму существующих законов, а в случае неполноты, неясности или противоречия законов, коими судимое деяние воспрещается под страхом наказания, должны основывать свое решение на общем смысле законов". Итак, 12 ст. имеет в виду применение судом таких законов, коими судимое деяние воспрещается под страхом наказания; следовательно, суд может иметь дело только с деяниями, прямо воспрещенными уголовным законом. Этих слов совершенно достаточно для устранения всякой мысли о допустимости аналогии на основании 12 ст.

§ 68. Границы права толкования законов, установляемого 12 ст. Уст. уг. суд., могут быть обозначены без особенного труда. Закон дает судам уголовным право основывать свое решение на "общем смысле" законодательства в трех случаях: неполноты, неясности и противоречия законов. Для ближайшего рассмотрения этих трех случаев мы расположим их в иной постепенности сравнительно с последовательностью их в 12 ст. Именно, мы начнем с случая, предполагающего меньший объем права толкования, переходя к другим, требующим большего простора для интерпретации. С этой точки зрения, случаи, предусмотренные 12 ст., расположатся в следующем порядке: противоречие, неясность и неполнота законов.

Случай противоречия законов предполагает существование нескольких узаконений, так или иначе предусматривающих данный случай, но несогласных между собою в отношении определения существа преступления, меры наказания и т. д.. Задача судьи состоит в определении, какое из этих узаконений должно быть применено к данному случаю, находящемуся в судебном разбирательстве. Другими словами, на суде лежит обязанность избрать закон, непосредственно относящийся к данному случаю. Суд руководствуется общими правилами применения законов, нисколько не отрешаясь от их буквального смысла. Правила избрания законов для отдельного случая во многом сходны с правилами составления свода законов общих. Таково, напр., правило, что из двух или трех несходных законов должно следовать позднейшему, так как закон позднейший отменяет предыдущий, и т. д. Но раз закон избран, судья подчиняется в применении его точному смыслу его текста*(170).

Неясность закона зависит от неудачной редакции его текста, неверно выражающего мысль законодателя. Задача суда состоит в изъяснении точного смысла закона, т. е. в сообщении ему того объема, какой он должен иметь согласно цели и намерениям законодателя*(171). Неполнота закона есть результат несоответствия между логическим разумом закона, намерением законодателя, с одной, и буквальным смыслом его текста с другой стороны. Вследствие этого многие деяния, очевидно преступные и подходящие под смысл буквально неполного закона, являются непредусмотренными в его тексте. Это несовершенство закона устраняется судом с помощью распространительного толкования статьи закона, относящейся, по мнению суда, к делу, находящемуся в его разбирательстве. Вопрос, который в этом случае ставит себе суд, формулируется следующим образом: "подходит ли данный случай под действие N статьи уложения?"*(172).

Таковы границы права толкования, предоставленного нашему суду в области гражданского и уголовного права.

§ 69. О силе судебного толкования. Вопрос, который нам предстоит разрешить, может быть формулирован следующим образом: может ли толкование закона, предложенное в судебном решении, состоявшемся по единственному делу, получить значение общей нормы, обязательной при решении других подобных случаев?

При разрешении этого вопроса необходимо различать: 1) между судебным решением вообще, т. е. решением, постановляемым всяким судебным местом, и 2) решением, изданным высшим судебным установлением, облеченным правом толкования законов, т. е. кассационными департаментами сената. По отношению к этому последнему в настоящее время возник вопрос, в разрешении которого теория и практика расходятся между собою. Именно - Сенат настаивает на том, что кассационные решения его имеют безусловно обязательную силу для всех судебных мест империи, Напротив, теория доказывает, что эти решения подчиняются общим правилам о действии судебного решения, изложенным в 68 и 69 ст. наших Основных законов.

§ 70. Обратимся, прежде всего, к уяснению значения судебного решения вообще. Юридическая природа судебного решения определяется тем, что оно содержит в себе применение общего закона к отдельному случаю. Поэтому сила его исчерпывается применением его к делу, по которому оно состоялось. Способ разрешения дела, принятый судом в данном случае, не обязывает юридически другой суд (или даже тот же самый суд) по другому однородному делу держаться того же способа. Это нисколько не говорит против необходимости единообразного применения законов судами, причем главным руководящим началом являются прецеденты, т. е. решения судов, прежде состоявшиеся по делам однородным. Здравые начала справедливости и общественной нравственности требуют, чтобы к каждому случаю, подлежащему рассмотрению суда, общий закон был применен в том же смысле, в каком он был уже применен к другому однородному делу; каждый тяжущийся вправе ожидать, что его дело будет разрешено судом так же, как уже разрешено было другое, представлявшее однородные обстоятельства. Никто, поэтому, не сомневается, что юридическое образование судьи было бы неполно без знакомства с прецедентами, с многолетнею практикою и преданиями судов. Прецеденты всеми уважаемого и достойного уважения судебного места - превосходная гарантия против личных и произвольных толкований закона отдельными представителями судебной власти. В хорошо организованной магистратуре сила прецедентов сдерживает произвол толкования едва ли не больше, чем законодательные меры против этого произвола.

Но, признавая вполне значение прецедента, нельзя не видеть, что это значение фактическое, обычное, нравственное, но никак не юридическое. Сообщить обязательную юридическую силу прецеденту - значило бы (не говоря уже о смешении законодательной и судебной власти) связать свободу судейского решения, необходимую ввиду индивидуального разнообразия отдельных случаев, и уничтожить возможность реакции против неверного истолкования закона в том или другом деле, реакции против дурных прецедентов*(173). Далеко не все прецеденты могут претендовать на руководящее значение в судебной практике. Прецеденты, составляющие, например, гордость английских судов, которые опираются на них, как на незыблемые начала своей практики, сложились, так сказать, в борьбе за существование, причем множество решений погибло, не оставив в памяти судейского сословия ничего или оставив дурное воспоминание.

Поэтому, с юридической точки зрения, различные виды толкования, по степени их обязательной силы, располагаются в следующем порядке: 1) толкование научное, не имеющее никакой обязательной силы, кроме силы здравого смысла; 2) толкование судебное, имеющее обязательную силу для того случая, при рассмотрении которого оно постановлено, но необязательное для других дел; 3) толкование законодательное, или аутентическое, имеющее общеобязательное значение*(174).

§ 71. Эти общие начала, установляющие силу судебного толкования, выражены и в наших основных законах.

По ст. 68-й "окончательное судебное решение частного дела имеет силу закона для того дела, по которому оно состоялось".

Затем, 69 ст. говорит: "Судебные решения дел частных, хотя могут быть приводимы в пояснение в докладах, но не могут быть признаваемы законом общим, для всех обязательным, ниже служить основанием окончательных решений по делам судебным".

Таким образом, значение прецедента, при господстве у нас писаного закона, сводится на значение пояснительного примера, который может быть приведен в докладе, но без всякой обязательной силы.

§ 72. Применение означенных статей к решениям судов, рассматривающих дела по существу, не подлежит сомнению. Но в какой силе применяются они к определениям кассационных департаментов сената, учрежденных для наблюдения за охранением точной силы закона и за единообразным его исполнением всеми судебными местами империи? (ст. 5 Учр. суд. уст.).

Этот вопрос мы должны решить, во-1-х, на основании существа кассационного порядка и постановлений других законодательств по этому предмету, во-2-х, на основании точного смысла постановлений нашего законодательства.

§ 73. Установление кассационного суда имеет целью обеспечить правильность в отправлении правосудия путем чисто отрицательным, т. е. путем отмены решений, при постановлении которых нарушены формальные условия правосудия. Последствием отмены решения является пересмотр дела и новое решение его по существу. Легко заметить, следовательно, что вся конструкция кассационного порядка исходит из понятия независимости судов, решающих дело по существу в отношении избрания, применения и толкования законов. Кассационный суд не имеет права входить в рассмотрение дела по существу и постановлять собственное решение на место отмененного, как это делает высшая апелляционная инстанция. В идее кассационного решения вовсе не содержится понятия обязательности юридических оснований, принятых кассационным судом при отмене решения, даже для суда, постановляющего новое решение по тому же самому делу. Юридические основания, признанные кассационным судом достаточными для отмены решения, могут быть признаны недостаточными или неправильно приведенными при новом рассмотрении дела по существу. Оставаясь верным отвлеченной идее кассационного порядка, т. е. строгому разграничению компетенции судов, решающих дело по существу, и суда, отменяющего неправильные решения, нельзя не признать, что обязательная сила юридических оснований кассационных решений для суда, постановляющего новое решение, по тому же делу вряд ли может быть допущена. Этим путем кассационный суд приобретает решительное, непреодолимое влияние на решение дела по существу, и разграничение двух различных компетенций значительно сглаживается.

Ограничение этого принципа может быть допущено ввиду необходимости положить какие-нибудь границы течению процесса и установить способ разрешения столкновений между судом кассационным и судами, решающими дело по существу. При полной необязательности кассационного определения для судов, вновь решающих дело, по которому оно состоялось, процесс может тянуться до бесконечности, кассационный суд будет бесчисленное количество раз отменять решения, прочие суды могут беспрерывно возобновлять решение отмененное. Ввиду такого неудобства необходимо установить точные способы разрешения пререканий между судами того и другого порядка.

Но не должно забывать, что эти меры должны быть только коррективом против неудобств безусловного применения кассационного начала, что поэтому свойство их не должно колебать силы раз установленного принципа, устраняя только случайные, эвентуальные его неудобства. Образцовое разрешение этого трудного вопроса представляет французское законодательство.

§ 74. По закону 1837 г., ныне действующий порядок состоит в следующем: если второй приговор суда будет обжалован в кассационном порядке, теми же сторонами и на тех же основаниях, по которым был отменен первый приговор, кассационный суд постановляет свое решение в общем собрании*(175). Приговор кассационного суда, постановленный таким образом, обязателен для суда, на рассмотрение которого дело послано*(176). Эта система достигает следующих целей:

1) разграничения властей законодательной и судебной, так что течение процесса заканчивается в судебном ведомстве;

2) Относительной независимости подчиненных судов, так как столкновения их с судом кассационным разрешаются высшею инстанцией, т. е. общим собранием палат кассационного суда.

При таком взгляде французского законодательства на силу кассационного решения даже для того отдельного случая, по поводу которого оно постановлено, не может быть речи об общеобязательной силе этих решений по всем однородным делам. В этом отношении французское законодательство высказывается чрезвычайно категорически. Всем судьям воспрещено давать своим решениям форму общих правил. Решения кассационного суда, постановленные в общем его собрании, имеют силу более нравственную, чем юридическую; за ними признается авторитет так называемого торжественного постановления (arrкt solennel). Право и обязанность кассационного суда печатать свои решения нисколько не увеличивает юридической силы этих последних*(177).

Определение силы кассационных решений этими границами не ослабляет значения кассационного суда, как высшего хранителя точного разума законов и единообразия в судебной практике. Единообразное применение закона обеспечивается, во-первых, тем уважением, какое имеют все французские суды к решениям этого высшего представителя не только правосудия, но и юриспруденции, в лучшем смысле этого слова.

Кассационные решения являются действительными и всеми уважаемыми прецедентами. Во-вторых, кассационные решения получают и юридическое значение, конечно, не in genere, т. е. не тем, что кассационный суд дает им значение общеобязательных норм для толкования и применения законов, но in specie, т. е. тем, что кассационный суд по каждому рассматриваемому им делу может указанным выше путем настоять на обязательности раз установленного им толкования.

§ 75. В нашей судебной практике пытаются провести иные начала. В силу этих начал, кассационные решения, кроме того естественного авторитета, какой могут иметь определения высшего судилища империи, должны получить еще авторитет юридический, силу закона для всех дел однородных.

Такое мнение основывается, во-первых, на ст. 933 Уст. уг. суд. и 815 Уст. гражд. суд. По ст. 933 и решения Сената печатаются во всеобщее сведение, для руководства к единообразному исполнению и применению закона". 815 ст. гласит то же самое, но в иной редакции: "Все определения Сената, по просьбам об отмене решений, публикуются во всеобщее сведение, для руководства к единообразному истолкованию и применению законов".

Во-вторых, означенное мнение подкрепляется новым примечанием к 69 ст. Осн. зак., буквально воспроизводящим текст 815 ст. Уст. гражд. суд.

Для разрешения вопроса, поднятого в такой форме нашею судебною практикою, необходимо рассмотреть: 1) действительно ли юридическая сила кассац. решения определяется 815 ст. Уст. гр. суд. и 933 ст. Уст. гр. суд. И 2) действительно ли новое примечание к 69 ст. Осн. зак. изменяет ее коренной смысл?

§ 76. При рассмотрении основных начал гражданского судопроизводства, высочайше утвержденных 29 сентября 1862 г., и самих Судебных уставов 1864 г. оказывается, что юридические последствия кассационного определения об отмене решений установляются не 815 и 933 ст., а 78 ст. "основных начал" и соответствующими ей 809, 813 ст. Угол. гр. суд. и 928 и 930 ст. Угол. гр. суд.

Ст. 78 Осн. нач. гласит: "Последствием отмены решения кассационного департамента должно быть обращение дела к новому по существу спора решению, но уже не в тот суд, коего приговор признан недействительным, а в другой, равной степени, который обязан в изъяснении точного разума закона подчиниться суждениям кассационного департамента. Жалобы против постановленного на сем с "сновании вторым судом решения ни в каком случае не приемлются".

Эти начала воспроизведены и 809 и 813 ст. гр. суд. (928, 930 Гр. суд.). Они определяют все последствия отмены решения в кассационном порядке, состоящие в следующем: а) дело передается для нового решения по существу в другой суд или в иное присутствие того же суда (809 Уст. гр. суд.; 928, 929 Уст. угол. суд.); б) второй суд обязан подчиниться суждению кассационного департамента в изъяснении точного разума закона по данному делу (813 Уст. гр. суд.; 930 Уст. угол. суд.); в) если новое решение постановлено на таком основании сенатского определения и притом не допущено никаких новых неправильностей, то жалоба против него не допускается (там же).

Этими последствиями исчерпывается сила кассационного решения. Первенствующее значение Сената достаточно обеспечено тем, что решение отдельного его департамента, без пересмотра его в Общем собрании (как это установляет французское законодательство), немедленно получает обязательную силу для суда, рассматривающего дела во второй раз.

Засим, постановления о публиковании кассационных решений во всеобщее сведение помещены как в "Основных началах", так и в судебных уставах особо и без всякого отношения к вопросу об их обязательной силе.

В "Основных началах" постановление о публикации содержится в 77 ст., где читаем: "а) решение кассационных департаментов Сената и общего их собрания постановляются не иначе, как по выслушании предварительного заключения обер-прокурора, и б) публикуются во всеобщее сведение для руководства к единообразному истолкованию и применению законов".

Эта вторая часть 77 ст. составила 815 ст. Уст. гр. Мотив, на котором основана 815 ст., дает нам прямое указание на юридическое значение и последствие этого акта. "Учреждение кассационного порядка, - говорится в мотиве, - имеет, между прочим, целью обеспечить по возможности правильное и единообразное применение законов, и потому, при сосредоточении прошений об отмене решений судебных мест в одном для всей империи верховном судебном месте, необходимо, чтобы все приговоры оного публиковались во всеобщее сведение".

Из этого мотива следует:

а) что составители судебных уставов вовсе не предполагали достигнуть безусловного единообразия в применении законов путем публикации сенатских решений. Если бы они верили в действительность такого средства и самую возможность такой цели, судебные уставы сообщали бы сенатским решениям безусловную обязательную силу.

б) Польза публикования сенатских решений мотивируется единственно тем, что "прошения об отмене решений сосредоточиваются в одном для всей империи верховном судебном месте". Следовательно, публикация этих решений есть только последствие централизации кассационной власти и нисколько не говорит в пользу их всеобщей обязательной силы.

§ 77. Мотиву к 815 ст. соответствует и место, занимаемое как ею, так и 933 ст. Уст. угол. суд. в судебных уставах. Они помещены отдельно и независимо от статей, определяющих юридические последствия отмены решения. Трудно предположить, чтобы законодатель, с точностью определяя обязательную силу сенатского решения для суда, в который дело обращено для нового рассмотрения (813 ст. Уст. гр. суд., 930 ст. Уст. уг. суд.), умолчал об этом предмете в вопросе о всеобщей обязательной силе их, если бы его намерение было сообщить им эту силу. Трудно сделать такое предположение именно потому, что в данном случае законодателю пришлось бы объявить смешение судебной и законодательной властей и отменить 49, 51 и 54 ст. Осн. зак., сосредоточивающих право законодательства в руках власти верховной. Понятно, что истинное намерение законодателя было не таково. В его глазах кассационное решение, как и всякое другое судебное решение, для других однородных дел имеет значение прецедента, степень применимости которого к новому делу зависит от согласия его с законом общим и внутреннего его достоинства.

§ 78. Новейшее примечание к 69 ст. Осн. зак. также не изменяет коренного начала нашего законодательства. Это доказывается а) содержанием и редакцией его и б) местом, занимаемым им среди основных законов.

а) Текст примечания гласит: "Определения кассационных департаментов правительствующего Сената по просьбам об отмене решений публикуются во всеобщее сведение, для руководства к единообразному истолкованию и применению законов". Отсюда видно, что в основание его легла 815 ст. Уст. гражд. суд., равносильная 933 ст. Уст. уг. суд. Поэтому оно не заключает и не может заключать в себе ничего, кроме того, что содержится в означенных статьях. Подобно им, оно не касается вопроса об обязательной силе сенатских определений.

б) Юридический смысл рассматриваемого примечания определяется, затем, и его местом среди основных законов, его ролью подле 69 ст., к которой оно отнесено.

Оно помещено в разряде тех статей основных законов, где ограничивается сила распоряжений и определений правительств, обязательных для известного рода дел, но не имеющих силы закона. Именно оно находится в разряде статей, ограничивающих силу словесных высочайших повелений*(178), сепаратных указов*(179) и судебных решений*(180). Какую же роль играет оно среди этих постановлений?

Примечания, присоединяемые к отдельным статьям нашего свода, имеют разнообразное содержание и значение. Иногда они содержат в себе частное изъятие из общего правила установленною статьею*(181), иногда в них содержится пояснение и более подробное развитие общего начала, выраженного в статье*(182); в иных случаях заранее разрешается недоразумение, могущее возникнуть в применении статьи*(183). Наконец, в некоторых примечаниях содержится частное дополнение статьи, не колеблющее, однако, общих ее начал и коренного смысла. Они являются обыкновенно вследствие преобразования отдельных частей государственного устройства, отражающихся и на общем строе законодательства*(184).

Примечание к 69 ст. относится к последнему роду.

Ст. 68 и 69 были составлены при господстве старого порядка судопроизводства. С образованием кассационного суда текст их оказался неполон. Остается узнать, в каком смысле он восполнен новым примечанием.

Ст. 68, как мы знаем, установила то общее начало, что судебное решение имеет силу закона только для того дела, по коему оно состоялось. Ст. 69, исходя из того же начала, дозволяет судам приводить судебные решения только в пояснение докладов, и с тем чтобы они не признавались законом общим. Значение нового примечания, по всем правилам герменевтики, определяется смыслом статьи, к которой оно отнесено. В составе 69 ст. оно имеет единственно тот смысл, что решения кассационных департаментов печатаются во всеобщее сведение с тем, чтобы они могли быть приводимы в пояснение в докладах, но, разумеется, и с тем, чтобы они не были законом и основанием окончательных решений, наряду с общими законами.

§ 79. Вникая, таким образом, в смысл общих постановлений нашего законодательства и специальных узаконений, содержащихся в судебных уставах, нельзя не придти к следующему заключению о силе судебного толкования:

Пространство действия судебного толкования определяется назначением и целью самого права толкования, предоставленного судам.

Право толкования, особенно ввиду строгого разграничения власти законодательной и судебной, предоставляется судам, ввиду необходимости разрешить каждый данный случай силою существующих законов, без обращения к власти законодательной.

Отсюда понятно, что суд, прибегая к толкованию, должен иметь в виду только этот случай, и обязательная сила судебного толкования исчерпывается областью данного процесса. За пределами его оно может служить только руководством, но не обязательною общею нормою.

§ 80. Наказы судебным местам. Кроме права толкования, судам предоставляется право издания наказов, следовательно, автономическая распорядительная власть. Эти наказы до известной степени могут быть подведены под разряд тех правил и распоряжений, которые издаются для подчиненных мест обыкновенно исполнительными властями. По 166 ст. Учр. суд. уст.*(185) наказы могут относиться исключительно до порядка делопроизводства в судебных местах. Закон употребляет выражение "делопроизводство", а не "судопроизводство", потому что последнее обнимает совокупность правил, которые, касаясь существенных прав частных лиц и сторон, участвующих в процессе, могут быть предметом только законодательного определения. Судопроизводственные законы хотя и не имеют материального содержания, подобно законам уголовным и гражданским, хотя все они относятся к так называемому формальному праву, тем не менее, определяют юридическое положение тяжущихся лиц в процессе, их взаимные права и обязанности, от которых зависит возможность осуществления права, возможность восстановления его в случае нарушения и т. д. Следовательно, законы о судопроизводстве относятся к разряду законов вообще, а потому их не могут касаться наказы судебным местам.

Законодательство различает два рода наказов: 1) общий для всех судебных мест и 2) особенные, издаваемые отдельными судами. Общий наказ судебным местам издается законодательным порядком и может быть изменен не иначе как тем же порядком по представлению министра юстиции.

Закономерность наказов, издаваемых отдельными судебными местами, поддерживается правом протеста, предоставленным министру юстиции. Всякий наказ, выработанный окружными судами, съездами и т. д., представляется через старшего председателя судебной палаты министру юстиции, который, в случае несогласия наказа с законом, имеет право передать его на рассмотрение кассационного департамента правительствующего сената. Судебные наказы, выработанные для себя отдельными кассационными департаментами, утверждаются общим их собранием и сообщаются министру юстиции для сведения.

А. Общие начала

Б. Постановления русского законодательства

А. Общие начала

Б. Постановления русского законодательства

В. Местные законы

§ 110. Правила о действии закона по лицам дополняют начала, определяющие действие законов по месту. Они исходят из общего принципа, выставленного выше: что в пределах данного государства существующие законы безусловно обязательны для всех лиц, в нем пребывающих. В этом смысле редактированы и наши основные законы.

По ст. 63 "закон, в подлежащем порядке обнародованный, должен быть свято и ненарушимо исполняем всеми и каждым, как подданными, так и иностранцами, в России пребывающими, поколику то до них принадлежать может, без различия званий, чина и пола".

64 ст. говорит: "Законы должны быть исполняемы беспристрастно, несмотря на лица и не внимая ничьим требованиям и предложениям".

§ 111. Но в действии закона по лицам должно различать две стороны: а) внешнюю обязательную силу закона и б) обязательность его по содержанию. С первой точки зрения закон обязывает к повиновению всех и каждого, и в этом смысле он равен для всех. Напротив, по содержанию своему закон не всегда является для всех равным; действие его в этом смысле различно, смотря по лицам*(251). Таким образом, мы должны различать два вопроса: а) вопрос о равенстве пред законом по степени его обязательной силы и б) вопрос о равенстве пред законом по его содержанию, о равенстве пред законом в тесном смысле.

§ 112. По общему правилу, действие каждого закона, изданного государственною властью, обязательно для всех лиц, находящихся на территории данного государства. Но этот принцип встречает ограничение в требованиях международного права и в некоторых общих началах права государственного.

1) Не подчиняется действию законов страны монарх (princeps legibus solutus est). Это изъятие объясняется неответственностью главы государства, которую гарантируют ему все европейские конституции. Причины неприкосновенности монарха весьма понятны: все власти монархических государств действуют как бы в силу делегации от монарха, от его имени и по его повелению; в особенности это относится к органам правосудия; но если все учреждения заимствуют свою власть от монарха, то юридически немыслимо привлечь к ответственности того, кто сам является источником власти*(252).

2) Таким же правом неприкосновенности пользуются иностранные монархи, пребывающие в пределах чужой территории. Представитель верховной государственной власти страны не может быть привлечен к суду по законам чужеземного государства, потому что это нарушило бы принцип независимости той страны, глава которой привлекается к ответственности. Требования международного права ведут, таким образом, к тому, что каждое коронованное лицо, равно как и регент государства, пользуются полною неприкосновенностью в стране, где они временно имеют свое пребывание. Из этого принципа вытекает фикция так называемой внеземельности представителя верховной власти, т. е. предположение, что глава государства никогда не оставляет ту страну, которою он управляет*(253). Эта фикция, однако, небезгранична. Она существует постольку, поскольку необходима для ограждения неприкосновенности представителя государства. Но отсюда никак не следует, чтобы, например, монарх мог отправлять все акты своей власти в пределах чужой страны, хотя бы и над лицами, составляющими его свиту. Далее, монарх не избавляется от действия иностранных законов в качестве собственника земельного имущества, находящегося на территории другого государства. В данном случае права его ничем не отличаются от прав всякого частного лица. Наконец, глава государства пользуется своею неприкосновенностью на чужой территории только до тех пор, пока он соблюдает положение гостя, не вмешиваясь во внутренние дела страны, где он пребывает, не производя в ней смут и т. п. В противном случае начала международного права не препятствуют приглашению монарха прекратить свое пребывание в стране или даже высылке его под стражей за границу. Но, как замечают все представители науки международного права, случаи эти до такой степени редки, что о них и говорить не стоит.

За этими исключениями, монарх избавлен от действия всех уголовных и гражданских законов в том смысле, что никакое притязание, предъявленное к нему как к главе правительственной власти, не может быть разбираемо судами другого государства (par in parem non habet potestatem)*(254).

3) Неприкосновенность и вытекающая из нее экстерриториальность распространяется и на дипломатических агентов, как представителей своего правительства в чужом государстве. Этого требуют как самое звание дипломатического агента, так и цель, которой он служит. Но неприкосновенность посла имеет силу только до тех пор, пока он остается в своем звании и отправляет свои дипломатические обязанности*(255).

Право внеземельности, кроме самих дипломатических агентов, простирается на дом, который они занимают, на их семейство и на тех лиц, которые входят в состав посольства (attachеs а l'ambassade).

Русское законодательство категорически определяет изъятия дипломатических агентов от действия уголовных законов. Дела о преступлениях или проступках, совершенных в России лицами, принадлежащими к посольствам и миссиям иностранных государств, возбуждаются не иначе, как по дипломатическом сношении с начальством обвиняемых, т. е. с министерством иностранных дел той страны, которую представляет посольство*(256). Право внеземельности до известной степени простирается и на лиц, находящихся в услужении у послов, посланников и дипломатических агентов. Первоначально судебные уставы подчинили их общим правилам уголовного судопроизводства, оставив, однако, с силе изъятия, какие могли быть сделаны относительно этого предмета в трактатах с иностранными государствами*(257). Но затем это правило пополнилось постановлением, в силу которого вызов означенных лиц к следствию и суду делается через министерство иностранных дел*(258). Наконец, наши законы признают неприкосновенными самые жилища посланников. Обыски и выемки в помещениях иностранных министров, проживающих в пределах Русского государства, производятся так же не иначе как по предварительном сношении с министерством иностранных дел*(259).

Подобное же начало выражено и в Уставе гражданского судопроизводства. По ст. 224 этого устава "дела иностранцев, находящихся в России, как между собою, так и с русскими подданными, подлежат ведомству русских судебных установлений, по общим законам о подсудности". Из этого правила исключаются иски, предъявляемые к лицам, принадлежащим к иностранным посольствам. Русские подданные, имеющие денежные требования к этим лицам, могут обращаться в министерство иностранных дел, на котором лежит обязанность иметь настояние об удовлетворении этих претензий*(260). Тем более не могут быть применяемы к иностранным посланникам такие меры гражданского взыскания, которые касаются личности ответчика. В этом отношении даже дома дипломатических агентов объявляются неприкосновенными*(261). Лица, находящиеся в услужении у дипломатических агентов, подлежат действию Устава гражданского судопроизводства, но вызов их к суду по делам гражданским, так же как и по делам уголовным, производится через посредство министра иностранных дел.

Русское законодательство признает, кроме того, внеземельность союзных или, как они называются, вспомогательных войск. Фиктивно они считаются также не оставляющими своего отечества, а следовательно, могут подчиняться действию только своих законов. Это правило касается как русских войск в иностранных землях, так и иностранных войск в России*(262).

Наконец, по особому договору с Китаем, китайцы, совершившие преступление на русской стороне границы, отсылаются для суда к своему начальству*(263).

В заключение мы должны решить еще два вопроса, могущие возбудить сомнение: 1) подлежат ли действию наших законов иностранные принцы, вступившие в брак с русскими великими княжнами и поселившиеся в России без принятия русского подданства; и 2) уничтожается ли право внеземельности монархов в том случае, когда они путешествуют инкогнито?

Первый вопрос разрешается утвердительно учреждением об императорской фамилии 1797 г.*(264). Что касается путешествия монарха инкогнито, то этот факт касается только вопроса о тех почетных встречах и церемониалах, которые международный обычай предписывает делать высокому гостю при въезде его в иностранное государство. Принимая инкогнито, государь тем самым отказывается от разных церемониалов; но он, как глава правительства, вполне сохраняет за собой все права внеземельности.

§ 113. По степени своей внешней силы, законы, как мы видели, одинаково обязательны для всех лиц, пребывающих в государстве. Но из этого никак не следует, чтобы все лица, живущие на русской территории и подчиняющиеся русским законам в качестве подданных, жили под одинаковыми по содержанию законами. Ввиду разных обстоятельств, наши законы далеко не могут быть вызваны равными для всех подданных империи.

1) Русское законодательство не отрешилось еще от многих сословных привилегий, в силу которых разные классы общества изъемлются из действия общих законов. 71 ст. Осн. зак. гласит:

"Привилегии, дарованные верховною самодержавною властью частным лицам или обществам, изъемлют их от действия общих законов по тем предметам, на которые в тех привилегиях содержатся точные постановления".

2) Верховной власти принадлежит право установлять индивидуальные изъятия из общих законов, по ст. 70 Осн. зак. "Высочайший указ, по частному делу последовавший, или особенно на какой-либо род дел состоявшийся, по сему именно делу или роду дел отменяет действие законов общих". Понятно само собою, что сила такого сингулярного закона исчерпывается применением его к данному случаю. Это видно как из смысла 70 ст., так из прямого постановления ст. 67 Осн. зак.: "Указ, так называемый сепаратный, т. е., состоявшийся по частному делу, если в нем не будет именно означено, что он распространяется в подобных случаях и на будущее время, и притом если он не будет надлежащим порядком обнародован, не имеет силы закона".

3) Действию общих законов не подлежат инородцы, пребывающие в пределах империи, причем изъятия их могут быть выгодными (напр., по отношению к восточным инородцам) или невыгодными (напр., относительно евреев).

4) Некоторые лица по самому званию своему подлежат действию специальных законов. Сюда относятся лица, служащие в сухопутной армии и флоте, и духовенство.

Изъятия, касающиеся армии и флота, условливаются требованиями военной дисциплины и внутренней организации сил сухопутных и морских. В этих пределах исключения от действия общих государственных законов начались еще со времени Петра Великого, издавшего Воинский устав (1716 г.) и Устав морской (1720 г.). В 1839 г. вышел особый свод военных постановлений, составленный приблизительно по плану Свода законов 1832 г. Флот также имеет свои специальные узаконения. Применительно к началам Судебных уставов 1864 г., в 1867 г. были организованы и особые военно-сухопутные и морские суды.

Духовенство издавна подчинялось действию специальных постановлений, из которых впоследствии составился Устав духовных консисторий 1841 г.

5) Наше законодательство признает до некоторой степени действие обычая, применяемого в пределах, указанных законом. Самое широкое применение обычного права установлено для инородческих судов. Они могут руководствоваться им не только в области гражданских правоотношений, но и в праве уголовном. Затем, положение 19-го февраля 1861 г. создало так называемые волостные суды, как органы обычного права. Волостные суды руководствуются, во-1-х, положением 19-го февр., как специальным законом для крестьян, во-2-х, местными обычаями*(265), и, в-3-х, специальным уголовно-исправительным законом, носящим название устава о благоустройстве и благочинии в селениях казенных крестьян.

6) Наконец, специальным законодательством регулируется целый ряд отношений, возникающих из торговых сделок; к торговым отношениям применяется особое торговое право через особые коммерческие суды.

Последние постановляют приговоры, во-1-х, на основании устава торгового, во-2-х, обычаев, существующих в торговом мире, равно как и судебных решений, состоявшихся в торговых судах, в случае неполноты или недостатка законов.

§ 115. Права государственной власти, во всем их объеме, принадлежат государю императору. Нет той сферы управления, которая бы не была подчинена его самодержавию. Но из этого не следует, чтобы император осуществлял все свои права непосредственно. Правильная организация монархии предполагает существование посредствующих властей, действующих именем императора. но самостоятельно в кругу предоставленных им дел.

Эта мысль выражена в Наказе императрицы Екатерины II: "Основные законы государства предполагают по необходимости средние протоки, т. е. правительства, через которые действует власть государева"*(266).

§ 116. Система подчиненных властей, имеющих свою компетенцию и определенную степень власти, соответствуя природе монархии, как правильной государственной формы, удовлетворяет и требованию разделения властей, необходимого во всякой форме правления.

Принцип разделения властей не предполагает образования среди государства трех или двух суверенных органов власти с особыми функциями. Теория Монтескье и других представителей строгого конституционализма не выдержала теоретической и практической критики*(267). Во всяком государстве какое-либо учреждение сосредоточивает в своих руках всю полноту верховной власти. Оно является источником всякой власти, и все прочие установления действуют его именем и по его полномочию. Но принцип разделения властей находит себе применение там, где возникает вопрос об осуществлении различных прав государственной власти.

§ 117. Вопрос об осуществлении прав государственной власти должен быть поставлен следующим образом: могут ли все эти права осуществляться непосредственно тем лицом или установлением, которым принадлежит верховная власть в государстве?

Ответом на этот вопрос может служить анализ природы различных функций государственной власти. Вся совокупность этих функций разделяется на две категории.

Одна из них предполагает деятельность лица или установления, стоящего выше закона, являющегося творцом действующего права, восполняющего его пробелы, отменяющего, в иных случаях, применение закона. Сюда относятся издание законов, аутентическое их толкование, помилование преступника и т. д.

Другие функции власти, по существу своему, предполагают деятельность органов подзаконных, облеченных строго определенными правами и несущих ответственность за неправильное пользование этими правами. Сюда относится деятельность судебная и административная. Каждый акт судебной власти есть не что иное, как применение общего закона к отдельному случаю. Следовательно, власть, применяющая такой общий закон, сама должна быть подчинена ему; этим обусловливается равенство граждан пред законом и единообразие судебной практики. Если судебное разбирательство будет принадлежать непосредственно верховной власти, значение общего закона, одинаково ограждающего права всех, будет поколеблено. Судебные решения, исходящие от власти, поставленной выше закона, могут превратиться не в применение общего закона к частным случаям, а в отдельные узаконения, изданные по поводу этих частных случаев, ad hoc. Возможность защиты от неправильных решений, имеющая место там, где отправление правосудия находится в руках подзаконных органов, будет устранена неответственностью верховной власти. Таким образом, задача правосудия не может быть непосредственно осуществляема верховною властью; она должна быть предоставлена особому органу. Из этого, конечно, не следует, чтобы суд превратился в часть верховной власти, самодержавную по отношению к другим властям. Суд есть учреждение подзаконное, зависящее от единой верховной власти. Он действует ее именем, под ее верховным надзором; верховная власть сохраняет за собою право помилования лиц, осужденных судом, и т. д. Суд самостоятелен в области применения права в пределах своей компетенции.

§ 118. То же самое должно сказать о деятельности административной. Мы не говорим уже о материальных затруднениях для верховной власти ведать непосредственно все подробности управления, ни о том, что законодательство разрослось бы до неслыханных размеров при внесении в него мелких административных распоряжений, принятых верховною властью. Эти соображения целесообразности уступают место следующему юридическому основанию. Каждое административное распоряжение должно быть основано на общем законе, определяющем круг ведомства (компетенцию) и степень власти каждого органа управления. Только при этом условии административная деятельность государства может быть заключена в пределы, согласные с неприкосновенностью прав частных лиц, определенных общим законодательством страны. Только при этом условии частное лицо может противопоставить свое право незаконному распоряжению администрации и искать защиты от ее несправедливых притязаний. Необходимость вмешательства верховной власти в дела административные возникает: а) вследствие затруднений во внутреннем управлении, если они не могут быть разрешены силою существующих законов, и б) вследствие чрезвычайных происшествий, требующих исключительных, экстралегальных мер (объявления осадного положения и т. д.).

§ 119. Эти начала проведены и в нашем законодательстве.

Во-первых, самодержавная власть устраняет себя от отправления правосудия, начиная с Петра Великого*(268). В Учреждении министерств 1811 г. и в Своде законов начало это выражено следующим образом: "Власть судебная, во всем ее пространстве, принадлежит сенату и местам судебным"*(269). Но этот принцип долгое время, до введения судебных уставов 1864 г., оставался без надлежащего практического применения. Причина этого заключалась в форме процесса, усвоенного нашим законодательством. При отсутствии кассационного суда, при господстве исключительно апелляционного порядка, когда каждое высшее судебное место рассматривало дело по существу и могло постановить новое решение, самодержавная власть не могла устранить себя от разбора судебных дел. Тщетно Петр Великий и его преемники запрещали подавать себе жалобы на сенат, часто под страхом смертной казни. В глазах всех подданных самодержавная власть была последним прибежищем от "неправедных судей"; устранить себя от разбирательств жалобы значило бы лишить тяжущихся последнего средства правосудия, средства, во многих отношениях необходимого при отсутствии гласности и других судебных гарантий, установленных в настоящее время. Этим объясняется известная 240 ст. учреждения сената: "На решение Сената нет апелляции. Но как могут быть крайности, в коих возбранить всякое прибежище к императорскому величеству, было бы отнять избавление у страждущего, то и в таком случае если бы кто жаловался на департаменты Сената, должен предварительно дать подписку в том, что он ведает законы, строго запрещающие подавать несправедливые на сенат жалобы"*(270).

Учреждение кассационного суда и введение различных судебных гарантий, преимущественно гласности, сделали возможным отделение правосудия от непосредственных функций верховной власти. (См. судеб. Уст. 1864 г., введ., ст. 1).

Относительно прав управления, основные законы различают управление верховное, в котором власть императорская действует непосредственно, от управления подчиненного, в котором определенная степень власти вверяется императором различным местам и лицам*(271).

§ 120. Необходимо, следовательно, определить точнее круг непосредственной компетенции императорской власти.

При разрешении этого вопроса должно иметь в виду общий принцип, ясно вытекающий из общего смысла русского законодательства: непосредственная деятельность верховной власти необходима в тех случаях, когда или отдельный вопрос не может быть разрешен силою существующих законов, или когда вообще требуется видоизменить закон.

Все же задачи управления и суда, достаточно определенные законами, подлежат ведению подчиненных властей.

§ 121. На основании этого общего правила власть императора действует непосредственно прежде всего в законодательстве. Это прямо вытекает из постановления 51 ст. Осн. зак.: "Никакое место или правительство в государстве не может само собою установить нового закона, и никакой закон не может иметь своего совершения без утверждения самодержавной власти"*(272).

Этот принцип составляет, конечно, важную гарантию для юридического порядка в государстве. Сосредоточивая законодательную власть исключительно в особе императора, наше законодательство делает все остальные власти подзаконными, вследствие чего власть их ограничивается пределами известной компетенции, вне которой их требования не имеют обязательной силы.

Под именем законодательной деятельности наши основные законы разумеют не только издание или отмену целых законоположений или статей Свода, но и всякую существенную, хотя и частную перемену в существующих положениях: например, дополнение и аутентическое разъяснение закона*(273).

Поэтому незаконодательными, т. е. не нарушающими раз изданные законы считаются "меры, приемлемые к исполнению закона или учреждения существующего и не отменяющие никаких законов предыдущих, но служащие к единому разрешению недоумений или затруднений в образе исполнения, также общие подтверждения существующих постановлений"*(274). Эти меры могут быть принимаемы и подчиненными установлениями*(275).

§ 122. В тесной связи с законодательною деятельностью находятся такие акты и меры, которые даже силою закона не могут быть предоставлены власти подчиненного установления, ибо в них, равно как и в законодательстве, проявляются существенные атрибуты государственного верховенства.

а) Верховная власть одна может налагать на граждан общие подати и повинности; поэтому только высочайшая воля установляет и отменяет налоги, причем эти акты требуют собственноручного высочайшего подписания*(276).

б) Верховная власть одна имеет право распоряжаться употреблением наличных средств государства; поэтому утверждение общих смет государственных доходов и расходов, общих штатов установлений, постоянных или учреждаемых на неопределенное время, требует высочайшего утверждения*(277).

в) В силу того же права, отчуждение государственных имуществ в частные руки или в пользу другого государства принадлежит непосредственному усмотрению и утверждению верховной власти*(278).

г) Верховной власти принадлежит право отчуждения частной собственности на общественную пользу, по принципу территориального верховенства и ввиду ограждения прав частных лиц*(279).

д) Монарх есть источник всех почестей и привилегий, даваемых отдельным лицам или обществам. Поэтому:

1) От монарха зависит возведение в дворянское достоинство и пожалование разных наследственных титулов: княжеского, графского и баронского*(280).

2) Монарх есть источник служебных отличий и наград по службе*(281).

3) Верховная власть жалует привилегии различным компаниям, так как всякая привилегия есть изъятие из общего закона, а потому может исходить только от власти, стоящей выше закона*(282).

е) Монарх, как обладатель верховной власти, представляет государство во внешних сношениях; следовательно, объявление войны, заключение мира, конвенций и трактатов с иностранными государствами зависят от него.

§ 123. Право внутреннего управления и суда, поскольку отправление этих обязанностей может быть основано на существующих законоположениях, вверяется подчиненным правительственным и общественным установлениям. Эти установления имеют свой круг дел (компетенцию), в пределах которого они действуют самостоятельно. Деятельность верховной власти по предметам подчиненного управления вызывается исключительными случаями, которые мы здесь и рассмотрим.

§ 124. Самодержавная власть проявляет свои права в области правосудия.

1) Монарх удерживает в своем непосредственном ведении право помилования и смягчения наказания. Помилование есть акт не правосудия, т. е. применения закона к данному случаю, а милосердия, отменяющего применение закона; следовательно, это право, по существу своему, может принадлежать только верховной власти, поставленной в известных отношениях выше закона.

По нашему законодательству суд своею собственною властью может, ввиду обстоятельств, смягчающих вину преступника, уменьшить наказание maximum на две степени*(283).

Но в чрезвычайных случаях, когда представляется необходимость смягчить наказание в размере, выходящем за пределы судебной власти, или вовсе помиловать преступника, суд должен ходатайствовать об этом пред императорским величеством*(284). По приведении приговора в законную силу помилование преступника и восстановление прав состояния, потерянного преступлением, зависит единственно от усмотрения верховной власти*(285).

2) Монарху принадлежит право утверждения некоторых судебных приговоров, особенно важных, причем эти приговоры не могут быть приведены в исполнение впредь до воспоследования высочайшего разрешения.

Высочайшему утверждению подлежат судебные приговоры, коими лишаются всех драв состояния или всех особенных прав и преимуществ дворяне, чиновники, священнослужители всех степеней духовной иерархии или лица, имеющие ордена или знаки отличия*(286).

Основание этого изъятия от действия общих уголовных законов заключается в общих государственных постановлениях, по которым лишение дворянского достоинства, классных или офицерских чинов, снятие знаков отличия требуют высочайшего утверждения. Никакая подчиненная власть не может лишить того, что пожаловано верховною властью.

В некоторых случаях даже судебное преследование не может быть начато без высочайшего разрешения. В таком разрешении нуждается возбуждение следствия о преступлениях по должности, совершенных лицами первых трех классов, так как эти лица назначаются по непосредственному высочайшему усмотрению. Сюда относятся главным образом:

а) привлечение к ответственности и суду за преступление по должности членов государственного совета, министров и главноуправляющих отдельными частями*(287).

б) сенаторов всех департаментов.

§ 125. В порядке исполнительно-административном верховная власть монарха действует в случаях неправильного применения закона или в случае необходимости разрешить те или другие затруднения в администрации, когда эти затруднения не могут быть устранены силою существующих законов.

1) Поэтому:

а) монарх указывает образ исполнения закона или изъясняет его смысл через высочайшие повеления*(288).

б) на разрешение его, через комитет министров, поступают все предметы управления, "предполагающие новый распорядок или дополнение правил, также ограничение, распространение или отмену мер, прежде правительством принятых и высочайше утвержденных"*(289).

Во всех этих случаях предполагается, что данный вопрос администрации не может быть разрешен силою существующих законов, а потому превышает степень власти, данной даже высшим государственным установлениям. В противном случае дело, превышающее степень власти отдельных органов исполнительной власти, разрешается правительствующим сенатом*(290).

2) От разрешения верховной власти зависит принятие каких-нибудь чрезвычайных общих мер в исключительных случаях, насколько это превышает степень дискреционной власти, предоставляемой подчиненным исполнительным властям*(291).

3) Административные взыскания, налагаемые высшими правительственными установлениями на лиц, занимающих особенно важное место в служебной иерархии, могут быть приводимы в исполнение не иначе как с высочайшего утверждения. Сюда относятся выговоры губернаторам и губернским правлениям по представлениям министров и определениям Сената, если эти выговоры должны быть занесены в формулярный список о службе этих лиц*(292).

§ 126. Таковы права верховной власти в сфере гражданского управления. Но права самодержавия обнаруживаются и в области управления церковного. Необходимо прежде всего определить общий объем этих прав.

§ 127. Права самодержавной власти касаются предметов церковного управления, а не самого содержания положительного вероисповедания, догматической и обрядовой его стороны. Это положение имеет одинаковую силу как для православной церкви, так и для других вероисповеданий.

Православная вера есть совокупность догматов и обрядов церкви, провозглашенных божественным Основателем нашей религии и развитых вселенскими соборами. Они не могут быть изменены никакою другою властью. Единственное право, которое признает за собою самодержавная власть по отношению к содержанию православия, есть право "защиты и хранения догматов господствующей веры, блюстительства правоверия и всякого в церкви святой благочиния", - в результате охранения неприкосновенности, неизменяемости догматов веры*(293). В этом состоит существенное различие между главенством, признаваемым за папою, и главенством русского императора. Папа, как видимый глава церкви, видоизменяет догматы и каноны церкви; православие остается неизменным в своем содержании.

То же самое должно сказать и о других вероисповеданиях. Основные законы империи признают, что все, не принадлежащие к господствующей (православной) церкви подданные России и иностранцы пользуются, каждый повсеместно, свободным отправлением их веры и богослужения по обрядам оной*(294). Эта свобода веры присвояется не только христианам иностранных вероисповеданий, но и евреям, магометанам и язычникам*(295).

Признание свободы вероисповеданий имеет своим естественным последствием невмешательство светской власти в дело "веры и богослужения", т. е. предполагает неприкосновенность догматической и обрядовой стороны каждого вероисповедания.

§ 128. Изложенный выше принцип соответствует 43 ст. основных законов, где точно определяется отношение верховной власти к православной церкви. Эта статья гласит: "В управлении церковном самодержавная власть действует посредством Святейшего Правительствующего Синода, ею учрежденного". Из этой статьи видно, что 1) самодержавная власть действует только в управлении церковном; 2) что она действует через особый, ею учрежденный орган.

Таким образом, компетенция верховной власти ограничивается теми делами, которые вообще могут быть предметом церковной администрации, т. е. не предполагают актов, по существу своему, принадлежащих органам вселенской церкви, вселенским соборам.

Круг администрации церковной слагается из следующих прав и обязанностей: 1) блюстительство правоверия и охранение благочиния в церкви; 2) поставление пастырей церкви; 3) заботы о подготовлении пастырей церкви, организация духовно-учебной части; 4) церковный суд; 5) администрация церковных имуществ.

По этим предметам самодержавная власть действует через особое, ею учрежденное установление - Св. Синод. Смысл слов ею установления очень важен. Они показывают, что Синод есть государственно-церковное установление, заимствующее свою власть от монарха и действующее его именем.

Подобно всем государственным установлениям, Синод и зависящие от него органы подчиняются в действиях своих надзору государственной власти, т. е. при Синоде состоит обер-прокурор с подчиненными установлениями.

§ 129. Права верховной власти по отношению к церкви состоят, следовательно: 1) в блюстительстве правоверия и чистоты церкви; 2) в праве назначения органов высшей церковной администрации; 3) в праве надзора за действиями этих установлений.

Эти права применяются и к другим вероисповеданиям, с тем, конечно, видоизменением, что по отношению к ним не может быть речи о блюстительстве правоверия, так как это право возникает из принадлежности императора к православной церкви, "как господствующей и первенствующей"*(296).

Отношение верховной власти к христианам иноверным и к иноверцам определяется тем, что их церковные дела ведаются "их духовными властями и особенными правительствами, верховною властью к сему предназначенными"*(297).

§ 130. Преимущества, или прерогативы, монарха выражаются в совокупности юридических условий и внешних отличий, коих общая цель - поставить монарха, как представителя верховной власти, выше всех других членов одного и того же юридического общества.

В отдельности эти преимущества состоят в следующем.

§ 131. Особа монарха изъята от действия общих законов государства - princeps legibus solutus est. Юридическое последствие этого принципа состоит в неответственности монарха за свои действия, так как в государстве нет власти, которая юридически могла бы привлечь его к ответственности. В конституционных монархиях это начало выражено положительно в конституциях страны*(298). В неограниченной монархии это подразумевается само собою.

§ 132. Уголовные законы полагают более строгие наказания за покушение на жизнь, здоровье и честь монарха, сравнительно с наказаниями, назначенными за другие преступления этого рода. Особа монарха пользуется, следовательно, исключительной уголовной защитой*(299).

§ 133. Монарх пользуется правом на содержание на счет государственных средств. В монархиях конституционных размер содержания определяется и ограничивается законом, и акт, коим определяется этот размер, носит название liste civile. Liste civile обыкновенно установляется законодательною властью на все время данного царствования при вступлении на престол монарха*(300). В монархии неограниченной, где все права законодательной власти сосредоточены в лице монарха, размер содержания императорского двора определяется в росписи государственных расходов, рассматриваемой в Государственном совете и утверждаемой верховною властью.

§ 134. Монарх пользуется правом иметь свой двор, т. е. совокупность лиц, предназначенных для отправления почетных служб при его особе. Придворная служба считается одним из видов государственной службы вообще, т. е. лица, занимающие придворные должности, пользуются различными служебными преимуществами, присвоенными государственной службе.

§ 135. Монарх пользуется, в качестве почетных преимуществ, титулом и гербом.

I. Титул*(301) имеет двоякое значение: личного наименования государя, коим обозначается его ранг в ряду других монархов, и титула в собственном смысле, в коем излагаются права монарха и объем его владений.

А. Русский монарх титулуется императором и императорским величеством. Первоначально русские государи носили наименование великих князей. С объединением России под владычеством Москвы стал входить в употребление титул царя.*(302) Окончательно усвоил себе это наименование Иван Грозный с 1547; титул царя оставался за русскими государями до 1721 г. Но 30 августа. 1721 Ништадтский мир окончил Великую Северную войну, веденную с таким успехом Петром Великим. В ознаменование этого события Сенат и Синод определили просить Петра I принять наименование императора, Великого и Отца Отечества. 11 ноября того же года последовал высочайший указ о новом титуле*(303). Этот акт, ставивший русского государя равным с единственным тогда императором Священной Римской империи германского народа, вызвал протест со стороны многих европейских держав. Первые державы, признавшие новый титул, были Пруссия, Нидерланды и Швеция*(304). За ними последовали Турция (1739), Англия и Германская империя (1742), Франция и Испания (1745); последние не без оговорок, устраненных декларациею Екатерины II (1762). Польша последняя признала новый титул русских государей*(305).

Б. Государственный титул, в тесном смысле, содержит в себе: 1) указание на источник власти монарха, 2) перечисление земель, входящих в состав государственной территории, 3) некоторые почетные наименования, присвоенные монарху.

1) Отличительное свойство монархической власти состоит в том, что она действует в силу собственного своего права, ни от кого не заимствованного. Поэтому монархи пишутся "Божиею милостью", для указания, что они в своих правах не зависят ни от кого на земле. Исключение в этом отношении, вслед за Наполеоном III, составляют государи, основывающие свою власть на народном поручении. Они пишутся "Божиею милостью и волею народа*(306). Русский императорский титул начинается словами "Божиею милостью".

Эта часть титула иногда значительно расширялась так называемым богословием государевым. Богословие было введено в употребление Иваном IV, любившим пышные религиозные формулы. Для образца приведем одну из них: "Троице пресущественная и пребожественная и преблагая праве верующим в Тя истинным христианом, дателю премудрости, преневедомый и пресветлий Крайний Верх! направи нас на истину твою и настави нас на повеления Твоя, да возглоголем о людех Твоих по воле твоей. Ce убо Бога нашего, в Троице славимого, милостию и хотением удрьжахом скиперт Российского царствия, Мы, великий государь, царь и великий князь" и т. д. (следует полный титул). Означенное богословие чрезвычайно разнообразилось в отдельные царствования и даже в течение одного царствования*(307). Впоследствии оно вышло из употребления.

2) Территориальная часть титула заключает в себе перечисление приблизительно всех земель, находящихся под державою русского государя. Полная форма титула изложена в 37 ст. Осн. зак. В разных случаях, указанных в законе, титул пишется в трех различных формах: полной, средней и краткой.

Территориальная часть большого титула русских государей образовывалась по мере постепенного присоединения бывших княжеств и народоправств к первоначальной территории княжества Московского*(308). Ближайшим образом история этой части титула начинается с Ивана III (1462 - 1505 г.), как действительного объединителя центральной, северо-западной и северо-восточной Руси. "При вступлении на престол Ивана III Московское княжество занимало нынешние губернии: Вологодскую, Ярославскую, Костромскую, Нижегородскую, Владимирскую, Московскую, часть Калужской и Тверской"*(309). Иван присоединил к прежним владениям Тверь, Новгород, Чернигов, Северскую область, окончательно Пермь, часть Ингрии и Карелии, Вятку*(310) и, хотя номинально, часть Северо-Западной Сибири, т. е. землю югорскую*(311). В 1504 г. титул его был: "государь всей Русии и великий князь владимирский и московский и новгородский и псковский и тверской и югорский и вятский и перьмский и болгарский и иных"*(312). Василий Иванович (1505 - 1533) увеличил прежние владения Псковом, Рязанью и Смоленском. Титул его был: "Божиим благословением, мы, великий государь Василий, Божиею милостию, государь всея Русии и великий князь владимирский, московский и новгородский, псковской, смоленский, тверской, югорский, пермский, вятский, болгарский и иных, государь и великий князь новагорода низовския земли, и черниговский и рязанский и волотцкой и ржевский и бельский, и ростовский и ярославский, и белозерский и горский и обдорский и кондийский и иных"*(313).

При Иване Грозном (1533 - 1584), принявшем название царя, владения Москвы увеличились царствами: Казанским, Астраханским, и значительною частью Западной Сибири, которые и вошли в его полный титул*(314). Некоторые другие наименования, принятые Иваном IV, недолго остались в титуле, подобно тому, как земли, им соответствовавшие, не остались во владении Ивана. Так, с 1556 г. Грозный стал именоваться государем ливонския земли*(315). Но впоследствии он утратил Ливонию вместе с другими приобретениями*(316).

При Федоре Ивановиче (1584 - 1598) утвердилось номинальное пока верховенство над Грузиею (Иверскою землею) и некоторыми другими кавказскими странами. Поэтому в конце титула было прибавлено "государь Иверския земли Грузинских царей и Кабардинские земли, черкасских и горских князей и иных многих государств государь и обладатель"*(317). Действительные приобретения сделала Россия со стороны Сибири, где войска ее проникли до Енисея. В титуле явилась специальная прибавка: "обладатель всея сибирския земли и великия реки Оби и т. д."*(318).

При Борисе Годунове, Шуйском и царе Михаиле Федоровиче титул остался без существенных изменений*(319), кроме уступок, сделанных последним Швеции по Столбовскому миру*(320), и Польше по Деулинскому перемирию*(321). Ослабленная с запада, Россия страшно увеличилась на востоке: владения ее в Сибири распространились до Камчатки.

Новые приобретения ожидали Россию в царствование Алексея Михайловича (1645 - 1676). После подданства Малороссии (1654), приобретения Киева, знаменитого Андрусовского договора (1667 г.), в полный титул вошли следующие прибавления, одни временно, другие навсегда: 1) великий князь литовский (временно); 2) смоленский; 3) волынский и подольский (временно); 4) полоцкий, 5) витебский и мстиславский (временно) 6) название "малыя России самодержец"; 7) название "князь черниговский"*(322).

При Федоре Алексеевиче и в соединенное царствование Петра и Ивана Алексеевичей титул остался без перемен в содержании*(323). Но в царствование Петра Великого, по заключении Ништадтского мира (1721 г.) в титул включены слова "князь эстляндский, лифляндский и корельский", согласно приобретениям, сделанным от Швеции*(324).

Титул Петра Великого не изменялся*(325) до царствования Петра III, принесшего царствующему дому известные права на некоторые немецкие земли балтийского поморья и Норвегии - права, не имеющие теперь практического значения. Как сын герцога голштинского, супруга старшей дочери Петра Великого, Анны Петровны, он заключил в императорский титул (после слов "государь псковский и великий князь смоленский слова: "наследник норвежский, герцог шлезвиг-голштинский, стормарнский и дитмарский, граф ольденбургский и дельменгорстский"*(326).

Слова эти не встречаются в форме полного титула, утвержденного Екатериною II*(327). Но за то императрица включила в титул название некоторых земель, действительно приобретенных Россиею, именно Курляндии, Семигалии, пильтенского округа и Крыма. Эти приобретения обозначены словами: "Царица Херсониса таврического и княгиня курляндская и семигальская"*(328). В царствование Павла I в титул вставлены слова, исключенные потом его преемником: "великий магистр державного ордена св. Иоанна Иерусалимского"*(329). Кроме того, в новой форме титула помещены слова: "князь самогицкий" и великий князь "витебский, мстиславский"*(330).

В царствование императора Александра I, вместе с приобретением Белостокской области*(331), Финляндии*(332) бывшего герцогства Варшавского*(333), в титуле явились слова "великий князь финляндский, князь белостокский и царь польский"*(334). Кроме того, в новом титуле, как и в титуле Павла I, особо названы приобретенные еще при Екатерине II Волынь, Подолия и Литва*(335).

Форма нынешнего титула утверждена императором Николаем I в 1825 г.*(336). В 1828 г. он увеличен вставкою "Армянскою областью" и вошел в Свод Законов*(337). По ст. 37 Осн. зак., он имеет следующую форму:

"Божиею поспешествующею милостию, Мы, NN, Император и Самодержец Всероссийский, Московский, Киевский, Владимирский, Новогородский; Царь Казанский, Царь Астраханский, Царь Польский, Царь Сибирский, Царь Херсониса Таврического, Царь Грузинский; Государь Псковский и Великий Князь Смоленский, Литовский, Волынский, Подольский и Финляндский; Князь Эстляндский, Лифляндский, Курляндский и Семигальский, Самогитский, Белостокский, Корельский, Тверской, Югорский, Пермский, Вятский, Болгарский и иных; Государь и Великий Князь Новагорода-Низовския земли, Черниговский, Рязанский, Полоцкий, Ростовский, Ярославский, Белозерский, Удорский, Обдорский, Кондийский, Витебский, Мстиславский и всея северные страны Повелитель; и Государь Иверские, Карталинские и Кабардинские земли и области Арменския; Черкасских и Горских Князей и иных наследный Государь и Обладатель; Наследник Норвежский, Герцог Шлезвиг-Голштинский, Стормарнский, Дитмарсенский и Ольденбургский, и прочая, и прочая, и прочая"*(338).

Полный императорский титул употребляется только в чрезвычайных случаях. В обыкновенных же сношениях император пользуется следующим кратким титулом: "Божиею милостию Мы, NN, Император и Самодержец Всероссийский, Царь Польский, Великий Князь Финляндский и прочая, и прочая, и прочая"*(339).

Отличие краткого титула от полного установилось уже с Ивана III, и форма его постоянно изменялась. Иван III писал: "Божиею милостию Государь всея Русии и Великий Князь"*(340). Иван IV писался: "Царем и Великим Князем всея Русии"*(341). При Федоре Ивановиче писали: "Божиею милостию Государь Царь и Великий Князь, всея Русии Самодержец"*(342). Также писали Борис Годунов, Василий Шуйский и Михаил Федорович. Алексей Михайлович с 1654 г. вместо слов: "всея Русии Самодержец", стал писать: "всея Великия и Малыя России Самодержец", а с 1656 г. "Великия, Малыя и Белыя Руси Самодержец".

При Петре Великом форма малого титула изменялась чаще всего. Первоначально, в особенности в соцарствование Ивана Алексеевича, он пользовался прежним титулом. Но в 1707 г. встречается уже следующая форма: "Божиею поспешествующею милостию, Мы, Пресветлейший и Державнейший Великий Государь Царь и Великий Князь Петр Алексеевич, Самодержец Всероссийский"*(343). Скоро затем были прибавлены слова и прочая*(344). Рядом с этим употреблялись и прежние формы*(345), впрочем, более присутственными местами, чем самим царем. Последний в указах и манифестах, издаваемых от его имени, любил пользоваться более краткими формами. Так, в 1710 г. встречается краткая и оригинальная для того времени форма: "Божиею милостию, Мы, Петр I, Царь Россиян и проч., и проч."*(346). В универсале Эстляндскому княжеству он писался: "Мы, Петр I, Божиею милостию, Царь и Император Всероссийский"*(347). Но до 1721 г. самою употребительною формою была следующая: "Мы, Петр I, Божиею милостию, Царь и Самодержец Всероссийский"*(348).

С 1721 г. Петр Великий пишется: "Мы, Петр Первый, Император и Самодержец Всероссийский, и прочая, и прочая, и прочая"*(349). Такая форма утверждена при Екатерине I*(350) и осталась без перемен до царствования Николая I*(351). Впоследствии в состав малого титула вошли слова: "Царь Польский и Великий Князь Финляндский".

Кроме полного и краткого титула, русские императоры пользуются, в некоторых случаях, титулом сокращенным или средним, в следующей редакции: "Божиею поспешествующею милостию, Мы, NN, Император и Самодержец Всероссийский, Московский, Киевский, Владимирский, Новгородский; царь Казанский, царь Астраханский, царь Польский, царь Сибирский, царь Херсонеса-Таврического, царь Грузинский, великий князь Финляндский, и прочая, и прочая, и прочая"*(352).

Обычай употребления среднего титула возник еще в московские времена. Цари в сношениях своих с татарскими ханами и иными восточными князьями обыкновенно не писались полным титулом, употреблявшимся во внешних сношениях. Но и сокращенное наименование государя, писавшееся во внутренних сношениях, признавалось недостаточным. Отсюда возникла следующая, средняя форма титула: "Божиею милостию, Великий Государь, Царь и Великий Князь, NN, всея Великия, Малыя и Белыя России Самодержец, и земель восточных и западных и северных отчич и дедич и наследник и Государь и Обладатель"*(353).

3) Почетных наименований в русском титуле нет, так как подобные наименования давались другим государям папою за услуги, оказанные католической церкви. Таковы названия "христианнейший", данный прежним королям французским; "защитник веры", данный Генриху VIII английскому, "католический" - королям испанским и т. д.

Б. Герб есть внешний символ, знак государства, изображаемый на государственной печати, монете, казенных зданиях и т. д.

В качестве внешнего символа герб выражает идею государственного могущества или какую-нибудь религиозную идею. Часто он выражает и то, и другое.

Основные элементы нашего герба - византийский двуглавый орел, и московский герб - св. победоносец Георгий, поражающий змия. Византийский герб принят Иваном III после брака его с Софиею Палеолог, племянницею последнего византийского императора. До Феодора Ивановича оба герба изображались раздельно, на двух сторонах печати. При Феодоре Ивановиче всадник стал изображаться на груди орла. После разных перемен в течение ХVIII столетия окончательная форма герба установлена в 1857 г. Основными чертами герба признаны: черный двуглавый орел с поднятыми вверх крыльями, на золотом щите; главы орла украшены императорскими коронами; над ними изображена третья большая, с двумя развевающимися концами ленты голубого цвета; в когтях правой ноги орла - императорский золотой скипетр, в когтях левой - золотая держава. На груди орла герб московский: в червленном с золотыми краями щите изображен св. Георгий, поражающий дракона золотым копьем. К этим основным изображениям присоединяются другие. По количеству их основные законы различают большой, средний и малый государственный герб*(354).

Малый государственный герб есть в то же время личный герб Его Императорского Величества, с некоторыми лишь изменениями*(355).

§ 137. При исследовании условий преемства престола необходимо иметь в виду, что речь идет о переходе прав государственной власти в одной из форм правления, именно в монархии; что, следовательно, в данном случае не может быть речи о применении условий, свойственных другим формам правления.

Но, несмотря на эту специальность вопроса, нельзя забывать, что его разрешение зависит и от общих условий государства, от его идеи, независимо от данной его формы.

С этой двоякой точки зрения мы и рассмотрим занимающий нас вопрос.

§ 138. Порядок преемства государственной власти вообще определяется коренными ее признаками и началами публичного права, в противоположность его праву частному.

1) Один из существенных признаков государственной власти есть ее единство и нераздельность. Этому коренному признаку власти, являющемуся вместе с тем и требованием государственной пользы, должен соответствовать порядок преемства престола. Государственная власть не может быть делима между преемниками данного ее представителя, подобно частному имуществу между наследниками частного лица. Условия государственного единства не должны быть нарушаемы порядком престолонаследия.

2) Законы, определяющие преемство государственной власти, должны иметь в виду большую или меньшую способность лица к государственному управлению. Законы, определяющие право наследования в гражданском праве, не справляются с хозяйственными способностями наследников: государственная польза требует другого начала. Начало это может быть приведено на практике в различной форме.

а) Законы о преемстве власти могут иметь в виду субъективные способности и условия каждого данного лица, претендующего сделаться представителем власти. Проводя этот принцип во всей строгости, мы логически придем к необходимости выборного начала, потому что оно больше всего обеспечивает возможность оценки политических способностей каждого лица, имеющего взять в свои руки государственную власть. Среднею мерою представляется наследование по завещанию, когда царствующему монарху предоставляется право избрать наиболее достойного себе преемника.

б) Но подобный способ оценки неприменим ко всякой форме правления, особенно неудобен он в монархиях. Поэтому закон может остановиться на общих условиях политической правоспособности, определить, какие лица вообще способны или неспособны к управлению государством. На этом общем предположении основано исключение женщин от наследования престола, или предпочтение мужского поколения женскому.

3) Преемство государственной власти должно иметь в виду и религиозные требования там, где с исповеданием данной религии связаны существенные интересы государства. Так, некоторые европейские конституции прямо постановляют, что глава государства должен принадлежать к известному вероисповеданию и защищать его интересы всеми зависящими от него мерами*(357). 4) Преемство власти должно быть согласно, как мы видели, с началом государственного единства. Во имя этого же принципа необходимо ограничить возможность соединения, путем наследства, нескольких престолов в одном и том же лице. Правильный ход государственного управления предполагает полное единство интересов страны с интересами правящего лица. При соединении двух или трех государств под личным главенством одного лица может произойти раздвоение государственных интересов и политики. Монарх, как государь страны А., может действовать в ущерб стране В. и наоборот. Эти неудобства устраняются или а) слиянием двух стран, соединенных наследством, в одно государство, что, конечно, не всегда возможно, или б) ограничением наследственного права в том смысле, что одно и то же лицо не может быть одновременно государем двух самостоятельных государств, или безусловно или без согласия народных представителей. К этой мере прибегают многие европейские конституции*(358).

§ 139. Порядок преемства власти в монархиях определяется не только вышеизложенными общими условиями государственного блага, но и специальными условиями, присущими монархической форме правления.

Монархия, по идее своей, предполагает сосредоточение всей государственной власти или известных ее функций в руках одного лица, действующего самостоятельно, в силу собственного права, ни от кого не заимствованного. Монархическая власть не есть совокупность прав, делегированных монарху народом; она не основана на поручении народном, данном тому или другому представителю монархической власти.

1) Понятно, само собою, что с идеею монархической власти не согласно преемство по избранию народному. Избрание главы государства есть отличительная черта республиканского образа правления. И действительно, избирательные монархии были монархиями только по имени; старая польская монархия в сущности была республикою с пожизненным главою; она даже официально носила это название.

Монархия, по внутренним своим условиям, предполагает наследственность власти; возражая против наследственного преемства власти, мы возражаем против того, что составляет логическое последствие этой формы правления. Требуя избирательного преемства, мы требуем в сущности республиканского правления, и, с точки зрения государственной пользы, всегда лучше применить республиканский принцип во всей его чистоте, чем прибегать к компромиссам, искажающим начала отдельных форм правления. Опыт избирательных монархий показывает, что они по удобству своему стояли ниже республик. В республиках глава государства избирается не на всю жизнь, а на известный срок, более или менее непродолжительный; он не обставлен блеском и священным характером монархической власти: он просто первое должностное лицо республики. Поэтому избирательная борьба между партиями, происки лиц, добивающихся власти, в республике не принимают крайне ожесточенного характера, редко ведут между собой войны. Напротив, избирательные монархии обыкновенно отданы на жертву внутренним смутам и междоусобиям, как это показал пример Польши. Затем, избирательная система уничтожает те выгодные стороны монархии, на которые указывают защитники этой формы правления. Монархия, по существу своему, предполагает независимость главы государства от какой бы то ни было партии; только при этом условии он может действовать с пользою. Напротив, при избирательной форме он всегда почти служит орудием известной партии, доставившей ему престол, что особенно вредно потому, что такое господство приобретается партиею не на определенный срок (как в республике), а на все время царствования монарха.

Поэтому избрание монарха возможно и необходимо только в случае прекращения царствующей династии, т. е. всего круга лиц, имеющих по закону право на престол.

2) Столь же мало удовлетворяет условиям монархии и наследование по завещанию. Во-первых, при нормальном ходе вещей результаты этого способа преемства престола будут тождественны с результатами наследования по закону: престол будет переходить к законному наследнику, т. е. останется в семействе монарха. Но даже и в этом случае такой способ представляет свои неудобства. Он дает возможность царствующему монарху выбирать между несколькими членами своего семейства, из которых каждый, при завещательной системе, может рассчитывать на престол. Поэтому монарх может сделаться центром происков, исходящих из собственного его семейства. При неблагоприятных условиях эти происки принимают обширные размеры, возбуждая страсти всех придворных партий. Если в избирательных монархиях можно опасаться междоусобной войны, - при завещательной системе всегда открыто широкое поле так называемым дворцовым переворотам.

§ 140. Под влиянием исторического опыта в современных монархиях установилось наследование по закону. Этот порядок предполагает: а) наследственность власти в определенном круге лиц, связанных между собою кровным родством, т. е. в известной династии; б) указание закона, кто из этого круга лиц должен быть наследником престола, причем порядок престолонаследия определяется по началу первородства, т. е. право на престол принадлежит старшему лицу в старшей линии дома (jus primogeniturae); в) право представления (jus represantationis), в силу которого право на наследование престола, принадлежащее определенной линии царствующего дома, остается в ней, несмотря на смерть лица, основавшего эту линию. Так, в случае кончины наследника престола, при жизни царствующего императора, его право переносится на его нисходящее потомство по принципу заступления.

В силу такого порядка наследник приобретает право па престол в самый момент своего рождения. и осуществляет это право в момент кончины своего предшественника. Другими словами, право наследника престола на преемство установляется не после смерти царствующего монарха, т. е. не в момент открытия наследства, а при жизни монарха.

§ 141. Порядок законного престолонаследия не везде одинаков. Главное из условий, которым определяется разнообразие систем престолонаследия, есть различие взглядов на относительные права лиц мужского и женского пола на престол.

Вообще, все европейские конституции предпочитают лиц мужского пола лицам женского пола. Но должно различать: а) между предпочтением мужчин женщинам во всех линиях царствующего дома и б) между предпочтением мужского поколения (агнатов) женскому (когнатам). Предпочтение лиц мужского пола лицам женского вообще не предполагает исключения когнатов мужского пола от престолонаследия, и, наоборот, исключение когнатов не предполагает недопущения к престолу женщин, представляющих линию мужскую. Но обыкновенно эти обе формы предпочтения соединяются и обусловливают друг друга.

§ 142. Современные европейские конституции представляют три системы престолонаследия; а) систему совершенного исключения женщин и женских поколений от престолонаследия, т. е. строго агнатическую систему. б) систему условного допущения женщин и женских поколений, так что когнатическое преемство является добавочным к агнатическому; в) систему, по которой лица мужского пола предпочитаются лицам женского только в одной и той же линии, но не в целом роде, так что женщина, происходящая от старшего агната, предпочитается мужчине, происходящему от младшего. Эту систему нельзя назвать, как это часто делают, когнатической, потому, во-1-х, что право на наследование престола предоставляется прежде всего мужским линиям и женщины занимают престол главным образом тогда, когда она представляют старшую мужскую линию; во-2-х, потому, что в одной и той же линии лица мужского пола предпочитаются женскому. Таким образом, мы можем назвать эту систему когнатической разве ввиду практических удобств, для отличия ее от строго агнатической.

а) Система агнатическая развилась раньше и полнее во Франции и потому носит название салической (салические франки). Салический закон одинаково применялся и к частному, и к государственному наследственному праву. "De terra vero salica nulla portio hereditatis mulieri veniat: sed ad virilem sexum tota terrae haereditas perveniat"*(359). Ho этот принцип удержался главным образом в государственном праве; отсюда поговорка: la couronne de France ne tombe pas en quenouille (quenouille - прялка), т. е. французская корона не переходит в женское поколение. Эта система в настоящее время применяется в Бельгии, Швеции и Норвегии, Италии, Дании и Пруссии*(360).

б) При системе условного допущения женщин и женских поколений к престолонаследию лица женского пола и женские поколения получают право на престол за совершенным отсутствием лиц мужского пола во всех линиях агнатов. В этом случае право на престол принадлежит прежде всего женщинам, происходящим от мужского поколения, и затем престол переходит уже в женские поколения, с предпочтением и в этом случае лиц мужского пола лицам женского. Эта система носит название германо-голландской, хотя Пруссия и держится противоположных начал. Действительно, Голландия применяет эту систему вполне. Но название германской происходит оттого, что она применяется в стране, стоявшей некогда во главе Германии, - в Австрии. Кроме Голландии и Австрии названная система действует в России, Греции, Баварии и Виртемберге*(361).

в) Система когнатическая носит название английской, так как в Англии она получила полное свое развитие. Основание ныне действующего английского закона о престолонаследии лежит в старых феодальных законах страны. По английскому феодальному праву признается право первородства в том смысле, что старший брат исключает от наследования младших братьев и сестер. Но когда в данной семье нет сыновей, наследство переходит к дочерям, которые исключают лиц мужского пола других линий, т. е. за ними признано право представления того мужского поколения, к которому они принадлежат*(362). Существующий порядок престолонаследия утвердился в Англии с XIII ст., с тем отличием от феодального права, что в силу последнего лен, при отсутствии сыновей, делится между всеми дочерями, а государственное наследство переходит нераздельно к старшей дочери. Кроме Англии та же система применяется в Испания Португалии и Бразилии.

§ 143. Специально русская система престолонаследия относится к типу германо-голландскому. В настоящем своем виде она установлена актом императора Павла I 5 апреля 1797 года.

Раньше того Россия испытала разные способы преемства престола*(363).

§ 144. До усиления Москвы, т. е. в течение Киевского периода нашей истории, не было никакой твердо установленной системы престолонаследия. По общему праву, наследство Русской земли принадлежало всему княжескому роду; каждый брат имел право на часть земли, на волость; старший, киевский стол, с великокняжеским достоинством переходил к старшему представителю рода, старшему брату. Но этот принцип не мог быть применен вполне к условиям тогдашнего юридического быта. Во-первых, при многочисленности рода князей понятие о старшинстве затемнялось, родовые счеты спутывались и разрешались вооруженною борьбою, в которой старший нередко уступал место младшему. Во-вторых, уже с давних пор является стремление заменить преемство по боковым линиям (от брата к брату) наследием вотчинным, по нисходящей линии. В-третьих, князья нередко пытаются передавать свои столы по завещанию (завещание Всеволода Ольговича 1146 г. относительно киевского стола). В-четвертых, некоторые князья прямо отрицают всякое наследственное право, предоставляя себе свободу добывать волости, им пригодные (поговорка знаменитого Изяслава Мстиславича: "Не голова к месту, а место к голове"). Наконец, при такой неопределенности преемства престола развилось и утвердилось право волостного народонаселения на избрание князей.

Таким образом, столы в Древней Руси фактически не были наследственны. "Столы, - справедливо замечает г. Сергеевич, - не наследовались, а добывались".

§ 145. В период московский постепенно вырабатывается система единонаследия в нисходящей линии. Условия, под влиянием которых сложилась эта система, были следующие. Во-первых, отдельные линии князей делаются оседлыми в разных областях Северо-Восточной Руси, следовательно, образуются местные династии, которых мы не видим в древнейшей Руси. Понятие вотчины торжествует над прежними родовыми понятиями. При усилении княжеской власти сравнительно с прежним временем, князья получают возможности передавать свою волость по завещанию, посредством так называемых духовных грамот*(364). Преемство по завещанию было сильным средством в деле уничтожения уделов и водворения единонаследия. Начиная с Ивана Калиты (1328 - 1340) князья, распределяя волости между своими детьми, систематически усиливают власть старшего брата. Ему дается больший удел, младшим приказывается его слушать*(365). Ко времени Ивана III, эти стремления окрепли настолько, что в сознании князя явилось уже понятие о праве представления. Когда старший сын Ивана III, и законный наследник великокняжеского стола, Иван умер, великий князь объявил, что наследником престола должен быть внук его и сын скончавшегося, Дмитрий, который и был венчан на царство. Правда, впоследствии сам великий князь отставил назначенного им наследника и передал власть другому сыну своему, Василию Ивановичу. Но в этом случае важно было уже то, что Иван III старался оправдать свой поступок, выставить Дмитрия Ивановича преступником, отставленным от престолонаследия за непочтение к деду*(366).

§ 146. После Ивана III духовные грамоты сделались бесполезны: они сыграли свою роль. Хотя, по старому обычаю, последующие государи писали свои завещания, но они уже не изменяли раз принятой системы. Единонаследие по началу первородства утвердилось вместе с единодержавием; хотя Иван Грозный еще назначил "удел" сыну своему Дмитрию, но этот удел был слишком ничтожен в государственном отношении. Он был, если можно так выразиться, прожиточною волостью, данною на содержание царской вдове и царевичу. По смерти Федора Ивановича (1598 г.) угас царственный род Рюриковичей. Поэтому земля должна бы выбрать новую династию. Земский собор 1598 г. остановился на Борисе Годунове. Ему наследовал сын его Федор, низвергнутый самозванцем, выдававшим себя за законного наследника Федора Ивановича. По низложении самозванца, в Смутное время, земские соборы избирают Василия Шуйского, затем королевича Владислава. Наконец, в 1613, по освобождении России от поляков и домашних "воров", избрана на царство династия Романовых. С 1613 по 1682 г. престол беспрепятственно переходит от отца к сыну, по праву первородства (цари: Михаил Федорович, Алексей Михайлович, Федор Алексеевич). Но в 1682 г. в порядке престолонаследия возникло некоторое затруднение. По смерти Федора Алексеевича (27-го апреля 1682 г.) в царствующем доме остались: Иван Алексеевич, сын Алексея Михайловича от первой жены (Милославской), и Петр Алексеевич, от Натальи Кирилловны Нарышкиной. Иван Алексеевич был, как говорили тогда, слаб телом и духом, а потому неспособен к великому делу управления. Напротив, в Петре уже видны были качества будущего преобразователя России. Поэтому духовенство, Боярская дума и другие высшие чины решились отступить от законного порядка престолонаследия и выбрать одного из двух сыновей царя Алексея. Выбор пал на десятилетнего Петра*(367). Но в выборной грамоте не были указаны мотивы, побудившие к такому чрезвычайному поступку. Впоследствии уже (в приговоре 26 мая 1682 г.) делу дан был такой вид, что Иван Алексеевич сам отказался от престола, на том основании, что у Петра Алексеевича "здравствует мать его, благоверная государыня царица и великая княгиня Наталья Кирилловна". Но, вследствие разных причин, главным образом благодаря проискам Милославских и сестры государей Софьи Алексеевны, мера государственных чинов возбудила народное волнение и смуту. Тогда государственные чины придумали особенную комбинацию. Они провозгласили Ивана и Петра совместно царствующими государями, а правительство государством вверили царевне Софье*(368). Только в 1689 г. Петр Великий устранил царевну, а с 1696 г., после кончины Ивана Алексеевича, сделался единодержавным*(369).

§ 147. Петр Великий обратился к системе наследования по завещанию. Ближайшим поводом к этой мере было поведение старшего сына Петра, Алексея Петровича, как это видно из Манифеста о новом порядке престолонаследия (5-го февраля 1722 г.). Этот манифест начинается словами: "Объявляем, понеже всем ведомо есть, какою Авессаломскою злостью надмен был сын наш Алексей" и т. д.*(370). Но, кроме этого факта, Петр Великий руководился и более общими соображениями государственной пользы. В поведении своего сына он видел ясное для себя доказательство неудобства наследования по закону вообще. Он рассуждал таким образом: царевич вел бы себя иначе, если бы не надеялся на свою неприкосновенность в качестве законного наследника престола*(371). От этого соображения он прямо перешел к разбору состоятельности наследования по закону и отверг его, как неудобный с точки зрения государственной пользы. Не излагая этих соображений в Манифесте 1722, он поручил изложить свои воззрения в особой книге, известной под заглавием "Правда воли монаршей". Эта книга принадлежит искусному перу Феофана Прокоповича*(372). Право монарха распоряжаться престолом посредством завещания эта замечательная книга выводит из обязанностей, лежащих на монархе по отношению к государству. "А еще когда рассудим, - говорит Правда, - кое долженство на царех лежит, от самого Бога возложенное на них, то не токмо и от того познаем, что не грех им по воле своей избирать себе наследника, но грех не избирать. Царей должность содержать своих подданных в беспечалии и промышлять им всякое лучшее наставление, как к благочестию, так и к честному жительству... А если о добре общем народа себе подданного толико пещись должен самодержец, то како не должен есть прилежно смотреть, дабы по нем наследник был добрый, бодрый, искусный и таковый, который бы доброе отечества состояние не токмо сохранил в целости, но и паче бы утвердил и укрепил, и если бы что недовершенное застал, тщился бы привести в совершенство".

Петр Великий дал широкий простор воле завещателя: "Чего для за благо рассудили Мы сей устав учинить, дабы сие было всегда в воле правительствующего Государя, кому оный захочет, тому и определит наследство, и определенному, видя какое непотребство, паки отменить, дабы дети и потомки не впали в такую злость, как выше писано, имея узду на себе".

Но исторический опыт показал всю несостоятельность этих великодушных, во всяком случае, намерений Петра.

§ 148. Сам Петр Великий скончался без завещания. По старому обычаю, наследство принадлежало сыну Алексея Петровича, Петру Алексеевичу. Но "синод, сенат и генералитет" выбрали на престол супругу Петра Великого, Екатерину I, основываясь на том, что "в 1724 г. он удостоил ее коронованием и помазанием за ее услуги государству"*(373). Императрица Екатерина I завещанием своим (вскрытым 5 мая 1727 г.) передала престол Петру Алексеевичу II, с тем чтобы, в случае его бездетной кончины, наследовала дочь ее Анна Голштинская с потомством, а за неимением такого потомства - вторая дочь, Елисавета Петровна*(374). Но завещанию императрицы не суждено было исполниться, и престол на время должен был выйти из рода Петра Великого. После бездетной кончины Петра II (7 января 1730 г.), всемогущий верховный тайный совет выбрал на царство герцогиню курляндскую Анну Ивановну, дочь Ивана Алексеевича, и воспользовался этим случаем, чтобы ограничить в свою пользу права самодержавия. В манифесте даже ничего не упоминается о завещании Екатерины I*(375). Императрица Анна поспешила подтвердить силу Манифеста 1722 г., чтобы беспрепятственно назначить себе наследника*(376). Действительно, по воле императрицы престол, после ее смерти, перешел к ее двоюродному внуку (от брака родной ее племянницы, Анны Леопольдовны с герцогом Брауншвейг-Люнебургским), Ивану Антоновичу. Императору было всего несколько месяцев, и регентство досталось сначала Бирону, а после ссылки его - матери Ивана Антоновича (1740 - 1741 г., 25 ноября). Но вторая дочь Петра Великого, Елисавета Петровна, при помощи своих приверженцев, заняла престол, арестовав юного императора и его родителей. Мотивом этого новая императрица выставила беспорядки и беспокойства, бывшие во время двух регентств. "Того ради, - говорит дальше манифест, - все наши как духовного, так и светского чина верные подданные, а особливо лейб-гвардии наши полки всеподданнейше и единогласно просили нас, дабы Мы, для пресечения всех тех происшедших и впредь опасаемых беспокойств и непорядков, яко по крови ближняя, отеческий наш престол вcемилостивейше восприять соизволили, и по тому нашему законному праву, по близости крови к самодержавным нашим вседражайшим родителям... тот наш отеческий всероссийский престол всемилостивейше восприять соизволили"*(377). Таким образом, императрица снова провозгласила право законного престолонаследия, право кровной близости к царствовавшим монархам. В другом манифесте права императрицы подтверждаются ссылкою на завещание Екатерины I*(378). Самый период времени государствования Ивана Антоновича вычеркнут из официальных актов. Время от 17 октября до 9 ноября 1740 г. велено называть правлением герцога курляндского (Бирона), а время от 9 ноября 1740 до 25 ноября 1741 правлением принцессы Анны Брауншвейг-Люнебургской."Там же, N 8,478."

Во имя этих начал Елисавета Петровна в 1742 г. издала Манифест, объявлявший наследником престола Петра, герцога голштинского, сына Анны Петровны Голштинской, "яко по крови ближайшего к императрице". "Там же, N 8,658." По-видимому, начало наследования по закону готово было вступить в силу. 25 декабря 1761 г. император Петр III, вступая на престол, объявляет в своем манифесте, что императрица Елисавета скончалась, "оставя ему в самодержавство прародительский всероссийский императорский престол, яко сущему наследнику по правам, преимуществам и узаконениям принадлежащий". Но в форме клятвенного обещания, по которой должны были присягать новому императору подданные, признано во всей силе завещательное начало. Именно подданные присягали императору Петру Федоровичу "и по нем, по самодержавной его императорского величества власти и по высочайшей его воле избираемым и определяемым наследникам". "Там же, NN 11,390, 11,891." Новый государственный переворот отдал русский престол супруге Петра III, Екатерине II, которая и вступила на него 28-го июня 1762. По форме новой присяги подданные клялись в верности и ее сыну, великому князю Павлу Петровичу, законному всероссийского престола наследнику"."Там же, N 11,582."

Великий князь Павел Петровач, вместе с супругой своей великой княгиней Марией Феодоровной, задолго до своего вступления на престол, именно 4 января 1788 г., составил духовное завещание, которым определил порядок преемства престола в своем нисходящем поколении. В этом акте изложены и мотивы, побудившие великого князя составить его. Они суть следующие: "Дабы государство не было без наследника. Дабы наследник был всегда назначен законом самим. Дабы не было ни малейшего сомнения, кому наследовать. Дабы сохранить право родов в наследстве, не нарушая права естественного, и избежать затруднений из рода в род". Далее в акте сказано, что будущие наследники должны обязаться свято соблюдать сей закон о наследстве при вступлении на престол и помазании*(379). Другими словами, акт о престолонаследии должен был получить силу основного государственного закона - и он получил ее 5-го апреля 1797 г., в день коронации императора Павла I.

С дополнениями, совершенными императорами Александром I и Николаем I, акт императора Павла I есть действующий ныне закон о престолонаследии, к рассмотрению начал которого мы и обратимся.

§ 149. Русская система престолонаследия основана на следующих началах:

1) Порядок наследования установляется законом, обязательным для всех лиц царствующего дома. "Император или императрица, наследующие престол при вступлении на оный и миропомазании, обязуются свято наблюдать законы о наследии престола"*(380).

2) По силе закона право на наследование престола принадлежит определенной династии, т. е. членам ныне царствующего императорского дома. Членами царствующего дома, с правами на престолонаследие, признаются лица, происшедшие от императорской крови в законном браке.

Условия законности брака, в этом государственном смысле, сложнее условий законности брака частных лиц. Для полной законности брака члена императорского дома требуется: а) дозволение императора; дети, происшедшие от брака, не дозволенного императором, хотя и законного в обыкновенном смысле, не пользуются никакими преимуществами, в том числе и правом на престолонаследие; б) совершение брака с лицом равнородным, т. е. принадлежащим к одному из царствующих или владетельных домов. Дети, происшедшие от брака с лицом неравнородным, не имеют права на наследие престола*(381).

3) Закон о престолонаследии имеет в виду обеспечить единство государства и единство государственных интересов в управлении. Поэтому а) престолы Царства Польского и Великого княжества Финляндского признаются нераздельными с престолом русским; б) поколение женское, царствующее на другом престоле, когда до него дойдет наследство престола русского, должно отречься от веры и престола. Впрочем, отречение от другого престола требуется не безусловно, но только в том случае, если обладание иностранным престолом связано с исповеданием иной веры, кроме православной*(382).

4) Право на наследование престола обусловливается исповеданием православной веры*(383).

5) К наследованию допускаются оба пола, но с предпочтением мужеского пола, вследствие чего поколение женское допускается к наследованию престола только за пресечением последнего мужеского поколения*(384).

6) Мужеские поколения наследуют по праву первородства, в нисходящей линии последне-царствовавшего императора; поэтому право наследования принадлежит прежде всех старшему сыну царствующего императора, а по нем всего его мужескому поколению. По пресечении этого поколения, наследство переходит в род второго сына императора и т.д.*(385).

7) Когда, за пресечением мужеского поколения сыновей императора, наследство должно перейти в поколения женские, то это право принадлежит прежде всего женскому поколению последне-царствовавшего императора, как ближайшему к престолу. За пресечением этого поколения наследство идет в восходящей линии, т. е. переходит в женское поколение старшего сына императора-родоначальника, затем второго, третьего и т. д. Далее наследство переходит в мужеское поколение старшей дочери императора-родоначальника, а за пресечением его в женское; за пресечением мужеского и женского поколения старшей дочери императора-родоначальника наследование переходит на тех же основаниях в род второй его дочери и т.д.*(386).

8) При переходе наследства в женские поколения, ближайшее право на престол имеет то лицо женского пола, через которое право наследования перешло в означенное поколение. Так, дочь последне-царствовавшего императора занимает престол раньше своего сына. "Младшая сестра, хотя бы и сыновей имела, не отъемлет права у старшей, хотя бы и незамужней"*(387).

9) Каждое лицо, имеющее непосредственное право на наследование престола, может от него отречься, но при соблюдении двух условий: а) отречение может иметь место, когда за сим не предстоит никаких затруднений в наследовании престола; б) когда отречение последовало, было обнародовано и обращено в закон, оно признается невозвратным*(388).

§ 150. При соблюдении означенных выше условий, наследник, по кончине императора, вступает на престол силою закона; начало нового царствования считается со дня кончины прежнего императора. Новый император объявляет о восшествии своем на престол всенародно особым манифестом. В манифесте возвещается и законный наследник престола, если таковой уже существует.

По издании манифеста, возвещающего о воцарении императора, все подданные Русского государства приводятся к присяге. Распоряжение о приведении к присяге делается правительствующим сенатом, который рассылает присяжные листы ко всем подчиненным, военным и гражданским властям. К присяге приводятся все подданные мужского пола. достигшие 12-летнего возраста; каждый присягает по своей вере. Присяга приносится воцарившемуся императору и его законному наследнику, хотя бы он не был поименован в манифесте*(389).

§ 151. Над воцарившимся императором совершается церковный обряд коронования и миропомазания по чину православной церкви*(390). Время коронации назначается самим государем и возвещается особым манифестом. Закон определяет только: а) место, где должен происходить обряд; он совершается в московском Успенском соборе; б) в силу закона, обряд происходит в присутствии высших государственных правительств и сословий, призываемых к этому верховною властью; в) по смыслу закона, император произносит вслух символ веры и особую молитву, призывающую на него благодать Божию; г) закон постановляет, что коронование императоров русских, как царей польских, заключается в одном и том же обряде.

§ 152. Законный наследник вступает на престол в силу собственного права; с момента кончины своего предшественника он признается царствующим государем. Но его право непосредственного управления государством ограничивается в случае его несовершеннолетия.

Публичное право всех европейских государств предусматривает этот случай. Исключение составляет одна Англия. В силу английских законов король, по общему правилу, не бывает несовершеннолетним, т. е. несовершеннолетие не составляет условия, ограничивающего его права пользования королевской прерогативой, если только специальный парламентский акт в данном случае не признал необходимости регентства.

§ 153. Ввиду признанной опытом невыгоды слишком долгого периода регентств, основные законы всех государств определяют срок совершеннолетия государей раньше сравнительно с обыкновенным гражданским совершеннолетием (21 год). Европейские конституции признают монарха совершеннолетним в 18 лет. Русские основные законы полагают совершеннолетие государям обоего пола и наследнику престола в 16 лет.

§ 154. Вступление на престол несовершеннолетнего императора влечет за собою учреждение опеки и правительства. Опека назначается для попечения над особой малолетнего государя, т. е. для забот об его воспитании; правительство (регентство) - для заведывания государственными делами.

Учреждение опеки и правительства совершается или завещанием царствовавшего императора, или силою закона. Закон назначает опекуна и правителя в том только случае, если император не оставил завещания.

§ 155. Воле завещателя предоставляется организовать опеку и правительство по своему усмотрению. Именно монарх может: а) монарх может отделить опеку от правительства, назначив для этого двух особых лиц, тогда как по законному порядку опека и правительство соединяются в одном лице; б) по закону, при правителе полагается совет из особ первых двух классов, но монарх может сделать другое распоряжение, "ибо оному, - как говорит закон, - должны быть известны обстоятельства и люди"*(391).

§ 156. Законный порядок учреждения опеки и правительства состоит в следующем:

1) Право на правительство и опеку прежде всего принадлежит отцу или матери императора. Исключаются отчим и мачеха. За неимением отца или матери, опека и правительство принадлежат ближайшему к наследованию престола родственнику императора, если он сам достиг совершеннолетия. При этом закон допускает к опеке и правительству особ обоего пола одинаково.

2) Все означенные лица теряют право на опеку и правительство, если бы а) их постигло безумие, хотя бы временное, и б) если бы вдовые, во время правительства и опеки, вступили во второй брак.

Правитель действует единолично только по делам, касающимся опеки над малолетним императором; но в управлении государственном он действует совместно с особо учрежденным советом.

4) Совет составляется из шести особ первых двух классов, по выбору правителя. В состав совета могут входить по выбору правителя и совершеннолетние особы императорского дома, но с тем, чтобы не находились в числе шести особ, составляющих совет по закону.

5) Компетенция совета простирается на все дела, требующие высочайшего разрешения, т. е. все подобные дела, без изъятия, поступают на его рассмотрение. Но совет имеет только голос совещательный; решительный принадлежит правителю.

§ 170. Под именем подданства или гражданства разумеется совокупность отношений, связывающих человеческую личность исключительно с данною страною и ее правительством*(419). Каждый человек может принадлежать только одному известному политическому обществу. По справедливому замечанию Гер. Шульце, "обязанность верности и повиновения, по своей природе, не может быть разделена между несколькими государствами. Множественное подданство есть ненормальное явление, противоречащее развитому понятию о государстве".

§ 171. Исключительность отношений подданства вытекает прежде всего из самого существа некоторых политических прав и обязанностей гражданина. Эти последние предполагают совокупность таких действий со стороны подданного, в силу которых он, вместе с государством, которому служит, становится в резкую противоположность к иным государствам и их подданным. Таково, например, существо воинской повинности. Она обусловливается необходимостью вооруженной защиты отечества в случае посягательства на его права или территорию со стороны других государств. Понятно, что отбывание этой повинности немыслимо без тесной и исключительной связи лица с интересами защищаемой им родины. Государство не может полагаться на защиту таких лиц, для которых благо данной страны есть нечто постороннее. Действуя исключительно под влиянием национальных интересов, верховная власть страны естественно может придти в столкновение с интересами других народностей. В силу этого различия, верховная власть определенной страны должна быть поставлена совершенно независимо от отношений своих подданных ко всем верховным властям других государств. Отсюда прямо следует, что и политические права могут принадлежать в данном государстве только таким лицам, которые по своим интересам, по своему политическому миросозерцанию способны руководиться в управлении интересами своего отечества. Государство, давая гражданам право участия в политических делах, призывая их к управлению через представителей, делает из этих последних как бы часть верховной власти. Палаты конституционных государств разделяют с главой государства некоторые функции самодержавия. Ясно, что участники в верховной власти должны быть безусловно и исключительно связаны своими интересами с интересами той страны, к управлению которою они призваны. - Таким представляется вопрос, рассматриваемый с политической точки зрения.

Но и в области гражданского права можно указать отношения, предполагающие исключительную принадлежность человека только к данной стране. Гражданское законодательство каждого государства определяет условия право- и дееспособности с своей точки зрения, руководясь своими бытовыми и историческими условиями. Определение срока совершеннолетия, условия брачного союза и вообще большинство тех начал, совокупность которых образует status лица, есть национальное достояние каждой страны, и всякий гражданин носит свой личный status даже в иностранных государствах.

§ 172. Природа различных прав и обязанностей, как политических, так и гражданских, требует исключительной принадлежности лица к одному известному государству.

Эта исключительность, конечно, обнаруживается более всего в отношениях политических. Гражданином страны, подданным ее в полном смысле слова признается именно лицо, могущее быть допущенным к участию в делах государственного управления и, вместе с тем, обязанное нести важнейшую из политических повинностей - повинность воинскую. Место, где человек осуществляет свои политические права и где он несет свои политические обязанности, является практическим критериумом при определении принадлежности лица к той или другой стране, как подданного ее.

Таким образом, возникает юридическая двойственность лиц, различие между гражданином государства и иностранцем, подданным другой страны, временно пребывающим в пределах чужой территории. Это различие не предполагает, однако, полной бесправности иностранца в чужеземном государстве.

В древнейшие времена действительно иностранец, de jure, являлся вполне бесправною личностью, до такой степени, что, например, римляне отождествляли названия иностранца и врага; и тот и другой одинаково назывался "hostis". Только благодаря фактическим смягчениям этого сурового принципа чужеземец мог пользоваться какою-либо защитой в иностранной территории. Напротив, современные европейские законодательства все, без исключения, признают за иностранцами известную долю правоспособности и, следовательно, право на защиту приобретенных ими даже в чужом государстве прав. В настоящее время, по справедливому замечанию Иеринга, ни одно цивилизованное государство не признает в своих пределах личности без прав. Оно окружает, как он говорит, атмосферою права каждое лицо, вступающее в пределы его территории*(420).

§ 173. Права, которыми может пользоваться иностранец на чужеземной территории, точнее всего формулируются французским законодательством. С изданием знаменитого code civil (1803 r.) было проведено резкое различие между правами политическими (droits politiques) и частными правами (droits civils)*(421). Пользование политическими правами определяется конституционным законом. Порядок же пользования правами частными определен в гражданском уложении. Иностранцам, водворившимся во Франции, дозволяется пользование всеми гражданскими правами, но они не допускаются к участию в правах политических, так как это участие предполагает полное слияние интересов лица с интересами данного государства*(422). Вместе с тем, справедливость требует, чтобы на иностранцев не налагались и политические обязанности, например, отбывание воинской повинности*(423).

§ 174. Понятия иностранца и подданного не исчерпывают, однако, всех различий между лицами, находящимися в пределах данного государства. Между иностранцами, живущими на чужой территории, следует различать: а) лиц, временно пребывающих в данной стране, лиц, которые не приобрели здесь оседлости, и б) иностранцев, владеющих недвижимою собственностью, где это допущено гражданским законом. Последние имеют право оседлости в данном государстве и подчиняются всем постановлениям гражданских законов страны относительно уплаты повинностей с земельной собственности, приобретения ее, передачи и т. д.

Отношения государства к лицам, находящимся на его территории, вообще могут быть сведены к следующим группам:

1) Природные подданные (regnicoles, indigenae, Staatsangehorige) вполне подчиняются законам страны и пользуются всеми правами гражданскими и политическими.

2) Иностранцы подлежат действию законов государства только в некоторых отношениях (subditi secundum quid). Сюда относятся: a) иностранцы, владеющие недвижимою собственностью в стране (foreuses, forauei); они подчиняются законам государства со стороны имущественных отношений; б) иностранцы, временно пребывающие в чужой территории (albinagii. aubains), пользуются некоторыми личными и имущественными правами*(424).

Полное подчинение законам государства, отбывание в пользу его всех повинностей предполагает, вместе с тем, и пользование всею полнотою прав, которые предоставляются природным подданным страны. В этом случае нет места различию лиц по происхождению, вероисповеданию и т. д. Таков идеал, к которому стремится всякое развитое государство и который оно осуществляет. Этот принцип установился, однако, далеко не сразу. Пока политическое развитие дошло именно до этой степени, мы видим крайнее разнообразие отношений государства к лицам, равно подчиненным его власти.

А. Исторический очерк этих условий

Б. Постановления современных законодательств

§ 182. Вследствие разнообразия народонаселения России и обширности ее территории, русское законодательство устанавливает больше градаций между лицами, пребывающими в пределах империи, чем другие государства. Оно различает: а) природных русских подданных; б) инородцев и в) иностранцев. Под именем природного русского подданного разумеется лицо, принадлежащее к одному из сословий, установленных государством. Таких сословий четыре: 1) дворянство, 2) духовенство, 3) городские обыватели с их многочисленными разрядами и 4) сельские обыватели*(440).

К инородцам относятся все лица нерусского происхождения, однако вполне подвластные России. Таковы башкиры, киргизы, калмыки, самоеды и др. народы, занимающие восточную и северо-восточные окраины России, наконец евреи*(441). Из них некоторые пользуются выгодными привилегиями (избавлены от гербовых пошлин, имеют некоторые льготы по отношению к воинской повинности и т. д.); напротив, евреи ограничены в своих правах.

Наконец, иностранцы, пребывающие в России, пользуются известными правами и могут сделаться русскими подданными посредством натурализации.

Права русского гражданства приобретаются прежде всего происхождением от лиц, приписанных к одному из состояний, признанных русским законодательством. Всякое лицо, происшедшее от русского подданного, несмотря на место его рождения, считается подданным России до тех пор, пока не будет узаконенным порядком уволено из русского подданства. Инородцы могут приобрести права природного подданства через вступление в одно из русских состояний, причем они освобождены от всяких формальностей. Для иностранцев, например, принятие подданства сопровождается присягой, которая не требуется от инородцев, так как они присягают на подданство вместе с природными русскими подданными. Иностранцы могут быть допущены к принятию подданства только на известных условиях, изложенных окончательно в Законе 10 февраля 1864 г. Этот закон составлен применительно к постановлениям по этому вопросу других государств.

§ 183. Подобно иностранным законодательствам, и наше различает натурализацию обыкновенную и чрезвычайную.

Условия обыкновенной натурализации состоят в следующем:

а) Принятию подданства должно предшествовать водворение иностранца в пределах империи. Прошение о водворении подается начальнику губернии, в которой иностранец желает поселиться. Начальник губернии выдает ему свидетельство, которое и служит доказательством водворения в России. Срок водворения - пятилетний, считая со дня выдачи свидетельства*(442).

б) По истечении этого времени иностранец, желающий вступить в русское подданство, подает министру внутренних дел прошение с указанием состояния или общества, к которому он хочет и вправе приписаться. К прошению должно быть приложено свидетельство об образе жизни иностранца, свидетельство об его водворении и акт состояния просителя, составленный по форме, требуемой в его отечестве*(443).

в) От иностранца мужеского пола, подлежащего воинской повинности в своем отечестве, требуется свидетельство в том, что он отбыл эту повинность или свободен от нее. Впрочем, это свидетельство требуется только от подданных тех государств, с которыми Россия заключила картельные конвенции о выдаче лиц, подлежащих конскрипции.

Министр внутренних дел может удовлетворить просителя или отказать ему, хотя бы и были соблюдены все формальности*(444).

Принятие в подданство сопровождается присягой, которая приносится в присутствии губернского правления и при участии духовного лица того вероисповедания, к которому принадлежит иностранец. Но если такого лица не окажется в данной местности, то в этом случае присяга может быть принята старшим членом губернского правления*(445).

Иностранец, принявший присягу, приобретает права того состояния, к которому он вновь приписан. Последствия принятия в подданство распространяются только лично на того, кто принес присягу, и на его жену, потому что она следует состоянию своего мужа. Дети иностранца, рожденные до принятия присяги, хотя бы они были несовершеннолетними, не признаются русскими подданными. По справедливому замечанию Фукара, натурализация есть как бы контракт между государством и лицом, которое принесло присягу, а потому этот договор распространяется только на лиц, которые его заключили, и затем на его нисходящее потомство. Совершеннолетние дети могут сами заявить о своем желании вступить в русское подданство и самостоятельно принести присягу на льготных условиях, указанных ниже, в 184 §. Несовершеннолетние оставляются in suspenso до совершеннолетия, и затем им предоставляется объявить, желают ли они вступить в русское подданство или нет*(446).

Исключение составляют жены иностранцев, принявших русское подданство. Они следуют состоянию своих мужей. С изменением состояния мужа, изменяется и состояние жены, если только это изменение не ограничивает прав мужа. Так, если он лишается всех прав состояния, то в этом случае, при несогласии жены следовать за мужем, самый брак расторгается. Но перемена подданства не может быть рассматриваема как ограничение прав лица. Напротив, с точки зрения нашего и всякого другого государства, сообщение прав подданства является льготой, и потому нет никакого основания, чтобы жена не следовала в данном случае состоянию мужа. Она считается присягнувшею вместе со своим мужем*(447).

§ 184. Чрезвычайная натурализация по русским законам, подобно иностранным законодательствам, предполагает сокращение срока предварительного водворения, даже совершенное его уничтожение. Этот срок сокращается:

а) Для иностранцев, оказавших России особенные услуги или известных замечательными талантами, особенными учеными познаниями, или же поместивших значительные капиталы в общеполезные русские предприятия; срок предварительного водворения в этих случаях может быть сокращен по усмотрению министра внутренних дел*(448).

б) Дети русских подданных, бывших замужем за иностранцами, но овдовевших или разведенных, и дети иностранцев, прижитые и получившие воспитание в России или же хотя родившиеся заграницей, но окончившие курс наук в русских высших или средних учебных заведениях, приобретают право принять присягу на подданство России, если того пожелают, или поступить на русскую службу в течение года по достижении ими совершеннолетия. Если они пропустят этот срок, то подчиняются правилам обыкновенной натурализации*(449).

в) Во всякое время и без всякого срока могут принимать русское подданство иностранцы, состоящие на русской службе*(450).

г) Русская подданная, вступившая в брак с иностранцем и через это принявшая иностранное подданство, по смерти мужа или по расторжении брака может во всякое время возвратиться в подданство России. Единственное условие, требуемое от нее государством, состоит в том, что она должна представить начальнику этой губернии, где будет ее местожительство, удостоверение о прекращении ее брака. Начальник губернии выдает ей свидетельство в том, что удостоверение было ему предъявлено. Это свидетельство и служит доказательством возвращения в русское подданство. Присяги в этом случае не требуется*(451).

§ 185. Под именем сословий разумеются отдельные группы подданных, между которыми сам закон установил наследственные преимущественно различия в правах и обязанностях. Следовательно, сословия, по самой своей природе, являются учреждением государственным. Этим они отличаются, во-1-х, от каст, во-2-х, от классов*(453). Касты в том виде, как они установились в Индии, в Египте и других странах, являются учреждениями религиозными. Они могут иметь политическое и экономическое значение, но по своим общим началам они тесно связаны с религиозными воззрениями и установлениями страны.

Различие классов основывается на естественных условиях, не подлежащих действию государственного законодательства. Различие классов возникает, во-1-х - из различия занятий (класс военных, духовных, ученых, промышленников и т. д.), во-2-х - из условий величины имущества (богатые, бедные), в-3-х - из качества собственности (землевладельцы, капиталисты), в-4-х - из условий количественно-нравственных (образованные и необразованные), в-5-х - из роли, которую играют отдельные лица в экономическом производстве (предприниматели, рабочие).

Различие классов стоит вне государственного законодательства и может на нем не отражаться. С точки зрения государства, все лица, к каким бы классам общества они ни принадлежали, могут быть объявлены юридически равноправными относительно отбывания повинностей, равенства пред судом и уголовным законом и т. д. Следовательно, все классы общества могут составлять однородную массу граждан. Напротив, сословия суть явление государственное. Образование их объясняется именно тем, что государство создает различные права и обязанности, независимо от того, существуют или не существуют известные классы общества.

Называя сословия явлением государственным, мы, однако, не хотим сказать этим, чтобы действительно государству всегда и везде принадлежала инициатива в деле установления сословных различий. Мы говорим только, что различия сословий получают свою санкцию от государственного законодательства и носят характер чисто политический, не имеющий связи с различием классов или с какими-либо религиозными воззрениями.

§ 186. Сословия образуются под влиянием различных условий. В Западной Европе государство только освятило юридические различия, установившиеся гораздо ранее между классами привилегированными и непривилегированными. Феодальные владельцы, имевшие огромное политическое значение до развития центральной государственной власти, вошли в состав нового государства на особых правах. Государство конфисковало в свою пользу их политическую автономию, но узаконило те привилегии, которыми они пользовались в эпоху своего могущества.

В России сословия явились результатом государственной политики, сложились по воле государственной власти. Поэтому сословия могли явиться в России только после окончательного образования государственной власти, после того, как княжеская власть взяла верх над элементами вечевыми и удельными; словом, после того, как московские князья получили действительное первенство, сделались фактически самодержавными.

§ 187. Древняя, домосковская Россия не знала сословий; в ней не было юридически организованных состояний с различными правами и обязанностями*(454). Правда, в древнейшей России, кроме свободных лиц, существовали рабы и так называемые зависимые, т. е. закупы, наймиты и др. Но основание этого различия должно искать не в государственном праве; оно установлено не государственною властью и не по политическим соображениям. Несвободные и зависимые состояния были институтом частного права. Мы даже не имеем права говорить о сословии закупов в том смысле, как мы говорим, напр., о сословии крепостных крестьян: закупничество было, так сказать, индивидуальным состоянием отдельных лиц. Оно возникало из индивидуального гражданского отношения, из договора займа, обеспечиваемого свободою должника. Рабство точно так же было установлением частного права.

§ 188. История образования русских сословий тесно связана с политикою Московского государства. В Древней России сословные различия не могли установиться вследствие отсутствия начал территориального подданства, т. е. подчинения данной массы людей определенной местной государственной власти. Даже сами князья в то время не были оседлы. Бояре и служилые люди были связаны с князем личным соглашением и пользовались правом оставлять князя во всякое время. Им принадлежало право отъезда, которое подтверждалось даже в начале московского периода договорными грамотами, гласившими: "А боярам и слугам межи нас вольным воля". Понятно, что при существовании такой исключительно личной связи каждого служилого человека с князем не могло возникнуть корпорации служилых людей, каких-либо корпоративных стремлений. Каждый договаривается с князем лично за себя. Если он недоволен, то отъезжает и нисколько не заботится о судьбе оставшихся товарищей*(455).

В таком же положении находились и прочие классы народонаселения. Они пользовались правом перехода и могли оставить известное княжество во всякое время.

Отсюда легко понять тот процесс, которым впоследствии стали образовываться сословия, и те условия, при которых возникли сословные различия.

§ 189. История образования наших сословий тесно связана с историей закрепощения народа, которое началось в московском периоде. Московские князья для достижения своих целей нуждались в бессменной службе бояр и в исправном отбывании плательщиками податей и повинностей. Страна требовала полного напряжения всех своих сил для того, чтобы она могла во время татарского ига добиться самостоятельности, после свержения этого ига - добиться своих естественных границ, объединить русскую землю, получить доступ к морям, необходимым для русской торговли и т. д.

Едва только представилась возможность, князья (с Ивана III) воспрещают служилым людям отъезд под страхом уголовного наказания. Со всех тех лиц, которых подозревали в желании уехать из Москвы, стали брать крестные и поручные записи*(456).

Вместе с тем в Московском государстве произошла радикальная перемена относительно экономического положения служилого класса. Старая дружина княжеская (в киевском периоде) содержалась на счет прибытков князя. Князь делился с нею своей казной, одевал, кормил ее. В московское время средства содержания дружины стали иные. На содержание служилых людей князья отдавали известную часть земель. Каждый служилый человек получал так называемое поместье, с которого он и должен был отбывать государеву службу. Таким образом, поместье имело двоякое значение. Во-1-х, оно заменяло служилому человеку денежное жалованье, во-2-х, имело характер тяглого участка, от которого служилый человек не мог отказаться по своей воле. Как только служилый человек "поспевал" на службу, делался "новиком", он должен был явиться на смотр к своему ближайшему начальству, которое и распоряжалось о верстании его поместьем. Дворянин не мог сбежать с поместья*(457). Первоначальная обязанность служить с поместья впоследствии перешла в обязанность служить со всякого недвижимого имущества, следовательно и с вотчин. В этом смысле поместная и вотчинная собственности окончательно смешались.

§ 190. Так постепенно организовалось сословие, которое несло служебное тягло. Этому сословию были противоположны другие сословия, несшие подати и разные повинности с земли, торгов и промыслов. Предметом податного обложения были земля и дворы - особый разряд имуществ, отличный от земель и дворов, которые отбывали повинности государству службой. Это были так называемые тяглые черные земли. Правительство, нуждавшееся в своевременном поступлении податей и в исправном отбывании повинностей, должно было озаботиться тем, чтобы эти земли и дворы не пустели, т. е. чтобы на каждом тяглом участке был свой плательщик. Об этом впоследствии стали заботиться и сами члены общины, связанные круговой порукой. Правительство налагало подати и повинности огулом на целый округ, предоставляя затем раскладку их самой общине, которая отвечала за всю сумму налогов и, при опустении дворов, платила на так называемых убылых людей. Вот почему сами общины ходатайствовали пред правительством о предоставлении им права возвращать тяглых. Строгие правительственные меры помогали им, и закрепощение сельчан и горожан в XVII столетии было уже фактом совершившимся.

В особенности это относится к сельчанам. В деле закрепощения их наше законодательство шло довольно постепенно. Первоначально крестьяне имели право сходить с тех земель, на которых они сидели, во всякое время, бессрочно. Впоследствии, как в княжестве Московском, так и в народоправствах Новгородском и Псковском, начали установляться сроки, по прошествии которых можно было переходить с одной земли на другую. Великокняжеский судебник 1497 г. обобщил разнообразие этих сроков, назначив Юрьев день (осенний) как срок, в который можно было отказываться из-за помещиков, монастырей, вообще из-за всех тех земель, где кто жил. Сравнительно с прежним временем Юрьев день был ограничением, но впоследствии, когда сложилось крепостное право, на него смотрели как на льготу.

§ 191. К концу XVI столетия закрепощение распространилось на всех горожан и сельских обывателей. Но в этой массе закрепощенных черных людей еще не выделяются городские и сельские обыватели. Еще в начале ХVI века название крестьян применялось и к жителям городов*(458). Но с усилением крепостного права городские и сельские общины стремились к разделению. Причины этого стремления кроются, по справедливому замечанию покойного Беляева, в различии капиталов, доставлявших доход здесь и там. "В уездах таким капиталом была земля, в городах - промысел. Земля, по сущности своей, не могла допускать сильного различия в ценности, и поэтому уездные сохи в отношении к качеству земли не могли увеличиваться более как на половину; промысел же, как плод и поприще способностей человека, разнообразился в огромных размерах, ибо и гость, торговавший с Ганзою, Константинополем и Персией, был так же промышленник, как и бобыль, выносивший лапти, сплетенные им накануне". Вследствие этого необходимость индивидуального различия членов городских общин в деле разверстки податей и повинностей выступила наглядно. Городские люди не выдержали бы равномерности уездных сох, имевших ввиду приблизительно однородный и одинаковый капитал. Затем, смешение городов с селами привело бы к тому невыгодному для первых результату, что уездный человек мог бы тогда заниматься всякими промыслами, а подати нести с одной земли; горожанин же должен был нести подати и с земли, и с промыслов. С другой стороны, уездные люди избегали смешения с городами по той причине, что посадские любили сбрасывать лежащее на них бремя на других и привлекать разные слободы и волости к своему тяглу, не позволяя пользоваться его выгодами. В XVII столетии городские и уездные люди строго разграничиваются*(459).

§ 192. Рядом с установлением государственного крепостного права установлялось крепостное право частное. Оно постигло людей, сидевших на владельческих и монастырских землях. Частное крепостное право возникло также из общих государственных соображений, из финансовых нужд правительства, и этим оно отличалось от старого закупничества и позднейшего кабального холопства, как явлений частного права*(460). Действительно, крепостное право в собственном смысле слова было последствием общей системы государственных тягл. Два рода тягла обращали на себя внимание правительства: тягло служебное и, затем, разного рода подати, повинности и оброки. Тягло служебное специально обеспечивалось поместной землей, с которой помещики несли свою службу и доставляли правительству, кроме того, известное количество так называемых даточных людей в размере, исчисленном в московском Поместном приказе и разряде. Поэтому правительство должно было принять меры к тому, чтобы поместья не пустели: иначе помещику не с чего будет служить службу, а государству брать повинности. Крепостное право явилось, таким образом, обеспечением материальных средств владельца, обязанного служить и, кроме того, средством обеспечения исправного отбывания повинностей, лежавших на крестьянах. Впоследствии из факта прикрепления крестьян к земле развилось право в позднейшем смысле этого слова, т. е. как частная власть лица одного сословия над совокупностью лиц другого сословия.

§ 193. Таковы главнейшие фактические данные, объясняющие процесс образования сословий в Московском государстве. Сделаем общие выводы из этих фактов.

Процесс образования сословий в царскую эпоху выражается в закрепощении разных разрядов лиц. Это закрепощение имело двоякий смысл. Во-первых, московские государи организовали систему разных тягл, повинностей, наложением в пользу государства на различные классы общества. Всю массу этих тягл можно подвести под две группы: а) тягл служебных и б) тягл, состоявших в отбывании разных податей и повинностей. Первого рода тягло было наложено на старую дружину, второе - на остальную массу народонаселения. Во-вторых, наложение этих государственных повинностей имело своим последствием ограничение личной свободы тяглых людей, которое явилось средством обеспечения исправного отбывания государственных тягостей. Первоначально ограничение личной свободы имело целью укрепить начала территориального подданства. Оно было направлено против старинного права оставлять княжение и государственную территорию в случае личного неудовольствия на князя или государя. Такой смысл имела борьба против боярского отъезда. Народонаселение делалось, таким образом, частью государственной территории, которую оно не могло оставлять произвольно; затем, ограничения личной свободы пошли дальше. Они направились против права избирать свободно род занятий и переменять место жительства даже в пределах государства. Каждый должен был нести тягло, наложенное на него государством. Он не мог его оставлять, не имел права перейти в другое сословие. Каждый обязан был отбывать свои повинности там, где находился его тяглый участок (земля, двор, поместье), и не мог самовольно оставлять его, чтобы он "не пустовал". Следовательно, каждый чин людей был как бы приписан к особому роду имущества, с которого он нес свои повинности. Тяглу служебному соответствовало поместье, тяглу городскому - тяглый двор, лавка, тяглу сельскому - выть, обжа, вообще земельный участок в уездной земле. В этой системе тягл и заключается разгадка образования сословий и, затем, установления между ними известных иерархических отношений.

§ 194. Повинностям, наложенным на каждый чин людей, соответствовало и различие в правах, которыми они пользовались в государстве. Достоинство сословия определялось достоинством повинности. С государственной точки зрения, больше всего прав должно было давать тягло, имеющее ближайшее отношение к власти, - тягло служебное. Кроме близости к государю, преимущества служилого класса определялись еще и другими обстоятельствами. 1) Служилое сословие несло свое тягло с особого рода имущества - с поместных и вотчинных земель, поэтому оно скоро получило исключительную привилегию владеть такими землями. Мало-помалу правительство формально запретило лицам других сословий приобретение поместий и вотчин, мотивируя это тем, чтобы "земля из службы не выходила". 2) Поместья и вотчины были населены крестьянами, сидевшими на этих землях - первоначально по добровольному соглашению с владельцами, но со времени всеобщего прикрепления сословий к земле крестьяне поступили под частную власть землевладельца, т. е., кроме общего крепостного права, они подчинились еще частному крепостному праву. 3) По общему принципу сословных тягл, установленному в московском периоде, одно тягло не могло быть смешиваемо с другим. Поэтому дворянство, несшее служилое тягло, не могло уже нести никакого другого, т. е. оно было избавлено от прочих податей и повинностей.

Городской и сельский классы составляли вместе разряд податных сословий. Но, как мы видели, постепенно между ними установилось резкое различие.

Городские обыватели несли повинности: а) с тяглых городских дворов и б) с торговых промыслов. Поэтому уже с XVII ст. установилось общее правило, что владеть тяглым двором, производить торг и заниматься промыслом в городе мог только тот, кто состоял в городском тягле. Но попасть в городское тягло при закрепощении сословий было уже трудно. Для этого прежде всего надо было выйти из другого тягла, т. е. из другого сословия. Вот почему городские обыватели приобрели права если не на исключительное, то на преимущественное производство торговли и промыслов в городах, но зато им не принадлежало право поступления на государственную службу.

Наименее привилегий и наиболее повинностей лежало на крестьянах. Крестьянство обратилось в сословие, приписанное преимущественно к земледелию. Но затем на него возлагались и разного рода другие тягла. Можно сказать, что каждая государственная потребность удовлетворялась обыкновенно средствами натуральных повинностей. Поэтому уже в Московском государстве мы встречаем чрезвычайно много разрядов крестьян, приписанных к какому-либо делу, напр., каменному (каменщики), ямскому (ямщики) и т. д.

Таковы перемены, происшедшие с массой прежде свободных людей. Но в Московском государстве удержались и прежние несвободные состояния - кабальные холопы и холопы полные. Они различались самим законодательством от крепостных крестьян*(461). Так Уложение царя Алексея Михайловича признает за крестьянами личные имущественные права, которых у холопов не было. Смешение холопов и крепостных крестьян было результатом ревизии 1719 г.

§ 195. Изложивши, таким образом, процесс закрепощения всех земских сословий, необходимо сказать несколько слов о том положении, которое занимало в древней России сословие, по самому принципу своему отличавшееся от сословий земских. При всеобщем расчленении общества, при образовании более или менее замкнутых корпораций, несших свое особое тягло, прикрепленных до известной степени к своему месту, невольно рождается вопрос, какое же положение занимало среди этих чинов Московского государства духовное сословие, юридическое положение которого, как сословия, до тех пор не было определено.

§ 196. С принятием христианства церковь явилась в Россию с особыми привилегиями, которые обыкновенно принадлежали ей и церковным людям на Западе - в Европе и в Византии. Объяснять, почему церковь должна была занять у нас привилегированное положение, вряд ли представляется необходимым*(462). Церкви предстояло переделать языческое общество не только с формальной стороны, но и со стороны его нравственной природы, из общества языческого сделать общество, живущее идеалами христианскими. С этой точки зрения она должна была приобрести влияние на все слои общества, даже на князей, так как церковь поставила себе задачей внести начала христианства и в область государственной политики. Вот почему церковь постоянно стремилась занять привилегированное положение в государстве, стать вне зависимости от светской юрисдикции, составить из себя особую корпорацию, подчиненную исключительно духовной власти. Это требование было признано князьями и выразилось уже в Церковном уставе Владимира Святого*(463). Пространство духовного суда определялось двумя началами: а) в отношении некоторых дел суду церкви были подчинены все классы общества*(464), , и б) церковному суду подлежали во всех делах так называемые церковные люди. Сюда относятся два разряда лиц: во-1-х, духовные в собственном смысле, т. е. служащие при церкви*(465), и, во-2-х, лица светские, поставленные под защиту церкви, наприм. лекари, слепые, хромые, вдовы и др. Эти люди подчинялись святительскому суду во всяких делах. Ни князь, ни наместники, ни судьи, ни тиуны не должны были вмешиваться в область церковного суда*(466).

Эти начала подтверждались и церковными уставами Ярослава Новгородского, князя Всеволода Мстиславича (1137 г.) и Ростислава Мстиславича Смоленского (1150 г.)*(467).

§ 197. Но все те привилегии, которые установлены церковными уставами, касались единственно церковных людей, т. е. тех лиц, которые так или иначе счислялись между духовными чинами или черного или белого духовенства. Отсюда еще никак не следует, чтобы духовенство представляло из себя такую замкнутую корпорацию, какою оно явилось впоследствии. При отсутствии сословных различий в Древней России даже вряд ли мог быть поставлен вопрос, к какому званию будет принадлежать потомство священно- и церковнослужителей. Если светская власть и касалась духовенства, то главным образом со стороны имущественных отношений. Имущества, владеемые церковью, по общему правилу, не были освобождены от государственных податей и повинностей. Крестьяне, сидевшие на так называемых монастырских землях, должны были отбывать всякие подати в пользу государства. Что таково было действительно общее правило, об этом свидетельствуют жалованные грамоты, освобождающие многие монастыри от обязанности платить что-либо с своих земель в государственную казну. Если бы церковные имущества не облагались сборами в пользу государства, то не для чего было бы издавать эти грамоты.

§ 198. Итак, церковь, как совокупность лиц, имеющих степени священства и принадлежащих к монашескому чину, представляла особую, но не наследственную корпорацию, подчиненную исключительно духовному суду. Этого мало. В духовенстве того времени мы замечаем довольно оригинальное движение: оно само стремится стать по подсудности в непосредственные отношения к князю*(468). Разгадка этого явления заключается в том, что духовенство, в особенности же монастыри, чрезвычайно тяготились местным судом, как светским, так и духовным. Это соображение подтверждают акты Стоглавого собора. Из них мы видим, что высшее духовенство настаивало на том, чтобы епископы, по-прежнему судили в своих епархиях. Монастыри же, напротив, тяготятся епископским судом. Изъятия от этого последнего установлены жалованными грамотами. В них говорится обыкновенно: "А кому будет искати чего на игумене или братии, ино сужу аз сам князь великий или кому я прикажу". Таким образом, для дел духовенства установилась фактически великокняжеская юрисдикция. Заведывание этими делами сосредоточилось в Большом дворце, в особом отделении, которое получило название "приказа переносных дел", потому что сюда переносились дела из областных приказов. Впоследствии это отделение стало называться Монастырским приказом. Церковная юрисдикция передается чисто светскому установлению, которое и судит весь священнический и иноческий чин, главным образом в его гражданских делах, по законам светским*(469).

Это движение законодательства не обошлось без сильного протеста со стороны духовенства, в особенности со стороны патриарха Никона. Борьба его, правда, была неудачна: Собор 1666 г. низложил его. Но в следующем году государство сделало уступку духовенству. Собор 1667 г. настоял на уничтожении Монастырского приказа и установил следующий принцип: "Да не вовлачают отныне священников и монахов в мирские судилища, ниже да судят мирские люди освященного монашеского чина и всякого церковного причта, яко же запрещают правила Св. апостол и Св. отец". Но нельзя сказать, чтобы постановления Собора 1667 г. провели точные границы между церковной и светской юрисдикцией. Отношения между духовным чином - с одной, и государством, с другой стороны, остались вообще довольно неопределенными.

§ 199. В таком же положении находилось и самое духовное сословие. Мы должны прежде всего спросить себя, было ли оно наследственно в том смысле, как оно сделалось наследственным после? Здесь, разумеется, должно отличать факт от права. По праву, как каноническому, так и светскому, духовное звание не было наследственно. Оно не было таковым и в Киевской Руси. Духовенство возбудило вопрос о наследственности своего звания только тогда, когда уже начали образовываться твердые сословные различия между разными разрядами лиц. Со стороны фактической вопрос решается иначе. С одной стороны, наследственности духовного звания препятствовало выборное начало, признаваемое нашею церковью и практикой при замещении приходом священнических и причетнических должностей. Право прихожан выбирать священников и причетников подтверждается Духовным регламентом (1721 года). Множество фактов свидетельствуют о том, что прихожане осуществляли это право. Они выбирали то или другое лицо в кандидаты на священническую должность и затем, вместе с грамотой об избрании, отсылали к епископу, который и рукополагал выбранного*(470). Впоследствии с выборным началом стало конкурировать то, что можно назвать правом патроната. С развитием крепостничества, право представления кандидатов на замещение церковных должностей перешло к владельцу*(471). С другой стороны, нельзя не обратить внимания на стремление самого духовенства сделать свое звание наследственным. Наследственность, можно сказать, сама собою устанавливается в первобытных обществах. Занятия отца естественно переходят и на сына. В особенности это применимо к духовным должностям, требующим предварительной подготовки - грамотности, некоторой начитанности в Священном Писании и т. д. Понятно само собой, что священники наставляли своих детей Священному Писанию, с юных лет учили грамоте и объясняли им порядок церковной службы. Вот почему прихожане и само законодательство смотрели на них как на естественных преемников своих отцов*(472). Прихожане выбирали на церковные должности предпочтительно детей церковно- и священнослужителей.

§ 200. По мере закрепощения сословий круг тех лиц, из которых могли замещаться приходские места, постепенно сокращался. Князья с давних пор старались поставить преграду выходу из разряда податных людей в священство ради тех привилегий, которыми пользовались лица духовного звания. Выпустить кого-либо из черных людей в священнический чин значило потерять плательщика. Поэтому в грамотах, которые давали князья святителям, оговаривалось, чтобы слуг и данных людей в попы или диаконы не ставить. Актами Собора 1667 г. запрещалось также посвящать в попы крепостных людей; если же кто из них и был посвящен, то дети его оставались в крестьянстве*(473). Сами тяглые общины неохотно отпускали от себя в священство, так как они были заинтересованы в том, чтобы земля их не пустовала, иначе им бы пришлось платить излишние подати и повинности.

Стремление духовенства сделать свои места наследственными прямо вытекало из тех привилегий, которые давало священство, и тех материальных выгод, которые можно было получать с прихода. Мало-помалу церковные должности в глазах духовенства становятся частною собственностью того или другого священника или причетника, которую можно передать своим детям по наследству. Приходские места делаются даже предметом гражданских сделок: их продают, отдают в аренду и т. п.*(474) Протест против юридической наследственности прихода, впрочем довольно слабый, возникает только со стороны епископской власти. При этом она руководствовалась тем соображением, что приходы должны замещаться достойными людьми, а не лицами, права которых основываются только на том, что они происходят от лица, в данное время занимающего известную церковную должность.

§ 201. Несмотря, однако, на то, что наследственность духовного звания успела укрепиться довольно сильно, судьба потомства священнического оставалась долгое время неопределенной. Юридическое положение детей священно- и церковнослужителей определилось окончательно только в 1869 году. Во времена же московские этому препятствовало то обстоятельство, что количество приходов, которое могло занимать потомство наличного духовенства, было до известной степени ограничено. Многие из лиц духовного звания оставались без места. Они числились при церкви, фактически не неся никаких определенных занятий. По родителям же своим они не были записаны ни в какое тягло. Из этого-то, между прочим, разряда лиц и образовались государевы вольные, гулящие люди.

В царствование Алексея Михайловича мы встречаем уже попытки правительства так или иначе сделать вольных гулящих людей полезными государству. В 1659 г. вышел грозный указ, повелевавший всех священнических и причетнических сыновей, которые не умеют грамоте, брать на службу*(475). Указ этот возбудил крайнее неудовольствие в духовенстве, и правительство поспешило его отменить. В указе об отмене помещены и мотивы издания первого указа. Они прямо свидетельствуют о приближении будущей бури*(476).

§ 202. Организация сословий в Московском государстве, несмотря на различие отдельных состояний, представляла, однако, полное единство основания. Вся система сословий была основана на начале тягл. Каждое сословное различие объяснялось различием тягл. В оправдание всякого права можно было привести хоть какую-нибудь, хотя бы самую ничтожную, повинность. Поэтому в московское время мы не можем говорить о привилегиях в тесном смысле слова, не можем потому, что привилегия, по самому существу своему, есть право, основанное не на общих началах государственного законодательства, а на начале, отличном от него. Привилегия есть изъятие из общего права. История образования привилегированных сословий в собственном смысле слова открывается с Петра Великого. Конечно, не Петр Великий создал то сословное различие, какое мы видим в XVIII ст., но его меры в значительной степени подготовили его.

А. Отношение Петра Великого к сословиям вообще

Б. Образование привилегий дворянства

В. Сословие городских обывателей

Г. Судьба крестьянского сословия

Е. Духовенство

А) О приобретении и сообщении прав дворянского состояния

Б. О приобретении прав духовного состояния

B. Условия приобретения прав городских обывателей

Г. Порядок приобретения прав сельских обывателей

§ 251. Потеря и ограничение прав состояния являются последствиями судебного приговора за преступление. По общему правилу, изображенному в 9 ст. IX т. Св. зак., "никто не может быть лишен прав состояния или ограничен в сих правах иначе как по суду за преступление".

Лишение и ограничение прав состояния впервые введено в наше законодательство Петром Великим. Уложение царя Алексея Михайловича не знало такого наказания. В то время самые тяжкие преступления не влекли за собой извержения из гражданского общества. С Петра Великого явилось так называемое шельмование. То начало, о котором говорит 9 ст. IX т. Св. зак., ясно выражено в дворянской жалованной грамоте и городовом положении Екатерины II. Отсюда оно перешло в другие части законодательства, касающиеся прочих состояний*(761). Приговор о лишении прав состояния поражает исключительно то лицо, по поводу которого он состоялся. Он не простирается ни на жену, ни на детей осужденного, если они не участвовали в соделанном им преступлении. Эти лица сохраняют права своего состояния даже в том случае, если они последуют в ссылку за своим отцом или мужем*(762).

Ограничение в правах состояния имеет последствием утрату права: а) поступать в государственную или общественную службу*(763); б) быть свидетелем; в) третейским судьей; г) опекуном или попечителем и д) поверенным в чьих либо делах*(764). Кроме этих общих последствий, ограничение в правах состояния влечет за собой и утрату прав привилегированного состояния. По ст. 238 IX т. Св. зак. "преступления, разрушающие дворянское достоинство, суть те, за которые виновные приговариваются к лишению всех прав состояния или к потере всех особенных, лично и по состоянию обвиняемого присвоенных ему, прав и преимуществ". То же самое относится и к почетным гражданам*(765). Уложение о наказаниях подтверждает, что, с потерею всех особенных прав и преимуществ, обвиняемый лишается почетных титулов, дворянства, чинов и всяких знаков отличия*(766). Кроме того, ему воспрещается "записываться в гильдии и получать какого-либо рода свидетельства на торговлю"*(767).

От потери всех особенных прав и преимуществ законодательство наше отличает еще потерю некоторых личных прав и преимуществ. Наказание это далеко не равномерно для лиц отдельных состояний. Так, для священнослужителей оно ведет за собою утрату духовного звания навсегда, а для церковнослужителей - исключение из духовного звания. Для лиц прочих состояний означенное наказание состоит в ограничении права вступать в государственную службу (для дворян), также участвовать в выборах и занимать общественные должности*(768).

От потери и ограничения прав состояния должно отличать приостановку этих прав. Она имеет место по отношению к личным правам и преимуществам: 1) вследствие безумия или сумасшествия, законным порядком засвидетельствованного; 2) по причине так называемого безвестного отсутствия. Некоторые общественные права приостанавливаются по отношению к лицам, находящимся под следствием и судом, и несостоятельным должникам, которые впредь до определения рода несостоятельности, лишаются права участвовать в общественных выборах. Подобные же последствия влечет за собою исключение из состава дворянских, мещанских и сельских обществ за пороки*(769). Лица, подвергшиеся исключению по приговорам своих сословных обществ, не могут участвовать в земских избирательных съездах*(770), в городских выборах*(771) и дворянских собраниях*(772).

§ 252. Восстановление права состояния, утраченного по суду за преступление, зависит от верховной власти, которая одна облечена правом помилования. В качестве акта свободного милосердия, объем и порядок восстановления прав не подчиняются никаким легальным условиям; пределы и пространство восстановления прав определяются каждый раз особо, в самом акте помилования, который и является сингулярным законом, простирающим свое действие или на одно лицо, или на определенный разряд лиц*(773).

Исключительные права верховной власти в этом отношении определены еще законодательством Петра Великого. Именно 18 ст. Табели о рангах постановляла следующее: "Те, которые за тяжкие преступления отставлены, публично на площади наказаны или хотя только обнажены или пытаны были, оные лишены от имевшего титла и ранга, разве они от Нас за какие выслуги паки за собственною Нашею рукою и печатью в совершенную их честь восстановлены: и о том публично объявлено будет"*(774) В том же году были опубликованы правила "О публичном прощении" офицеров*(775). Затем, в 1730 г., в инструкции канцелярии конфискации, было объяснено, что хотя суды и коллегии могут на основании законов налагать штрафы, "однако ж облегчение и отставление штрафов токмо от Е. И. В. высочайшей власти зависит, ибо сие к случаям милости принадлежит и часть права помилования в себе содержит"*(776). Эти и следовавшие за ними постановления в Уложении о наказаниях*(777) Уложение о наказаниях признает тот общий принцип, что помилование может быть только действием монаршего милосердия, а потому исходит непосредственно от верховной власти. "Сила и пространство действий сего милосердия, как изъятия из законов общих, определяются в том самом высочайшем указе, коим смягчается участь виновных или же даруется им совершенное прощение".

§ 253. Перемена прав состояния вытекает из факта перехода лица в другое сословие. Условия перехода из одного состояния в другое касаются главным образом лиц податных классов и духовенства, как белого, так и монашествующего.

а) Условия выхода из духовного звания

1) Наше законодательство признает юридическую силу монашеских обетов. Права и обязанности, вытекающие из этих обетов по отношению к государству, считаются принудительными для самих монахов. Вот почему выход из монашеского звания влечет за собою невыгодные последствия. На основании 254 ст. IX т. Св. зак. По просьбам о сложении монашества поступается следующим образом: 1) просящий о снятии монашеского сана увещевается о сохранении обета, во-первых, через монастырского настоятеля с старшею братиею; во-вторых, через особенно от епархиального начальства назначенных по дознанной способности лиц; в-третьих, в полном присутствии консистории. 2) На сии увещания употребляется шесть месяцев. 3) Тот, с кого снято монашество по его непреклонному желанию, поступая в первобытное гражданское состояние, не может уже быть определен в гражданскую службу*(778). 4) Он не может иметь также жительства, ни приписаться к какому-либо обществу в той губернии, где жил монахом, равно как и в обеих столицах, во все то время, в продолжение которого, по церковным правилам, состоит он под эпитимиею для очищения своего поступка, т. е. в течение семи лет. 5) В выполнение всего этого берется с него подписка, под опасением за нарушение оной быть отосланным в Сибирь на всегдашнее пребывание, без разрешения и там вступить в службу".

2) Белое духовенство, по отношению к выходу из своего звания, поставлено в те же условия, как и монашествующее. Священнослужители, пожелавшие оставить свой сан, подвергаются трехмесячному предварительному увещанию. После этого им дозволяется выйти из духовного состояния с разрешения Св. Синода. Затем, они не могут занимать никаких общественных и государственных должностей - диаконы в течение 6 лет, священники - 10 лет. Они возвращаются в то состояние, которое им принадлежало первоначально; вместе с тем от них отнимаются все преимущества и отличия (ордена, чины и пр.), которые они приобрели по службе.

Церковные причетники (дьячки, псаломщики и пономари) и церковные служители (певчие, звонари, сторожа), уволенные из духовного звания по собственному желанию, или за излишеством и неспособностью, или по одному только подозрению в преступлении или проступке, возвращаются в то состояние, к которому принадлежат по рождению или права которого приобрели по образованию; притом те из них, которые по рождению не пользуются правами дворянства или почетного гражданства, а по образованию не приобрели права на вступление в гражданскую службу, обязаны приписываться к городскому или сельскому состоянию*(779).

Отсюда видно, что для церковных причетников и церковных служителей последствия одинаковы и в том случае, когда они добровольно покидают свое звание, и тогда, когда они исключаются из него по подозрению в каких-либо пороках. Но по отношению к священникам и диаконам законодательство наше установляет другие последствия. Священнослужители, увольняемые из духовного звания, подлежат действию особых правил, помещенных в Уставе о предупреждении и пресечении преступлений (Св. зак. т. ХIУ). На основании 282 ст. этого Устава (по прод. 1872 г.) "священнослужители, лишенные за пороки и неблагочинные поступки духовного сана, на основании законов церковных, по приговору духовного начальства, отсылаются, в случае неисправления в низших должностях дьячков, пономарей и псаломщиков, в местное губернское правление, с подробным объяснением вины, за которую лишены священнослужительского сана. Губернские правления сообщают казенным палатам о записке сих людей, буде они не из дворян и не пользуются правами почетного гражданства, в мещане или крестьяне, по их желанию, а тем, которые в духовном звании были из дворян или пользуются правами почетного гражданства, или же кои получили дворянское достоинство по орденам, оставляются принадлежащие им права состояния, но не возвращаются только чины, до поступления в духовное звание полученные. Им запрещается как въезд в обе столицы и жительство в оных, так и поступление в государственную или общественную по выборам дворянским и городским службу; в военную же службу могут они быть принимаемы только рядовыми. Сии запрещения имеют силу: в отношении въезда и жительства в столицах в течение 7 лет, и в отношении поступления в службу: для диаконов - в течение 12-ти и для священников - в течение 20 лет". Если мещанские или крестьянские общества не согласятся принять указанных в этой статье лиц, тогда последние водворяются в Якутской области*(780).

б) Перемена прав купеческого звания

Права городского состояния изменяются через переход в другое состояние*(781). Прежде они видоизменялись через поступление на службу, по правилам, указанным в уставах о службе (см. ниже). Засим, права купеческого состояния утрачиваются 1) невозобновлением в срок торгового свидетельства и 2) вследствие торговой несостоятельности.

в) Перемена податного состояния*(782) До издания нового устава о воинской повинности, права лиц податного состояния изменялись вследствие взятия их на военную службу. В настоящее время закон признал иное начало. Именно, по 25 ст. Уст. о воинской повинности, все лица, состоящие на действительной службе, сохраняют все личные и имущественные права своего состояния. Вследствие этого лица податных сословий продолжают числиться в составе своих обществ. Тем не менее, они освобождаются во время нахождения на службе от подушных податей и сборов и от отбывания натуральных повинностей*(783). Добровольный переход и выход из податного состояния подчиняется следующим условиям:

1) Желающий выйти из состава своего общества и поступить в другое, обязан получить увольнительный приговор от первого. Этот приговор дается только в том случае, когда на просителе нет: а) казенных недоимок до 1 января следующего года; б) частных взысканий, предъявленных на крестьян волостному правлению; в) желающий уволиться должен быть свободен от суда и следствия; г) на переход в другое общество должно быть дано согласие родителей увольняемого; д) семейство увольняемого (малолетние и лица, неспособные к работе) должны быть обеспечены в своем содержании.

2) Для перехода в другое общество необходим приемный приговор этого общества.

Особенные льготные условия установлены для тех лиц податного звания, которые желают перейти в купечество. Ст. 562 говорит: "Переход мещан в купечество своего или других городов совершается по взятии ими на свое имя купеческого свидетельства и по предъявлении, при взятии оного, квитанции, свидетельствующей о полной уплате ими всех следующих с них, по первоначальному их званию, повинностей"*(784). Это правило распространено и на лиц других податных состояний*(785). Особая льгота установлена также для лиц, имеющих право, на основании 462 и 463 ст. IX т. (см. выше), причисляться к мещанским обществам без согласия последних. Им предоставляется право переходить в другие общества и сословия без увольнительных приговоров обществ, по удостоверениям одних дум и заменяющих их учреждений, что к перечислению означенных лиц не имеется препятствий*(786).

§ 254. Права подданных, как они выражаются в действующем русском законодательстве, могут быть разделены на две группы: на права, принадлежащие всем лицам, без различия состояний, и на права, условливаемые принадлежностью их обладателя к тому или другому сословию. Для доказательства того, что мы имеем право рассматривать занимающий нас вопрос именно с такой двоякой точки зрения, необходимо определить значение, какое имели в России привилегии. Надо решить вопрос: составляют ли наши сословия совершенно замкнутые классы общества, разделенные законодателем в отношении их прав и обязанностей, или мы можем найти некоторые точки соприкосновения между отдельными состояниями, можем говорить о правах, общих для всех подданных?

Историческая роль привилегий в русском законодательстве резко отличается от роли этих привилегий в законодательствах западноевропейских государств. Сословия Западной Европы в сущности были остатками старого феодального суверенитета, принадлежавшего, до образования государства в новом смысле слова, духовенству и дворянству как высшим классам общества, т. е. совокупности разных феодальных владельцев, и, кроме того, привилегированным разрядам лиц в отдельных городах, напр. цеховым мастерам, гильдейскому купечеству, в противоположность низшим классам городского населения. Королевская власть, подчиняя себе феодальное общество, на первый раз была сильна настолько, чтобы сломить политическое могущество феодальной аристократии, конфисковать ее державные права - право законодательства, различные финансовые права, напр. право чеканки монеты, установление податей, право на суд и т. д. Но за феодальными владельцами и другими привилегированными классами, имевшими прежде такое политическое могущество, была оставлена совокупность прав, не относящихся существенно к атрибутам верховной государственной власти, в качестве уступки привилегированному обществу. Поэтому можно сказать, что привилегии высших классов западноевропейского общества были не чем иным, как остатком прежнего полновластия массы феодальных владельцев над низшими классами народонаселения.

Напротив, в русской истории мы не видим таких классов общества, которые мешали бы развитию государственной власти, с которыми она должна была бы вести борьбу, лишать их политического могущества. У нас не было сильной землевладельческой аристократии, которая бы составляла одну корпорацию и отстаивала свои права против верховной власти, точно так же, как не было бюргерства, этой цеховой аристократии, не было духовенства как политической силы. Если наши государи и вели борьбу за утверждение самодержавия, то вели ее против земской силы, т. е. веча, которое не было совокупностью различных сословных корпораций; вече представляло весь народ. Затем установилось крепостное право для всех классов общества одинаково. Из этого государственного крепостного права, из системы тягл выросли и наши сословные различия. Личная свобода исчезла из законодательства. На место прежней дружины, вообще вольного народонаселения, явилось служилое сословие, тяглые люди, сироты или холопы.

С XVIII ст. начинается у нас развитие сословных привилегий. Если первоначальный процесс образования наших сословий мы можем назвать процессом закрепощения народа, то движение, начавшееся с издания первой жалованной грамоты дворянству (18 февр. 1762 г.), может быть названо откреплением, постепенным снятием с разных сословий государственных тягл, в том смысле, как они были выработаны старым законодательством. С дворянства снимается обязательная служба. Ему сообщается особая сословная честь. Сословию городских обывателей также дается своего рода честь, выделяющая его из других сословий. И та, и другая честь сообщается сверху; она есть нечто пожалованное от монархов, путем законодательства.

Правда, привилегированное положение одних классов ухудшило положение других, не имевших "чести"; но эта последняя была первым проблеском личной свободы в русском обществе. Начала, выраженные в жалованных грамотах дворянству и городам, должны были делать все большие и большие успехи вместе с развитием русского законодательства*(787). Так, Екатерина II в жалованной грамоте дворянству сказала: "Телесное наказание да не коснется до благородного". Отсюда естественный переход к словам: "Телесное наказание да не коснется человека, во имя его человеческого достоинства". Можно сказать, что закон 17 апр. 1863 г., уничтоживший телесные наказания как уголовную меру, был логическим последствием привилегий, выставленных в жалов. двор. грам. Самое появление лиц, избавленных, в силу своей сословной чести, от всех податей и повинностей, разложило старое податное население на свободных и несвободных и показало всю несостоятельность различий между податным и неподатным классами. Совокупность привилегий создала тип свободного человека, воплотившийся в "дворянине". Мало-помалу эти привилегии должны были распространиться на все классы общества, из привилегий сделаться общим правом. И действительно, мы видим, что они сообщаются все большей и большей массе лиц и постепенно становятся достоянием всех и каждого*(788). Сословные различия мало-помалу сглаживаются нашим законодательством. Совокупность так назыв. прав состояния, выражавших первоначально привилегии разных лиц, переходит в общие права всех подданных. Таково первое основание, по которому мы должны говорить о правах подданных вообще.

Второе основание заключается в том, что наше законодательство, в особенности в последнее время, признало за обществом много таких прав, которые не выражаются и не могут быть выражены в форме прав состояния. Постановления о печати, степень признания веротерпимости в государстве, свобода экономической деятельности - все эти вопросы касаются подданных вообще и потому должны быть рассмотрены безотносительно к различиям состояний.

Но, затем, нельзя сказать, чтобы в нашем законодательстве изгладились все сословные привилегии; некоторые из них удержались до настоящего времени. Самым капитальным различием, до сих пор разделяющим наши состояния, является различие между податными и неподатными классами. С этим различием связаны почти все остальные.

Мы изложим прежде всего личные и имущественные права всех подданных, без различия состояния; затем рассмотрим отличия между состояниями, сохранившиеся между отдельными классами общества.

Но законодательство наше, кроме личных и имущественных прав, признает за лицами всех состояний еще общественные, корпоративные права, именно право участия в местном управлении - сословном (дворянском и крестьянском) и общественном (земском и волостном). Роль обществ, которым предоставляются эти права, будет рассмотрена во второй части этого курса, в учении об органах управления.

§ 255. Излагая общие права всех состояний, необходимо указать: а) признанные законом меры к ограждению личных и имущественных прав всех и каждого; б) те формы, в которых, по нашему законодательству, может проявляться деятельность отдельного человека как к в области экономической, так и в области умственной и религиозной.

A. Обеспечение прав личности

Б. Обеспечение имущественной неприкосновенности лица

А. Отношение государства к передвижению населения вообще

Б. Перемена местопребывания в пределах государства

В. Отъезд в иностранные государства

А. Монополии и правительственная регламентация

Б. Право торговли

Под торговлей разумеется экономическое посредничество между производителями и потребителями, покупка товаров у производителей с целью перепродажи потребителям. Продажей называется сбыт своих произведений, как сельскохозяйственных, так и всяких других, следовательно, сбыт продуктов, добытых всякого рода промышленностью. Понятно само собой, что последняя должна быть поставлена в более льготное условие, нежели торговля. Она не должна в иных случаях облагаться пошлинами, потому что иначе будут стеснены различные промыслы и возвысится цена на предметы первой необходимости.

Устав о пошлинах подводит под понятие торговли не только торговлю в собственном смысле, но и различные другие виды экономической деятельности, известные под именем торговых действий. Торговля разделяется на оптовую, розничную и мелочную. Оптовая торговля производится из купеческих контор, амбаров, складов и судов и состоит в продаже всяких товаров партиями. Розничной торговлей называется раздробительная продажа товаров, производимая из лавок, магазинов и других т. п. заведений. Наконец, под именем мелочной торговли разумеется: 1) раздробительная продажа особых товаров, поименованных в особых росписях, из определенных помещений (ср. роспись Е, прилож. к ст. 40 и роспись Ж, к той же ст.); 2) разносная и развозная торговля мануфактурными и колониальными товарами, производимая в назначенных для него пределах*(857). Развозная торговля может производиться за чертою в городе, в уезде.

Затем, к торговым действиям причисляется целая масса различных операций. Сюда относятся, напр., разные банкирские операции, содержание различных ремесленных заведений, фабрик и заводов, извозничество, содержание контор для транспортов, кладей и пассажиров, подряды с казенными учреждениями, земскими, городскими и сельскими общественными и сословными управлениями. Под это же понятие подводится исполнение обязанностей торговых приказчиков и т.д.*(858).

В. Организация ремесл

А. Общие начала и история русской цензуры

Б. Действующее законодательство

§ 293. Понятие свободы совести или вероисповедания в полном своем составе заключает в себе следующие признаки: а) свободу публичного отправления богослужения по обрядам своей веры; б) свободу избрания вероисповедания; в) свободу проповеди с целью как обращения лица, принадлежащего к другому вероисповеданию, в свою веру, так и основания новой церкви, и г) возможность пользоваться всеми политическими и гражданскими правами, несмотря на принадлежность к той или другой церкви.

Таковы начала веротерпимости, выработанные общественным сознанием и теориею в разных государствах Европы, но осуществившиеся вполне далеко не во всех из них. Последние ограничения относительно свободы вероисповеданий в Германии, напр., отменены только по учреждении Северогерманского союза и затем Германской империи.

По русскому законодательству свобода веры предоставляется всем лицам, не принадлежащим к господствующей церкви, как природным подданным, так и принятым в подданство или временно в России пребывающим. Та же свобода предоставлена магометанам, евреям и язычникам*(933). Вопрос о пространстве веротерпимости по русскому праву должен быть рассмотрен на основании как исторических данных, так и существующих законоположений, рассеянных в разных местах Свода законов, улож. о наказаниях и т. д.

Первым из узаконений, предоставлявших свободу исповедания иноверцам, является Манифест Петра Великого 1721 г. Манифест этот приглашал пленных шведов на русскую службу, чтобы пополнить вакантные места по различным отраслям администрации, для которых Петр не имел своих людей. Приглашая этих лиц на службу, надо было дать им особенные льготы. Действительно, император обнадежил всех таковых подданных своею милостью и высокою протекцией, "что они, дети их и потомки в природной своей вере пребудут, собственные кирхи и пасторов содержать могут и все те привилегии получить имеют, которые мы прочим чужеземцам уже пожаловали, или вперед пожалуем"*(934). Указом 1735 г., февраля 22, разъяснено, что свобода веры, предоставленная иноверцам, означает только свободу отправления богослужения, но отнюдь не право проповеди с целью обращения русских подданных в свою веру*(935). Указ этот положил начала тому правилу, что только православная церковь пользуется правом обращать иноверных в христианство. В том же смысле начала веротерпимости выражены в жалованной грамоте СПб. римско-католической церкви 1769 г. и регламенте, данном той же церкви*(936), и подтверждены в 1782 г., января 17-го, при учреждении Могилевского римско-католического архиепископства*(937). В уставе благочиния 1782 г. говорится, что "управа благочиния не запрещает иноверцам, обитающим в городе, отправление их различных вер"*(938). Наконец, в 124 ст. городовой грамоты 1785 г. читаем: "Дозволяется иноверцам, иногородным и иностранным, свободное отправление веры, как от достойные памяти премудрых российских государей, предков наших, и нас самих уже установлено и подтверждено, да все народы, в России пребывающие, славят Бога всемогущего различными языками, по закону и исповеданию праотцев своих, благословляя царствование наше и моля Творца вселенной об умножении благоденствия и укрепления силы империи всероссийской"*(939). Все приведенные правила касались иноверцев, природных русских подданных и принятых в русское подданстве без перехода в православие; к последним относятся колонисты, которые, начиная с царствования Елизаветы Петровны, вызывались в Россию для заселения пустопорожних земель. Переселенцам гарантировалась свобода веры*(940). Наконец, иностранцы, состоящие в русской службе и временно пребывающие в России, также пользуются свободой отправления богослужения*(941).

§ 294. Таким образом, правила веротерпимости, как они выражены в русском законодательстве, сводятся в сущности к праву отправлять богослужение. Затем, свобода проповеди, свобода избрания веры и, наконец, различные права лиц, принадлежащих к разным исповеданиям, ограничиваются следующими началами.

По общему принципу, свобода проповеди, т. е. право обращения инославных в православие принадлежит исключительно православной церкви, как господствующей, следовательно привилегированной и пользующейся особенным покровительством в России*(942). Отсюда вытекает, во-первых, то последствие, что инославные не могут обращать в свою веру православных. Всякое отпадение от православия и отвлечение от него считаются преступлениями, против которых принимаются как предупредительные, так и карательные меры. Во-вторых, русское законодательство принимает под свою защиту вообще все христианские исповедания против вероисповеданий нехристианских. Совращение с христианства вообще и отступление от него признается также преступлением.

На основании 114 ст. Уст. о пред. и пресеч. прест., "иноверец, совративший кого-либо из других российских подданных в свою веру, каким бы образом, под каким бы образом и под каким бы предлогом сие ни было, к какой бы вере он сам и совращенный им ни принадлежали, взимается под стражу и отсылается вместе с совращенным к суду".

Факт возбуждения судебного преследования в данном случае показывает, что в нашем уголовном законодательстве должны быть определенные постановления, защищающие христианство вообще и православие в частности. Действительно, в Уложении о наказаниях, по изданию 1866 г., мы имеем ряд статей этого характера.

§ 295. Уголовное законодательство прежде всего предвидит внешние действия, направленные против христианской и православной веры, и затем действия субъективные.

К действиям первого рода относятся: 1) отвращение от христианского исповедания вообще в нехристианское*(943); 2) совращение православного в иное христианское, но неправославное исповедание*(944); 3) проповедь, направленная против православия*(945); 4) воспитание детей в нехристианской или неправославной вере со стороны лиц, на которых лежит прямая обязанность воспитывать их в православии или христианстве. В данном случае имеются в виду преимущественно дети, прижитые в так называемых смешанных браках. По закону, они должны быть воспитываемы в началах христианской веры*(946).

Ко второму разряду относятся отступления от православия и христианства. Они влекут за собой, во-1-х, ряд известных мер, направленных к тому, чтобы возвратить отступника в лоно церкви; во-2-х, невыгодные последствия в экономическом отношении (имущество совратившегося отдается в опеку и т. п.).

Сюда относятся: 1) отступление от православия или другого христианского исповедания в нехристианскую веру*(947); 2) отступление от православного в иное христианское вероисповедание*(948).

Означенные меры направлены главным образом к ограждению православия и христианства. Но, затем, переход из нехристианских исповеданий в христианство не возбраняется. Лица каких бы то ни было нехристианских исповеданий могут изменять свою веру по усмотрению.

§ 296. Начала господствующей церкви проводятся и в постановлениях нашего законодательства о браках. По ст. 85, 1 ч. X т. Св. зак., лица христианского исповедания не могут вступать в брак с нехристианами. Исключением пользуются лишь протестанты, которым дозволено вступать в брак с нехристианами, но не с язычниками. Если же кто-либо из лиц, принадлежащих к нехристианскому вероисповеданию, состоя уже в супружестве, перейдет в христианскую веру, в таком случае брак не расторгается*(949). При этом законодательство принимает различные меры к тому, чтобы сторона, оставшаяся в своей вере, не стесняла другую, обратившуюся в христианство. Далее, по общему правилу, в случае смешанных браков, т. е. православного с лицами каких-либо инославных вероисповеданий, дети должны быть воспитываемы в православии*(950). До 1721 г. у нас вовсе были запрещены браки христиан с неправославными, на основании постановления 6-го Вселенского собора. В 1721 г. пленные шведы, отправленные на службу в восточные губернии, обратились в берг-коллегию с прошением, чтобы им дозволено было жениться на православных. Жалкое положение шведов убедило берг-коллегию. Она вошла с представлением в синод, который и издал замечательный по своему времени указ. Синод очень верно ставит вопрос. Он говорит, что запрещение, наложенное 6-м Вселенским собором, основано на том предположении, что брак с еретичкою будет опасен для стороны, исповедующей православие, но если есть средство предупредить зло, в таком случае нечего бояться его. Ввиду этого изданы следующие постановления: 1) супруг, вступающий в брак с лицом православного исповедания, обязывается не совращать его с православия; 2) дети от такого брака должны быть воспитываемы в православной вере. Исключение сделано только для Финляндии*(951).

§ 297. Ограждая таким образом православие от внешних посягательств, закон охраняет его и от внутреннего распадения, т. е. порождения новых сект. Образование новых сект безусловно воспрещается.*(952). Но, как известно, в России существует целый ряд сект, до известной степени признанных и терпимых в государстве. Мы говорим об обширной массе русского народонаселения, принадлежащей к расколу. Говоря о расколе, необходимо коснуться последнего признака, входящего в полное понятие свободы вероисповедания, именно, что исповедание той или другой веры не влечет за собой никаких невыгодных юридических последствий для верующего. Наше законодательство не признает этого начала. Оно допускает равноправность в этом отношении только для известных исповеданий, преимущественно христианских, и установляет ряд невыгодных юридических последствий, во-1-х, для евреев, во-2-х, для раскольников. (О евреях см. в V отделе).

Под именем раскольников разумеется ряд сект, отлучившихся в свое время от православия, не признаваемых государством и отчасти нетерпимых. Мы не имеем здесь в виду такие секты, которые подлежат преследованию, напр. скопцов; преследования их обусловливаются не религиозною нетерпимостью, но общими полицейскими соображениями В данном случае речь идет о юридическом положении раскольников. В ст. 60 Уст. о пред. и пресеч. прест. читаем:

"Раскольники не преследуются за мнения их о вере; но запрещается им совращать и склонять кого-либо в раскол свой под каким бы то видом ни было"*(953). Затем, раскольники не пользуются правом публичного отправления их богослужения*(954). Им запрещено строить церкви, заводить скиты, а существующие даже чинить*(955), а равно издавать какие-либо книги, по которым совершаются их обряды*(956). С принадлежностью к расколу связан ряд невыгодных последствий. В прежнее время положение раскольников было в высшей степени тяжело. Во-1-х, они не пользовались семейственным правом, браки их не признавались законными, потому что, с точки зрения нашего законодательства, брак есть таинство, совершаемое признанною церковью, к которой не принадлежали раскольники; дети их были незаконнорожденными. Во-2-х. с принадлежностью к расколу связывались известные невыгодные последствия и в общественном отношении, напр. при занятии общественных должностей. Первое из этих ограничений в настоящее время в значительной степени утратило свое значение вследствие вышедшего, 15 октября 1874 г., законоположения об установлении метрических книг для записки браков, рождения и смерти раскольников*(957).

Особенность нового закона заключается в том, что по отношению к раскольникам ведение всех метрических книг передано из духовного ведомства в гражданское, иначе говоря, для раскольников введен так называемый гражданский брак.

"Браки раскольников приобретают в гражданском отношении, через записание в установленные для сего особые метрические книги, силу и последствия законного брака"*(958).

Означенный закон распространяется: 1) на лиц, которые рождены в расколе, существовавшем и признанном в государстве до издания новых правил; 2) условия заключения брака между раскольниками определяются по началам общегражданского брака, заимствованным из канонических правил.

"Воспрещаются и не подлежат записи в метрические книги такие браки раскольников, кои возбранены законами гражданскими (т. X ч. 1, ст. 3, 4, 5, 12 по прод. 1863 г., 20, 21 и 23)"*(959). Все эти статьи имеют общегражданское значение (запрещают, напр., заключение брака с сумасшедшими, при живой жене и т. д.). Здесь же упоминается 23 ст., запрещающая вступление в супружество в близких степенях родства и свойства; она заимствована из канонических правил, а потому довольно трудно определить, в какой степени она применяется к раскольникам, какими степенями считать свойство для раскольников.

Дети раскольников подлежат записи в метрическую книгу в таком только случае, если брак их родителей записан в такой книге. Но те из них, которые рождены от раскольнических браков до издания рассматриваемого закона, также в течение первых двух лет после издания его могут быть записываемы в метрическую книгу и в том случае, когда родились прежде записи брака их родителей, если происхождение их от брачного союза, впоследствии записанного, равно как время их рождения, будут удостоверены не менее как двумя свидетелями*(960).

Записанные в метрической книге дети раскольников признаются законными*(961).

Метрические книги ведутся в городах и уездах местными полицейскими управлениями, а в столицах - участковыми и частными приставами, по формам, утвержденным министром внутренних дел*(962).

Введение означенного закона, хотя действие его довольно ограниченно, в высшей степени благотворно. Он представляет первый шаг к признанию раскола, сообщает доселе бесправной массе народонаселения, по крайней мере, некоторые гражданские права. Общественные права раскольников по участию их в выборном управлении будут изложены во второй части курса.

§ 298. Объединение русских сословий в отношении их прав предшествовало уравнению их относительно обязанностей. Гораздо легче было распространить различные привилегии, принадлежавшие прежде высшим сословиям, например изъятие от телесного наказания, на все разряды лиц, чем обложить их равными повинностями. Вот почему и до настоящего времени существенным различием между русскими сословиями остается различие их по обязанностям. Но и это различие начинает понемногу сглаживаться. Чрезвычайно важный шаг в этом отношении сделан нашим законодательством в уставе о воинской повинности 1874 года, который распространил отбывание этой повинности, составлявшей прежде величайшую тягость собственно для крестьянского населения, на все сословия.

§ 299. Одним из основных начал новой воинской повинности должно считать ее всесословность. В 1-й ст. высоч. утвержд. полож. о воинск. повин. читаем: "Защита престола и отечества есть священная обязанность каждого русского подданного. Мужское население, без различия состояний, подлежит воинской повинности".

Но начало всесословности не предполагает еще всеобщности, поголовности воинской повинности. Наше законодательство не признает системы поголовности. Ежегодно вся масса народонаселения должна выставить лишь определенное число лиц, подлежащих воинской повинности. Размер призыва определяется каждый год законодательным порядком, по представлению военного министра*(963).

Второе начало, положенное в основание устава о воинской повинности, есть принцип личного отбывания повинности. Каждый вынувший жребий обязан отбывать воинскую повинность сам, лично. На основании 2-й ст. Уст. "денежный выкуп от воинской повинности и замена охотником не допускаются".

Поступление в ряды войска определяется жребием, который вынимается единожды на всю жизнь*(964). Независимо от этого, воинская повинность может быть отбываема на правах вольноопределяющегося.

Относительно состава русской армии наше законодательство руководствовалось старым прусским законом о воинской повинности и разделило войско по тем же категориям, какие существовали в прежнее время в Пруссии. Прусская армия состояла 1) из Heer (войска), 2) Landwehr (то, что мы называем запасом) и 3) Landsturm (ополчения). У нас различаются: 1) постоянные войска и 2) ополчение. Постоянные войска состоят: а) из армии, пополняемой ежегодными наборами людей со всей империи, б) запаса армии; он состоит из лиц, уволенных от действительной службы по отбытии известного срока ее, но призываемых, в случае нужды, для пополнения постоянных войск; наконец, ополчение составляется из лиц, вовсе не числящихся в постоянных войсках, но способных носить оружие, от призывного (20 л.) до сорокалетнего возраста. В случае призыва, ополчение является самостоятельным войском. Лица, входящие в него, называются ратниками и делятся на два разряда. К первому принадлежат младшие четыре возраста, т. е. лица, зачисленные в ополчение при последних четырех призывах. Отсюда пополняются постоянные войска, в случае истощения их запаса. Ко второму разряду принадлежат все остальные возрасты.

§ 300. Такова троякая форма, в которой должна быть отбываема воинская повинность. Отсюда видно, что все лица, начиная с 20-летнего возраста, будут принадлежать прежде всего к ополчениям. Затем, некоторые из них поступают в состав постоянных войск. Вопрос о поступлении в постоянное войско решается, по общему правилу, жребием. Годные из таких лиц, в числе, положенном для каждого призывного участка, зачисляются в военную службу. Остальные, за исключением неоказавшихся, по наружному виду, способными носить оружие, зачисляются в ополчение*(965). Все лица, принятые на службу, обязаны отбыть ее в течение определенного срока. Он различен для сухопутных постоянных войск и для флота. Общий срок службы для первых определяется в 15 лет, из которых 6 лет действительной службы и 9 лет в запасе*(966). Общий срок службы для флота полагается в 10 лет, из них 7 лет действительной службы и 3 года в запасе.

§ 301. Таковы общие начала, по которым должны отбывать воинскую повинность все русские подданные. В этом отношении наше законодательство не допускает никаких сословных различий. Это начало в высшей степени строго проведено во всем законе. Но устав о воинской повинности допускает различные изъятия из общих правил, которыми могут пользоваться лица всех состояний при соблюдении известных условий. Общий смысл этих исключений виден из следующих слов высочайшего Манифеста 1 января 1874 г.: "Даруемые же ныне важные преимущества молодым людям, получившим образование, да будут новым орудием к распространению в народе нашем истинного просвещения, в котором мы видим основание и залог его будущего благоденствия".

Устав о воинской повинности различает так называемые изъятия, отсрочки и льготы по воинской повинности. Под именем изъятий разумеется совершенное освобождение известных лиц от повинности. Отсрочками называются льготы, даваемые некоторым лицам, в том, что они могут ходатайствовать о перенесении сроков отбывания повинности. Наконец, льгота означает сокращение сроков отбывания повинности, установленных для армии и флота.

§ 302. Первое и главное изъятие сделано для лиц, страдающих какими бы то ни было телесными недостатками*(967). Насколько тот или другой недостаток препятствует поступлению в военную службу, определяется осмотром экспертов-медиков, но заключение их не безусловно обязательно для присутствия по делам о воинской повинности, которое может принимать в расчет и другие соображения. Умышленные членовредители во всяком случае обращаются в войска. Болезнь может служить поводом и к отсрочке отбывания воинской повинности, именно в том случае, когда она делает невозможным поступление на службу в момент призыва. Прием в войска таких лиц отсрочивается на один год.

По семейному положению установляются три разряда льгот.

Первый разряд: а) для единственно способного к труду сына при отце, к труду неспособном, или при матери вдове; б) для единственно способного к труду брата, при одном или нескольких круглых сиротах, братьях или сестрах; в) для единственно способного к труду внука, при деде или бабке, не имеющих способного к труду сына, и г) для единственного сына в семье, хотя бы при отце, способном к труду.

Второй разряд: для единственно способного к труду сына, при отце, также способном к труду, и братьях моложе 18 лет.

Третий разряд: для лица, непосредственно следующего по возрасту за братом, находящимся по призыву на действительной службе или умершим на оной*(968). Имеющие право на льготу по семейному положению назначаются на службу в таком только случае, если для выполнения набора недостанет прочих людей, призванных к жеребью*(969).

Отсрочка по отбыванию воинской повинности, кроме болезни, дается еще по следующим основаниям: 1) для устройства имущественных и хозяйственных дел тем лицам, которые лично управляют собственным недвижимым имуществом или принадлежащими им торговыми и фабричными заведениями, за исключением заведений, производящих раздробительную продажу крепких напитков; отсрочка дается не более как на 2 года*(970); 2) для лиц, находящихся в учебных заведениях, впредь до окончания курса. Эта льгота установлена в 53 ст. Уст. о воинской повинности.

"Воспитанники учебных заведений, означенных в приложении к сей статье, призываются к исполнению воинской повинности по достижении определенного для того возраста наравне с прочими; но, для окончания образования, поступление их на службу в войска по вынутому жеребью, в случае заявленного ими желания, отсрочивается".

Минимум отсрочки в этом случае полагается 2 года; максимум 8 лет.

Минимум отсрочки дается "обучающимся в учебных заведениях второго разряда и воспитанникам Императорской академии художеств, Московского училища живописи, ваяния и зодчества, С.-Петербургской и Московской консерваторий, Императорского музыкального общества и учительских институтов, семинарий и школ"*(971).

Maximum отсрочки, т. е. до достижения двадцати восьми лет от роду, предоставляется: "воспитанникам духовных православных и римско-католических академий; лицам, избранным, по окончании университетского курса, для приготовления на профессорские должности и воспитанникам Императорской академии художеств, удостоенным серебряной медали ранее достижения 22-летнего возраста и продолжающим свое художественное образование в академии"*(972).

Кроме того, образование дает право на сокращение срока службы в армии. Лица, окончившие курс в университетах и других учебных заведениях первого разряда, в случае вынутия ими жребия, обязаны прослужить в армии 6 месяцев, а в запасе 14 лет и 6 месяцев. Это maximum льготы. Minimum установлен для лиц, кончивших курс начальных народных училищ, вообще учебных заведений 4-го разряда; они должны состоять на службе 4 года и в запасе армии 11 лет*(973).

Некоторые лица, получившие образование, вовсе освобождаются от поступления на службу, т. е. прямо зачисляются в запас на 15 лет. Сюда относятся: имеющие степень доктора медицины или лекаря, преподаватели в учебных заведениях и другие лица*(974).

Некоторые лица освобождаются от воинской повинности по самому их званию, именно 1) священнослужители всех христианских вероисповеданий и 2) православные псаломщики, окончившие курс в духовных академиях и семинариях или в духовных училищах,

§ 303. Независимо от всего сказанного, образование дает возможность избежать отбывания воинской повинности в общем установленном порядке и поступить на службу на правах так называемых вольноопределяющихся*(975).

12 ст. Уст. о воинской повинности гласит:

"Лицам, удовлетворяющим определенным условиям образования, предоставляется отбыть воинскую повинность без жеребья, в качестве вольноопределяющихся".

Для того, чтобы воспользоваться этой льготой, необходимо 1) иметь от роду не менее 17 лет и, в случае несовершеннолетия, представить удостоверение о согласии своих родителей, опекунов или попечителей на поступление в службу вольноопределяющимся; 2) соответствовать по своему здоровью и телосложению условиям, установленным для приема в военную службу, и 3) представить надлежащее свидетельство о выдержании испытания из полного курса или одного из учебных заведений первых двух разрядов, или из курса шести классов гимназий или реальных училищ, или, наконец, о выдержании испытания по программе, установляемой по взаимному соглашению министров военного и народного просвещения.

Соответственно образованию, вольноопределяющиеся разделяются на три разряда: 1) выдержавшие испытание из курса учебных заведений 1-го разряда обязаны прослужить в армии три месяца; 2) окончившие курс шести классов гимназии - шесть месяцев и 3) выдержавшие испытание по особой программе - два года. По выслуге этих сроков, вольноопределяющийся зачисляется в запас на девять лет и может быть призван для пополнения действующей армии. Вместе с тем, вольноопределяющиеся пользуются следующими привилегиями.

По выдержании установленных испытаний, в случае удостоения ближайшего начальства, они производятся: 1) в унтер-офицеры, по выслуге рядовым из вольноопределяющихся первого разряда двух месяцев, второго разряда - четырех месяцев и третьего разряда - одного года; 2) в офицеры, по выслуге в нижнем звании вольноопределяющимися первого разряда - трех месяцев; второго - шести месяцев и третьего - трех лет. Для производства в офицеры требуется, сверх того, прослужение в войсках всеми вообще вольноопределяющимися по крайней мере одного лагерного сбора.

Последний разряд льгот заключается в том, что вольноопределяющиеся пользуются правом иметь свое собственное платье, жить на квартире и т.п.*(976).

Вольноопределяющиеся во флот обязаны пробыть на действительной службе два года и в запасе пять лет.

К общим обязанностям, которую несут также все русские подданные, надо отнести обязанность отправлять должность присяжного заседателя*(977).

§ 304. По общему правилу, к отправлению обязанностей присяжного заседателя призываются "местные обыватели всех сословий". Но затем судебные уставы указывают на многочисленные ограничения этого правила и изъятия из него. Изъятия эти определяются основаниями двоякого рода. С одной стороны, законодательство наше смотрит на участие в суде в качестве присяжного заседателя как на право, пользование которым должно быть обставлено различными условиями. С другой стороны, должность присяжного рассматривается как тяжелая обязанность, от исправления которой должны быть освобождены многие лица, по различным основаниям.

§ 305. Во-первых, само собою разумеется, что закон лишает права быть присяжным заседателем лиц, не удовлетворяющих известным нравственным условиям, необходимым для отправления всякой общественной должности. Сюда относятся: 1) лица, не могущие пользоваться доверием общества по своим порокам или легкомыслию; таковы: а) состоящие под следствием или судом за важные преступления*(978); б) исключенные из службы по суду, или из духовного ведомства за пороки, или из среды обществ и дворянских собраний по их приговорам; в) объявленные несостоятельными должниками и г) состоящие под опекою за расточительность*(979); 2) лица, неспособные к отправлению означенной должности по своим физическим и духовным недостаткам; таковы: слепые, глухие, немые и лишенные рассудка*(980). Неспособными признаны также лица, не знающие русского языка*(981). Кроме этих субъективных, отрицательных условий, препятствующих отправлению должности присяжного, закон знает и некоторые объективные, общественные условия лиц, с которыми несовместна должность присяжного, требующая независимого положения. Сюда относятся: 1) лица, находящиеся в услужении у частных лиц*(982); 2) лица, занимающие некоторые должности на службе военной и гражданской, как по административному, так и по судебному ведомствам*(983). От условий отрицательных, препятствующих отправлять должность присяжного, отличаются условия положительные, которых наличность требуется для права быть внесенным в общий список.

Такими условиями являются:

1) Возраст. Судебные уставы приняли высшую норму возраста, требуемой нашими законами*(984) для отправления разных общественных обязанностей, именно двадцатипятилетний.

2) Русское подданство. Иностранцы не допускаются, по общему правилу*(985), к занятию общественных должностей*(986).

3) Оседлость. Присяжные избираются из лиц, жительствующих не менее двух лет в том уезде, где производится избрание*(987).

4) Имущественная обеспеченность. Судебные уставы не обусловливают право быть присяжным принадлежностью к тому или другому привилегированному сословию. Но они признают то правило, что присяжные должны принадлежать к имущественным классам. С этой целью право на внесение в общий список присяжных обусловливается цензом. Основания означенного ценза суть: а) владение недвижимым имуществом. Размер земельного недвижимого имущества полагается в сто десятин; всякое другое недвижимое имущество должно представлять ценность в 2000 р. в столицах, в 1000 р. в губернских городах и градоначальствах и в 500 р. в прочих местах; б) жалованье или доход с капитала, занятия, ремесла или промысла в столицах не менее 500 р., а в прочих местах не менее 200 р.*(988). Требование личной недвижимой собственности или довольно значительного дохода с капиталов и занятий или жалованья, конечно, устраняет от права быть присяжным массу крестьянства, особенно в местностях, где господствует общинное землевладение. Крестьяне имеют право быть внесенными в общие списки только по исключению; именно означенное право предоставляется: 1) крестьянам, избранным в очередные судьи волостных судов; 2) занимавшим беспорочно, не менее 3 лет, должности волостных старшин, сельских старост или другие соответствующие должности в общественном управлении крестьян; 3) крестьянам, бывшим церковными старостами*(989).

Общественная служба вообще дает право на внесение в общие списки лицам других состояний*(990).

§ 306. Условиями, означенными выше, определяется право на внесение в общий список присяжных. Но мы заметили уже, что должность присяжного рассматривается нашим законом не только как право, но и как обязанность, довольно тяжелая, а потому несовместная с некоторыми условиями возраста, общественного положения, службы и т. п. На этом основании судебные уставы освобождают от исправления обязанности присяжного заседателя:

1) Лиц, достигших возраста свыше семидесяти лет*(991).

2) Священнослужителей и монашествующих*(992).

3) Лиц, занимающих на государственной службе, по определению от правительства, должности четвертого и высших классов*(993).

4) Городских голов*(994).

5) Учителей народных школ*(995).

А. О различии по правам

Б. Сословные отличия по обязанностям

§ 314. Под именем инородцев разумеются некоторые племена, поставленные по их правам состояния и по управлению ими в особое положение. К числу инородцев относятся: а) некоторые монгольские, тюркские и финские племена, обитающие на востоке и севере России, и б) евреи. В состав первого разряда племен входят: 1) сибирские инородцы, между которыми главное место занимают киргизы; 2) самоеды в Мезенском уезде Архангельской губ.; 3) кочевые инородцы Ставропольской губ.; сюда относятся: во-1-х, нагайцы, кочующие в разных местностях Ставропольского и Пятигорского уездов; во-2-х, каранагайцы и едишкульцы в Кизлярском уезде, и, в-3-х, трухменцы и киргизы, обитающие в зимнее время в уезде Кизлярском, а в летнее на землях калмыцких; 4) калмыки*(1030). В последнее время к составу сих инородцев присоединились инородцы Закаспийского края, положение которых определено временными правилами 9 марта 1874 г.*(1031).

А. Инородцы восточные

Б. О евреях

§ 348. Общее определение состояния иностранцев дано нами выше. В настоящей главе нам предстоит определить подробности юридического положения иностранцев в России.

Русское законодательство в своем отношении к иностранцам следовало началам, установившимся вообще в государствах Европейского международного союза*(1152). По коренному началу, признанному в настоящее время международным правом и законодательством всех цивилизованных народов, каждый человек, независимо от его принадлежности к той или другой национальности, есть субъект права, и, следовательно, за ним должна быть признана способность к приобретению частных прав и пользованию ими. Вместе с тем, он должен иметь возможность осуществлять законно приобретенные им права и для того находить защиту в судах того государства, в котором он имеет свое пребывание. С этой точки зрения ни одно европейское государство не признает в своей среде бесправных личностей, какими в прежнее время, в особенности в средние века, были иностранцы, не пользовавшиеся защитою законов или пользовавшиеся ею весьма условно*(1153).

Само собою разумеется, что права, предоставляемые иностранцу, должны иметь в виду главным образом обеспечение его имущественной правоспособности по следующим основаниям: 1) пользование политическими правами естественно может быть предоставлено только лицам, тесно связанным всеми своими интересами с данным государством и его народом*(1154); 2) иностранец, вступая на чужеземную территорию, продолжает подчиняться действию законов своего отечества, определяющих его личные и семейственные права (statuta persoualia); действие означенных статутов, по началу международной взаимности, признается всеми европейскими государствами; 3) признание и обеспечение за иностранцем имущественных прав удовлетворяет и той главнейшей цели, для которой иностранцы, как таковые, являются в чуждое для них государство. Цель эта - торговые сношения и сделки, открытие различных промышленных и мануфактурных заведений, различные частно- и государственно-хозяйственные предприятия (разработка каменноугольных копей, проведение железных дорог и т. п.). Понятно само собой, что, отказывая иностранцам в признании за ними известных гражданских прав, государство с тем вместе остановило бы наплыв в свою страну чужеземных капиталов и иностранных предпринимательских сил, к явной своей экономической невыгоде.

§ 349. Иностранцы в России всегда пользовались защитою закона, равною со всеми природными подданными. Мало того, в некоторые периоды нашей истории иностранцы пользовались даже привилегиями. Таково, напр., было положение англичан при Иване Грозном. Петр Великий и его преемники открывали иностранцам свободный доступ в государство и обещали им полную защиту законов*(1155). В царствование Екатерины II положение иностранцев было определено, кроме означенных выше узаконений, еще торговыми договорами с иностранными государствами. Таковы, напр., торговые договоры с Францией 31 декабря 1786 г. и с королевством Обеих Сицилий 6 января 1787 г. и др.*(1156). Совокупность этих постановлений удержалась, и начала, в них заключающиеся, развиты в последующее время.

Под именем иностранца разумеется лицо, не принесшее присяги на подданство России*(1157). Иностранцы подлежат действию русских законов как лично, так и по имуществу*(1158). На основании этого общего правила им предоставляются следующие права. 1) В видах привлечения иностранных экономических и ученых сил в страну: а) иностранцам дозволяется вступать в купеческие гильдии наравне с природными подданными империи. Лица, вступившие в означенные гильдии, пользуются всеми торговыми правами, предоставленными русскому купечеству*(1159). б) Иностранным ремесленникам дозволяется вступать в цехи, но временно*(1160). в) Иностранцы, имеющие в России фабрики и заводы, но не состоящие в гильдиях и не избравшие другого рода жизни, могут быть, однако, поставщиками изделий, производимых на их фабриках*(1161). г) Иностранные ученые, художники, торгующие капиталисты и хозяева значительных мануфактурных заведений могут быть причисляемы к званию почетных граждан на следующих основаниях: 1) оно даруется этим особам лично; 2) ходатайство о причислении означенных лиц к почетному гражданству предоставляется министерству по принадлежности; 3) почетное гражданство сообщается Высочайшим указом, объявленным сенату*(1162). д) Иностранцам предоставляется приобретать всякое движимое и недвижимое имущество*(1163). На основании закона 1865 г. иностранцы могут приобретать помещичьи недвижимые имения, расположенные в пределах России, как те, в которых крестьянский надел уже поступил в собственность крестьян, так и те, в которых обязательные отношения крестьян к владельцам не прекращены. Но в этом случае иностранцы подчиняются правилам, установленным в 1861 г. для русских подданных, не принадлежащих к потомственному дворянству, именно - одновременно с совершением акта на приобретение земли они обязаны предоставить водворенным на ней крестьянам в собственность усадебные и полевые земли и прочие угодья, составляющие по уставной грамоте их надел*(1164). Приведенное правило распространено и на русских подданных, владеющих в России населенными имениями и вышедших замуж за иностранца. Они также, по заключении брака, должны прекратить все обязательные отношения к себе крестьян*(1165). е) Иностранцы не устраняются от наследования имуществами, находящимися в России*(1166), ни от права делать в России завещания, которые свидетельствуются общим порядком*(1167). 2) Русское законодательство признает также действие иностранных законов, определяющих личное положение иностранца, находящегося в пределах России. Так, напр., иностранные дворяне, подданные других государств, не подвергаются телесному наказанию, если они докажут свое дворянство*(1168).

§ 350. Предоставляя иностранцам приобретение и пользование гражданскими правами, законодательство ограничивает их права относительно государственной и общественной службы, хотя и в этом отношении иностранцы пользуются значительными льготами. Так, иностранцы, без перемены подданства, могут быть принимаемы на военную службу*(1169). Поступление на гражданскую службу иностранцам воспрещено*(1170), хотя и здесь допущены некоторые изъятия, разрежающие принимать их на различные виды гражданской службы, напр. по ведомству министерства народного просвещения. То же начало, но полнее, проведено при издании земских положений и городового положения 1870 г.; именно - иностранцы, не присягнувшие на подданство России, исключаются из участия в выборах как по земским учреждениям*(1171), так и по городским*(1172). Означенное правило применяется и к составлению списков присяжных заседателей. Первым условием для внесения сюда закон выставляет состояние в русском подданстве*(1173).

§ 46. История и современное значение комитета министров находятся в тесной связи с учреждением министерств. Первоначально он был некоторым дополнением к этим установлениям; только впоследствии он получил силу особого установления, не теряя, впрочем, своей связи с учреждением министерств.

В первом учреждении министерств, 1802 г., о комитете упоминается вскользь, в XV ст. Манифеста. В силу этой статьи, все министры суть члены совета и присутствуют в сенате. Под именем совета в данном случае разумеется непременный совет, впоследствии получивший название государственного*(1412). Определяя отношение министров к совету, XV ст. постановляет: 1) что совет приступает к рассмотрению дел не иначе как в присутствии по крайней мере пяти министров*(1413); 2) что в совете рассматриваются дела особенной важности*(1414), дела же обыкновенные трактуются в комитете, составленном единственно из министров.

Отсюда видно, что законодатель желал сделать из комитета некоторое подобие теснейшего собрания государственного совета; министры, как ближайшие советники короны, обсуждали бы в нем все дела, не требующие, по особой важности своей, полного (in pleno) собрания совета. Установилось ли практически значение комитета в этом смысле? Лучший знаток государственных установлений того времени, гр. Сперанский*(1415), упоминает о комитете не в связи с советом, а по поводу различных способов доклада министров государю. "Доклад министров, говорит он, был двоякий: отдельный и совокупный. Для отдельного определены были особенные дни и часы. Совокупный доклад производился в общем собрании министров в присутствии государя, что и называлось комитетом. Следовательно, сей комитет не был ни место, ни особое установление - он был только образ доклада"*(1416).

Это свидетельство Сперанского показывает, что практическое значение комитета устанавливалось не под влиянием XV ст. учр. мин., рассматривавшей комитет как особую форму собрания совета, a под влиянием ст. X и XI, где указывается порядок доклада министров государю по делам, превышающим их власть или возбуждающим в них сомнение. Облекая министра правом непосредственного доклада государю, закон 1802 г. обязывает его предлагать такой доклад на предварительное соображение прочим министрам. "В случае нарушения сего порядка, всякий министр имеет право сделать государю о том свое представление".

Но во времена, предшествовавшие окончательному образованию министерств и государственного совета, ни одно установление не имело строго определенного характера. От 1805 и 1808 годов до нас дошли узаконения, в которых комитет рассматривается не только как "образ доклада". Но не должно забывать, что все эти указы, определявшие порядок производства дел в комитете и степень его власти, были издаваемы в чрезвычайных обстоятельствах, именно по случаю отъезда государя из России в 1805 г. на войну*(1417), а в 1808 в Эрфурт*(1418).

Правила 1805 года*(1419), независимо от случайных и временных постановлений, в них заключающихся, представляют особенный интерес потому, что законодатель сгруппировал в них постановления, уже выработанные практикой. Это видно из вступительных слов "правил": Е. П. В., сказано здесь, по случаю отбытия из С.-Петербурга, желая, чтобы, при трактовании дел в комитете министров сохранен был тот же порядок, который наблюдается во время высочайшего присутствия, повелеть соизволил доставить гг. министрам для должного исполнения следующие правила" и т. д.

Компетенция комитета определена следующим образом. В него поступают дела: 1) по которым министр обязан подносить Е. В. всеподданнейшие доклады; 2) из текущих те, которые угодно будет государю императору особым повелением к тому назначить; 3) которые министр, для разрешения собственных своих сомнений, сочтет за нужное туда представить.

Разрешалась ли вся эта совокупность дел единственно верховною властью, причем комитет имел только голос совещательный? Нуждались ли в высочайшем разрешении дела, названные в 3 п. 5 ст.? На это правила не дают положительного ответа. Ст. 8 уполномочивает комитет министров на время отсутствия государя и в случаях, не терпящих отлагательства, разрешать своею властью и такие дела, которые "зависят единственно от высочайшего разрешения". Следовательно, были и дела, разрешаемые собственною властью комитета. К числу их, вероятно, относились и дела, названные в 3 п. 5 ст.

Из правил 1805 г. видно, однако, что, по общему правилу, предварительному обсуждению комитета подлежали дела, требовавшие доклада государю. Этим подтверждено правило XI ст. манифеста 1802 года, что непосредственный доклад министра по делам особой важности должен быть обсужден всеми министрами. Затем, прочие дела вносились в комитет факультативно - или по высочайшему повелению, или по желанию министра. Комитет состоял из одних министров и их товарищей. При комитете не состояло и особой канцелярии, составление журналов заседания возлагалось на одного из товарищей министра. В комитете не было особого председателя. В тех случаях, когда заседание комитета происходило в высочайшем присутствии, председательствование принадлежало государю. Вне высочайшего присутствия члены комитета, начиная с старшего, председательствовали поочередно, каждый в течение четырех заседаний.

Правила, данные комитету в 1808 году, в существе напоминали предыдущие, но представляли и некоторые уклонения. Компетенция комитета, как ее определяла 5 ст. правил 1805 г., осталась та же, за исключением 2 пункта, измененного в том смысле, что министры обязаны были обращаться в комитет по всем текущим делам, требующим высочайшей резолюции*(1420). Затем комитету поручены были в особенности некоторые предметы управления, одни на время отсутствия государя, другие постоянно*(1421).

С изданием нового Учреждения министерств в 1810 году*(1422) значение комитета должно было измениться, вместе с изменением порядка доклада министров. Автор учреждения министерств, Сперанский, излагая существо сделанных им перемен, говорит о докладе следующее: "Обращено особенное внимание на то, чтоб все доклады от министров государю восходили не иначе как через правительствующий сенат. Из сего изъяты одни токмо случаи чрезвычайные и редкие".

Это стремление вытекало, во-первых, из общего воззрения на министерства. Из двух главных начал, положенных в основание учреждения 1810 г., второе гласит: "Министерство считать не средним и отдельным установлением, но самим правительствующим Сенатом, коего министры суть члены, а министерства суть составные части"*(1423). Затем, с учреждением Государственного совета, части законодательная и исполнительная были разделены точнее и отношения министерств к властям законодательной и высшей исполнительной определились яснее. По части законодательной, министры облечены правом инициативы и государственный совет сделан средоточием всех их представлений*(1424). Дела исполнительные разделены на два порядка: одни, превышающие степень власти, данной министру, но могущие быть разрешенными силою существующих законов; другие, где "законы и учреждения недостаточны" или где, в силу самых законов, предмет требует высочайшего разрешения. И те и другие дела одинаково представляются министрами сенату*(1425); первые разрешаются его собственною властью; вторые через Сенат представляются на высочайшее разрешение. Исключение установлено только для дел чрезвычайных и требующих особенной тайны.

При таких условиях комитет потерял всякий смысл; его предположено было вовсе уничтожить*(1426). Но, после ссылки Сперанского практика взяла верх над законоположением. Сперанский, указывая на всеобщую перестройку высшего управления, начатую после 1811 года, говорит о фактическом значении, приобретенном комитетом, хотя никакой закон не определял его роли. "Комитет, говорит он, в сие время сделался местом присутственным, где дела всякого рода, и малые и большие, и судебные и правительственные, решались по голосам и голоса сии издавались во всеобщее сведение. Между тем ни состав сего места, ни порядок, ни власть его, ни пределы, ни отношения к другим установлениям не определены никаким гласным учреждением"*(1427). Этим объясняются многие недостатки в управлении, вызвавшие жалобы Сперанского, гр. Мордвинова и других*(1428).

§ 47. Таким образом в начале своем, комитет имел характер чрезвычайного установления. Учреждение министерств застало его в колеблющемся состоянии. Новым толчком к дальнейшему его развитию был указ 1812 года "Об учреждении комитета министров, с особою властью, по случаю высочайшего отбытия из столицы*(1429). В правилах, данных этому комитету, мы находим уже основные черты ныне действующего положения. Конечно, чрезвычайные полномочия, данные ему по случаю европейской войны, утратились, но главные основания его организации сохранились до настоящего времени. Комитету дан особый председатель*(1430); в состав его введены, кроме министров, председатели департаментов государственного совета, учрежден особый управляющий делами. Род дел, вносимых в комитет, определен приблизительно так же, как и теперь*(1431). Сила положения 1812 года подтверждена указами 1814 и 1816 годов*(1432). С тех пор компетенция комитета расширялась отдельными узаконениями, которыми в особенности богато начало царствования императора Николая I. Но далеко не все они опубликованы и многие не вошли в полное собрание законов, как в первое, так и во второе. Даже такое важное постановление, касающееся состава комитета, именно о назначении в него, сверх лиц, заседающих в нем ex officio, и лиц посторонних, не находится в собрании законов*(1433). То же должно сказать и о статье, определяющей степень власти комитета*(1434).

Во всяком случае, рядом как обнародованных, так и необнародованных узаконений ему создано было особое положение в ряду государственных установлений. Сообразно этому изменилась и редакция 233 § учреждения министерств 1811 года, соответствующего 210 ст. общего нак. мин. по изд. 1857 г. По § 233, как сказано выше, представления министров по делам исполнительным, как общим, так и требующим высочайшего разрешения, одинаково поступают в сенат. По 209 и 210 ст. действующего учреждения проводится различие между делами, представляемыми в сенат, и другими, подведомственными комитету. Легальным основанием к этому различию, кроме приведенных выше узаконений, явились: 1) именной указ 3-го мая 1829 г., данный министру внутренних дел*(1435), где были исчислены: а) дела, представляемые министром непосредственно на высочайшее усмотрение; б) дела, поступающие на высочайшее усмотрение через комитет министров, и в) дела, представленные непосредственному разрешению министра; 2) указ 6-го мая 1831 г., данный комитету министров, которым сокращалось количество дел, производившихся в комитете, с предоставлением большей самостоятельности министерствам*(1436). В связи с этим указом находится ряд других, данных отдельным министрам, где исчислены дела, предоставленные их непосредственному разрешению. Этими указами компетенция комитета определялась, так сказать отрицательно. Впрочем, 233 § бывшего учреждения министерств никогда не был отменен прямо*(1437).

§ 48. Приведенными историческими указаниями объясняется компетенция комитета. Мы рассмотрим здесь I) круг дел, подведомственных комитету, и II) степень предоставленной ему власти.

I. Круг дел, предоставленных комитету, определяется, по общему правилу, не родом их (т. е. не существом или содержанием), а другими, чисто внешними мотивами, главным образом степенью власти, необходимою для их разрешения*(1438). Отсюда следует, что прежде всего комитету министров представляются те дела, разрешение которых превышает степень власти, предоставленной каждому министру в отдельности. Этого рода дела представляются в комитет в том случае, если они не могут быть разрешены на основании законов сенатом и нуждаются в усмотрении верховной власти. Затем, министры входят с представлениями в комитет о делах, которые или 1) возбуждают в них сомнение, или 2) нуждаются в соображении и содействии разных ведомств*(1439). Наконец, рассмотрение известных дел может быть предоставлено комитету особым высочайшим повелением. Совокупность этих дел носит общее название дел текущих, так как по роду своему они производятся первоначально в отдельных министерствах и главных управлениях.

Некоторые дела подлежат ведению комитета по самому их роду. Они являются как бы исключениями из указанного выше общего правила. Они носят название дел, в особенности подлежащих рассмотрению комитета. Сюда принадлежат:

1) "Дела, относящиеся до общего спокойствия и безопасности, до продовольствия народного и по всякому чрезвычайному происшествию"*(1440).

2) Уставы акционерных компаний, если ими не испрашивается особых привилегий*(1441).

3) Проекты нормальных концессий на железные дороги и предположения об окончательной выдаче концессий на проектированные дороги*(1442).

4) Представления министров о наградах за отличие по службе или вне службы, за исключением представлений о наградах орденами за заслуги, определенные статутами орденов, и потому подлежащих рассмотрению орденских дум.

5) Выговоры губернаторам и губернским правлениям по представлениям как министров, так и сената.

6) Штаты временных установлений, учреждаемых на срок.

7) Дела о назначении пенсий и единовременных пособий, когда это назначение превышает власть министров.

8) Высшие административные дела по расколу*(1443).

9) Предположения о разъяснении и развитии устава православного миссионерского общества.

10) Представления министра вн. дел об уничтожении книг, признанных им особенно вредными*(1444).

11) Представления министров об отклонении ходатайств земских собраний*(1445).

12) С уничтожением Сибирского комитета, производившиеся в нем дела повелено представлять в Комитет министров*(1446).

§ 49. Степень власти комитета определяется существом этого установления. В качестве совещательного установления по делам исполнительным, установлением, оставшимся в главных чертах лишь дополнением к учреждению министерств, комитет 1) не имеет инициативы по делам, подлежащим его рассмотрению; 2) его положения не имеют силы без высочайшего утверждения; 3) он не имеет подчиненных ему исполнительных органов.

1. Комитет не имеет инициативы в рассмотрении подлежащих ему дел. Не имея строго определенной и приведенной в систему компетенции, он не может потребовать к своему рассмотрению того или другого вопроса. Внесение дел на рассмотрение комитета зависит: а) от усмотрения министров по принадлежности и б) от высочайшего усмотрения. Закон, как мы видели, указывает с точностью лишь некоторые дела, о которых министры обязаны представлять комитету.

2. Положения комитета не имеют силы без высочайшего утверждения*(1447). Из этого общего правила исключаются только некоторые дела.

а) Еще, по общему учреждению комитета, он имеет решительный голос б) по делам о принятии к сведению каких-либо донесений и в) о назначении пенсий и единовременных пособий, с тем, однако, чтобы положения комитета по этим предметам были единогласны и не составляли изъятия из существующих правил и, тем более, дополнения к ним.

б) В настоящее царствование самостоятельному решению комитета предоставлены: б) представления министров об отклонении ходатайств земских собраний; в) представления министра вн. дел об уничтожении книг, признанных особенно вредными.

3. Комитет не имеет своей исполнительной власти. Приведение в действие его положений предоставляется министрам по принадлежности.

Организация комитета представляет довольно сложные элементы. Некоторые лица заседают здесь ex officio, другие - по особому назначению. По своему званию в состав комитета входят: 1) все министры и главноуправляющие, 2) председатели департаментов госуд. совета. Прочие члены назначаются по непосредственному усмотрению государя. Впрочем, нахождение таких членов в составе комитета не есть необходимость: по выражению 4 ст. Уст. к. м., означенные члены "могут" быть назначаемы. Подобно департаменту госуд. совета, комитету предоставляется приглашать в свои заседания разных должностных лиц "для объяснения или для общего с ними суждения". Председатель комитета назначается императором. Он, по смыслу 2 ст. Уст. к. м., не может принадлежать к числу лиц, заседающих в комитете по своему званию. Полномочия председателя постоянны, следовательно, они не должны быть возобновляемы каждый год, подобно полномочиям председателя госуд. совета*(1448).

Заведование делопроизводством и канцелярией возлагается на управляющего делами комитета. При нем состоят: 1-е помощник управляющего, начальники отделений и их помощники. В заведовании каждого отделения находятся дела одного или нескольких министерств, согласно особому расписанию. Кроме того, в состав канцелярии входят: общая экспедиция и архив*(1449).

§ 50. Делопроизводство в комитете министров представляет значительное сходство с порядком движения дел в госуд. совете. Но правила, сюда относящиеся, менее точны и представляют некоторые особенности.

I. Внешние условия делопроизводства выяснены у. к. м. лишь в общих чертах. В учреждении нельзя даже найти точного указания на число членов, требуемое для законности заседаний. По смыслу относящейся сюда 10 ст., в заседаниях комитета обязаны присутствовать все его члены. Но какие последствия имеет отсутствие большинства? - Этого закон не определяет. На министров возлагается только обязанность извещать комитет, если они не могут присутствовать в нем по каким-либо причинам. В чем состоят последствия такого извещения? - Об этом закон молчит. Затем 32 ст. гласит, что "в решении дел участвуют те только члены комитета, кои при слушании оных и суждении находились". Следовательно, сам закон не определяет quorum'a комитета; по общему духу законодательства должно, однако, думать, что заседания комитета законны при наличности председателя и двух членов.

Точно определяет закон сроки и время заседаний. По общему правилу, комитет заседает два раза в неделю, с 11 ч. утра; в летнее время - раз в неделю, с 10 ч. утра. Председатель имеет право назначать чрезвычайные заседания. Кроме того, по высочайшему соизволению, могут быть назначаемы постоянные заседания в дополнение к дням, назначенным по закону.

II. Движение дел начинается с канцелярии. Все дела присылаются в комитет на имя управляющего делами. Они распределяются по отделениям для приготовления их к докладу. Дела назначаются к слушанию председателем, и притом "не по очереди вступления, а по мере их важности и настоятельности разрешения".

Заседания комитета всегда общие (in pleno): в составе его не имеется двух инстанций, как в государственном совете. Доклад дел производится, по общему правилу, начальниками отделений, причем управляющий делами представляет от себя необходимые объяснения. Управляющему делами предоставляется и лично докладывать важнейшие дела, если он признает это нужным. Председатель руководит прениями и отбирает голоса. Заключение, принятое комитетом, вносится в журнал. При составлении журналов наблюдаются следующие правила. Составление отдельных статей журнала, по каждому доложенному делу, возлагается на начальников отделений по принадлежности. Управляющий делами, просмотрев отдельные статьи, поручает экспедитору составление общего журнала, который и подносится к подписи членов, участвовавших в заседании*(1450).

Доклад государю по делам, требующим его утверждения, совершается представлением ему: 1) журналов комитета в подлиннике и 2) подлинных представлений министров, по которым состоялось определение комитета. Высочайшее утверждение совершается посредством собственноручной подписи "исполнить". После этого журнал возвращается управляющему делами для исполнения.

§ 51. В 1861 г. явилось учреждение - совет министров. По существу своему, установление это отнесено законом к совещательным учреждениям по административным вопросам. Но в то же время рассмотрению его подлежат вопросы законодательные. Вследствие этого необходимо определить его отношение к государственному совету и к комитету министров.

1) Учреждение совета министров не ограничивает компетенции государственного совета. Совещания совета министров касаются вопросов, так сказать, предшествующих составлению законопроекта, который впоследствии должен быть представлен государственному совету. Мы знаем, что министры имеют право предлагать отмену существующих и изданий новых законов; но внесение такого проекта в государственный совет требует высочайшего разрешения. Такое разрешение, до учреждения совета министров, давалось министру по личному его докладу государю. Понятно само собою, что при таком порядке чрезвычайно трудно было сохранить единство в законодательных начинаниях. Предположения одного министра не всегда могут быть тождественны с видами других его товарищей. Вследствие этого на рассмотрение государственного совета могли поступать проекты, в самом принципе несогласные с идеями и целями прочих министров, Затем, при общей разрозненности министров, прежняя система поддерживала рознь даже там, где она требуется законом - в общих целях управления. Новая система предполагает, что высочайшему разрешению на составление и внесение проекта, будет предшествовать обсуждение его в совете министров. Этот порядок, конечно, имеет много практических удобств.

2) Совещания комитета министров происходят вне высочайшего присутствия. Хотя журналы комитета и представляются на усмотрение государя в подлиннике, но мера эта недостаточна для уяснения особенно сложных и трудных вопросов. Польза дела требует личного присутствия государя при самых прениях министров и главноуправляющих.

Этими соображениями объясняется значение совета министров. Он предназначен для рассмотрения дел, которые требуют не только высочайшего утверждения, но и личного присутствия государя при обсуждении этих вопросов. Этим путем восстановилось совещание министров по делам особой важности, как этого требовало учреждение 1802 года. Вследствие этого:

1) совет собирается под личным председательством государя*(1452);

2) совет не имеет строго определенной компетенции, т. е. круга дел, ex lege подлежащих его ведению. Хотя закон и указывает на некоторые дела, поступающие на его рассмотрение, но на внесение их требуется каждый раз особое высочайшее разрешение, испрашиваемое непосредственно каждым министром. По смыслу учреждения совета министров, внесение означенных дел составляет каждый раз некоторое изъятие из общего порядка. Император дает разрешение на внесение дела в совет, когда он сочтет полезным рассмотреть его в своем присутствии.

§ 52. Дела, вносимые в совет, если государь изъявит на то свое согласие, относятся к порядку как законодательному, так и административному.

1) По части законодательной сюда поступают: "первоначальные предположения, возникающие в министерствах и главных управлениях, о необходимости отменить или изменить какой-либо из действующих законов". По рассмотрении и утверждении такого "первоначального предположения" самый проект закона должен быть представлен на рассмотрение государственного совета.

2) Дела исполнительные вносятся в совет с различными целями.

а) Для испрошения высочайшего разрешения сюда вносятся: б) виды и предположения к устройству и усовершенствованию разных частей; в) предположения об устранении затруднений, встречающихся при производстве в министерствах работ по усовершенствованию вверенных им частей; г) меры, требующие общего содействия разных ведомств.

б) Для поддержания единства в управлении, в совет вносятся "сведения" о важнейших распоряжениях каждого министерства по его ведомству. Закон сам мотивирует это правило, говоря, что означенные сведения вносятся в совет с тою целью, чтобы "каждому министру и главноуправляющему были известны главнейшие действия и распоряжения других министерств и главных управлений".

в) Совет является средством контроля над деятельностью отдельных министерств. Поэтому сюда вносятся: б) сведения о ходе работ по устройству и усовершенствованию разных частей; в) заключения особых комиссий, учреждаемых по повелению государя для рассмотрения отчетов министров.

Наконец, по усмотрению государя обсуждению совета могут быть предоставлены и другие дела.

Совет министров составляется: 1) из министров и главноуправляющих, пользующихся правами министров; 2) из других лиц, призванных сюда по усмотрению государя.

По связи совещаний совета с деятельностью государственного совета при всех заседаниях совета министров должен находиться государственный секретарь. Он имеет право представлять сведения по предметам, касающимся законодательных вопросов. Сведения эти он заимствует из дел государственного совета и главного комитета об устройстве сельского состояния. Председательство в совете принадлежит государю.

Для делопроизводства совет не имеет собственной канцелярии. Заведование делами совета возлагается на управляющего делами комитета министров.

Порядок заседаний и движение дел в совете определяются следующими правилами:

1) Заседания совета не имеют определенных сроков; они назначаются каждый раз по усмотрению государя.

2) Дела, назначенные императором к докладу, представляются министрами по принадлежности. Они присылаются на имя заведующего делами и должны быть доставлены за три дня до заседания.

3) Доклад дел возлагается на министров; если они не могут принять доклада на себя, обязанность эта возлагается на заведующего делами.

4) В порядке постановления высочайших резолюций должно различать два случая:

а) Резолюция может быть постановлена немедленно по окончании прений. В таком случае она излагается или министром на его докладе, или, в случае многосложности дела и резолюции, управляющим делами, по соглашению с министром. И в том и в другом случае резолюция имеет силу высочайшего повеления, состоявшегося по личному докладу министра. б) Дело, по своей важности и сложности, может быть обращено государем к новому рассмотрению вне высочайшего присутствия. Рассмотрение это поручается особой комиссии из членов совета или других лиц. Результаты совещания представляются государю в виде краткой мемории через управляющего делами: высочайшая резолюция излагается на мемории и объявляется членам совета*(1453).

§ 53. Учреждение Кавказского комитета было результатом реформ, произведенных в 1840 г. в управлении Закавказского края. Именно 10 апреля этого года вышло высочайше утвержденное учреждение для управления Закавказским краем*(1454); 24 апреля был учрежден под председательством графа Чернышева*(1455) особый комитет для вернейшего обеспечения успеха введения в Закавказском крае утвержденных проектов нового гражданского устройства*(1456). Согласно с этою целью, компетенция комитета была не обширная. Именно ему вверен "высший надзор за успешным введением нового устройства", а главному управлению закавказским краем повелено представлять прямо комитету только дела и случаи, относящиеся собственно до этого предмета. Затем, по прочим делам главное управление закавказским краем подчинено общим установлением Империи: сенату, министерствам, комитету министров*(1457) и государственному совету*(1458). Наконец, согласно общей цели своего учреждения, комитет объявлен установлением временным.

Но в 1842 году взгляды законодателя изменились. Комитет с задачею специальною оказался недостаточным. "В видах скорейшего водворения в Закавказском крае прочного устройства" и "признавая необходимым дать более единства и быстроты всем мерам, предпринимаемым по управлению сим краем в порядке законодательном и исполнительном", император учредил особый комитет, с компетенциею обширною и, сверх того, временное отделение в составе собственной Е. И. В. канцелярии*(1459). Комитет учрежден "для предварительного рассмотрения и соображения всех вообще дел по управлению Закавказским краем, подлежащим высочайшему разрешению", а временное отделение для "обработки всех новых предположений по устройству края", и для делопроизводства по комитету.

Закон 1842 г, послужил основанием к дальнейшему развитию комитета. В 1845 году временное отделение С. Е. В. канцелярии кончило свои работы по переустройству управления как Закавказского, так и Кавказского края. Оно было закрыто. Комитет же распространил свое действие как на Закавказье, так и на Кавказскую область. При нем учреждена особая канцелярия. В том же году приведенное положение пополнено распоряжением, гласившим, что "если какое-либо дело требует принятия общих мер во всех частях империи, в том числе в Закавк. крае и Кавк. области, то вопрос о распространении мер на эти местности отделять от общего дела и вносить в Кавказский комитет". Положение комитета, усвоившего теперь название Кавказского, определилось окончательно с изданием, в 1846 году, правил об отношениях кавказского наместника. Все эти узаконения служат (с некоторыми, конечно, изменениями) основанием ныне действующего положения о комитете*(1460).

§ 54. "В Кавказский комитет поступают вообще все дела кавказского и закавказского края (в том числе и по ставропольской губернии), разрешение коих превышает власть наместника кавказского, министров и главноуправляющих"*(1461). Но это общее правило поставлено в известные условия, его ограничивающие. Во-первых, наместнику кавказскому по делам особой важности дозволяется представлять непосредственно государю. Затем, вопросы законодательные поступают на рассмотрение государственного совета; сюда же поступают сметы доходам и расходам по кавказскому и закавказскому краю 256). В Кавказский комитет не вносятся также дела судные. Таким образом в комитете сосредоточивается рассмотрение высших исполнительных дел. В этих пределах имеет силу ст. 203, по которой всякий вопрос о распространении мер общих, проектируемых для всей империи, на наместничество Кавказское отделяется от общего дела и вносится в кавказский комитет*(1462).

Комитет составляется 1) из председателя департ. законов Гос. совета, министров: финансов, гос. имуществ, вн. дел, юстиции; 2) членов, назначаемых по особому высочайшему усмотрению*(1463). Кроме этих лиц, комитету предоставлено приглашать в свои заседания "тех высших лиц, коих участие, по специальным сведениям или по занимаемой должности, может быть полезно при объяснении или общем суждении какого-либо дела"*(1464). Председательство в комитете до 1865 года принадлежало лицу, особо назначенному к тому Государем. Но с означенного года председателем комитета "считается председатель комитета министров, а в отсутствие его - старший член"*(1465).

Для делопроизводств, при комитете состоит особая канцелярия. Она находится под главным начальством председателя и состоит из управляющего делами Кавказского комитета, его помощника, двух делопроизводителей и прочих чиновников по штату. Делопроизводство в комитете установлено на правилах, общих с правилами делопроизводства в комитете министров.

§ 56. История Сената представляет несколько отличных эпох, а именно: I) время первоначального его учреждения и развития при Петре Великом (1711 - 1725); II) время упадка Сената вследствие узурпации его прав верховным тайным советом и кабинетом (1726 - 1741); III) время восстановления Сената в его правах (1741 - 1762); IV) время частных преобразований Сената до учреждения министерств (1762 - 1802 ); V) время коренного преобразования Сената (1802 г., до настоящего времени).

Для истинного понимания должности и значения Сената необходимо остановиться на том, что хотел сделать из него Петр Великий, потому что это не только вопрос исторический, но и практический: рано или поздно наше законодательство должно будет вернуться ко многому из того, что задумал Петр Великий и что не осуществлено его преемниками. Остановимся на простом изложении фактов, которые могут говорить сами за себя.

a) Сенат при Петре Великом

б) Упадок сената
(1726 - 1741)

в) Сенат при Елизавете Петровне
(1741 - 1761)

г) Реформы Екатерины II и Павла I
(1762 - 1801)

д) Реформы Александра I*(1584)

I. Организация сената

II. Компетенция сената

III Делопроизводство в сенате

IV. Особые установления при сенате

V. Заключение

§ 111. Каноны и законы православной церкви, заимствованные Россиею от Византии, представляли чрезвычайно мало оснований для борьбы духовного авторитета со светскою властью. После того, как при Константине Великом христианская вера признана господствующею, церковь вошла в близкое соприкосновение с государством, на защиту которого она опиралась. Взаимные отношения церкви и государства определились к выгоде последнего. Светская власть принимала деятельное участие в устройстве церковного управления, в определении прав и обязанностей духовной иерархии. В течение шести веков, предшествовавших крещению Руси, Греческая церковь усваивала себе политическое миросозерцание императорского Рима. Духовенство, явившееся в Россию вместе с Владимиром Святым, ничем не напоминало просветителей, посылаемых римским первосвященником в разные страны Западной Европы. Оно не имело точки опоры вне страны; оно не заявляло претензий на господствующее положение в обществе; оно не признавало себя обществом, стоящим вне государства, в качестве особого порядка. Напротив, духовенство с самого начала явилось поборником монархических идей; московское самодержавие развивалось и крепло под его защитой. Политические идеи великих князей и царей заимствовались от церкви, внесшей к нам предания византийского императорства. Таким образом, спор двух авторитетов - светского и духовного - за внешнее преобладание не мог возникнуть на почве православного учения. Церковь наша постоянно была обществом, живущим в государстве, в тесном союзе с ним. Во времена величайшего своего могущества церковь пользовалась только значительною автономиею в делах своего управления и привилегиями в отношении государственном.

§ 112. Спор между церковью и государством мог возникнуть и возник действительно по поводу определения объема привилегий и границ автономии первой. Права церкви определялись отчасти ее задачами в новопросвещенном обществе, отчасти религиозным и благоговейным отношением светского общества к церкви. Так сложились двоякие права и привилегии церкви - юридические и экономические. С одной стороны, установилось освобождение духовенства и церковных людей от светского суда, с другой - церковь обогащается массою земельных имуществ, поставленных также в привилегированное положение. Уже устав Владимира Святого исчисляет массу лиц, "преданных митрополиту по правилам". Сюда относятся как лица, принадлежащие к духовному чину, так и взятые под покровительство церкви, в силу их общественного положения. Затем, благочестие князей и "мужей" было обильным источником материального богатства церкви. Церковные, особенно монастырские, земли росли с поразительною быстротою. Духовенство пользовалось на них также правами юрисдикции. Хотя крестьяне, поселенные на церковных землях и не входили в число "церковных людей" по уставам, но они пользовались различными льготами, в силу так называемых жалованных грамот. Жалованные грамоты, дававшиеся монастырям и иерархам, освобождали их крестьян: 1) от финансовых тягостей; 2) от подчинения суду наместников и волостелей. Конечно, освобождая духовенство и его крестьян от местного суда, князья оставляли за собою суд в последней инстанции. Но независимость церкви, опиравшаяся и на экономическое ее благосостояние, была весьма велика. На почве этих привилегий и возникли все спорные вопросы между церковною и светскою властями.

§ 113. Здесь не место следить за возникновением и развитием этого спора. Достаточно указать на важнейшие его моменты. После того как монгольское иго было свергнуто, Иван III задумал ограничить привилегию церкви в области экономической. Зашла речь о секуляризации церковных имуществ. Но великий князь должен был отступить пред энергическим отпором духовенства. Со времени Ивана III государство идет, однако, к этой цели, хотя довольно медленно. Светское законодательство кладет предел увеличению церковных владений*(1807), постепенно прекращает выдачу жалованных, тарханных и т. п. грамот*(1808), старается подчинить управление церковными имуществами своему контролю и т. д. Еще успешнее идет постепенное подчинение духовенства светскому суду. По важнейшим уголовным делам это подчинение состоялось довольно рано. Но и по делам гражданским развилась юрисдикция приказа большого дворца, который приобрел влияние и на заведование церковными имуществами. Именно в нем сосредоточивались дела о плате с оброчных статей, по сбору денег, хлеба и даточных людей для военной службы, надзор за финансовым состоянием монастырей и судебно-гражданские дела*(1809).

В самом управлении церковью государи издавна принимали участие. Духовенство не только не чуждалось, но искало его. Иначе и быть не могло при стародавнем союзе духовенства с светскою властью. Митрополиты издавна принимали участие в политических делах; с своей стороны, великие князья и цари играли деятельную роль в церковном управлении. При Иване Грозном, московские святители пережили даже ряд унижений от царя и его опричников. Но если вопрос подвигался к своему разрешению путем частных мер, то он далек был от окончательного разрешения. Обстоятельства не позволяли даже поставить его определенно и, так сказать, принципиально.

§ 114. За столетие перед тем, как Петр Великий начал свою преобразовательную деятельность, устройство нашей церкви получило больший блеск. Именно, в 1586 году, царь Федор Иванович говорил совету бояр и духовенства: "Восточные патриархи только имя святителей носят, власти же едва ли не всякой лишены; наша же страна благодатию Божией все больше расширяется, и потому я хочу устроить в Москве превысочайший престол патриаршеской". Через три года после того, 26 января 1589 года, был поставлен первый патриарх Русской церкви Иов. Учреждение патриаршества, конечно, не имело своею ближайшею целью усилить значение церковной власти в России. Русские митрополиты издавна сделались фактически независимыми от константинопольского патриарха. Независимость эта укреплялась все больше, и слова Федора Ивановича ясно показывают, что учреждение патриаршества имело целью узаконить фактическое положение вещей. Россия сделалась независимым патриархатом, получила свой "превысочайший престол патриаршеской". Но престол этот, в государственном отношении, не получил больших прав, чем бывшая кафедра митрополита. Но больший церковный блеск патриарха, большее уважение, которым он был окружен, яснее выдвинули вопрос, издавна назревший, вопрос о двоевластии, о взаимном отношении двух сил, действовавших совместно на поприще как церковном, так и политическом.

События Смутного времени отодвинули этот вопрос на задний план. Патриотизм Гермогена ясно показал, что в патриаршестве были живы предания русских митрополитов. Но с началом "земского строения", все внутренние вопросы выступили наружу. Первая половина царствования Михаила Федоровича (1613 - 1634) видела небывалое развитие государственного значения патриархов. Значение это было приобретено патриархом Филаретом, отцом государя (1619 - 1634). Его обширному уму и сильной воле было много дела в области государственной, после событий смутного времени. Он поддерживал своего сына в деле правления и укрепил его власть. Неудивительно, что патриарх занял место подле государя. Вместе с ним он разделял царские почести, вместе с ним назывался "Великим Государем" и указы писались от имени обоих. Сила нового патриарха отразилась и на блеске патриаршего управления. Его окружал блестящий и многолюдный двор, подобный двору царскому. Управление церковное распределяется между приказами патриаршими. Таковы были: 1) патриарший разряд или патриарший духовный приказ, где сосредоточивались дела по определению к должностям лиц духовного звания, рассмотрение жалоб на них, суд по преступлениям против веры и рассмотрение гражданских исков*(1810); 2) приказ церковных дел, учрежденный для надзора за церковным благочинием*(1811); 3) Казенный приказ, заведовавший различными сборами с вотчин, церквей и монастырей; 4) патриарший двор, управлявший недвижимыми имуществами патриарха*(1812). Затем, в 1625 году, Филарет испросил для патриаршей области новую жалованную грамоту, которою подтверждались привилегии, данные патриархам и митрополитам в прежнее время, и увеличивались новыми.

§ 115. В патриаршество Филарета привилегии церкви достигли высшего своего развития. При преемниках его*(1813) значение церкви не могло удержаться на прежней высоте, благодаря тому, что они не могли наследовать личного его положения. Правда, советы их испрашивались по важнейшим делам; духовные чины призывались на совет в думу и на земские соборы. Но в этом должно видеть знаки уважения скорее, чем признаки настоящего влияния. Между тем, потребности возрождавшегося государства и общества не могли уживаться с привилегиями духовенства. Финансовые потребности государства вынуждали его точнее определить участие духовенства в несении государственных тягостей. Страшная запутанность в гражданской подсудности духовенства вредно отражалась на интересах частных лиц*(1814). Наконец, число церковных имуществ росло, несмотря на все запреты правительства. "Рост" этот совершался всякими путями, не всегда законными. Захватывались земли, принадлежавшие городам. Через это тяглые люди теряли часть своего имущества и средства отбывать лежащие на них тягости. Поместные и вотчинные крестьяне сманивались на монастырские земли, и служилые люди жаловались, что им государевой службы служить не с чего. Напрасно сыскной приказ, учрежденный при Михаиле Федоровиче, употреблял все усилия для возвращения беглых. Все царствование Михаила наполнено частными мерами к исправлению этих недостатков.

Но решительный поворот дела в иную сторону совершен уложением Алексея Михайловича. В составителях его интересы государства и светского общества нашли себе полное выражение. Во-первых, Уложение установило ряд мер к возвращению тяглых земель, неправильно взятых монастырями и духовными властями*(1815). Затем, оно подтвердило прежние указы о не увеличении церковных имуществ. Наконец, Уложение учредило особое учреждение для гражданского суда по искам на духовенство. Учреждение это получило название Монастырского приказа*(1816).

Монастырскому приказу велено было давать "суд во всех истцовых исках на митрополитов, архиепископов, епископов, их приказных и дворовых людей, детей боярских, на монастыри, на архимандритов, игуменов, строителей, келарей, казначеев, на рядовую братью, монастырских слуг и крестьян и на попов и церковный причт*(1817)". Таким образом, хотя монастырский приказ и считался преемником приказа большого дворца, но права его значительно расширились. Далее, подобно самому приказу большого дворца, он ведал не одни судные дела, хотя уложение и создало его установлением судебным. На практике он явился установлением финансовым и административным; именно, ему подлежали распоряжения о сборах с церковных вотчин, о составлении описей церковных имуществ и полицейские распоряжения по церковному ведомству*(1818).

При обширной и далеко не определенной компетенции приказа, при некоторой резкости его действий столкновения его с интересами духовенства сделались неизбежными. Раздались жалобы, что приказ, не довольствуясь делами гражданскими, вступается в суд по делам церковным, вмешивается в самое управление церковью, отменяет распоряжения духовных властей и т. д. Скоро эти жалобы нашли себе могущественный орган в лице патриарха Никона (1605 - 1681 г., патриархом был с 1652 по 1666 г.).

§ 116. Никон принадлежит к числу замечательнейших деятелей не только своей эпохи, но вообще - русской истории. По силе характера в числе его современников ему не было равного. Но не одна сила воли отличала святителя. В нем живо было сознание того дела, за которое он стоял. В среде тогдашнего духовенства, значительно утратившего предания старой русской церкви, трудно было найти человека, подобного Никону. Крестьянский сын, бывший поселянин Никита - Никон внес в церковное движение иной дух*(1819). В жару полемики он высказывал такие положения, которые не ладили с общими преданиями православной церкви. Казалось, что его устами заговорил Иннокентий III. В разгар своей распри с Алексеем Михайловичем, он писал, между прочим: "Не от царей начало священства приемлется, но от священства на царство помазуются. Не давал нам царь прав, но похитил наши права: церковью обладает, святыми вещами богатится; весь священнический чин ему работает, оброки дает, воюет; завладел он церковным судом и пошлинами. Господь двум светилам светить повелел - солнцу и луне, и через них показал нам власть архиерейскую и царскую: архиерейская власть сияет днем, власть эта над душами, царская - в вещах мира сего".

Но эта теория двух светил (или двух мечей), в свое время развитая в папских посланиях и буллах, конечно, не имела почвы в церкви православной. В деле Никона она и не имела существенного значения. Подчинение государства церкви, практическое применение метафоры "двух светил" было бы неслыханною новостью. В действительности Никон стоял на иной почве. В нем воплотились предания Русской церкви, с ее привилегиями, которым грозила опасность, с ее союзническим отношением к светской власти, с воспоминаниями о том времени, когда благословение митрополитов основывало силу московского княжества, а слово их решало распри между князьями.

Никон думал остановить развитие новых требований, вызванных иными условиями. Весьма естественно, что он выступил против того, в чем он видел нарушение церковной пошлины - против некоторых постановлений уложения и деятельности Монастырского приказа.

Еще до патриаршества, Никон доказывал Алексею Михайловичу, что Уложение и созданный им Монастырский приказ противны канонам. В качестве новгородского митрополита, он выпросил y царя несудимую грамоту для своей епархии. Сделавшись патриархом, он решительно выступил против новых учреждений, доказывая, что уложение написано "по страсти, ради многонародного смущения" и что составители Уложения были люди безбожные и презиравшие каноны*(1820). Главным пунктом обвинения остались учреждение и права монастырского приказа. "Никогда, никогда Никон не глаголет, ни хочет, да что будет! Но глаголет Никон: божественные законы не повелевают мирским людям возложенными Господеви обладати, движимыми и недвижимыми вещами, ниже судити".

Известен исход борьбы, предпринятой Никоном. Первоначально он, опираясь на неограниченную дружбу царя, возвел власть патриарха на ту степень, на какой она находилась при Филарете. Он стал титуловаться "великим государем", и это было тем более важно, что Никон назывался "великим государем" не в качестве отца государева, как Филарет, a в качестве патриарха. Патриарший двор получил новый блеск и мирские люди дрожали пред грозным святителем. Но постепенно добрые отношения между двумя "великими государями" расстроились. В 1658 году они сделались так дурны, что Никон добровольно оставил патриаршество и удалился в Воскресенский монастырь. С этого времени начинается, к великому соблазну церкви и к всенародному смущению, жаркая борьба между святителем и царем. Она кончилась осуждением Никона на соборе 1666 - 1667 гг. и заточением его.

Замечательно, однако, что собор, осудивший Никона, не осудил его дел. Он сделал только некоторые ограничения в пользу светской власти. Но коренное требование Никона, чтобы духовенство было свободно от светского суда, было уважено. Собор 1667 года постановил, между прочим: "Да не вовлачат отныне священников и монахов в мирские судилища, ниже да судят мирские люди освященного монашеского чина и всякого церковного причта, якоже запрещают правила св. апостол и св. отец". Эти правила подтверждены и на соборе 1675.

За Монастырским приказом остались только права по финансовому заведованию церковными имуществами. С этими правами он просуществовал до 1677, когда велено его закрыть*(1821). До Петра Великого мир между церковью и государством не был нарушен никакими крупными столкновениями. Они выступили в союзе против раскола и порожденных им церковных смут. Но, несмотря на все постановления собора 1667 г., светское законодательство сделало мало уступок требованиям духовенства. Даже формальные запрещения привлекать духовных к мирскому суду нарушались на практике. Правила, установленные уложением о церковных имуществах, остались в силе. Пользование этими имуществами было не только подчинено надзору светской власти, но последняя указывала и предписывала способы употребления. Так, еще до Петра Великого явилась и осуществилась мысль возлагать на монастыри обязанность прокармливать раненых и престарелых служилых людей, устраивать богадельни и т. д. Затем, духовные имущества были обложены разными сборами в пользу государства. Если светская власть предписывала церкви употреблять часть своих доходов на известные предметы; если она сама пользовалась различными сборами в свою пользу, то весьма естественно, что светский надзор за управлением церковными имуществами постоянно усиливался. Реформа Петра Великого только довершила начатое при его отце и брате.

§ 117. Реформа, задуманная Петром Великим, должна была придти в столкновение с церковью во многих отношениях. Во-первых, реформа, касавшаяся не только правительственного строя, армии, флота и т. д., но и нравов народных, условий его просвещения, не могла обойтись без помощи церкви. Реформатор, как справедливо замечает г. Знаменский, не мог довольствоваться пассивным отношением церкви к задуманным преобразованиям; он потребовал от нее деятельного участия в его делах. Между тем церковь во многих отношениях оказалась хранительницею старины. При многих политических розысках раскрывалась связь между общественным недовольством реформою и стремлениями церкви. В лучшем случае духовенство относилось к преобразованиям равнодушно, пассивно. Петр нашел себе горячих сподвижников в числе иерархов малороссийского происхождения, каковы: Стефан Яворский, св. Димитрий Ростовский и особенно Феофан Прокопович. Но одною переменою в личном составе трудно было дойти до цели, предположенной преобразователем. Ему казалось необходимым существенно изменить самые отношения церкви к государству.

Весьма естественно, что он взглянул на эти отношения с точки зрения государственных интересов. Старое начало двоевластия, сосуществования двух "чинов", светского и духовного, казалось ему помехой для государства, интересы которого он отстаивал с беспощадною энергиею. Все вопросы, оставленные ему предшественниками, были разрешены одним ударом. Именно церковное управление сделалось частью государственных учреждений. Приступая к такой перемене, Петр Великий, конечно, руководствовался примером протестантских государств, особенно образцом шведской духовной коллегии.

Секуляризация церковного управления дала новый толчок к секуляризации церковных имуществ. Если предшественники Петра обложили эти имущества разными сборами в пользу государства, то преобразователь, нуждавшийся в материальных средствах для реформы и для внешних войн, должен был воспользоваться богатством церкви для своих целей и отдать их в управление особому государственному установлению.

Эти соображения оправдываются и историею учреждения Синода.

§ 118. Мотивы церковной реформы открываются нам из двух источников: во-первых, из духовного регламента; во-вторых, из письма к Петру Великому от известного его "прибыльщика" Курбатова. Курбатов явился адвокатом финансовых интересов правительства; автор духовного регламента - адвокатом верховных прав самодержавия. Мысли, выраженные в духовном регламенте, назревали постепенно и могли быть выражены не сразу. Совершенная отмена патриаршества и принципиальное изменение церковных отношений требовали времени. Но финансовая нужда государства нашла в лице Курбатова немедленно заступника.

Патриарх Адриан скончался 15 октября 1700 года. Вскоре после его смерти Курбатов писал к Петру Великому, между прочим, следующее: "Избранием патриарха мню повременить. Определение в священный чин можно поручить хорошему архиерею с пятью учеными монахами.

Для надзора же за всем и для сбора домовой казны надобно непременно назначить человека надежного: там большие беспорядки. Необходимо распорядиться монастырскими и церковными имениями - учредить особливый расправный приказ для сбора и хранения казны, которая теперь погибает по прихоти владельцев"... В этом же письме Курбатов докладывал, что "для смотрения за казной и для сбора ее очень хорош И. А. Мусин-Пушкин и стольник Протасьев".

Таким образом, помышления Курбатова тяготеют к "сбору казны". Для этой цели ему казалось необходимым немедленно учредить особое установление. Собственно духовное управление занимало его мало. Он твердо стоял только на том, что избранием патриарха должно повременить, предоставить "определения" в священный чин "хорошему" архиерею с пятью учеными монахами.

Таким "хорошим" архиереем оказался Стефан Яворский; 16 декабря 1700 года он был назначен "блюстителем" патриаршего престола. Важнейшие вопросы разрешались им с "освященным собором". Учреждение "блюстителя" патриаршего престола разрешало уже фактически вопрос о судьбе патриаршества. Сам блюститель и освященный собор действовали под надзором светской власти, были учреждением государственным. Правда, сам Стефан Яворский считал свое положение временным, и видел в себе вероятного кандидата на патриарший престол. Но после двадцати лет фактического отсутствия патриарха, факт готов был обратиться в право, и Феофан Прокопович формулировал его в духовном регламенте.

Вместе с учреждением блюстителя, явился и "особливый приказ" для заведования церковными имуществами. Приказ получил название Монастырского; но из этого не следует, чтобы он был прямым наследником прежнего Монастырского приказа. Последний был, главным образом, судебным установлением; администрацию церковных имуществ он ведал постольку, поскольку она касалась государственных сборов. Напротив, новый монастырский приказ главным образом ведал церковные имущества в хозяйственном и финансовом отношении. Он собирал доходы и распоряжался ими. На содержание монастырей и духовенства шла только часть этих доходов, определенная штатами. Прочие суммы шли на разнообразные потребности обновленного государства*(1822). В такой силе приказ просуществовал до 1720 года, когда он временно был закрыт.

§ 119. Мысль об учреждении духовной коллегии официально выражена Петром Великим в 1718 году. Именно в ответ на разные вопросы, представленные ему Стефаном Яворским, Петр написал, между прочим: "Для лучшего впредь управления, мнится быть удобно духовной коллегии, дабы удобнее такие великие дела исправлять было возможно". Но из регламента духовной коллегии видно, что мысль эта зрела давно и была взвешена во всех отношениях. Регламент, составление которого было поручено Феофану Прокоповичу, был готов в начале 1720 года; 23 февраля 1720 года проект, рассмотренный и исправленный Петром, был предложен сенату и архиереям, с тем чтобы они представили свои замечания. Вероятно, этих замечаний было немного, так как в тот же день проект был подписан. В 1721 году, 14 февраля, последовало открытие коллегии.

Ни одно из учреждений Петра не было снабжено таким количеством мотивов; они были настоятельно нужны, так как радикальная перемена в церковном управлении требовала значительных объяснений с тогдашним обществом, привыкшим к иной форме духовной власти. Мотивы эти могут быть разделены на две группы. Одни из них касаются преимуществ коллегиальной формы пред единоличною вообще. Несмотря на свою важность, они не имеют прямого отношения к вопросу об управлении духовном; объясняя, почему преобразователь заменял коллегиями приказы, они мало объясняют, почему Петр решился отменить патриаршество. Другие мотивы прямо направлены к этой цели; в них выражается взгляд Петра на отношение церкви к государству.

Во введении к регламенту имеется следующее определение духовной коллегии: "Коллегиум правительское не что иное есть, токмо правительское собрание, когда дела некии собственные не единому лицу, но многим к тому угодным, и от высочайшей власти учрежденным подлежат к управлению". Итак, по взгляду регламента, Синода должен быть государственным установлением, зависящим от светской власти. Эту мысль предстояло доказать и оправдать преобразователю. К такой цели направлены пп. 7 и друг. 1-й части регламента. "Велико и сие,- говорится в 7 п.,- что от соборного правления не опасатися отечеству мятежей и смущения, яковые происходят от единого собственного правителя духовного... Простой народ не ведает, яко разнствует власть духовная от самодержавной, но высочайшего пастыря честью и славою удивляемый, помышляет, что таковый правитель есть тот вторый государь, самодержцу равносильный или и больше его, и что духовный чин есть другое и лучшее государство, и ce сам собою народ тако умствовати обыкл. Что же когда еще плевельные властолюбивых духовных разговоры приложатся и сухому хврастию огнь подложат?"

Таким образом, на опасность двоевластия и вытекающую отсюда опасность раздора между светскою и духовною властью - вот на что указывает регламент и подробно развивает эту тему. Говорится о том, что в случае раздора, "все духовному паче, нежели мирскому правительству слепо поборствуют, и бунтуя, мнят, что по самом Боге поборствуют"; указывается и на пример раздоров пап с императорами. "Да не воспомянутся,- сказано в заключение,- подобные и y нас бывшие замахи". Указанные выше мнения патриарха Никона объясняют, что разумел духовный регламент под этими замахами

§ 120. Государственный характер духовной коллегии выразился в ее организации и круге ведомства.

Духовная коллегия, получившая вскоре название святейшего правительствующего синода, должна была, подобно другим коллегиям, состоять из президента, вице-президентов, советников и ассесоров. Число членов присутствия не было строго определено. Во введении к регламенту высказано предположение составить Синод из 11 лиц: одного президента, двух вице-президентов, четырех советников и четырех асессоров. Но в третьей части регламента говорится, что "число особ правительствующих довольное есть 12". На самом деле, в 1721 году, находим в синоде 11 лиц, из коих один асессор исправлял обязанности обер-секретаря*(1823).

Члены синода, как и сената, назначались Государем. При вступлении в должность, они обязаны были приносить особую присягу, где, кроме общего всем служащим обещания сохранять верность монарху и исполнять свои обязанности, заключалось (и заключается) еще следующее заявление: "Исповедаю с клятвою крайнего судию духовные сея коллегии быти самого всероссийского Монарха, Государя нашего". Члены Синода могли быть и были избраны из лиц как черного, так и белого духовенства. Так, президентом синода был Стефан Яворский*(1824), вице-президентами архиепископы Феодосий новгородский*(1825) и Феофан псковский*(1826), советниками четыре архимандрита*(1827), асессорами три протопопа и один иеромонах*(1828). Регламент, предоставляя государю полную свободу назначения, узаконял только, чтобы в числе членов были непременно три архиерея, остальные могли принадлежать к священству черному и белому, с тем только, чтобы никто из них не принадлежал к епархии, подчиненной архиерею, заседающему в синоде, потому что "из сих двух персон составится одна персона".

C введением церковной администрации в круг государственных установлений, естественно было подчинить ее правилам надзора, распространенного уже на прочие коллегии. Система прокуратуры, возникшая с учреждением, в 1722 году, генерал-прокурора, была применена и к Синоду. Именно, в 1722 году, Петр Великий указал "в Синод выбрать из офицеров человека доброго, кто бы имел смелость и мог управление синодского дела знать и быть ему обер-прокурором". Вскоре после того в Синод был назначен обер-прокурор и ему дана инструкция, сходная с инструкциею генерал-прокурора*(1829). Под главным начальством его действовали прокуроры духовных приказов и целое фискальное управление, учрежденное собственно для надзора синодского за всем подчиненным ему управлением. Эго фискальное управление получило название инквизиторского. Во главе его находился протоинквизитор (обер-фискал), как начальник провинциал-инквизиторов. Это инквизиторское управление имело одинаковую судьбу со светским фискальством - оно исчезло, не оставив по себе доброй памяти.

Канцелярия Синода была устроена по образцу сенатской*(1830).

§ 121. Компетенция Синода могла быть определена довольно точно. Co введением духовной администрации в круг управления государственного, значение многих пререканий между духовным и светским ведомством умалялось. Если прежде речь шла о том, чтобы по возможности ограничить права духовной администрации, как чего-то стоящего вне государства, то теперь можно было безопасно соединить в руках Синода всю власть духовного управления.

По смыслу регламента, Синод заменял патриарха; в таком смысле он был признан прочими вселенскими патриархами. Регламент пошел даже дальше: он признал за Синодом силу и власть патриаршескую или едва ли не большую, "понеже собор". Всем подданным "всякого чина, духовным и мирским", велено было: "имети сие за важное и сильное правительство и у него крайния дел духовным управы, решения и вершения просить, и судом его определенным довольствоваться, и указов его слушать во всем".

Дела, подведомственные Синоду, регламент разделяет на два разряда: 1) "род дел обще всея церкви, как духовному, так и мирскому чину, и всем великим и малым чиновным степеням, також и рядовым особам нужных". Сюда отнесены дела, касающиеся истолкования догматов веры, наблюдение за чистотою обрядов и т.п.*(1831); 2) дела второго рода названы делами "собственным чином потребный". Сюда отнесены: поставления пастырей церкви, попечение о размножении духовных школ и т. д. Но эта классификация не может быть названа удачною и исчерпывающею, тем более, что к делам второго рода отнесены некоторые, касающиеся и мирян. В 3-й части регламента находится подробное исчисление дел духовных, предоставленных синоду. Ему поручены: 1) наблюдение за чистотою веры; 2) искоренение ересей; 3) наблюдение за церковным управлением; 4) попечение о религиозном просвещении народа; 5) поставление пастырей церкви; 6) суд по делам духовным; 7) дела брачные; 8) попечение о материальном благосостоянии церкви.

Конечно, самым щекотливым вопросом в данную минуту являлся вопрос о церковных имуществах. Мы видели, что в 1701 году заведование этими имуществами было поручено монастырскому приказу. Должен ли был сохраниться этот порядок и по учреждении Синода? Сам Синод поднял этот вопрос тотчас после своего учреждения. Он представил государю вопрос: не лучше ли ведать церковные имущества в одной духовной коллегии, "того ради, что оные (имущества) от гражданских управителей пришли в скудость и пустоту, а духовная коллегия присягою обязалась в искании интереса царского величества против прочих коллегий не меньше". Государь изъявил свое согласие, и церковные имущества были переданы в ведение синода. Прежний, и грозный для духовенства, мусин-пушкинский приказ был закрыт, но вместо него, по инициативе самого синода, был учрежден новый монастырский приказ, в качестве установления, подведомственного синоду. Нельзя сказать, чтобы эта мера устранила все недоразумения. Напротив, путаница духовно-гражданских отношений усиливается. Синод никак не мог дойти до точного определения прав и обязанностей приказа; множество имуществ, принадлежавших членам синода, были изъяты из ведения приказа. Затем пререкания синода с сенатом, камер-коллегии с монастырским приказом не прекращались. Кроме того, передача имуществ в ведение синода не означала, чтобы церковь вступила в обладание ими на прежних правах, давно минувших. Светская власть, делая Синод главным администратором церковных имуществ, нисколько не отказалась от целей, ради которых был учрежден монастырский приказ, по мысли Курбатова. Собирая доходы с имений, Синод мог обращать на содержание духовенства и монастырей только определенную сумму, а остальное шло на предметы, указанные законом, на нужды государства. Поэтому для духовенства было безразлично, кто будет ведать церковными имуществами. На Синод обратилось то неудовольствие, которое прежде было обращено на приказ. "Стали толковать, что поляки и черкесы (малороссияне), сделавшись членами синода, теснят великорусов, себя богатят, а на других алтыны и копейки взыскивают" Самая "администрация" шла дурно. За два года, 1721 и 1722, недоимок накопилось свыше 1.200,000 рублей. Правительство, наконец, решилось возвратиться к прежней системе.

В 1724 году состоялся Сенатский указ (вследствие двух именных), об учреждении при святейшем синоде камер-конторы для управления сборами с монастырских вотчин и расходами провианта и денег*(1832). Камер-контора заменила бывшие монастырский и патриарший приказы. В нее были определены президент и члены из светских лиц Голиков, Доп. к деяниям Петра Великого, т. ХVIII, стр. 7. Татищев объясняет учреждение этой конторы следующими мотивами: "Петр Великий, видя, что великие духовные доходы не на определенные, но более к обогащению родни духовных властей и на неприличные сану их расходы употребляются, оные у них в 1724 году убавя, на полезнейшее в службу Богу и государству употребил".

Эта мысль Петра Великого получила дальнейшее развитие в царствование Екатерины I. Именно в 1726 году повелено было разделить Синод на два "апартамента" - одного для духовных, другого - для экономических дел. Реформа эта оправдывалась следующими мотивами. Петр Великий, говорил указ, уставил духовную коллегию для управления духовных дел всероссийской церкви*(1833); но, когда "в том собрании по докладным их пунктам последовали другие дела, а именно: 1) во управлении вотчин; 2) в сборах с них доходов; 3) всякие по делам расправы", то это имело своим последствием значительное обременение членов синода. Уже Петр Великий, продолжает указ, хотел оставить Синод при одних духовных делах, но не успел. "И для того мы, подражая трудам его, повелели разделить синодское управление на два апартамента; первый имеет состоять во 6 персонах архиереев, и должны они управлять всякие духовные дела всероссийской церкви... В другом апартаменте быть суду и расправе, також смотрению сборов и экономии и прочее тому подобное... и к тем расправным делам определить повелели из светских 6 персон"*(1834).

Таким образом, вместо учреждения, состоявшего при синоде, явилось установление на правах самого синода, в качестве его департамента. Через несколько времени, департамент этот переименован в "коллегию экономии синодального управления". С этих пор начинаются беспрерывные колебания в системе "экономического" управления, кончившиеся конфискациею церковных имуществ.

§ 122. Важнейшие перемены в области синодального управления касались главным образом вопроса о церковных имуществах. Хотя последние и были уже под контролем и главным ведением государства, но слово "конфискация" не было еще произнесено. Коллегия экономии, учрежденная в 1726 году, конечно, ограничила власть синода. Еще более упало значение последнего при господстве верховного тайного совета. Вместе с Сенатом, он лишился названия правительствующего; ему велено было называться святейшим, как сенату "высоким". С воцарением Анны Ивановны, положение синода несколько поправилось; до 1738 года он успел даже подчинить себе коллегию экономии*(1835). Но в 1738 году совершился крутой поворот к прежней системе, поворот, вызванный многими соображениями. Не последнее место между ними занимала и беспорядочность управления духовными мнениями, отразившаяся на волнениях монастырских крестьян. Указом 15 апреля 1738 г.*(1836) велено было коллегии экономии быть под ведением сената, а синоду "от сего времени той коллегии не ведать, понеже в оной коллегии состоят сборы и другие экономические дела, которые подлежат ведению Сената, и духовных дел, какие могли б касаться до синода, не бывает". Затем, 30 октября того же года в ведение коллегии экономии отданы и синодальные вотчины, причем к ней были присоединены приказы Синодальный и Дворцовый.

Елисавета Петровна, низвергнувшая владычество немецкой партии, возбудила надежды духовенства. В первые годы ее царствования синоду удалось добиться уничтожения коллегии экономии. Управление церковными имуществами вверено главному попечению Синода, а коллегия экономии переименована в канцелярию синодального экономического правления. Но вернуть дело к старому порядку было уже невозможно. Духовные имущества издавна принадлежали церкви только в принципе; подчинение "экономического правления" Синоду было только слабым утешением для духовенства и вело к большим практическим неудобствам. Сама Елизавета Петровна, в конце своего царствования, задумала обратиться к временам коллегии экономии. Именно в 1757 году в одном докладе, утвержденном императрицею, говорилось между прочим: "монастыри, не имея власти употреблять доходы свои инако, как только на положенные штатом расходы, имеют только напрасное в том отягощение, что должны стараться о собирании оных и о хранении остальных, рассылая для того монашествующих часто и по таким местам, где, за неимением церквей, и служба Божия отправляема быть не может". Поэтому предполагалось "монашествующих, яко сего временного жития отрекшихся, освободить от житейских и мирских попеченей". Но мысль эта осталась в области предположений. Ею воспользовался Петр III. Сославшись на намерения Елисаветы Петровны, новый император восстановил коллегию экономии, под ведением сената.

Эта мера Петра III, в числе многих других, возбудила всеобщее неудовольствие. Переворот, доставивший престол Екатерине II, должен был отразиться и на судьбе духовных имений. Духовенство оказало императрице значительную поддержку; императрица заявляла, что она решилась занять престол между прочим на защиту церкви, терпевшей многие невзгоды в прежнее правление. В числе "непорядков" прежнего царствования, императрица указывала и на "отнятие из ведомства духовного чина деревень и прочих имений". Коллегия экономии была уничтожена и управление имуществами духовными вверено синоду, при котором восстановлена канцелярия синод. эком. правления. В указе этом есть однако оговорка, смысл которой раскрылся впоследствии. Именно здесь сказано: "не имеем намерения присвоить себе церковные имения; но только имеем данную нам от Бога власть предписывать законы о лучшем оных употреблении на славу Божию и пользу отечества". Уступка, сделанная духовенству в 1762 году, тотчас после переворота, где оно играло такую роль, не могла быть прочною. Положение монастырских крестьян требовало внимательного рассмотрения и улучшения; беспрерывные их волнения доказывали, что средства управления ими крайне несовершенны; притом ни Синоду, ни его канцелярии не было известно действительное состояние этих имуществ. Возвращая их "духовному чину", императрица, однако, учредила комиссию из духовных и светских особ*(1837), которой предписано было: "все духовные имения описать, штаты епархиям и монастырям учредить и все расходы на содержание от тех имений приличных мест расписать"*(1838). Государство, следовательно, не отнимало руки своей от духовных имений. Беспокойство духовенства не прекращалось, хотя ропот был тайный. Только один ростовский владыка, Арсений Мациевич, возвысил свой голос прямо и резко, за что и понес тяжелое наказание*(1839).

В 1763 году коллегия экономии восстановлена с еще большими правами, чем прежние. Ей даны права всех других коллегий; формально она поставлена "под указы" Сената и, по делам духовным, синода. Но затем учредительный указ исчисляет большое количество дел, по коим коллегия, "по доверенности нашей к ней, сама своею властью поступать имеет". Во всех этих делах коллегия отдает отчеты только императрице. Отчеты по управлению духовными имениями коллегия представляет в форме генеральной ведомости императрице и затем, для ведома, сообщает ее Сенату*(1840).

Наконец, после стольких колебаний об администрации церковных имуществ, 24 февраля 1764 года, был разрешен вопрос и об их принадлежности. В этот день вековой вопрос, поднятый еще в XV веке, был разрешен тем, о чем думал еще Иван III, т. е. секуляризациею церковных имуществ. Этим путем в ведение государства перешло 910,866 д. крестьян.

§ 123. С конфискациею церковных имуществ, положение синода, как духовного правительства, определилось окончательно. Учреждение его не испытывало уже существенных перемен, за исключением одной, временной. Именно в царствование императора Александра I, в 1817 г., явилась мысль о соединении министерства народного просвещения с управлением духовными делами всех вероисповеданий.

Новый закон учреждал "министерство духовных дел и народного просвещения". К нему присоединены и дела синода, с тем, чтобы министр находился в таком отношении к синоду, в каком состоит министр юстиции к сенату, "кроме, однако же, дел судных". Мотивом этого учреждения выставлено желание, "дабы христианское благочестие было всегда основанием истинного просвещения". Из мотива видно, что учреждение это находилось в тесной связи с общим направлением политики Александра I после 1815 года. Новое министерство явилось как бы для того, чтобы подчинить направление народного просвещения началам религиозным. На практике деятельность министерства не удовлетворила прежде всего духовенство. Подчинение православного синода министерству, наравне с управлениями прочих вероисповеданий, казалось несогласным с прежними его привилегиями. Затем, характер религиозного направления, господствовавшего в министерстве, совершенно не сходился с направлением духовных лиц, считавших себя поборниками православия. Это и повело к значительным неудовольствиям и столкновениям (кн. A. H. Голицын, Фотий). С другой стороны, "христианское благочестие" таких лиц, как Магницкий, дало горькие плоды для народного просвещения, как это доказывает история С.-Петербургского университета в 1821 году. Министерство удержалось недолго. В 1824 году оно было закрыто, и Синод стал действовать по прежнему учреждению.

§ 124. Общее значение и положение синода в ряду других установлений определяется как духовным регламентом, так и основными законами империи. Ст. 43 Осн. зак. гласит, что "в управлении церковном самодержавная власть действует посредством святейшего синода, ею учрежденного". Затем 46 ст. осн. зак. постановляет, что "дела церковные христиан иностранных исповеданий и иноверцев в Империи Российской ведаются их духовными властями и особенными правительствами, верховною властью к сему назначенными".

Сопоставляя эти две статьи, мы находим, что заведование делами иностранных исповеданий не относится к области непосредственного действия верховной власти. Управление этими делами относится к сфере управления подчиненного и предоставлено духовным властям этих вероисповеданий и "особенным правительствам". Напротив, в управлении православною церковью, верховная власть действует посредством синода, который является прямым ее органом. Причина этого различия состоит в том, что православие есть первенствующая и господствующая вера империи*(1841), а император есть верховный защитник и хранитель догматов господствующей веры, блюститель правоверия и церковного благочиния. В качестве государственной церкви, церковь православная находится в большей связи с государственным управлением, чем церкви инославные. Синод относится к разряду высших государственных установлений и пользуется в своей области правами сената.

§ 125. Порядок составления синода в настоящее время несколько отличается от правил, указанных в духовном регламенте. По смыслу регламента, Синод должен был состоять из постоянных членов, избранных верховною властью из лиц как черного, так и белого духовенства. В настоящее время Синод состоит из членов постоянных, из коих один (митрополит петербургский) занимает место первоприсутствующего*(1842), и временных. Постоянные члены назначаются из лиц как черного, так и белого духовенства; временные или, как их называют, присутствующие в св. синоде, суть некоторые епархиальные архиереи, назначаемые к присутствованию в синоде впредь до особого распоряжения. Члены синода не освобождаются от управления вверенных им епархий и частей.

При Синоде состоит обер-прокурор, положение которого в царствование императора Николая изменилось. Именно за ним остались все прежние обер-прокурорские права по отношению к синоду, но, кроме того, с 1835 года он получил права министра по законодательным и высшим распорядительным делам духовного управления. Именно в этом году указано было приглашать его в депутаты государственного совета для объяснения по делам ведомства св. синода, комиссии духовных училищ и отделения духовных дел греко-российского исповедания. То же было постановлено и относительно комитета министров*(1843). Таким образом обер-прокурор явился единственным представителем синода в высших установлениях государства. Через него Синод сносится со всеми государственными установлениями*(1844); он объявляет ему высочайшие повеления. Затем обер-прокурор поставлен во главе особых учреждений, состоящих при Синоде, в заведовании которых находится хозяйственное и учебное управление*(1845). Он - главный начальник синодской канцелярии, где сосредоточивается все делопроизводство и изготовляются доклады. Все это сравнивает его положение с положением министров, самостоятельно заведующих своими частями. На нем же лежит и составление ежегодных всеподданнейших отчетов о состоянии церкви.

При обер-прокуроре состоят: 1) товарищ его*(1846); 2) чиновники за обер-прокурорским столом; 3) юрисконсульт с помощником, и 4) канцелярия обер-прокурора.

Кроме общего управления, сосредоточенного в Синоде, имеются главные местные управления, под именем контор св. синода. В настоящее время их две: московская и грузино-имеретинская.

Московская контора учреждена еще при Петре Великом, когда была учреждена сенатская и другие конторы. Заведование ею было поручено синодальному члену, которому дана особая инструкция*(1847). В настоящее время круг ее дел не особенно значителен. Именно он заведует управлением и судебною частью ставронигиальных монастырей (кроме Соловецкого), богослужением в московских соборах, неподчиненных местной епархиальной власти и т. д. Московская контора состоит из первоприсутствующего (московский митрополит) и членов. При конторе состоит прокурор.

Грузино-имеретинская контора учреждена в 1814 г., после присоединения Грузии к России. Она имеет коллегиальный состав*(1848) и есть главное управление местною церковью, посредствующая инстанция между епархиями и синодом.

§ 126. При определении компетенции синода должно иметь в виду, что русская церковь, в качестве церкви поместной, есть часть вселенской церкви. Следовательно, для нее обязательны догматы и правила, признанные и утвержденные вселенскими соборами. Затем, тоже в качестве части вселенской церкви, она не может иметь видимого главы, с законодательною властью по вопросам догматическим; в этом отношении православная церковь резко отличается от церкви католической, признающей видимого главу в лице папы. Наконец, самая цель и смысл синодского учреждения указывают, что установление это заменило для России патриарха, т. е. высшего администратора русской церкви. Учреждение синода не устранило возможности и, в иных случаях, необходимости соборов духовенства, какие были у нас в период митрополичий и патриарший*(1849). Духовный регламент говорит, что Синод получил силу и власть патриаршескую или "едва ли не большую, понеже собор". Эти слова показывают, что важный вопрос о соборном начале в русской церкви не разрешен духовным регламентом прямо. Называя коллегию "собором", регламент употребляет это выражение в смысле коллегии, противополагая его единоличной власти; регламент говорит, что синоду может быть предоставлена большая степень власти сравнительно с патриархом, так как он имеет коллегиальное устройство. Но где пределы этой власти? Вопрос остается неразрешенным. Само собою разумеется, что при отсутствии соборов духовенства, вышедших из употребления с конца XVII века, Синод, по самой необходимости, расширял свою компетенцию, ввиду неотложных нужд церкви. Но и в настоящее время, компетенция синода определяется главным образом тем началом, что он есть правительственное установление, сосредоточивающее в своих руках внешнее управление церковью.

Дела, подведомственные ему, могут быть разделены на три разряда: 1) дела, касающиеся управления церковью в собственном смысле; 2) дела по части духовно-учебной; 3) дела по части хозяйственного управления.

I. В качестве высшего правительственного установления русской церкви, синод, прежде всего, является блюстителем чистоты веры. Поэтому он наблюдает, чтобы все члены духовной иерархии исполняли свои обязанности в духе православия, не уклоняясь от раз признанных церковью догматов и правил. Ему принадлежит попечение об искоренении расколов и суеверий. Под его наблюдением и с его благословения печатаются библии, Евангелия, духовно-служебные и духовно-учебные книги. Ему, поэтому, принадлежит цензура книг духовного содержания, для чего под ведением его действуют духовные цензоры.

Синода является высшею административною и судебною инстанциею по всем делам русской церкви. Он наблюдает за поведением духовенства. На нем лежат также заботы о религиозном просвещении народа и о распространении православия между инородцами. Некоторые из дел, подведомственные синоду, имеют отношение как к духовенству, так и к мирянам. Таковы дела брачные и бракоразводные.

II. Необходимость своевременного и достойного замещения духовных должностей требует, чтобы Синод располагал достаточным количеством учебных заведений. Попечение о школах для духовенства не было сразу вверено синоду. Забота о школах духовным регламентом была возложена на епархиальных архиереев под главным наблюдением синода. Централизация духовно-учебного дела начинается уже в XIX веке, именно она получает свое развитие с учреждения в 1808 году комиссии духовных училищ. Комиссия эта, в состав которой входил и обер-прокурор Синода, действовала независимо от синода. В царствование императора Николая I (в 1837 г.) было признано, что деятельность комиссии, независимой от синода, не достигает удовлетворительных результатов. Результатом этого сознания и явилось положение 1 марта 1839 года "о духовно-учебном управлении при синоде"*(1850). Цель нового учреждения определена тем, что оно есть "главное исполнительное место по постановлениям и распоряжениям, относящимся к образованию духовного юношества и к предназначенным для того средствам". Таким образом, управлению были вверены как дела по духовно-учебной, так и по хозяйственной части. Оно состояло из общего присутствия, двух (впоследствии трех) отделений, секретарского стола, бухгалтера, казначея и прочих чиновников, и находилась под главным начальством обер-прокурора*(1851). Вся совокупность дел, подлежавших управлению, разделялась на две части: одни подлежали усмотрению и разрешению синода, которому они предлагались через обер-прокурора; другие разрешались или обер-прокурором, или духовно-учебным управлением. Результатом учреждения было более полное подчинение духовно-учебного ведомства обер-прокурору. В таком виде управление просуществовало до 1867 года.

В 1867 году, вместо означенного управления, учрежден духовно учебный комитет при Синоде*(1852). Различие этого установления с предыдущим состоит в том, что 1) комитет предназначен для рассмотрения вопросов по учебно-воспитательной части и для наблюдения за состоянием этой части в духовно-учебных заведениях. Поэтому, 2) инспекторская часть духовно-учебных заведений и переписка по управлению ими передана в канцелярию обер-прокурора; равным образом, 3) строительная и хозяйственные части переданы в хозяйственное управление при Св. Синоде.

В настоящее время комитет состоит из председателя и членов. Последние разделяются на постоянных и членов, посылаемых на ревизию духовно-учебных заведений. Как те, так и другие назначаются как из духовных, так и из светских лиц. Члены из духовенства назначаются синодом, по предложению обер-прокурора, а лица светские непосредственно обер-прокурором.

III. По образцу хозяйственного комитета, действующего при сенате, в 1836 г. учрежден хозяйственный комитет при Св. Синоде*(1853). Цель его определяется тем, что в нем "сосредоточивается заведование сумм, в непосредственном ведении св. синода состоящих и хозяйственных по оным распоряжений". Поэтому в ведении его первоначально сосредоточились: А) суммы, ассигнуемые на канцелярию Синода; суммы, принадлежащие синоду, синодальной типографии и книжным лавкам; суммы бывшего библейского общества и т. п. Б) Хозяйственные распоряжения по зданию, типографиям, лавкам и т. д. Комитет в действиях своих был подчинен обер-прокурору и состоял из чиновников за обер-прокурорским столом, директора канцелярии обер-прокурора, юрисконсульта и правителя дел комиссии духовных училищ. Затем, к хозяйственному управлению, в 1838 год, быль присоединен контроль отделения духовных дел православного исповедания, получившее, вместе с тем, и новое устройство. С присоединением контроля к хозяйственному комитету, последний получил, в 1839 году, новое устройство, с названием хозяйственного управления при св. синоде, сохранившееся, в главных чертах и до настоящего времени. Главные перемены последовали в 1867 г., когда в ведение комитета передана хозяйственная часть духовно-учебных заведений, а контроль снова присоединен к канцелярии синода.

Хозяйственное управление, в настоящее время, состоит из директора, вице-директора, общего присутствия, трех отделений*(1854), бухгалтера, казначея*(1855) и архитектора.

Контроль состоит из управляющего, его товарища и контролеров. Его наблюдению подлежат только специальные средства синода, а не суммы, отпускаемые синоду из государственного казначейства.

§ 127. Под именем министерств разумеются не только установления, носящие это специальное название: в круг министерств входят все установления, действующие на правах министерств, следовательно, все главные управления, в которых сосредоточены какие-либо отрасли администрации. Поэтому в этой главе мы рассмотрим министерства, собственную Его Величества канцелярию со всеми ее отделениями и другие установления*(1856).

Приступая с этою оговоркою к рассмотрению учреждения министерств, мы должны прежде всего остановиться на общем значении этого рода установлений для государственного управления.

Министерства суть установления, предназначенные для общего заведования определенными отраслями администрации в целом государстве*(1857). Поэтому:

1) Учреждение министерств предполагает предварительное разделение и разграничение всех основных задач управления, с поручением каждой из них особому установлению. Этим признаком система министерского управления, которая носит название реальной системы, отличается от так называемой системы областной, складывающейся обыкновенно исторически. Последняя предполагает соединение всех функций администрации в местных установлениях, через что каждая провинция является как бы "самодовлеющей единицей", подчиненной только контролю высшей центральной власти. В России, при довольно раннем развитии политической централизации, система провинциальная никогда не могла получить такого значения, какое она имела на западе Европы. Напротив, учреждение губерний явилось у нас некоторою реакциею против излишней административной централизации. Но, действуя в этом направлении, законодательство наше готово было воспроизвести некоторые черты провинциальной системы. Такова, в идее, по крайней мере, была система Екатерины II, созданная учреждением о губерниях. Поручение главнейших задач администрации и суда местным установлениям - палатам и приказам; организация местного надзора в лице генерал-губернаторов, облеченных полным доверием верховной власти и служащих единственными посредниками между управляемою ими местностью с одной, верховною властью и сенатом с другой стороны - таковы основные черты этой системы. Напротив, система министерского управления предполагает образование особых ведомств, осуществляющих определенную задачу государства, на всем его пространстве и через установления, непосредственно ему подчиненные.

2) Отсюда само собою следует, что система министерского управления, в чистом своем виде, предполагает централизацию всей администрации. Такова французская система, отдавшая каждую часть управления в руки отдельных министерств, власть которых не ограничивается даже началами местного самоуправления, так мало развитого во Франции. В Англии - этом отечестве местного самоуправления - деятельность министерств поставлена в иные условия. Развитие министерств не поколебало главных начал старых местных установлений. Но XIX столетие, видевшее развитие новых задач государства, применило к ним и новые правила управления, напоминающие систему континентальных государств. Система различных бюро (Board) по своим правилам и образу их действия вполне напоминает систему министерств. Таким образом и в Англии имеется известное число задач, к которым применяется начало централизации, 3) Образование министерств предполагает не только разделение задач администрации, но и разграничение отдельных моментов управления. Говоря, что система министерств обусловливается централизациею управления, мы вовсе не имели в виду сказать, что все акты администрации должны быть сосредоточены в руках министра, и что местным органам остается только пассивное исполнение его распоряжений. Напротив, такой порядок вещей, при котором на министре лежит разрешение всех вопросов, принятие всех практических мер для всех местностей во всем государстве такой порядок вещей должен быть признан явным недостатком административного устройства. Этим недостатком в сильной степени отличается французская система. В правильно развитой системе администрации, как мы видели, должно различать три момента: 1) момент пассивного исполнения распоряжений - задача подчиненных органов; 2) момент действительного управления, непосредственного осуществления задач администрации - дело, главным образом, провинциальных установлений; 3) момент сообщения администрации общего направления и надзора за действиями. Этот момент составляет главную задачу министерств, и потому мы остановимся на нем несколько подробнее.

Сосредоточение определенной задачи управления в руках одного ведомства определяется следующими важными целями: необходимостью единства в главных способах ее осуществления и организациею ответственности административных ведомств. Рассмотрим способы осуществления каждой из этих целей, состоящих, впрочем, в тесной связи.

Единство каждой части и ответственность соответствующих ей установлений возможны:

а) При единообразии в применении общих и специальных законов, касающихся данной части. Хотя способы осуществления общих задач и могут разнообразиться по местным условиям, но местные установления, в интересах государства и для пользы частных лиц, не могут ни отступать от общих форм управления, ни нарушать общих законов. Отсюда понятно, что каждая отрасль администрации должна иметь одного общего представителя, ответственного за состояние своей части и, в силу своей ответственности, обязанного наблюдать за точным исполнением законов всеми подчиненными ему органами. На главе министерства лежит, в числе прочих обязанностей, обязанность хранения законов в обширном смысле, именно: б) устранение всех известных ему неправильных применений и толкований законов, поскольку это касается его ведомства; в) разъяснение, силою законов, всех недоразумений в понимании закона и разрешение затруднений, возникающих при его применении; г) прекращение злоупотреблений в управлении, с привлечением к ответственности должностных лиц, виновных в превышении или бездействии власти.

б) Единство в администрации осуществляется при надлежащей организации права распоряжений, принадлежащего исполнительной власти. Распорядительная власть, принадлежащая администрации, также предполагает известную централизацию правительственной организации. На чем же основывается необходимость такой централизации? С разделением законодательной и административной власти, первая приобретает гораздо больше самостоятельности, чем имела в прежние времена. В законодательстве видоизменяется самый взгляд на задачу власти административной: власть административная является не только пассивной исполнительницей буквы закона, но самостоятельным органом для осуществления известных государственных целей. Законодательная власть отказывается от развития путем закона всех подробностей администрации, всех тех мелочей, которые прежде входили в содержание закона и составляли, вместе с тем, его существенный недостаток. Чем совершеннее становится законодательство, тем более закон ограничивается определением одних общих оснований каждой части управления и тем более, следовательно, предоставляется простора распорядительной деятельности администрации, которая обязана издавать известные распоряжения в развитие и для удобнейшего применения начал законодательства. Таким образом, распоряжения администрации делаются как бы самостоятельным источником административного права, в том смысле, что они являются регулятивном, направляющим деятельность всех подчиненных органов управления. Таким образом, мало-помалу распоряжения восполняют собою закон, являются практическою стороною закона, средством применения его ко всем подробностям данной отрасли администрации. Весьма естественно, что право распоряжений, понимаемое в таком смысле, должно быть сосредоточено в руках центральных органов, тех органов, которые близко знакомы с общим духом правительственной администрации и находятся в непосредственном соприкосновении с властью верховной, которой они и обязаны своею ответственностью. Следовательно, с разграничением властей законодательной и распорядительной, весьма естественно, право распоряжений сосредоточивается в руках центральных органов, действующих под своею ответственностью и являющихся политическими агентами власти верховной в каждой части администрации.

в) Только что приведенное основание находится в теснейшей связи с третьим основанием, именно: учреждение министерств предполагает разграничение властей административной и законодательной и организацию власти административной соответственно ее задаче, следовательно большое развитие ответственности администрации и установление определенных средств контроля законодательной власти над всею деятельностью исполнительных органов. Отсюда само собою понятно, что министерства в том виде, как мы их рассматриваем, суть учреждения нового времени. В западной Европе министерства развились параллельно с развитием представительных учреждений, вместе с успехами конституционализма, когда проведены были резкие черты различия между законодательством и управлением в собственном смысле. Отсюда само собою следует также, что министерства могут соответствовать не каждой эпохе истории учреждений. В этом смысле замечательно мнение Л. Штейна*(1858), который, рассматривая условия, при которых могло появиться министерское управление, говорит: "пока власть законодательная не имеет самостоятельного места подле исполнительной, глава государства, как обладатель государственной власти, есть носитель законов, в его лице сливаются обе власти. De facto законодательная власть осуществляется для отдельных частей управления высшими административными органами, имеющими в своих руках право предложения и применения законов". Положение весьма правильное: если законодательная власть не отделена от административной, то естественно, что законодательство развивается большею частью путем казуистическим - путем разрешения отдельных случаев, представляющихся администрации, и возведением этих решений на степень закона. Отсюда понятны слова Штейна, что de facto законодательная власть осуществляется высшими административными органами, имеющими в своих руках право предложения. Затем Штейн продолжает: "каждый правительственный орган является и законодательным органом для себя, и постановления его имеют характер судебных решений". Эти слова совершенно понятны в виду сказанного выше, т. е. все законы возникают путем разрешения отдельных случаев административной практики и затем решение возводится на степень правила. Таким образом, эти правительственные органы становятся совещательными органами государя для издания законов и распоряжений. Следовательно, они являются, так сказать, в сугубой роли - потому что, с одной стороны, они суть органы управления, от них зависит принятие мер для отдельных случаев; с другой стороны, закон рассматривает их как советников короны по делам законодательным. Этой сугубой роли соответствует и организация установлений. Штейн продолжает: "но такие органы не имели бы никакого значения и силы, если каждый его член будет только органом исполнительным", т. е. если каждый член, входящий в состав установления, не будет рассматриваться как самостоятельный советник короны. Отсюда необходимо следует самостоятельность каждого лица, входящего в состав административного установления, равноправность всех членов, следовательно отсутствие бюрократического начала; напротив, в таком учреждении каждый член рассматривается как самостоятельный советник короны и потому его голос должен считаться наравне с голосами других членов; начальник коллегии является только первым между равными, ему принадлежит только общая дирекция дел, постановка вопросов, наблюдение за порядком прений и за канцелярией. Таким образом, в ту эпоху, когда в лице монарха соединяется законодательная и исполнительная власть, по мнению Штейна, самою естественною является система коллегий.

§ 128. Приведенное мнение Штейна доказывает ли, что в монархиях неограниченных, где так трудно провести черту различия между законодательною и высшею исполнительною властями, неприменима система министерств, и что для таких монархий система коллегий представляет наибольшие выгоды? Это мнение имело у нас замечательных защитников. То, что Штейн высказал в строго научной форме, наш известный государственный человек, Д. П. Трощинский, выразил в деловой записке. Трощинский был представителем старых преданий нашей администрации. Он думал воскресить систему Петра Великого, ясно и откровенно высказавшего свой взгляд на значение коллегиальной системы. Известно, что Петр Великий, по примеру шведских и датских учреждений, стремился учредить, вместо старых приказов, коллегии. Но не должно думать, что Петр Великий, так сказать, только увлекался подражательным направлением, что он слепо заимствовал учреждения из западноевропейских государств; напротив, в нем видно полное сознание принципов неограниченной монархии, как они выразились в некоторых из современных ему западноевропейских государствах и были указаны ему Лейбницем. Мотивы, приведенные им в пользу коллегиальных установлений, независимо от своего языка, имеют цену даже теперь и могут быть прочтены не без пользы. Они приведены в регламенте духовной коллегии. Одни из них говорят в пользу коллегиальных установлений вообще, другие же относятся специально к учреждению духовной коллегии. Мы остановимся на первых.

Общие мотивы суть: 1) "Известнее взыскуется истина соборным сословием, нежели единым лицом", т. е. в коллегии, вследствие всестороннего обсуждения, истина лучше выясняется, чем при рассмотрении дела одним лицом; 2) "Яко известие в познании, тако и сила в определении зде большая есть, понеже вящше по уверению и повиновению преклоняет приговор соборный, нежели единоличный указ". Смысл этого мотива заключается в том, что если самое решение коллегии было основано на всестороннем обсуждении дела, то вместе с тем и авторитет коллежского определения будет больше, нежели сила определения единоличного. Во втором мотиве развивается мысль, что коллегии полезны для самодержавного Государя; несмотря на то, что монархическая власть происходит от Бога, что повиноваться ей сам Бог повелевает, но и для монарха полезно коллежское управление, дабы устранить упрек в произволе. 3) "Еще же и ce важное есть, что в единоличном правлении часто бывает дел продолжение, и остановка за случающимися правителю необходимыми нуждами и за недугом и болезнью". В этом отношении Петр Великий расходится с лицами, утверждающими, что при единоличном правлении дела решаются быстрее, потому что коллегия связана формальностями, тратит много времени на прения и т. д. Действительно, бывают дела экстренные, когда требуется единоличное решение, когда медлить невозможно. Но Петр Великий говорит здесь о коллегии, как средстве нормального управления, и с этой точки зрения он совершенно прав. Коллегия действует по раз заведенному порядку, дела двигаются по установленной форме, независимо даже от состава коллегии. Напротив, при единоличном правлении дела могут пойти быстрее или медленнее, смотря по личным качествам начальствующего лица. Петр Великий более полагался на хорошее устройство установлений, нежели на личные способности правителей. 4) "Но ce наипаче полезно, что в коллегиум таковым не обретается места пристрастию, коварству, лихоимному суду". По мнению Петра Великого, это зависит от того, что в коллегии каждый член действует под контролем своих товарищей; что если один увлечется каким-либо побуждением, то другой или третий может его остановить; наконец, если бы даже большинство членов коллегии увлеклось, то, при установленных Петром Великим средствах надзора, решение могло быть исправлено. 5) "И се тому же подобно, что коллегиум свободнейший дух в себе имеет к правосудию; не тако бо, яко же единоличный правитель гнева сильных боится; понеже и причины проискивать на многих, а еще разностатейных особ, не тако удобно есть, яко на единого человека". Следовательно, коллегия независимее, потому что в ней меньше места личным расчетам и отношениям, как это бывает при единоличном управлении. Наконец, 6) последний мотив, также немаловажный, заключается в том, что Петр Великий видит в коллегии школу для подготовления правителей, потому что каждый новый член, вступая в коллегию, застает здесь опытных товарищей, которые могут содействовать ему в приобретении навыка в делах; через несколько времени новый член коллегии приобретает больше опытности, нежели единоличный правитель в течение многих лет; при малоопытности единоличный правитель скорее попадает в руки докладчиков.

Такова точка зрения Петра Великого на коллегиальное управление в интересах неограниченной монархии. В коллежском управлении он видит залог законности управления, большей независимости установлений; интересы государственной власти достаточно обеспечиваются определенным надзором, прокуратурой, учрежденной при каждой коллегии. Преобразователь старался применить коллегиальное начало как в местном, так и в центральном управлении. Образование центральных коллегий закончилось в 1718 г., а в 1720 г. вышел знаменитый генеральный регламент коллегиям,- знаменитый в том отношении, что он до последнего времени являлся, в общих чертах, основанием всего делопроизводства во всех установлениях, сохранивших коллегиальный порядок. Существо коллежского установления заключается в том, что каждая коллегия составляется из определенного числа советников и асессоров, соединяющихся в присутствие под дирекцией президента, который является первым между равными; членам обеспечивается свобода действий; каждое решение дела зависит от соглашения всех членов, причем, следовательно, голос каждого имеет свое значение и вес при общем счете голосов. Первоначально было учреждено 9 коллегий, между которыми распределены были все части управления, а именно: коллегия иностранных дел, коллегия военная, коллегия адмиралтейская,- коллегии, впоследствии получившие первенствующее значение; затем, камер-коллегия для управления государственными доходами и расходами, берг- и мануфактур-коллегия для управления горными и мануфактурными делами; для дел торговых имелась коммерц-коллегия, для юстиции - юстиц-коллегия, для ревизии счетов государственных - ревизион-коллегия, для ведения государственных расходов - штатс-контор-коллегия. Число коллегий впоследствии видоизменялось, то увеличивалось, то уменьшалось; наконец образовалось 12 коллегий.

§ 129. Почему, при всей ясности и убедительности мотивов Петра Великого, коллегиальное начало не удержалось в высших административных установлениях? Почему начало, прямо ему противоположное, т. е. начало министерское, утвердилось в нашем законодательстве? Этот вопрос требует внимательного рассмотрения. Можно, с теоретической, даже с исторической точки зрения, предпочитать коллегиальное начало единоличному, как это делает Трощинский; можно указывать на многие недостатки действующей системы министерств. Но необходимо понять исторический процесс, который привел к их учреждению.

Как ни важны мотивы, побудившие Петра Великого обратиться к коллегиальной системе, но их нельзя признать совершенно достаточными для тех обстоятельств, которые пережила Россия после его смерти. Коллегии, созданные преобразователем, могли, при благоприятных обстоятельствах, сделаться хорошим орудием нормальной администрации, орудием, осуществляющим отдельные, возложенные на каждую из коллегий задачи. Но для этого нужны были два условия: 1) чтобы общая система администрации была проведена во всех инстанциях и во всех направлениях; 2) чтобы политическая, так сказать, сторона администрации имела своего представителя в установлении, облеченном правами верховного надзора и дающем общее направление всему управлению. Ни то, ни другое условие не осуществилось в течение всего XVIII века.

Хотя Петр Великий начал свою реформу с местного управления (1708 г.), хотя его законодательство богато узаконениями о местных должностях, но ничего прочного не было создано. Сам Петр колебался в выборе систем местной администрации. При его преемниках и это непрочное рушилось. До Екатерины II, наши местные установления представляли самый жалкий вид. Губернии даже не имели установлений, достойных этого названия. Недостаток этот отразился на деятельности коллегий, которые должны были взять на себя всю тяжесть администрации, со всеми ее подробностями, не имея, однако, средств к управлению при незнании местных условий, при отсутствии достойных исполнителей в губерниях и в провинциях. С другой стороны, политический элемент администрации, представленный при Петре Великом верховною коллегиею - Сенатом, долгое время был представлен недостойным образом. Деятельность верховного тайного совета и кабинета способствовала разложению администрации больше, чем ее устройству. Возвышение Сената при Елизавете Петровне не спасло принципа, завещанного Петром. Мы видели выше от каких причин зависели недостатки сенатского управления и подчиненных Сенату коллегий.

Екатерина II, с самого начала своего царствования (1764 г.), остановилась на мысли о преобразовании местного управления. "Целое,- сказала она,- не может быть хорошо, если части в нестроении". Уже в 1764 г. она иначе определила положение губернаторской должности и дала ей больше независимости. Учреждение о губерниях (1775 - 1780) проникнуто мыслью - перенести центр тяжести всего управления в местность. Все коллегии (за исключением трех главных) были перенесены в губернии, под именем палат, приказом и т. д. Эти новые органы администрации были подчинены местному же представителю политической власти - генерал-губернатору, подчиненному непосредственно сенату и императрице. Понятно само собою, что отношения Сената и генерал-прокурора, хотя и оставшихся во главе всего управления, к новым местным должностям были крайне неопределенны. Затем, столь же неопределенны были отношения Сената к тем общим и специальным задачам администрации, которые не могли быть переданы местным установлениям. Мы видели, что императрица не поручала их сенату или, если и поручала, то номинально. Действительное заведование ими вверялось или генерал-прокурору, или особо доверенным лицам.

Царствование Павла I довершило неопределенность высших установлений. Значение сената, как высшего административно-политического установления, пало. Система личных поручений воскресла с новою силою. Затем, Павел I восстановил в столице многие коллегии, упраздненные после учреждения губерний, причем отношение местных и центральных коллегий не было определено. Наконец, система местного надзора поколебалась, благодаря уничтожению большинства генерал-губернаторств. Царствование Александра I застало высшие установления в хаотическом состоянии. Трудно было определить даже взаимное их отношение, найти лицо или место, действительно ответственное за положение каждой части администрации. Этою необходимостью сколько-нибудь правильного распределения задач управления, установить хотя какие-нибудь условия ответственности, наконец, примером Западной Европы, особенно Франции, объясняется первое учреждение министерств 1802 года.

§ 130. Первое учреждение министерств носит на себе отпечаток компромисса, сделки, и притом сделки спешной. Сперанский, тогда еще негосударственный человек, не принимал участия в этом деле. Основания этого нового учреждения были выработаны в "неофициальном комитете", в котором вообще предположено было пересмотреть и преобразовать начала русского государственного устройства. В комитете заседали граф В. П. Кочубей, Н. Н. Новосильцев, князь Адам Чарторыский и граф П. А. Строгонов. Первый план преобразования исполнительной части был представлен князем Чарторыским 10 февраля 1802 года. В записке князя были указаны недостатки существующего порядка и средства его исправления. Автор предполагал разделить административную власть между несколькими министрами, предоставив права высшего надзора сенату. Строгонов свидетельствует, что государь и все члены комитета остались довольны планом Чарторыского. В следующих заседаниях первоначальный план изменялся в подробностях. Так, граф Кочубей предлагал принять французскую систему деления и устройства министерств, для чего и принес в комитет тогдашний национальный французский календарь (I'Almanach national de France). Но государь нашел, что у французов слишком много подразделений. Вместе с тем Оленину было поручено составить проект образования министерств, который предположено рассмотреть в комитете. Независимо от совещаний в комитете, члены его совещались и с воспитателем государя - Лагарпом, который находил идею учреждения министерств "весьма счастливою". Только 11 апреля Новосильцев представил в комитет составленный им проект разделения министерств. Этот проект и лег в основание нового учреждения. О судьбе оленинского проекта ничего неизвестно. Кажется, Оленин ограничился доставлением сведений о разделении предметов администрации между существующими установлениями. Новосильцев предлагал разделить "министерство" (так как первоначально предположено было образовать одно министерство, с подразделением его на части) на восемь частей порученных министрам: юстиции, внутренних дел, финансов, государственного казначейства, иностранных дел, военное, морское и народного просвещения. Министерства коммерции не предполагалось: оно было прибавлено впоследствии. Прения о проекте продолжались несколько заседаний. Он был послан на заключение графа А. Воронцова, который и представил некоторые замечания. Но вообще план учреждения остался в несовершенном виде. Положение министров среди совета, еще необразованного окончательно, коллегий, действовавших по старому порядку и сената, только что преобразованного, было весьма неопределенно*(1859). На первое время, впрочем, государь был доволен тем, что ему удалось достигнуть хотя некоторого распределения дел. Вскоре после открытия министерств, он писал Лагарпу (25 октября 1802 года: "Мера, о которой мы так часто говорили, в полном действии: министерство образовано и идет хорошо уже более месяца (с 8 сентября). Дела от этого приобрели более ясности и методы, и я знаю тотчас, с кого взыскать, если что-нибудь не так как следует". В официальном манифесте об учреждении министерств указан следующий мотив: "Мы заблагорассудили разделить государственные дела на разные части, сообразно естественной их связи между собою, и для благоуспешнейшего течения поручить оные ведению избранных нами министров, постановив им главные правила, коими они имеют руководствоваться в исполнении всего того, чего будет требовать от них должность, и чего мы ожидаем от их верности, деятельности и усердия ко благу общему". Несмотря на ясность цели, законодательству предстояла трудная задача определить отношение министров к сенату, который получил новое учреждение в один день с министерством и был признан высшим установлением империи. Затем оставались и восстановленные Павлом I коллегии. Первое учреждение министерств не тронуло пока ни верховного значения сената, ни коллегий. Министры, которым поручены были отдельные отрасли администрации, были поставлены под ведение Сената. На Сенат возложена была обязанность рассматривать действия министров, по всем частям управления, их отчеты и по ним делать доклады государю. Следовательно, министры должны были действовать под контролем Сената*(1860). Таких министров учреждено было 8. Все государственное управление разделено было на 8 частей, каждая из них составила особое отделение под главным ведением министра. Эти министерства суть: военное, морское, иностранных дел, в ведение которых отведены три первенствующие государственные коллегии; далее: министерства внутренних дел, министерство финансов, министерство коммерции и министерство народного просвещения. Министерство юстиции не получило особого образования и потому министру юстиции велено было руководствоваться инструкцией генерал-прокурору Сената. В связи с указанными выше управлениями осталось и особое установление - государственное казначейство. В чем же выразилось управление министров? Им не было дано в непосредственное ведение никаких установлений; им назначены только товарищи и канцелярии. Следовательно, нынешних департаментов в министерствах не существовало. Старые коллегии оставлены были на прежнем основании и расписаны по министерствам; наибольшее число коллегий отдано в распоряжение министерства внутренних дел*(1861).

Отношения коллегий к министерствам состояли в следующем. Каждая коллегия, заведующая известною частью, о всех делах посылала к министру еженедельно меморию, а по делам затруднительным, особые представления. Министр разрешал представления, а на мемории, если считал нужным, делал замечания. И ответы министра и его замечания сообщались коллегиям предложениями. Если коллегии не соглашались с замечаниями министра, то представляли ему свои рассуждения. При подтверждении от министра, если с ним не соглашалась коллегия, мнение последней записывалось в журнал, а резолюция министра приводилась в исполнение.

Затем, министрам дано право личных докладов государю по важнейшим делам, но не иначе как по соглашению с другими министрами*(1862). Таким образом, власть каждого министра по отношению к коллегиям не была строго определена. Поэтому ее рассматривали различно. В этом отношении мы встречаемся с двумя мнениями. Первое из них принадлежало известному тогдашнему государственному человеку, Трощинскому, который в своей записке хвалит Учреждение 1802 г. Именно он определяет результаты двух Манифестов 8 сентября 1802 года следующим образом:

1) "Правительствующий сенат, как верховное исполнительное место, получал один право обнародовать законы и высочайшие указы, наблюдать за точным их исполнением и давать окончательный суд по делам судебным.

2) "Коллегии оставались в первобытном положении.

3) "В производстве дел сохранялся тот же коллежский порядок.

4) "Власти министров положены уже были пределы, ибо в обыкновенных случаях они не должны были вмешиваться в суждения коллегий, a в необыкновенных - быть только посредником между коллегиями и Государем; посредством чего министры, получая действительно все способы к ускорению течения дел, не иначе могли препятствовать сему течению, как под точною их ответственностью.

5) "Министры, наравне со всеми прочими чиновниками, подчинялись единообразному наблюдению.

6) "Посредством всех сих распоряжений установлялась точная и определенная ответственность"*(1863).

Таким образом, по мнению Трощинского, сохранены были все выгоды коллежского управления с выгодами управления единоличного.

§ 131. Но сами министры были совершенно другого мнения. Один из министров, Кочубей, у которого делопроизводителем был Сперанский, в 1803 г. представил государю доклад о неудобствах коллежского управления, т. е. о неудобствах коллегиальных обрядов и порядка в подведомственных министерствах. Какую роль играл здесь Сперанский - трудно сказать. Несомненно, что этот доклад министра внутренних дел написан Сперанским, но он тогда был только одним из приближенных чиновников Кочубея и не играл самостоятельной роли. В докладе Кочубея были указаны следующие недостатки коллежского управления: 1) "медленность, в делах управления нетерпимая, составляет, так сказать, существо коллежского обряда; 2) недостаток разделения работы и постепенного ее усовершения; 3) множество форм совершению излишних и образ письмоводства весьма затруднительный; 4) недостаток ответственности; 5) министр, действуя в коллегии как главный директор, не может иначе управлять ею, как только внешним образом, т. е. он должен получать от нее мемории о делах текущих, рассматривать ее представления, давать на них предложения, составлять доклады, предписывать по ним исполнение: сколько излишней и ничего в себе существенного не заключающей переписки! Он должен иметь для каждой коллегии свою канцелярию и свой архив, и все сие только для того, чтоб сказать ей свою резолюцию, или объявить указ. Сие вводит министра в бесполезные подробности, развлекает внимание, отнимает время и средства обозревать их в совокупности"*(1864). Этот доклад имел то практическое последствие, что все коллегии были постепенно закрыты, за исключением трех государственных коллегий; вместо их предположено было ввести департаменты. Сам Сперанский говорит впрочем, что в таком порядке управления были разные неудобства. Но особенно резкие возражения этот порядок вызвал в Трощинском. Он говорит: 1) "что в столице министры присутствовали повсюду и все делали, не быв подчинены никакому наблюдению; 2) что в губерниях и уездах все места и лица находились под непосредственным влиянием министров, и что служившие в разных местах чиновники не что иное были, как простые орудия воли министров; 3) что воля министров и разного рода их канцелярий, действовавших по разным частям отдельно и независимо друг от друга, не встречала нигде и ни от кого противодействия, разве только, когда сии различные воли, соединясь y губернатора, очевидно сталкивались одна с другою и приводили губернатора в невозможность делать исполнения по разным повелениям, друг другу противоречащим; 4) что ни в министерских департаментах, ни в зависевших от них губернских и уездных управлениях не было никакого наблюдения за исполнением законов, и что министры, не имевшие за собой никакого надзора, не могли надзирать и за своими подчиненными".

В 1810 г., когда подан был проект преобразования министерств, написанный уже Сперанским, последний говорит о власти министров, что "трудно определить, в чем она состояла", а об ответственности министров- что "хотя рассмотрение министерских отчетов поручено было сенату, но как из самых сих отчетов усмотрено было, что все разрешения министров и все их меры принимаемы были не иначе, как по докладу и совершаемы высочайшими указами, на указы же постановлением 1803 г. воспрещено было Сенату делать примечание: то рассмотрение отчетов превратилось в один письменный обряд, а потом и самый обряд сей временем пресекся"*(1865). Затем Сперанский прибавляет, что все эти обряды действовали всего три года. Следовательно, мнение Трощинского оказывается справедливым, хотя и преувеличенным. Но сам Сперанский, может быть, для того, чтобы возвеличить свое учреждение министерств в 1811 г., указывает недостатки тогдашнего управления, которые, по его мнению, заключались в следующем: 1) в смешении дел и власти Сената и министерств, так что невозможно было определить, где начинается власть Сената и где оканчивается власть министерств; 2) он говорит, что "обращение коллегий в департаменты министерские и введение их в состав министерств" принесло значительную пользу, так как этим усилена была скорость и единство управления; "но, с другой стороны ничем не прекращена произвольность действий и не удостоверена зрелость соображений"; 3) неопределенность власти министров и недостаток ответственности: "по общему закону,- продолжает он,- министр не может дать никакого разрешения в пояснение или дополнение существующих правил. Отсюда необходимость испрашивать на все случаи, даже и маловажные, высочайших повелений; получив же сии повеления, ответственность министра становится не только излишнею, но даже и невозможною. Все сии неудобства, многократно и в разных видах представлявшиеся, указывали необходимость другого министерств образования". Следовательно, по мысли Сперанского, необходимо было дать министру известную степень распорядительной власти и ввести ответственность. Последующее преобразование министерств состояло в том, что в июле 1810 г. вышло новое расписание и распределение дел между ними. Наконец, в 1811 г. вышло новое учреждение министерств. Сам Сперанский говорит, что в основание этого учреждения положено два начала: 1) что "министерства не суть учреждения, отличные от сената, но суть сами Сенат"; 2) что между управлением высшим и подчиненным не может быть никаких посредствующих инстанций. Но введение министерств в состав Сената не совсем оправдалось, равно как и непосредственное влияние министерств на губернское управление. Затем, с учреждением в 1810 г. Государственного совета, положение министров видоизменилось в двояком отношении: с одной стороны, они, как лица официальные, облечены правом законодательной инициативы, с другой стороны, отчеты по управлению министерствами должны быть представляемы в государственный совет и там рассматриваться. Постановление, что министерства суть часть сената, в своде законов приняло ту условную форму, что министры присутствуют в сенате.

§ 132. Теперь нам предстоит рассмотреть учреждение министерств. При рассмотрении его необходимо иметь в виду две различные стороны: организация министерств подчинена известным общим основаниям; затем каждое из них имеет свои определенные задачи и устройство. Поэтому нам предстоит: 1) рассмотреть организацию и значение министерств вообще; 2) уяснить себе распределение задач между отдельными министерствами и устройство последних. Для этой цели мы имеем общее учреждение министерств, которое заключает в себе два раздела. Первый раздел говорит об образовании министерств, т. е. об организации министерств в тесном смысле, а второй раздел заключает в себе общий наказ министерствам, указывает степень власти министерств вообще, порядок их деятельности. Остальные разделы учреждения министерств касаются второй нашей задачи, т. е. содержат в себе наказы отдельным министерствам. Однако рассмотрение организации министерств вообще мы должны начать со второго раздела общего учреждения, потому что в нем содержатся общие положения о существе власти министров, о цели министерского установления, о порядке деятельности и отношений министерств и т. д. При этом мы сделаем только сопоставление самых определений закона, которые не всегда ясны и не всегда последовательно вытекают друг из друга.

§ 133. Определение министерств выражено в ст. 189, где сказано: "В порядке государственных сил министерства суть установления, через которые верховная исполнительная власть действует на все части управления". Что такое верховная исполнительная власть? Трощинский, в своей записке, нападает на это выражение, слишком по его мнению неопределенное. Он говорит, что "я знаю одну верховную власть - императора, в котором соединены и законы и исполнение. Действительно, 189 ст., принимая в соображение существо нашего образа правления, должна быть понимаема так, что министерства суть учреждения, через которые верховная власть действует в исполнительном порядке. С этой точки зрения министры являются органами власти верховной. Это подтверждается 192 ст., где говорится, что министры в действиях своих подчинены непосредственно верховной власти. Но можем ли мы рассматривать министров, только как органов власти верховной? Не имеют ли они определенной самостоятельной власти? Действительно, на основании общего наказа, существо власти, предоставляемой министрам, определяется тем, что она относится единственно к порядку исполнения, что никакой новый закон не может быть издан министерством. Но существо власти министров определяется не одним этим, отрицательным признаком. Власть эта имеет определенное и самостоятельное содержание. Оно, по ст. 193, определяется тем, что министры могут понуждать все подчиненные им установления к исполнению законов и распоряжений. Цель министерств в ст. 190 определяется так: "Министерства учреждены на тот конец, чтобы доставить законам скорое и точное исполнение". Итак, с одной стороны министерства являются органами власти верховной, следовательно, участвуют в управлении верховном, а так как в управлении верховном верховная власть действует непосредственно, то министерства должны быть исполнительными органами ее, не имеющими самостоятельной доли власти, а потому и ответственности; с другой стороны, министерства являются с определенною задачею, которая определяется тем, что они учреждены "на тот конец, чтобы дать законам скорое и точное исполнение". В этом определении закона нельзя видеть внутреннего противоречия. Положение министров на самом деле двойственно. Как представители высшей административной власти, они имеют постоянное соприкосновение с политическими интересами страны. Через них верховная власть дает направление всей административной машине; они обязаны вести все части управления в духе высшего правительства. В этом качестве политического элемента администрации, министры являются непосредственными, органами верховной власти. Но, затем, учреждение министерств указывает им круг самостоятельных задач, осуществляемых ими под своею ответственностью. Ближайшим образом, закон смотрит на них как на власть надзирающую, в обширном смысле этого слова. Для осуществления этой надзирающей власти министры, по ст. 194, вооружены следующими средствами: 1) в их руках находится определение на должности и увольнение чиновников административного ведомства. Это положение надо понимать в ограничительном смысле : а) некоторые должности замещаются по непосредственному усмотрению Императора; таковы должности первых трех классов; б) некоторые должности замещаются губернским начальством; таковы должности до 7-го класса включительно. Следовательно, ст. 194 не касается всех этих должностей. Отсюда видно, что министры могут назначать и увольнять чиновников 6 и 5 классов (за некоторыми исключениями в ту и другую сторону, о которых будет сказано в учении о службе гражданской) и представляют кандидатов на должности 4 класса, потому что должности 4 класса замещаются Государем по представлению министров. 2) Министрам принадлежит надзор за действиями всех подчиненных мест и лиц, с правом удаления от должности и предания суду в случае важных преступлений. 3) Разрешение силою существующих законов всех затруднений и сомнений, возникающих в администрации при исполнении законов и распоряжений. Указанные права министра касаются его как должностного лица, назначенного к тому, чтобы дать законам скорое и точное исполнение. Отсюда вытекает, что в тех случаях, когда средства закона недостаточны, когда нужен чрезвычайный способ действия, превышающий власть министра, последний должен докладывать Государю, испрашивая его разрешения на принятие чрезвычайных мер. Но ст. 195 облекает министров: 4) дискреционною властью, т. е. не ограничиваемою законодательными постановлениями. Эта власть дает министру право принимать чрезвычайные меры, следовательно, переступать за пределы своих законных полномочий в случаях чрезвычайной важности. Но в этих случаях министр обязать доказать: во-1-х, настоятельность самой нужды чрезвычайной меры и, во-2-х, невозможность ожидать разрешения высшей власти ввиду настоятельности этой нужды. Независимо от этой дискреционной власти, права министров в настоящее время de facto и отчасти по закону, усилены некоторыми полномочиями. Мы говорим о праве министров издавать распоряжения, в развитие действующих законов. Общего постановления об этом предмете в своде законов не имеется. Но полномочия эти указываются, каждый раз, в отдельных узаконениях, как, например в положении о с.-петербургском градоначальстве, о пошлинах за право торговли и других пошлинах, о почтовой части и т. д.

Права, предоставленные министрам, и разнообразие их задач приводят их в соприкосновение со всеми государственными установлениями и со всеми видами власти. Поэтому закону предстояло с возможною точностью определить положение министров в ряду других государственных установлений. К рассмотрению этого вопроса и обратимся

§ 134. Здесь мы должны рассмотреть, во-первых, отношение министерств к власти законодательной; во-вторых, отношение их к власти судебной; в-третьих, отношение министерств к другим органам исполнительной власти; в-четвертых, отношения министерств между собою, и наконец, в-пятых, отношения их к местам подчиненным.

1) Отношение министров к власти законодательной рассмотрено уже выше, в учении о законе*(1866) и отделе о государственном совете. Ограничимся кратким повторением сказанного. Ст. 197 учр. м. гласит, что "отношения министров по части законодательной состоят в том, что они могут представлять о необходимости нового закона или учреждения, или об отмене прежнего". Другими словами, закон предоставляет министрам право законодательного почина, в пределах, указанных выше. Но, вместе с тем, министры участвуют и в рассмотрении законопроектов. Они суть члены государственного совета по самому их званию. Не участвуя в заседаниях департаментов совета на правах членов их, они могут представлять здесь свои объяснения. Затем, министры обязаны присутствовать в общих собраниях совета, где и участвуют в голосовании наравне с прочими членами*(1867). Наравне с прочими сановниками, министры облечены правом объявлять словесные высочайшие повеления*(1868).

2) Отношение министерств к власти судебной определяется в 213 и 214 ст. учр. минист., которые говорят, что а) судебная власть во всем ее пространстве принадлежит сенату и местам судебным, и б) министерства никого судить и наказывать не могут. Но тем не менее разграничение между судебною и высшею исполнительными властями довольно трудно провести, потому что исполнительная власть облечена некоторыми функциями, напоминающими функции судебной власти. Эти ст., 213 и 214, надо понимать в том смысле, что министерства не могут присваивать себе прав, присвоенных судебной власти. Но в ведомстве министерств сосредоточиваются разные виды карательной власти. Из 1 ст. суд. уст. видно, что администрация облечена различными средствами преследования и даже наказания преступлений. Так, 1) в примеч. к 1 ст. Уст. о пред. и пресеч. преступл. сказано, что без суда, административным порядком, могут быть принимаемы различные меры, которые не считаются лишением прав, как-то: воспрещение жительства в определенном месте, отдача под надзор полиции; 2) по Закону 19 мая 1871 г., на осн. ст. 29, определяется участие администрации, или, точнее, жандармского корпуса в преследовании политических преступлений; 3) по Закону 7 июля 1872 г., министру внутренних дел дано право представлять в комитет министров об уничтожении книг, найденных по чему-либо особенно вредными. Независимо от этого, министр внутренних дел облечен правом налагать административные взыскания на периодические издания,- объявлять им предостережения, приостанавливать издание, воспрещать розничную продажу N газет и т. д.; 4) всем ведомствам принадлежат важные дисциплинарные права относительно служащих лиц, которые могут простираться до удаления от службы без объяснения причин или с объяснением; 5) множество проступков, совершаемых против уставов казенных управлений и общественного благоустройства карается также административными властями*(1869). Кроме карательной власти, администрации принадлежит некоторое участие в гражданской юрисдикции, в отправлении гражданского правосудия. 1) В 215 ст. учр. мин. сказано, что все иски, сопряженные с казенным интересом, разрешаются в сенате не иначе, как по истребовании заключения от министра по принадлежности. Однако в таком виде правило это сохранилось только для дел, производящихся прежним порядком. Впрочем, и судебные уставы нисколько не устранили окончательно участия администрации в отправлении гражданского правосудия в делах, сопряженных с казенным интересом. Эти дела производятся особым порядком, причем министрам и главноуправляющим дается право, "независимо от участвующих в деле сторон, входить в кассационные департаменты Сената с представлениями об отмене решений судебных палат"*(1870). Затем, судебные уставы предоставляют взаимному соглашению министерств возникающие между ними споры о казенном имуществе*(1871); 2) ведению администрации подчиняется рассмотрение жалоб и различных неисправностей по подрядам и поставкам, заключаемым частными лицами с казенными управлениями. Таким образом, уже из этих общих указаний видно, что министерства облекаются некоторою долею карательной власти и правами административной юстиции.

3) Что касается отношения министерств к власти исполнительной, то мы знаем, что они считаются органами власти верховной, действующей в исполнительном порядке. Но, кроме этого, верховная власть в том же порядке проявляется и действует через комитет министров, а высшим установлением управления подчиненного является сенат. Таким образом, существо власти, предоставленной министрам, приводит их в соприкосновение, с одной стороны, с сенатом, с другой - с комитетом министров. Отношения эти, естественно, вращаются в круге исполнительных дел. По ст. 206 учр. мин. под исполнительными делами разумеются такие, которые не требуют издания нового закона или отмены старого*(1872). Но закон отказывается определить, какие предметы должны быть отнесены к этому кругу дел. Ст. 207 говорит, что "предметы сии определяются не особенным существом сих дел, но степенью власти, потребной для разрешения их или исполнения. Отсюда само собою следует, что отношения министров к сенату и комитету министров возникают в том случае, когда разрешение известных дел превышает степень данной им власти, или когда власть эта недостаточна для приведения известных мер в надлежащее исполнение. Этого рода дела подводятся под две категории: 1) некоторые из них могут быть разрешены силою существующих законов, хотя и превышают власть министра. Так, напр., иногда требуется сделать циркулярное предписание об исполнении данного закона по всем ведомствам; принятие такой меры превышает власть министра; поэтому*(1873) такое циркулярное предписание должно быть издаваемо через правительствующий сенат. Кроме того, ст. 211 учр. мин. исчисляет довольно много дел, по которым министры входят с представлениями в Сенат*(1874). 2) Отношения министров к комитету министров возникают там, где "законы и учреждения недостаточны", т. е. дело не может быть разрешено сенатом или когда, по силе закона, данный предмет требует высочайшего разрешения*(1875).

4) Общий наказ определяет и отношение министерств между собою. Мы видели, что закон 1802 г. говорил о намерении законодателя учредить министерство, т. е. одно цельное учреждение. Эта мысль не оставлена и учреждением 1811 г., которое вошло в действующий свод законов 216 ст. учр. мин. говорит следующее: "поелику все министерства составляют одно управление, то ни одно из них не может отделиться от других ни в видах управления, ни в общей его цели; разделение частей управления по министерствам не есть разделение самого управления, которое по существу своему всегда должно быть едино". Итак, предполагается, что министерства составляют как бы единое учреждение. Но единство такого учреждения, как министерство, может осуществиться только при соблюдении двух условий: а) при однородности министерств, т. е. при том условии, чтобы в состав министерства входили лица, одинаковые по своим убеждениям, так сказать, по своему политическому миросозерцанию; б) второе условие заключается в том, чтобы однородность министерств была связана с солидарною ответственностью министров. Естественным последствием этих двух начал является в) третье: министерства образуются как бы в форме коллегии, во главе которой есть руководящее лицо - первый министр. Понятно, что осуществление этих начал мыслимо только при таком государственном устройстве, где министерства являются органом известной политической партии, следовательно, в монархиях представительных. В конституционных государствах установление такого министерства (Staatsministerium, кабинет) рассматривается как средство обеспечить палатам влияние на администрацию, упрочить политическую ответственность исполнительной власти пред народным представительством, при полной неответственности монарха. Проведение же этих начал в неограниченной монархии вряд ли возможно и полезно. В монархии неограниченной - государь есть единственный руководитель и глава политики. Министры ответственны пред ним. Следовательно, ему принадлежит полная свобода в выборе советников и исполнителей его воли. Составление "однородного" министерства вряд ли принесло бы какую-нибудь пользу. Напротив, в большинстве случаев оказывается крайне полезным разнообразие в мнениях и в направлениях министров. Однородное министерство в неограниченной монархии явилось бы не органом общественного мнения, а известного кружка, часто тесного и не всегда полезного для страны. Монарх должен иметь возможность выслушивать различные мнения, извлекать общие руководящие начала управления из сравнения выгод и невыгод различных направлений. Посему, в монархии неограниченной каждый министр является самостоятельным представителем вверенной ему части, которою он управляет под личною своею ответственностью пред императором. И действительно, закон обеспечивает свободу действий министров. Ст. 217 говорит, что министр не может входить в управление делами, находящимися в ведении другого министра. Следовательно, каждое министерство представляет самостоятельное управление, подчиненное министру, который, в свою очередь, подчинен верховной власти; следовательно, каждый из министров имеет непосредственное отношение к власти верховной. Сам закон ограждает от вторжения в его распоряжения сторонние ведомства. Тем не менее, эта отдельность министерств имеет свои пределы, и 216 ст. не есть выражение бесплодного теоретического правила. Признавая полную самостоятельность министров в управлении их частями, закон должен был, с другой стороны, потребовать, чтобы они не расходились в общих целях управления, не уклонялись бы от некоторых общих начал политики, принятой верховною властью. Это единство в общем направлении министров поддерживается верховною властью и ближайшим средством для такой цели является учреждение совета министров, значение которого рассмотрено выше. 5) Отношения министерств к управлению подчиненному. Если министерства построены на начале бюрократическом, приказном, то отсюда вытекает, что каждому министру вверена известная часть управления, и потому он может требовать от подчиненного управления исполнения своих предписаний. На этом основании ст. 231 говорит, что подчиненные места и лица обязаны беспрекословно и с точностью исполнять предписания министров. Спрашивается: не устанавливает ли эта статья закона обязанности пассивного повиновения для подчиненных лиц? В этом случае она разрушала бы некоторые постановления основных законов, напр. ст. 77, о различии между административным распоряжением и законом, следовательно, отменяла бы обязанность всякого подчиненного лица не чинить исполнения по таким распоряжениям министра, которые отменяют существующие законы или противоречат последним. Но эти начала не только не колеблются, а напротив, подтверждаются ст. 233, 234 и 238 учреждения министерств, где сказано, что а) всякое начальство, получившее высочайшее повеление, несогласное с законом, не чиня исполнения, обязано представить о том, сначала министру, а затем в правительствующий сенат; что б) всякое начальство не обязано чинить исполнения по непосредственным распоряжениям министерства, которые отменяют какие-либо законы, а обязано представить о том министру, причем, в случае подтверждения их со стороны министра, оно обязано представить об этом первому департаменту сената; что 3) начальство не обязано исполнять предписания министерства, если они выходят за пределы его компетенции, напр. министр финансов сделал распоряжение по предметам, относящимся до министерства внутр. дел; в этом случае подчиненные места, не чиня исполнения, обязаны представить об этом последнему и ожидать его разрешения. Все эти постановления дают нам право комментировать ст. 231 в том смысле, что всякое начальство обязано исполнять законные предписания министров, следовательно, эта статья устанавливает принцип закономерного повиновения. Для полного объяснения этих статей должно обратить внимание на термин, который неоднократно повторяется в приведенных статьях, именно в них говорится: "всякое начальство..." Подходят ли под это понятие начальства лица, непосредственно входящие в состав министерств, следовательно, директоры департаментов, начальники отделений, столоначальники и т. п.? Под "всяким начальством" следует, конечно, разуметь лица и установления, облеченные известной долей самостоятельной власти, главным образом означенные статьи имеют в виду местные установления, которые имеют долю самостоятельной власти, в особенности тех лиц, которые поставлены во главе самоуправления, которым вверен общий надзор за действиями администрации.

Рассмотрев существо и цель министерств, а также место, занимаемое ими в ряду других установлений, мы должны рассмотреть устройство министерств.

§ 135. Устройство министерств определяется одним общим принципом, выраженным в 1-й ст. учр., именно, что "управление каждым министерством вверяется одному лицу, по непосредственному избранию императорского величества". Следовательно, все учреждения министерств проникнуты началом единоличным, т. е. таким, при котором решительный голос принадлежит одному лицу. Товарищ министра, в тех министерствах, где существует это звание*(1876), не разделяет с министром его власти. В бытность министра, он не имеет даже никаких самостоятельных прав*(1877). Товарищ министра получает самостоятельное значение во время отсутствия последних или болезни их, когда они вступают во все права своих министров*(1878). Но на замену министра его товарищем всякий раз требуется особое высочайшее повеление, объявляемое сенату и обнародуемое во всеобщее сведение. В обыкновенное время товарищ министра не имеет никакой исполнительной власти. Закон рассматривает его как одного из членов совета министра. Затем, последний может возлагать на него присутствование вместо себя в государственном совете и других высших установлениях, причем он вступает во все права и обязанности министра*(1879). Наконец, министру предоставляется поручать своему товарищу в управление ту или другую часть (не иначе, впрочем, как с высочайшего разрешения). В этом случае товарищ заведует своею частью на правах директора департамента, если в его инструкции не будут указаны другие правила*(1880). Таким образом, министр остается единственным распорядителем своего ведомства. К учреждению министерств вполне применяются слова Вивьена, что, 1) действие власти вверяется единому агенту, 2) что этот агент должен быть вспомоществуем советом и 3) что администрация должна подлежать надзору и ответственности. Рассмотрим каждое из этих положений. Быстрота, энергия и ответственность административного действия требуют, чтобы оно было вверено одному лицу*(1881). Но, без сомнения, это действие административной власти, вверенное одному лицу, было бы источником произвольных, необдуманных актов, если бы сам закон не обставил его известными условиями. Если закон справедливо желает достигнуть большей быстроты администрации через поручение ее одному лицу, то выгоды быстроты не окупались бы при том предположении, что единоличное управление повлечет за собою необдуманность решений и даже произвольность действий. Поэтому Вивьен и говорит, что, во-вторых, органы, призванные к принятию решений, должны быть вспомоществуемы советом. Это правило предназначено служить коррективом произвольности и поспешности, которым подвергаются органы, предоставленные самим себе. Действительно, хотя решение дела требует иногда энергии и быстроты, но это решение должно быть основано на предварительном глубоком изучении дела, на предварительном собрании всех данных, касающихся данного вопроса, что одному лицу сделать невозможно. Вследствие этого сам закон требует, чтобы глава известного административного ведомства испрашивал советы y установления, для того назначенного. Таковы два условия, которыми должны быть обставлены единоличные органы администрации, т. е. чтобы решения их были основаны на предварительном изучении дела, порученном подчиненному установлению. Впрочем, в этом отношении должно различать две стороны одного и того же дела, именно должно различать между докладом и советом. Решение министра могло быть основано, во-первых, на докладе, т. е. на совокупности сведений, справок, разъясняющих дело, поступающее на его разрешение, на докладе, изготовленном в определенном канцелярском порядке в отдельном департаменте. Во-вторых, решение министра может быть основано на постановлении его совета, куда поступают особенно важные доклады по делам, имеющим особенное значение, по тем делам, по которым сам закон требует, чтобы министр выслушивал мнение своего совета. Отсюда и возникают двоякого рода учреждения при министре: департаменты и совет. В-третьих, хорошее административное устройство требует установления для единоличных органов должной ответственности. Нигде вопрос об ответственности не играет такой важной роли, как в административных учреждениях, потому что здесь решительный голос принадлежит одному лицу, ему предоставляется известная свобода действий, которая тогда только не превращается в произвол, когда будет обставлена известными условиями ответственности. Организация ответственности слагается из двух моментов: а) государство должно быть вооружено надзором за деятельностью министерства. Этому требованию надзора соответствует у нас система отчетности; б) законодательство должно определить условия самой ответственности в тесном смысле, т. е. условия возбуждения уголовного преследования против лиц административного ведомства, которые переступают пределы своих полномочий или вообще не оправдывают возложенного доверия. Рассмотрим эти условия в подробности.

§ 136. Первому условию удовлетворяет начало, изложенное в 1 ст. учрежд.: управление каждым министерством вверяется отдельному лицу по непосредственному избранию императорского величества. Это лицо является ответственным за все действия министерства, но, с другой стороны, оно получает право направления всех действий своего ведомства. Мы видели уже, какими правами, по ст. 194, облекается министр. Но министерское управление должно быть обставлено некоторыми установлениями, содействующими большой обдуманности, зрелости всех решений министерства. Такими установлениями являются: части министерства, предназначенные для доклада, и совет, состоящий при министре. К этим двум коренным установлениям приравниваются все другие. Установлениями докладывающими, по общему правилу, являются департаменты и канцелярия министра. Департаментов при каждом министерстве несколько*(1882) соответственно отраслям управления, входящим в состав каждого из министерств. Канцелярия министра назначена для личной его переписки по особенно важным делам. Департаменты состоят из директоров, вице-директоров, начальников отделений (так как департаменты разделяются на отделения), столоначальников и т. д. Состав канцелярии установлен на подобном же основании. Директоры департаментов определяются высочайшим приказом, по представлению министра, начальники отделений назначаются самими министрами*(1883). Департаменты и канцелярия министра суть установления, конкурирующие между собою, потому что деятельность их однородна. В чем же заключается различие между департаментами и канцелярией министра? В канцелярию министра поступают дела особенно важные, каковы: а) высочайшие повеления и указы, б) сношения министра с генерал-губернаторами и другими министрами, в) дела особенной важности по текущему управлению, г) жалобы на распоряжения начальства, подведомственного министру, д) отзывы на распоряжения министра, наконец, е) дела секретные. Из всей этой массы дел доклады подготовляются канцелярией только по делам секретным, прочие же дела должны быть распределены между департаментами, причем это распределение предоставляется директору канцелярии. Причина такого распорядка та, что законы требуют рассмотрения данных дел учреждением, специально для этого назначенным; исключение составляют дела секретные, которые решаются самим министром. Впрочем, из всей массы остальных дел министр может оставить непосредственно y себя некоторые дела особенной важности, с тем, чтобы они доложены были ему через канцелярию. Все остальные дела распределяются между департаментами, которые являются нормальными органами доклада, так что ни одно дело не может поступить в совет министра, не побывавши предварительно в департаменте. Составив доклад, департамент представляет дело на окончательное разрешение министра.

Но исчерпывается ли задачею докладов вся деятельность департаментов? Действительно ли все управление сосредоточивается в руках министра? На этот вопрос ответ должен быть дан отрицательный: департаменты не только изготовляют доклады, но имеют и свою степень власти. Это объясняется историческим происхождением департаментов. Мы видели*(1884), что весьма многие департаменты образованы из тех коллегий или главных управлений, которым некогда были вверены задачи центрального управления; что по учреждению министерств 1802 г. эти коллегии сохраняли свою самостоятельность, которую не вполне утратили и после введения их в состав соответствующего министерства. Посему департаменты министерств во многих отношениях являются местами центрального управления, непосредственного заведования тою или другою частью. Можно сказать, что именно это обстоятельство обусловливает централизацию нашего управления, сообщает ей тот бюрократический характер, который вызвал не одну справедливую жалобу. Оно низводит министерства - установление главным образом политическое - на степень административного места, погруженного во все мелочи управления; оно ведет к сосредоточению в органах центрального управления многих вопросов, которые с большим удобством могли бы быть переданы установлениям местным; наконец, оно применяет начало единоличное к таким предметам, где польза дела требовала бы коллежского устройства. Трощинский ничего не имел против министров, как высших блюстителей и руководителей определенного числа однородных коллегий. Он восставал против обращения коллегий в департаменты, принявшие от них права и обязанности по управлению и притом на началах единоличной власти.

Ввиду такого двоякого значения департаментов, производящиеся в них дела разделяются на три разряда: на текущие, чрезвычайные и не терпящие времени*(1885). Дела текущие разрешаются в самом департаменте под дирекцией и подписью директора, а исполнение по ним чинится в соответствующем отделении. Только некоторые из дел текущих представляются министру; именно сюда относятся:

1) "дела, предполагающие переписку с местами и лицами, равными министру", и 2) дела, которые он сам велит себе представит. Под именем дел чрезвычайных разумеются: 1) дела, которые не могут быть разрешены силою существующих законов и правил;

2) особенно важные дела, требующие особенных мер или преследования виновных. Эти дела представляются на разрешение министра. По всем делам, представляемым на разрешение министра, доклады совершаются в двух видах: 1) в виде записок, изготовленных в департаменте с проектом заключения. Эти записки изготовляются только по делам особенно важным и сложным; 2) дела не столь важные представляются министру в подлиннике, со справками департамента.

Дела, не терпящие времени, не составляют отдельного рода дел, требующих особой власти для их разрешения. Они подлежат только скорейшему разрешению и рассматриваются в департаментах.

§ 137. Совещательными учреждениями в министерствах являются: а) совет министра; б) общие присутствия в департаментах; в) специальные советы, состоящие при некоторых департаментах.

Совет министра есть высшее установление в министерстве, поставленное выше всех департаментов. По ст. 11 учр. мин., он имеет следующее значение. В тех министерствах, где имеется много департаментов, из всех директоров деп-тов составляется общее собрание. Но эта 11 ст. не имеет практического значения, потому что и в тех министерствах, где немного деп-тов, существует совет министра (например в министерстве народного просвещения). Совет министра составляется из всех директоров департаментов и из лиц, особо назначаемых по высочайшему повелению; кроме того, в совет могут быть приглашаемы посторонние лица, от которых можно ожидать полезных сведений. Компетенция совета определяется ст. 97*(1886), на основании которой в совет министра поступают: 1) дела законодательного характера, т. е. каждый законопроект, выработанный в министерстве, прежде чем он поступит в законодательное учреждение, должен предварительно поступить на рассмотрение совета министра; 2) совету принадлежит предварительное рассмотрение годовой сметы министерства; 3) важнейшие распоряжения по хозяйственному управлению, составление условий на подряды, производство подрядов и т. д.; 4) дела административной юстиции - по притязаниям частных людей на казну и по иску казны на частных лиц; 5) дела по надзору за действиями мест и лиц, подчиненных министерству, и по жалобам на них; 6) дела по упущениям разных чиновников и о предании их суду; 7) все другие дела, какие министр сочтет нужным предложить на обсуждение совета. Таким образом, компетенция совета министра слагается из компетенции легальной, так как некоторые дела силою самого закона должны быть представляемы на рассмотрение совета, и из компетенции факультативной, дающей министру право передавать те или другие дела на рассмотрение совета.

Постановления совета не имеют для министра обязательной силы, так что он может принять решение, несогласное с мнением совета; но в таком случае, при представлении дела высшему правительству, напр. в Государственный совет, мнение совета кратко прописывается, для того, чтобы высшее государственное учреждение могло видеть, в чем заключалось разногласие министра с советом. Исполнение постановления совета поручается одному из департаментов, по принадлежности, т. е. тому, в котором дело первоначально возникло*(1887).

Учреждая совет при министре, закон рекомендует совещательный порядок и для отдельных департаментов, т. е. чтобы важные дела рассматривались в общем присутствии департамента, состоящем из директора, вице-директора и начальников отделений. Порядок рассматривания дел здесь одинаков с рассмотрением дел в совете министра.

В некоторых министерствах есть еще специальные советы, например совет торговли и мануфактур, медицинский, главного управления по делам печати, и другие специальные установления, которые мы укажем в своем месте.

§ 138. Последний вопрос в организация министерств есть вопрос о контроле над министерствами и об ответственности министров. Чтобы контроль над министерствами мог быть осуществлен, для этого необходимо, во-первых, чтобы главноначальствующее лицо, т. е. министр, могло удостовериться в правильности делопроизводства в каждом установлении, находящемся в его ведомстве. Эта цель достигается посредством так называемых ревизий, производство которых рекомендуется законом по каждому департаменту и по всему министерству. Директор обязан производить ревизию дел во всех отделениях департаментов и столов; независимо от этого министр производит ревизию всех департаментов через особо избранных лиц. Но ревизия есть акт, исходящий от самого министра, и составляет, так сказать, домашнее средство министерства.

Более важным средством является отчетность. Под именем отчетности министерств разумеется обязанность представления известных сведений о положении дел в каждом министерстве. Эти сведения касаются, во-1-х, денежных вопросов - исполнения сметы каждого министерства. По государственной росписи ежегодно отпускаются на каждое министерство определенные суммы и в самой росписи распределяются по отдельным статьям в каждом министерстве, так что каждое министерство имеет специальный бюджет. Отсюда возникает необходимость проверки употребления назначенных сумм на каждый предмет с проверкою, притом необходимости произведенных сумм и правильности траты. Порядок денежной отчетности определялся 160 - 174 ст. учрежд. министерств; но в настоящее время, вследствие преобразования правил отчетности и порядка действий государственного контроля, последний проверяет исполнение росписи другим способом, о котором будет сказано ниже. Во-2-х, министр представляет годовой отчет о состоянии управления вверенной ему части. Отчеты о делах по каждой части управления представляются на усмотрение Государя. Предварительное составление их, на основании ст. 175 и след. ст. учрежд. мин., поручается отдельным департаментам, и уже из департаментских отчетов составляется общий министерский отчет. В отчете должны быть указаны состояние дел за предшествующий год, успехи, сделанные министерством в течение прошлого года, причины, замедляющие исполнение бумаг, результаты новых законоположений, изданных правительством и влияние их на ту или другую часть и т. д. Рассмотрение этих отчетов, по учреждению 1802 г., сосредоточивалось в правительствующем сенате, но Сенат не имел средств проверять отчеты и требовать объяснений от министров. С учреждением государственного совета рассмотрение всеподданнейших отчетов поручалось этому установлению. В настоящее время отчеты представляются на высочайшее усмотрение и рассматриваются предварительно особой комиссией по высочайшему избранию; окончательное же рассмотрение их должно происходить в совете министров. Наконец, в-3-х, от министерств требуются отчеты о видах и предположениях касательно улучшения в различных частях управления. Значение этого вида отчетов довольно неопределенно. Закон говорит так: "успешное управление каждой части предполагает твердый и постоянный план ее усовершения*(1888). Это постановление должно понимать в том смысле, что для улучшения каждой части управления необходим предварительный план ее усовершенствования; на этом основании на каждого министра возлагается обязанность составить план будущего управления и представить на высочайшее усмотрение. На министра возлагается обязанность от времени до времени представлять о том, до какой степени представленный план приведен в исполнение. Отчеты этого рода являются, следовательно, средством наблюдения, насколько каждое министерство, независимо от исполнения текущих дел, совершенствует вверенную ему часть, по плану, им составленному и одобренному верховною властью.

§ 139. От отчетности, которая является только средством надзора за министерствами, должно отличать ответственность министров как средство пресечения злоупотреблений, совершающихся в министерстве. Вопрос об ответственности министров имеет специальную, особенную постановку в отдельных государствах, вследствие чего невозможно провести параллели между ответственностью министров в неограниченных монархиях и ответственностью в государствах конституционных, а потому нам приходится указать здесь не столько пункты сходства между тою и другою ответственностью, сколько пункты различия*(1889).

Ответственность министров в Англии и других конституционных государствах, как известно, явилась орудием ограничения королевской прерогативы в пользу народного представительства. Под влиянием министерской ответственности и выработалось в Англии то положение, что особа короля неприкосновенна и священна, что он не ответствует за действия министерства. Но отсюда возникают и особые права для министров: 1) ни одно распоряжение правительства не может иметь силы, если оно не скреплено министром; 2) скрепа влечет за собою ответственность скрепившего. В государствах конституционных ответственность министров имеет более политический, нежели юридический характер. Министры более ответствуют за направление политики, нежели за законность своих действий. В тех случаях, когда палата возбуждает преследование против министра, хотя бы уголовное, это преследование является скорее оружием партии для низложения противника, нежели актом правосудия. Если мы рассмотрим известнейшие процессы, производившиеся во Франции и Англии, то увидим, что юридическая ответственность министров была более политическим орудием, средством отделаться от противника, нежели средством установления правильного соотношения между законами и распоряжениями, и что палаты не преследовали другой цели. Отсюда само собою понятно и другое положение: юридическая ответственность министров, т. е. возбуждение уголовного преследования против советников короны, имела смысл и значение только до тех пор, пока не установилось правильного влияния палат на дела; до тех пор, пока влияние короны на дела было сильно, а влияние палат слабо, у последних было единственное средство против действий министров - пригрозить уголовным преследованием; но как только установилось правильное влияние палат на решение дел, они не прибегают к уголовному преследованию советников короны, министров,- министерства отвечают пред ними более всего за направление своей политики, и когда политика министерства не одобряется палатою, то министерство падает.

Само собою разумеется, указанные начала неприменимы к ответственности министров в государствах неограниченных. Если в этих государствах и существует политическая ответственность министров, то она не имеет надобности формулироваться в положениях закона, потому что от монарха зависит устранить министра, которого мнения не соответствуют направлению правительства. Весьма естественно, что монарх не затрудняется устранить министра, все убеждения которого противны существующим установлениям. Таким образом, то, что мы сказали о политической ответственности министров за направление политики в государствах конституционных, в государствах неограниченных не может быть формулировано в законодательстве; такая ответственность составляет, так сказать, негласное средство между неограниченным монархом и его советниками. Поэтому наше законодательство и обращает внимание на юридическую ответственность министров, и прежде всего на предметы ответственности.

Юридическая ответственность министров, по ст. 251, является в следующих случаях: 1) когда министр превышает пределы своей власти, следовательно, когда он а) издает распоряжение в отмену существующих законов, и б) когда он, миновав установленный порядок, издает распоряжение, требующее рассмотрения его в законодательном порядке; 2) министр ответствует за бездействие власти, или, как говорит закон, "когда министр, оставив власть, ему данную, без действия, небрежением своим попустит важное злоупотребление или государственный ущерб". Из 251 ст. вытекают следующие, весьма важные последствия. Поводы к ответственности по бездействию власти могут возникнуть из рассмотрения действий подчиненного управления, когда окажется, что это управление действует неправильно по вине министра; следовательно, этого рода поводы, сами по себе взятые, не имеют непосредственного отношения к деятельности министра. Поводы самостоятельные могут возникнуть из превышения власти. Здесь мы имеем дело с непосредственными актами министра. Этим объясняется, почему отдел об ответственности министров занимается почти исключительно определением того, что должно считаться превышением власти. Закон, в данном случае, идет путем отрицательным. Высказав общее положение, что министр превышает свою власть, присваивая себе законодательные права, закон обращается к исчислению случаев, когда министр не может считаться превысившим власть. На основании 253 ст.*(1890) и след. не считается превышением власти: а) когда министр действовал по уполномочию верховной власти; б) когда он действовал по ст. 195 учр. мин., т. е. когда принял чрезвычайную меру и может объяснить ее настоятельность и невозможность дожидаться предварительного разрешения в установленном порядке, наконец в) когда министр издал распоряжение, служащее к подтверждению законов существующих, или к исполнению их.

Указанные постановления имеют в виду, так сказать, формальные определения превышения власти. Другие постановления закона касаются материальной стороны дела - вреда, происходящего от неправильных действий министров. Но в данном случае закон уклоняется от всякого положительного определения. Напротив, он и здесь останавливается на случаях не ответственности министров больше, чем на случаях ответственности. Ст. 255 гласит, что а) вредный закон, хотя бы и предложенный министром, но принятый и утвержденный законодательным порядком, не влечет за собою ответственности министра, потому что утверждение само собою снимает такую ответственность; б) распорядительная мера, предложенная министром, но принятая сенатом, или высочайше одобренная, также не влечет для министра ответственности. Но здесь закон делает оговорку: "разве по обстоятельствам дела было бы сделано умышленное и важное упущение". Смысл этого постановления тот, что министр подвергается ответственности в том случае, если умышленно ввел в заблуждение Сенат или верховную власть. Наконец, в) министр не отвечает за такие распоряжения, которые прямо присланы ему к исполнению и им не скреплены.

Таковы определения закона относительно предметов ответственности министра, определения, нельзя не заметить этого, довольно неопределенные. Все постановления об ответственности вращаются, главным образом, около вопроса о превышении власти. Поэтому сила их зависит от точности определения пределов власти министров. Но именно этот вопрос разрешен в учреждении министерств наименее точно. Хотя Сперанский и говорил, что прежнее учреждение министерств отличалось недостатком ответственности, но и им созданное не удовлетворило многих и вызвало жестокие замечания Трощинского*(1891).

Затем, закон говорит о порядке возбуждения ответственности. Ответственность министра может быть возбуждена: 1) жалобами частных лиц, приносимыми Государю через комиссию прошений; впрочем, по смыслу 259 ст. учр. мин., эти жалобы могут быть приносимы и непосредственно Государю; 2) донесениями местных начальств о том, что министр своими распоряжениями побуждает их отступать от законов; 3) производством суда над должностными лицами министерства, когда окажется, что злоупотребления этих лиц были вызваны распоряжениями министра; 4) обозрением губерний, когда окажется, что злоупотребления в губернии зависели от действий министра; 5) рассмотрением отчетов, поступающих на рассмотрение императора; наконец, 6) если откроют в подчиненных ему местах какие-либо злоупотребления, которые находятся в связи с распоряжениями министра. Какое же движение могут получить все эти поводы и заявления? Так как министерства непосредственно подчинены верховной власти, то каждое из таких заявлений о злоупотреблениях министра должно быть представлено на высочайшее усмотрение и получает ход только с высочайшего утверждения, и то в том только случае, когда действия министра привели к важному государственному ущербу и злоупотреблениям. Если Государь сочтет поводы к ответственности заслуживающими уважения, то передает дело на рассмотрение государственного совета. Дело поступает непосредственно в общее собрание, где избирается особая комиссия для производства следствия, которое по окончании его представляется, вместе с мнением комиссии, на высочайшее усмотрение. Мнение государственного совета может иметь двоякие последствия: если окажется, что министр действовал без всякого злого умысла и произвел беспорядок в управлении и государственный ущерб по неспособности к управлению, то он лишается высочайшего доверия и устраняется от должности; если же окажется, что действия министра заключают в себе признаки преступления, то он предается верховному уголовному суду, на основании 1062 ст. уст. уг. суд., причем обвинительный акт составляется на основании следствия комиссии государственного совета, которое играет, таким образом, роль предварительного следствия*(1892).

§ 140. При рассмотрении отдельных министерств мы должны иметь в виду два вопроса: о круге ведомства каждого из них, или о разделении задач между высшими административными установлениями, и о классификации министерств, или о тех группах, в которые могут быть собраны по общности их цели все отдельные отрасли управления.

Вопрос о задачах каждого министерства, о круге их ведомства, принципиально должен быть разрешен тем, что министерства соответствуют одной из общих и основных целей, преследуемых государством. Отсюда понятно, что развитие отдельных управлений находится в теснейшей связи с процессом уяснения этих целей в самом государстве. Самыми элементарными задачами государства являются: 1) внешние его сношения с другими державами, с целью обеспечения взаимных выгод, обеспечения своей безопасности и благосостояния путем мирным, посредством переговоров, следовательно, задача внешних сношений или, так называемых, иностранных дел; 2) организация внешней и внутренней безопасности - организация военных сил, которая, согласно средствам войны, распадается на морскую и сухопутную, следовательно, задача организации военно-сухопутных и военно-морских сил; 3) задача финансовых средств, которыми должно располагать государство для своего существования, также составляет элементарную задачу государственного управления; сюда относятся изыскание, упорядочение и употребление всех источников государственных доходов; наконец 4) государство с самого момента своего появления, по отношению к обществу исполняет также элементарную задачу, вытекающую из общей идеи охранения мира внутри - правосудие, первоначально являющееся в виде самосуда. Эти четыре задачи уясняются сами собой, при рассмотрении коренных целей государства, они определяются условиями внешней и внутренней безопасности и внутреннего мира. И действительно, эти части управления издавна получали определенную организацию. Если иметь в виду только указанные задачи, то можно сказать, что государственная администрация имеет целью обеспечение существования государства, поддержание внутреннего мира и доставление правительству материальных средств. Но затем, с большим развитием государства, оно берет на себя ряд задач, которые касаются внутреннего благосостояния, развития умственного, нравственного и экономического благосостояния целого общества. Эта совокупность обширных задач получает название внутреннего управления. Под внутренним управлением разумеют совокупность тех мер, которыми государство содействует осуществлению целей умственного, нравственного и экономического благосостояния общества; таковы предметы: народного просвещения, управления путей сообщения, содействия земледелию, торговле, промышленности и т. д. Эти задачи получают осуществление свое в новейшее время, когда государство поняло свою задачу в отношении к обществу гораздо шире, чем оно понимало ее в прежнее время*(1893).

§ 141. Наши министерства образовались чисто путем практическим, т. е. путем разделения между отдельными министрами разных государственных коллегий, приблизительно сродных по своему назначению. Таких частей управления признано было 8: военно-сухопутных и морских сил, иностранных дел, юстиции, внутренних дел; финансов, коммерции и народного просвещения*(1894). 1810 г. 25 июля*(1895) последовало новое разделение государственных дел; тогда уже признано пять главных групп, на которые разделяются министерства: 1) внешние сношения - министерство иностранных дел, 2) устройство внешней безопасности - министерство военно-сухопутных и военно-морских сил, 3) устройство государственной экономии, 4) устройство суда гражданского и уголовного - министерство юстиции и 5) устройство внутренней безопасности - министерство полиции. Все эти министерства соответствуют, по мысли законодателя, рубрикам государственных задач. Самое непонятное - группа государственной экономии. Экономия понимается в данном случае в самом обширном смысле, т. е. в смысле всех установлений, предназначенных для государственного хозяйства и для содействия благосостоянию народному. Сюда относились: министерство финансов, министерство народного просвещения, ревизия государственных счетов и главное управление путей сообщения; потом сюда же прибавлено было главное управление духовных дел иностранных исповеданий. Таким образом государственная экономия обнимала собою значительное число министерств. Вообще же можно сказать, что здесь сосредоточены были два разряда государственных дел: то, что можно назвать целями государственного хозяйства - министерство финансов, государственное казначейство, ревизия государственных счетов, и то, что можно назвать внутренним управлением - министерство внутренних дел, главное управление почт и т. д. Что касается министерства полиции, то и оно может быть отнесено к министерству государственной экономии. Несмотря на внесение большего порядка в разделении министерств в настоящее время, нельзя провести строго теоретических начал в учреждении отдельных министерств. Задачи, преследуемые отдельными министерствами, носят довольно смешанный характер, почему разделение их на группы представляется неудобным. Поэтому, не увлекаясь желанием группировать министерства по научным соображениям, мы представим группировку министерств приблизительно к группировке их в 1810 году, сохранившей значение до настоящего времени; при этом мы будем иметь в виду замечание, сделанное нами относительно группы "государственной экономии", т. е., что под нею разумеется, с одной стороны, совокупность учреждений для государственного хозяйства, а с другой - совокупность учреждений, приноровленных для целей внутреннего управления. Но из этого никак не следует, чтобы министерства представляли свою задачу в чистом виде; например министерство финансов приноровлено к целям государственного хозяйства, т. е. к попечению об источниках государственных доходов и наблюдению за точным передвижением государственных сумм; но в нем мы найдем попечение о развитии торговли, так что в одном министерстве соединены два - министерство финансов и министерство торговли. То же встречается и в других министерствах.

1) Министерство иностранных дел

2) Министерства военное и морское

3) Министерство финансов

4) Министерство государственных имуществ

5) Государственный контроль

6) Министерство внутренних дел*(1950).

Министерство внутренних дел сосредоточивает в своих руках самые разнообразные задачи внутреннего управления. Вообще оно может быть названо министерством полицейским, в обширном смысле этого слова; вверенные ему задачи касаются как области полиции благосостояния, так и полиции безопасности. Но оно имеет своим предметом и другие задачи администрации. В течение своего существования оно испытало различные изменения, оставаясь, впрочем, верным первоначальной мысли его учредителя. При первом учреждении министерств, в 1802 году, ему указана следующая общая задача: "Должность министра внутренних дел обязывает его пещись о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве всей империи". Под такое обширное определение можно было, конечно, подвести чрезвычайно много предметов управления. Действительно, министерство внутренних дел было едва ли не самым сложным из всех вновь образованных министерств.

Ему вверены были: 1) все части государственной промышленности, кроме части горной; 2) экспедиции государственного хозяйства, опекунств иностранных (колонистов), сельского домоводства, мануфактур-коллегия*(1951) и соляная контора; 3) народное продовольствие и общественное призрение; 4) управление публичными зданиями; 5) почтовое управление; 6) часть медицинская.

Этот первоначальный план изменился через несколько лет.

В 1810 году, по манифесту 26 июня, при новом распределении дел между министерствами*(1952), в ведение министерства внутренних дел входили: земледелие, промышленность, колонии, внутренние переселения, разные хозяйственные попечения, торговля, почты и публичные здания. Но со всеми этими задачами министерство было отнесено к отделу "государственной экономии". Собственно полиция безопасности сосредоточивалась в особом министерстве полиции, учрежденном в 1811 г. и получившем особое образование. В состав министерства полиции вошли три департамента: полиции исполнительной, полиции хозяйственной и полиции медицинской с медицинским советом, и две канцелярии, общая и особенная. Здесь же сосредоточено было и управление по делам печати. С закрытием министерства полиции задачи его в 1819 г. перешли в ведение министерства внутренних дел. Последующие перемены расширяли компетенцию министерства. Правда, попечения о государственном и народном хозяйстве отошли в ведение как министерства финансов, так и министерства государственных имуществ. В 1826 году из особенной Канцелярии М. В. Д. образовано III Отделение Собственной Е. И. В. канцелярии (см. ниже). Но, с другой стороны, министерство внутренних дел выигрывало от присоединения к нему других упразднявшихся главных управлений или частей от прочих министерств. Назовем важнейшие из совершившихся перемен. Так, в 1832 году к министерству присоединилось, в виде департамента, упраздненное главное управление духовных дел иностранных вероисповеданий*(1953). В 1862 году цензурное управление передано из ведомства Министерства народного просвещения в министерство внутренних дел. В 1865 году, по поводу преобразования главного управления путей сообщения и публичных зданий в министерство путей сообщения, в министерство внутренних дел переданы дела строительной полиции. Наконец, в 1868 году в его состав вошло упраздненное министерство почт и телеграфов. Независимо от этого, компетенция министерства расширялась возложением на него новых задач. Так, с 1834 года на министерство было возложено заведование статистическими работами, с 1861 года в его составе открыт особый земский отдел и т. д.

В настоящее время состав министерства внутренних дел следующий: министр, которому для содействия приданы два товарища, совет министра, образованный на общем основании, канцелярия министра и департаменты. Департаменты министерства внутренних дел следующие:

1) Департамент полиции исполнительной, сосредоточивающий в себе главное заведование делами общей полиции, которому подчинены все полицейские органы в государстве; кроме того, в этот департамент переданы: дела о раскольниках и вообще о сектах, возникающих в недрах православной церкви, рабочие и смирительные дома, попечение о поступлении податей, так как это попечение возложено на обязанности общей полиции.

2) Хозяйственный департамент, в котором сосредоточены дела по общественному призрению, народному продовольствию и городскому хозяйству. Компетенция и порядок действия этого департамента, конечно, видоизменились с введением земских учреждении и изданием нового городового положения.

3) Департамент медицинский, в котором*(1954) сосредоточивается высшее управление по делам гражданской медицинской части - судебной медицины и медицинской полиции. В последнее время в ведение этого департамента переданы из министерства государственных имуществ дела о сельской медицинской полиции. Ему же подлежит ветеринарная часть. При медицинском департаменте состоят медицинский совет и ветеринарный комитет. Директор медицинского департамента есть генерал-штаб-доктор гражданской части. Медицинский совет есть высшее в государстве врачебно-ученое, врачебно-полицейское и врачебно-судебное место. Он состоит из председателя четырех, членов 4 непременных и членов совещательных, число которых не определено. Затем, в составе медицинского департамента образовано особое ветеринарное отделение и при департаменте совещательный ветеринарный комитет. В ветеринарном отделении сосредоточиваются: 1) инспекторская часть ветеринарного ведомства; 2) дела хозяйственные и распорядительные по ветеринарной части и некоторые другие. Ветеринарный комитет имеет целью изыскание мер к лучшему устройству ветеринарной части и предотвращение падежей и распространение сведений по этому предмету. Он состоит, под председательством председателя медицинского совета, из членов непременных (назначаемых от разных ведомств), совещательных, избираемых комитетом, депутатов от скотопромышленников, избираемых последними, и ученого секретаря*(1955).

4) Департамент духовных дел иностранных вероисповеданий, который, в качестве центрального управления, заведует делами вероисповеданий, не относящимися к вопросам церковным. Ведению этого департамента подлежат вероисповедания: армяно-григорианское, римско-католическое, евангелическо-лютеранское, реформатское, еврейское, магометанское и ламаистское. В ведении департамента находятся: 1) по исповеданию римско-католическому - римско-католическая духовная коллегия, состоящая из председателя (митрополита римско-католической церкви в империи), членов постоянных, заседателей от епархий, прокурора и канцелярских чинов. Коллегии подчинены римско-католические епархиальные управления и учебные заведения (римско-католическая духовная академия в С.-Петербурге и семинария); 2) по евангелическо-лютеранскому исповеданию - евангелическо-лютеранская генеральная консистория, состоящая из светского президента, духовного вице-президента, членов светских и духовных, прокурора и чинов канцелярии. Ей подведомственны местные консистории; 3) по исповеданию магометанскому: а) оренбургское духовное собрание и б) таврическое духовное правление. При департаменте состоит особая раввинская комиссия, как совещательное учреждение по делам еврейского вероисповедания.

5) Департамент общих дел, который заведует делопроизводством по личному составу министерства внутренних дел; следовательно, в нем сосредоточивается инспекторская часть; кроме того, он ведает переписку по преобразованию земских учреждений, счетоводство и отчетность по министерству. Сюда же переданы дела из других департаментов, напр., из департамента полиции исполнительной, заведование личным составом губернских правлений, канцелярий губернаторов, разрешение разных вопросов, связанных с прохождением службы разными чиновниками, напр., по производству пенсий и т. п. (ср. примеч. к 1307 ст. учрежд. мин. по прод. 1868 г.).

6) С учреждением крестьянских и земских установлений в министерстве образован особый земский отдел для устройства земского хозяйства во всей империи.

7) Для заведования статистическою частью при министерстве состоят: 1) Центральный статистический комитет, состоящий под управлением директора из определенного числа редакторов. Комитету поручается: а) "сосредоточение, поверка, обработка и печатание" общих статистических данных, поступающих в него из местных статистических комитетов; б) разработка и печатание данных, доставленных комитету другими ведомствами; в) собирание и обработка данных ради специальных целей, именно б) данных, необходимых при раскладке земских повинностей, и в) по указанию министра внутренних дел и статистического совета; г) доставление статистических сведений другим ведомствам*(1956). 2) Статистический совет, преобразованный в 1875 году*(1957). Он имеет целью "содействовать министерствам и главным управлениям в работах по административной статистике определением правильнейших и вернейших способов собирания и обработки статистических сведений и однообразным направлением трудов по этой части". Совет состоит из председателя, назначаемого по представлению министра внутренних дел государем, и членов. Членами совета являются: а) от статистического комитета - директор и один из старших редакторов, по избранию министра внутренних дел; б) лица, определяемые от всех министерств (кроме иностранных дел), от ведомства православного исповедания, государственной канцелярии и IV отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии; в) от ученых и учебных заведений: академик Императорской академии наук по кафедре статистики и профессор по той же кафедре в С.-Петербургском университете; г) председательствующий в отделении статистики Русского географического общества; д) лица, назначенные особыми высочайшими повелениями. В заседания совета могут быть приглашаемы и посторонние лица, с тем отличительным условием, что они пользуются, в данном заседании, всеми правами прочих членов. Предметы ведомства совета вытекают из общей его цели, указанной выше. Поэтому на него возложены: а) обсуждение способов производства работ по административной статистике, равно как и установление форм статистических сведений и порядка разработки и издания этих сведений, "с целью достижения возможного объединения и правильного разделения труда между статистическими учреждениями разных ведомств"; б) обсуждение предположений об устройстве и направлении деятельности разных статистических учреждений. Дела по означенным предметам поступают ex lege на рассмотрение совета в том случае, если они производятся в министерстве внутренних дел или этим министерством совместно с другими ведомствами. В других случаях дела предлагаются совету по усмотрению компетентных министров и главноуправляющих.

8) Строительная часть, как мы видели, была вверена министерству внутренних дел при учреждении министерств в 1802 году. Она осталась за ним и по расписанию 1810*(1958) и 1811 годов. Впрочем, дела этого рода ведались в министерстве внутренних дел не исключительно. Часть их в 1810 году, была передана в министерство полиции. Но в 1813 году, по докладу министра внутренних дел Козодавлева, вся строительная часть снова передана в его ведомство, для производства в учрежденном при министерстве строительном комитете. Порядок этот оставался в действии до 1832 года. Уже в 1828 году министр внутренних дел входил в государственный совет с представлением о новом образовании строительной части. Но дело оставлено без движения, а весь вопрос о строительной части был передан главноуправляющему путями сообщения. Результатом этого рассмотрения и был проект "Положения о новом образовании строительной части гражданского губернского ведомства", рассмотренный в государственном совете и получивший высочайшее утверждение. На основании этого положения, строительная часть гражданского ведомства была передана главному управлению путей сообщения, из коего и составилось главное управление путей сообщения и публичных зданий. Главное управление ведало строительною частью до 1865 года, когда оно было преобразовано в министерство путей сообщения. Вследствие означенного преобразования, заведование техническою частью разных гражданских сооружений в губерниях и дела строительной полиции были переданы в министерство внутренних дел. Они ведаются техническо-строительным комитетом, состоящим из председателя, членов, делопроизводителей и заведующего делами по ревизии технической отчетности. На обязанность комитета возложено: 1) составление планов и проектов сооружений, особенно сложных в техническом отношении или имеющих значение для нескольких губерний или для целой империи; 2) рассмотрение планов городов, представляемых на высочайшее утверждение; 3) рассмотрение планов и проектов, представляемых на утверждение министра внутренних дел губернскими правлениями; 4) разрешение общих вопросов, предположений и недоразумений по части строительной*(1959). В ведении министерства находится также строительное училище.

9) Цензурное ведомство, переданное в 1862 году в ведение министерства внутренних дел, с изданием правил 6 апреля 1865 г. получило и новое устройство. В качестве центрального установления по делам этого рода в составе министерства учреждено главное управление по делам печати. В нем сосредоточиваются: 1) по отношению к изданиям, выходящим без предварительной цензуры: а) общее наблюдение за ними и обнаружение нарушения в них установленных правил; б) рассмотрение прошений о разрешении основать бесцензурное повременное издание и выдача таких разрешений по распоряжению министра внутренних дел; в) прием установленных залогов от издателей повременных изданий, изъятых от предварительной цензуры; г) дела о предостережениях и административных взысканиях, налагаемых на означенные издания; д) возбуждение судебных преследований, если они не были возбуждены подлежащими учреждениями*(1960). 2) По отношению к изданиям, не изъятым от предварительной цензуры: а) наблюдение за действиями подведомственных главному управлению цензурных комитетов и отдельных цензоров, как по внутренней, так и по иностранной цензуре; б) разрешение недоразумений означенных мест и лиц, возбуждаемых ими вопросов и рассмотрение приносимых на них жалоб. 3) По отношению к типографиям, литографиям, заведениям, производящим и продающим принадлежности тиснения, и к книжной торговле: а) дела об открытии заведений этого рода и б) о надзоре за ними.

Главное управление состоит из начальника и совета. Первый назначается, по представлению министра внутренних дел, высочайшими указами Сената. Он есть председатель совета. Совет составляется из членов, назначаемых тем же порядком, как и начальник главного управления, и из председателей цензурных комитетов, в бытность их в Петербурге Степень власти и порядок действия совета определяется общими постановлениями о советах министерств, с которыми, следовательно, он поставлен на одну степень. При управлении состоят канцелярия, цензурные комитеты и чиновники особых поручений. Канцелярия, состоящая под главным надзором начальника главного управления, наведывается правителем дел. При ней состоит и особый цензор драматических сочинений. Цензурные комитеты распадаются а) на комитеты цензуры внутренней, б) иностранной. Комитеты внутренней цензуры имеются в С.-Петербурге, Москве и Варшаве. Они состоят из председателей и цензоров. Комитеты цензуры иностранной имеются в С.-Петербурге, Риге и Одессе. Петербургский комитет состоит из председателя, старших и младших цензоров. Прочие - из цензоров старшего и младшего. Затем, в разных городах*(1961) имеются отдельные цензоры.

10) Почтовое управление присоединено к Министерству внутренних дел в 1868 году. До тех пор оно испытало различные перемены. Особое почтовое управление явилось при Петре Великом, учредившем в 1722 году должность генерал-почт-директора*(1962). Ему поручен Ямской приказ с зависящими от него людьми, иностранный и купеческий почтамт и т. д. Со времени Петра Великого почтовое управление присоединялось к коллегии иностранных дел, снова являлось самостоятельным учреждением; с учреждением министерств вверено Министерству внутренних дел, потом получило особого главноначальствующего, а в 1830 году преобразовано в главное управление почт*(1963). В 1865 году этому главному управлению поручено и заведование телеграфною частью, подчиненною до тех пор главному управлению путей сообщения и публичных зданий. Согласно этому оно переименовано в министерство почт и телеграфов*(1964). Последнее получило и особое, спешно, впрочем, составленное, положение, в 1866 году, с распространением компетенции министерства и на губернии Царства Польского. Новое учреждение ограничилось только главными положениями. Министерство образовано из министра, совета министра и двух департаментов: почтового и телеграфного. В 1868 году, министерство упразднено и предметы его ведомств вверены министерству внутренних дел.

На министра внутренних дел перешли права министра почт и телеграфов; дела, подлежавшие совету министра, вносятся в общий совет министерства внутренних дел. Затем в состав министерства вошли:

I. Департамент почтовый, образованный на общем основании. В ведении его находится и с.-петербургский почтамт*(1965), состоящий из 10-ти экспедиций и особой экспедиции по цензуре иностранных газет и журналов.

II. Телеграфный департамент, в состав коего входят: 1) директор и вице-директор; 2) инспекторы телеграфов; 3) шесть отделений*(1966) и некоторые другие чины. Департаменту подведомственны:

1) начальник управления императорских дворцовых телеграфов;

2) начальники управлений городских телеграфов, С.-Петербургского и Московского, и 3) начальники телеграфных округов.

7) Министерство народного просвещения

8) Министерство путей сообщения

Министерство путей сообщения преобразовано в 1865 г. из главного управления путей сообщения и публичных зданий. Последнее имеет довольно сложную историю. В первый раз центральное установление для заведования дорожною частью явилось в 1755 г., под именем канцелярии от строения государственных дорог*(1971). Установление это было переименовано из канцелярии перспективной дороги, учрежденной раньше. При Петре Великом внимание правительства обращалось, от времени до времени, только на некоторые дороги, именно на дорогу между С.-Петербургом и Волховом, потом между двумя столицами. В 1722 году указано было строить новую дорогу от Волхова до Москвы и учредить для этого особый налог. Проектированная дорога получила название перспективной. Но дело подвигалось вперед плохо, как видно из указа Елисаветы Петровны от 19 февраля 1742 года. Указ соболезновал, что мысль Петра не приводится к окончанию, несмотря на большие траты денег. Для ускорения дела императрица передала его в заведование генерала Фермора. Через несколько месяцев, в октябре 1742 г., дорога была кончена наполовину и для содержания ее велено взимать пошлины с проезжающих. В ноябре того же года подполковник Григорьев был назначен смотреть за исправностью этой дороги и ведать учрежденную для строения ее канцелярию. Затем, в 1755 г. эта канцелярия, как мы видели, переименована в канцелярию от строения государственных дорог. Канцелярия оставлена на Тосне, а конторе ее велено быть в Москве. По штату канцелярии она должна была состоять из главного судьи, двух асессоров, контролера, секретаря и прочих чиновников. Ей подчинен целый штат других должностных лиц. Общее заведование этим учреждением оставлено генералу Фермору.

Означала ли перемена названия и расширение задачи прежней канцелярии? На это трудно дать определенный ответ. Кажется, действительное расширение прежних задач произошло при Екатерине II. Указом 18 февраля 1764 она поручила канцелярию генералу Муравьеву, которому повелено было "прилагать старание приводить все государственные дороги в наилучшее состояние". В действиях своих он был поставлен под ведение Сената и императрицы. Затем всем местным властям предписано было присылать в канцелярию полугодовые ведомости о состоянии дорог. Учрежденная таким образом канцелярия действовала до открытия губернских установлений в 1780 году. Указом 24 октября 1780 г. об упразднении разных присутственных мест, сделавшихся излишними по учреждению губерний, упразднена и означенная канцелярия. Попечение о дорогах вверено исправникам и нижним земским судам "по дистанциям, в каком уезде каждая из них лежит", и дорожных экспедиций при казенных палатах. Но при необходимости технических сведений для устройства дорог, общего плана их устройства и содержания часть эта не могла оставаться без руководства центрального установления. В 1786 году императрица, под собственным ведением своим, учредила комиссию о дорогах в государстве*(1972). Задачею комиссии указаны: А. первоначальные: 1) составление общих правил для строения дорог; 2) собрание всех сведений о местных условиях сооружения дорог; 3) сочинение общей дорожной карты для всего государства и разделение дорог на статьи по степени их важности; Б. последующие - наблюдение за строением дорог по указанным правилам. Первым опытом ее трудов долженствовало быть устройство дороги между двумя столицами*(1973). Комиссия существовала до 1796 года, когда Павел I упразднил ее с некоторыми другими установлениями, повелев "производившиеся в ней дела распределить по местам, куда которые следуют".

В таком положении остался один из предметов будущего управления путями сообщения - устройство сухопутных сообщений. Уничтожая комиссию о дорогах, Павел I установил центральное управление для водяных сообщений, которые были поручены им известному графу Сиверсу. Управление водяных коммуникаций, с разделением его на инспекции, получило лучшее устройство при императоре Александре I, в 1802 году 1096).

В царствование императора Александра I управление путями сообщения получило новое устройство. Оно отдано было в заведование принцу Георгию Ольденбургскому, которому поручено было составить проект нового учреждения. В 1809 году. Проект был рассмотрен и утвержден Государем. Основными началами нового учреждения явились: 1) соединение управлений водяными и сухопутными сообщениями в одно целое, под ведением главного директора и совета при директоре; 2) учреждение корпуса инженеров на военном положении*(1974); 3) учреждение специального учебного заведения - института путей сообщения; 4) при главном директоре учреждена экспедиция, между отделениями которой распределены все предметы управления:

а) водяные сообщения, б) сухопутные сообщения и в) торговые порты;

5) ближайшее заведование указанными предметами на месте вверено окружным управлениям, под наблюдением инспекторов;

6) управлению вверен и полицейский надзор как по водяным, так и по сухопутным сообщениям, для чего учреждена полицейская команда. Учреждение это не изменено и при новом образовании министерств: в 1810 году, при распределении дел между министерствами, главному управлению указано руководствоваться учреждением 1809 г.*(1975). По учреждению 1811 г., правило это подтверждено.

Существенное изменение, последовавшее при императоре Николае I, состояло, как мы видели, в том, что к управлению путями сообщения было присоединено в 1832 г. заведование строительною частью, сообразно чему и самое установление это было переименовано в главное управление путей сообщения и публичных зданий*(1976). Учреждение 1832 г. изменено положением 1842 г. в том смысле, что смешение искусственной и хозяйственной частей, равно как и других предметов ведомства, допущенное прежним учреждением, устранено более правильным разделением дел между департаментами, с упразднением существовавшего особо хозяйственного комитета. С позднейшими дополнениями, указанные учреждения вошли и в свод законов. До 1865 г. главное управление путей сообщения и публичных зданий состояло из 1) главноуправляющего, 2) совета, 3) особенной канцелярии главноуправляющего, 4) департамента искусственных дел, 5) департамента хозяйственных дел, 6) департамента рассмотрения проектов и смет, 7) департамента ревизии отчетов, 8) департамента железных дорог, 9) штаба, 10) аудиториата и 11) ученого комитета*(1977).

Частные изменения постигли главное управление до 1865 г. Именно упразднена должность начальника штаба, с возложением его обязанностей на дежурного штаб-офицера; для предварительного обсуждения главных положений по частным железным дорогам учрежден особый комитет железных дорог и т. д. В 1865 г. от главного управления отделена строительная часть и оно преобразовано в министерство путей сообщения*(1978). Новое учреждение ограничилось общими положениями об устройстве министерств, предоставив установление порядка делопроизводства распоряжениям министерства.

По плану учреждения, министерство должны были составлять: 1) министр; 2) совет министерства; 3) ученый комитет; 4) канцелярия министра; 5) три департамента: а) сухопутных сообщений; б) водяных сообщений и в) железных дорог; 6) штаб корпуса инженеров. При министерстве, кроме того, состояли юрисконсульт для дел тяжебных и спорных и особый комитет железных дорог.

В 1870 году центральное управление путей сообщения опять получило новое учреждение, на этот раз в виде временных правил. Именно 31 декабря 1870 года проект преобразования министерства был высочайше утвержден, в виде опыта, на три года, с тем чтобы во второй половине третьего года "действия сего учреждения и штата внести на рассмотрение Государственного совета, с теми изменениями, какие потребуются по указаниям опыта"*(1979). В 1873 г. действие временного учреждения продолжено еще на год*(1980). С некоторыми изменениями оно действует и в настоящее время.

Главные отличия нового учреждения от прежнего состоят в следующем: 1) в учреждении должностей управляющих отдельными видами путей сообщения, в качестве "ближайших сотрудников министра"*(1981); 2) в упразднении ученого комитета, обязанности которого были распределены между техническо-инспекторскими комитетами и совещательным комитетом. Последний при существовании первых не имел, впрочем, самостоятельного значения. Дела и вопросы вносились на его рассмотрение не иначе как "по особому каждый раз приказанию министра". В 1875 году он был упразднен*(1982); 3) канцелярия министра преобразована в департамент общих дел; 4) произведены существенные изменения в компетенции совета министерства; 5) изменено устройство инженеров путей сообщения, еще прежде переведенных на гражданское положение*(1983). Затем, после издания означенного учреждения, в составе министерства произошли следующие перемены: 1) упразднен особый комитет железных дорог*(1984); 2) вновь учрежден временный статистический отдел*(1985).

9) Министерство юстиции

10) Учреждения, состоящие в непосредственном ведении Его Императорского Величества

§ 106. Должность государева наместника, по "Учреждению о губерниях", носила в себе зародыш двух совершенно различных систем. По духу Учреждения, наместник должен был составить часть местных установлений, иметь ту долю надзора, которая впоследствии была предоставлена губернаторам. Но исторические обстоятельства придали должности наместника особый характер чрезвычайной власти. Мало-помалу стало ясно, что наместник не может составить одно целое с губернскими учреждениями. Сначала он был поставлен вне их, как нечто особое. Впоследствии эта должность признана пригодной только для некоторых местностей империи, но излишней для массы русских губерний.

Начало этому превращению должности наместника положено самою учредительницей губерний. В 1781 году, когда "Учреждение о губерниях" начало приводиться в действие, императрица отступила от первоначального плана отождествить губернию с наместничеством. В расписании наместничеств, составленном в 1781 году, 13 июня*(2295), исчисляется сорок губерний, на которые разделена была империя. Но из этих сорока губерний составилось только двадцать наместничеств, причем приблизительно на каждое наместничество приходилось по две губернии. Московская губерния составила отдельное наместничество. Петербургская и Выборгская - другое, причем наместник (под именем главнокомандующего) назначался только в отсутствие государыни. Затем, все губернии, кроме новороссийских, малороссийских и остзейских, соединены по две под управление одного наместника. Новороссийское наместничество заняло огромное пространство. Сюда отошли губернии: Саратовская, Астраханская, Азовская и Новороссийская, вверенные князю Потемкину. Три малороссийские губернии отданы в управление графа Румянцева. Рижская губерния осталась особым генерал-губернаторством. Ревельская не вошла в состав генерал-губернаторств; она осталась в управлении самостоятельного губернатора.

Так сразу была разорвана связь между наместниками и губернскими учреждениями. Вместе с тем была нарушена основная мысль Екатерины II, чтобы между губерниями и высшим правительством не было никаких посредствующих инстанций. Такой посредствующей инстанцией явился тот же наместник. Местное управление, по смыслу Учреждения, сосредоточенное в системе коллегиальных и полуколлегиальных установлений, с генерал-губернатором во главе, теперь разделилось между двумя администрациями: губернской и генерал-губернаторскою. Генерал-губернаторское управление, основанное на полномочии государева наместника, разумеется, имело больше значения, чем система местных коллегий. Вследствие этого те недостатки местной администрации, против коих писала Екатерина II, и которые она думала уничтожить посредством усиления местных установлений и правильного распределения между ними дел, возобновлялись в генерал-губернаторском управлении.

§ 107. Недостатки новой системы не выяснились при Екатерине II. Великая женщина умела выбирать людей и подготовлять их для государственной деятельности. Личный состав наместников в 1781 г. был действительно замечателен. Потемкин, Румянцев, Мельгунов, Сиверс - таковы были эти доверенные лица императрицы.

Чрезвычайная власть, вверенная таким лицам, могла принести значительную пользу в то время. Грубое общество, хотя исповедывавшее вольтерианскую веру, но давившее крестьян; чиновничество, воспитанное в школе казнокрадства и взяточничества; экономические бедствия страны - словом, все, что произвело пугачевщину, могло быть несколько исправлено сильною, энергической властью просвещенных наместников. До нас дошли некоторые отрывки из жизни этого удивительного общества. Так, генерал-губернатору ярославскому и вологодскому Мельгунову пришлось иметь дело с следующими лицами. "Кадниковский исправник Безобразов любил поколотить встречного и поперечного. Однажды он встретился на улице со священником и не утерпел: учинил побои. И дароносицу, которую священник держал как щит от лютого исправника, повредил, и клок бороды вырвал... Мельгунов велел вологодскому губернатору "войти в тончайшее рассмотрение сего дела". Но оно скоро кончилось мировою. Состав присутственных мест также буйствовал. Чиновники вологодской казенной палаты произвели канцеляристу Мишурину побои, от коих он "умре". Дворянский заседатель яренского земского суда и тамошний стряпчий удавили расправного судью... Все эти истории и множество им подобных случились в продолжение только шести первых месяцев 1788 года. Но что значили эти побои и "умертвия", производимые чиновниками, в сравнении с тем, что делали магнаты? Генерал-аншеф и кавалер Св. Андрея Первозванного, богатый воронежский помещик граф Петр Антонович Девиер из двух пушек перестрелял весь ехавший к нему земский суд! Что же оставалось делать генерал-губернаторам, как не пользоваться своим надзором с "правом исправления"?*(2296).

Энергия наместников направилась если не против крупных, то против мелких буянов. В наместничестве Мельгунова был один молодой канцелярист Иван Носков, который сам признался, что "gьет до бесчувствия и имеет сообщество с распутными". Начальство решило, что на службе его держать нельзя. Мельгунов распорядился следующим образом: "Носкова, как человека в таких молодых летах, коих ему только тридцать, оставившего службу и потому обращающегося к праздности, дабы он более в общественную и свою собственную тягость не шатался, отослать в военную контору, для написания в армейские полки, в солдаты".

Из этого видно, какую власть имели наместники. Все внутреннее управление лежало на них. Они зависели непосредственно от верховной власти, а между собой сносились как полусуверенные государи. Учреждение о губерниях мало определяло подробности административной деятельности наместников. Поэтому они были, так сказать, сами себе законом и управляли областью по своему усмотрению. Так, Учреждение рекомендует наместникам заботиться о предотвращении голода, не указывая, однако, что они могут сделать для этого. Мельгунов в голодный 1786 год просто предписал исправникам, чтоб они следили за непременным засевом полей. "Чтобы незасеянных полей нигде не оставалось, или вы будете отвечать мне честью!" - значилось в его ордере. Если дело касалось не одного, а двух наместников, то оно разрешалось, так сказать, международным способом, путем соглашения двух наместников. Любопытная переписка ярославского наместника, Мельгунова, с новгородским, Сиверсом, представляет много доказательств этому. Они размежевывали между собой по взаимному соглашению свои владения, утверждали разные откупа и подряды, относительно вина, и соли и т. д. В числе этих писем читаем между прочим следующее (от графа Сиверса к Мельгунову): "Тверского наместничества Весьегонский городовой магистрат мне представляет, что Ярославского наместничества, Моложского уезда, в селе Остолопове бывает неуказная ярмарка, и на оную не малый съезд обывателей, отчего и делается гражданам подрыв. А как подобная сему ярмарка, бывшая Весьегонского уезда, в расстоянии от того села Остолопова трех верст, в рассуждении производимого от ней подрыву мной уничтожена, для того ваше высокопревосходительство покорнейше прошу приказать помянутую ярмарку, яко состоящую на самой границе обоих уездов, в прекращение могущих быть во всех припасах подрывов, уничтожить". Так надзор, задуманный императрицей, перешел в управление в высшей степени личное. Граф Сперанский имел право в 1821 году следующим образом охарактеризовать положение местного управления: "Губернские места, говорил он, в прямом смысле не имеют над собой местного надзора. Гражданский губернатор, быв председателем губернского правления, не может надзирать ни сам за собою, ни за местами, ему равными. Прокурор имеет в сих местах одно право предъявления. Надзор с властью исправления по общему учреждению принадлежит генерал-губернаторам. Но там, где звание сие существует, действие его, яко личное и с точностью неопределенное, непрестанно колеблется между самовластием и послаблением...*(2297).

§ 108. Учреждение министерств и постепенное развитие губернаторской должности окончательно выяснило неудовлетворительность наместников как органа нормального местного управления.

Учреждение министерств в 1802 году имело целью преобразовать заново организацию высшей исполнительной власти. Исполнительная власть до того времени была организована крайне неудовлетворительно. Екатерина II, как мы видели, обращала главное внимание на учреждения местные. Высшее управление держалось при ней не столько достоинством учреждений, сколько редкими качествами лиц, коим были поручены отдельные отрасли управления под непосредственным надзором самой императрицы*(2298). Павел I, вообще недоверчиво относившийся к преобразованиям своей матери, в 1797 году задумал возвратиться к старому порядку. Вследствие этого в столице были возобновлены уничтоженные коллегии, должности государевых наместников сокращены, средние судебные инстанции в губернии уничтожены. Последняя мера была весьма полезна, ибо сокращала количество инстанций. Но затем реформа 1797 года представляла важные неудобства. Граф Сперанский определяет их следующим образом: "первое, что в нем (в новом порядке) установлен был, так сказать, двойной комплект одних и тех же коллегий: ибо губернские места не что другое суть, как те же самые коллегии, тому же самому сенату и в той же степени подчиненные, и теми же самыми делами управляющие. Отсюда множество стеснений и затруднений. Второе, хотя надзор генерал-губернаторов по неопределительности его был недостаточен, но с упразднением его, губернские места остались уже без всякого главного местного надзора, кроме прокурорского, который и везде слаб, а в отдаленных губерниях почти ничтожен, ибо прокурор никакой власти в губернских местах не имеет". Порядок этот держался недолго. В 1802 году дано новое устройство Сенату и положено основание учреждению министерств.

При учреждении министерств законодатель имел в виду образовать постоянные органы высшей исполнительной власти, распределив между ними дела сообразно их роду и качеству*(2299). Вместе с тем преобразовался на новых началах и высший надзор за администрацией. Вместо того, чтобы сосредоточивать надзор по всем частям управления в руках одного учреждения или лица (сената и генерал-губернатора), законодательство разделило его по отраслям дел, поручив эти отрасли отдельным лицам. Сенат остался лишь учреждением, объединяющим этот надзор, разбитый по отдельным ведомствам. Не входя здесь в разбор достоинства учреждения министерств, нельзя не заметить, что они, в самой идее своей, стали в прямое противоречие с учреждением генерал-губернаторств. Во-первых, должность-генерал губернаторов затрудняла осуществление одной из целей, предположенных правительством при учреждении министерств. Цель эта состояла в осуществлении заветной мысли Петра Великого и Екатерины II - уничтожить все средние инстанции между губернским и высшим управлением. Поэтому министерства объявлены не средним установлением, заменившими коллегии, а высшей исполнительной властью, частью правительствующего Сената. Эта мысль руководила законодательством в 1802 году и в полной силе удержана в 1810 г. Между тем, что же такое были генерал-губернаторы, как не средняя инстанция между губернским управлением и высшей исполнительного властью? Во-вторых, генерал-губернаторский надзор, по существу своему противоречит началам министерского надзора. Последний касался одного рода дел, но действовал на всем пространстве государства. Граф Канкрин справедливо называл организацию министерств линеарною, в том смысле, что каждая линия управления: администрация, полиция, финансы имеют главного министра, линия же каждого министерства идет отдельно чрез все инстанции. Напротив, генерал-губернаторское управление делало из своего района замкнутую область, где надзор и власть наместника распространялись на все части управления, заслоняя их от высшей власти. Тот же Канкрин называл такое устройство островным, федеративным. В-третьих, учреждение министерств должно было сосредоточить всю силу политической власти в высших установлениях, оставив всем подчиненным учреждениям только административное значение, точно определенное действующими законами. Генерал-губернаторы, напротив, имели значение представителей высшей политической власти в местности.

Как разрешить эти противоречия? В эпоху учреждения министерств об этом не было речи. Самые противоречия эти не вышли еще наружу. Напротив, учреждение министерств всеми считалось за естественное продолжение политики Екатерины II, и император Александр I мог спокойно думать, что он царствует по духу и разуму своей бабки. Важные политические дела отвлекли его от внутренней политики, и только после венского конгресса он мог приняться за внутренние преобразования. Тогда правительство ясно увидело необходимость согласовать две должности, построенные на двух совершенно различных началах,- министра и генерал-губернатора. Лучшие политические умы и опытнейшие администраторы приняли участие в этом согласовании. Но оно, как мы сейчас увили м, привело к весьма неудовлетворительным результатам.

§ 109. В 1816 году, по высочайшему повелению, был составлен проект нового учреждения наместничеств. В силу этого проекта, империя должна была разделиться на 12 наместничеств; каждое из них предполагалось составить из 3 - 5 губерний. Наместничество вверялось наместнику, при котором состоял совет с правами совещательного установления; голос наместника один имел решительное значение. В заведовании этого совета и во власти наместника сосредоточивались все части управления: судебная, полицейская, хозяйственная, духовная, учебная, почтовая и т. д. кроме действующей армии и флота. Наместник не управляет прямо никакой частью, но ему подчинены все начальствующие лица. Он может менять всех должностных лиц (кроме губернатора, вице-губернатора, председателей палат и прокуроров). Представления свои он делает прямо императору чрез комитет министров и получает высочайшие повеления чрез это же учреждение. Сенат присылает свои указы прямо к нему. Министры посылают свои распоряжения губернским властям не иначе как чрез наместников. Чрез них же и подчиненные власти делают свои представления высшему правительству. Наместнику принадлежит важное право останавливать исполнение указов сената и предписаний министров.

Этот проект не был приведен в исполнение, может быть, потому, что он встретил сильную оппозицию в тогдашних министрах, особенно в министре финансов графе Гурьеве, которому означенный проект был передан на рассмотрение по высочайшему повелению.

Граф Гурьев справедливо доказывал, что чрезвычайная власть, предоставляемая наместникам, парализует деятельность министерств. Он соглашался с тем, что учреждение министерств и внутреннее управление представляли некоторые недостатки, порождавшие важные злоупотребления. Но эти недостатки и злоупотребления не обусловливали учреждения власти, по существу своему противоречившей началам министерского управления. Напротив граф Гурьев полагал, что причина недостатков внутреннего управления заключается "главнейшим образом в необразовании, соответственно началам министерских управлений, подведомых им или местных управлений".

Из проекта самого графа Гурьева видно, что он соглашался с необходимостью наместников, но не в том виде, в каком предлагал их проект. По мысли графа, управление высшее и местное должно сосредоточиться в министерствах с одной, и в губернских установлениях - с другой стороны; главный же местный надзор должен быть вверен наместникам, причем должность их должна организоваться так, чтобы они не могли задерживать действия высших и низших исполнительных властей.

Мнение графа Гурьева, кажется, возымело надлежащее действие в высших сферах управления. По крайней мере правительство в принципе отказалось от мысли сделать из наместников органы высшего управления и стремилось превратить их в орудия главного местного надзора. Кроме того, правительство пришло еще к тому важному заключению, что теоретическая разработка этого важного вопроса не может принести той пользы, как указания опыта.

Вследствие этого, в 1819 году, генерал-адъютанту Балашову высочайше повелено было взять в свое заведование пять губерний (Рязанскую, Тульскую, Орловскую, Воронежскую и Тамбовскую), с тем, чтобы "он доказал возможность применения на деле проекта о наместничествах". Балашов начал действовать только с 1823 года, и в течение трех лет представлял свои соображения и проекты. В то же самое время граф Сперанский (в 1821 г.) составил свой проект преобразования местных учреждений. Этот проект показывает, как мало можно было сделать из генерал-губернаторской должности и в какой степени разошлась уже она с общими губернскими установлениями.

Император Александр I, поручая Балашову в 1819 году пять губерний, изложил ему свой взгляд на должность наместника. Сущность этого взгляда заключается в следующем. При восшествии своем на престол, император заметил, что внутреннее управление соединено в лице генерал-прокурора и под его всеобщим надзором раздроблено на несколько десятков местных управлений. Такое соединение власти в высших сферах и раздробление ее в низших сопряжено со значительными неудобствами. Посему император признал за благо подразделить государственное управление: с этой целью учреждены министерства, комитет министров преобразован в государственный совет. Для довершения же преобразования необходимо учреждение генерал-губернаторов. Новые генерал-губернаторы должны отличаться от наместников Екатерины II. Последние, по мнению императора, слишком были обременены подведомственными им делами (то есть заняты были управлением, в собственном смысле) и оттого имели мало времени заниматься теми, которые, по обстоятельствам или их усмотрению, должны были привлечь их особенное внимание. Затем, император следующим образом определил соотношение разных частей администрации: "Министры, по обязанности своей, должны давать направление каждый своей части, а подведомственные места и лица в губерниях должны делать распорядки и исполнения по предписаниям министров на основание законов и уставов; генерал-губернатор же всегдашний наблюдатель всякого распорядка и всякого исполнения в порученных ему губерниях или ежеминутный инспектор всех частей внутреннего управления в его округе". Для помощи генерал-губернатору полагается совет.

§ 110. На основание инструкции и проекта Балашов начал действовать во вверенных ему губерниях. При этом он постепенно вырабатывал проект генерал-губернаторского управления, которое, по воле императора, предполагалось распространить на всю империю, если опыт пяти губерний, вверенных Балашову, окажется удачным.

Основные начала проекта Балашова сходны с теми, которые мы видели в замечаниях графа Гурьева и инструкции Александра I, с некоторыми лишь изменениями.

Генерал-губернаторы, писал Балашов, должны быть беспрерывными инспекторами всех частей управления и вместе с тем главными начальниками полиции.

Министры направляют деятельность подчиненных властей, а генерал-губернатор наблюдает за исполнением предписаний высшего правительства. В таком виде, говорит он, генерал-губернаторы не могут быть неприятны министрам и неполезны службе. Польза, ожидаемая от генерал-губернаторской должности, состояла в том, что они будут наблюдать, "чтобы министерские части одна другой не вредили, а ни которая никого свыше меры предписанной не стесняла".

Устраняя генерал-губернаторов от действительного управления, Балашов, по необходимости, должен был признать самостоятельность губернаторов. "Губернатор, говорит он, есть хозяин своей губернии, и, следовательно, его надзору подлежать должны распорядки по предписаниям гг. министров по их частям; но по исполнительной части он находится сам под главным надзором генерал-губернатора и, как по той обязанности, так, и по другой, должен состоять под повелением комитета министров". Переводя эти слова на более понятный язык, выходит следующее. Губернатор есть хозяин губернии, следовательно вся ответственность за внутреннее управление лежит на нем. На нем не лежит надзор за исполнением законов и министерских предписаний в низших установлениях; но поскольку он сам исполнительная власть, его действия подлежат двойному контролю - генерал-губернатора и комитета министров, то есть двух установлений, которые сами не несут прямой ответственности за порядок внутреннего управления, но могут стеснять своими распоряжениями лицо, прямо ответственное за этот порядок. Балашов очень определенно выражается об отличии генерал-губернаторской и губернаторской ответственности. Последняя, как власть управляющая, отвечает за то, "правильно ли он распорядил или исполнил", а генерал-губернатор, как власть надзирающая, за то, "не попустил ли он в молчании и в невзыскании неправильного распорядка или исполнения". "Итак, заключает Балашов, я полагаю управление лежащим на губернаторе, а надзор за управлением и за самим губернатором - лежащим на генерал-губернаторе".

Такая "обязанность" была способна парализовать деятельность лица, на котором лежит вся серьезная часть администрации. Балашов сам сознается, что ответственность, устраиваемая им для губернатора, тяжелей той, которую он возлагает на генерал-губернатора. "Ответственность губернаторская, говорит он, возможна при одной только, много при двух губерниях, иначе замедлит крайне течение дел; ответственность же генерал-губернаторская допускает под надзор неопределительное число губерний". Но очевидно, что надзор, о котором говорил Балашов, может с удобством быть сосредоточен в лице правительствующего сената и министра внутренних дел, тем более что тогда только администрация достигнет действительного единства. Замечательно, что Балашов сам высказал эту мысль.

"В государстве меньшей обширности, - читаем мы у него - может быть достаточно управления одних губернаторов по губерниям, не составляя из них округов или областей. В обширном государстве могут быть также такие края, которые не составляют целой области или большого округа, а губернию и даже менее оной. В сих случаях нет нужды в генерал-губернаторах, а достаточно одного губернатора, в отношении к которым министр внутренних дел имеет общую над всеми обязанность генерал-губернатора".

Но если бы Балашов допустил предположение, что вся империя разделена на мелкие губернии, без соединения их в округи, на что тогда нужна была бы должность генерал-губернатора?

Неудивительно, что такой проект, основанный на противоречиях, не мог получить одобрения законодательной власти. Балашова, конечно, нельзя винить в этих несообразностях; они зависели от несостоятельности самого учреждения, которое ему пришлось защищать; ему предстояло примирить учреждение министерств, как общей для всей империи исполнительной власти, с чрезвычайной должностью генерал-губернаторов. Удивительно ли, что он не успел в этом предприятии? Несмотря на весь свой талант, сам Сперанский не мог ничего сделать в этом отношении. Его проект есть образец политической ловкости, удачных комбинаций, но он не достигал своей цели.

Сперанский принимал в своем проекте признанное уже правительством основное положение, что должность генерал-губернатора состоит в надзоре за местным управлением. Но он понимал также, лучше, чем кто-либо другой, что нет возможности в такой сильной должности, какова генерал-губернаторская, провести границу между надзором и управлением. Поэтому он предполагал, сколько возможно, ослабить личное влияние генерал-губернаторов на местную администрацию, парализовать возможность личного произвола.

Он предполагал изъять генерал-губернаторов из круга местных учреждений, что, как он справедливо доказывал, давно уже было сделано на деле. Поэтому должность генерал-губернаторов должна быть отнесена к кругу государственных установлений. "Генерал-губернатор есть не что иное, как министерство, действующее на месте и принадлежащее к общему всех министерств составу, к Сенату. Таким образом, министерское установление будет иметь два вида: один общий, в коем все дела разделяются по предметам, другой местный, в коем дела разделяются по округам. Из сего само собой уже следует, - продолжает он, - что нет никакой причины давать сему установлению вид средний, ни к тому, ни к другому порядку не принадлежащий. Сей средний вид в многосложности управления было бы нечто излишнее, а потому вредное".

Так думал Сперанский обойти важное затруднение, представлявшееся составителям проекта,- не допускать между местным и высшим управлением никаких посредствующих властей. Сперанский разрешает этот вопрос тем, что относит генерал-губернаторов к государственным (то есть высшим) установлениям, и затем утверждает, что они не будут составлять никакой средней инстанции, как будто перемена названия изменяет сущность дела! Мало этого: генерал-губернаторы, действующие как среднее установление, менее стесняли бы высшее правительство, чем в случае возведения их на степень министерства, действующего на месте".

§ 111. По кончине императора Александра I эти проекты поступили на усмотрение нового правительства. По высочайшему повелению был составлен особый комитет, который должен был окончательно рассмотреть дело о генерал-губернаторах. Постановления этого комитета заслуживают большего внимания.

Заседание комитета, долженствовавшего решить участь Балашовского проекта, происходило 7-го мая 1827 года. Результаты совещания были весьма неблагоприятны для этого сановника. Образование округов, по мнению комитета, дает каждому из них значение отдельной от целого части или даже особого владения. Комитет полагал, что в политическом отношении это деление будет вредно, в административном бесполезно. Учреждение наместников нисколько не улучшило бы положения губерний. В подтверждение этого заключения комитет привел весьма убедительные мотивы. Вот что мы читаем в журнале его: "Твердость, единство и сила управления зависят от совершенства установлений, от хорошего выбора лиц, а не от безмерной их власти. Напротив того, эти установления теряют свою силу и разрушаются, когда высшие сановники (как сие нередко бывало) употребляют данные им полномочия на то, чтобы затруднять или останавливать законное течение дел и один другому противодействовать. Желаемый порядок в губерниях тогда только учредится, когда будут поставлены точные и единообразные правила для всех мест управления и суда, когда места сии зависеть будут от одного центрального верховного правительства, которое бы руководствовало каждого по одинаковым началам и, так сказать, единым движением".

Комитет справедливо признавал эти начала годными для общего государственного управления. К сожалению, он признал слишком обильные исключения из этого правила в пользу разных пограничных губерний. Посторонние влияния были слишком сильны, чтобы комитет мог их преодолеть.

Когда генерал-губернаторы были признаны неудовлетворительными органами надзора, так как при их чрезмерной власти этот надзор переходил в управление, законодательство вверило главный надзор в местности губернатору.

Все отрасли местной администрации заведуются установлениями, имеющими свою определенную степень власти. Отношения губернатора к ним различны. Он или наблюдает только за порядком производящихся в них дел, в редких случаях принимая участие в особенно важных актах, или действует чрез подведомственные ему места.

В таком смысле начертан наказ губернаторам в 1837 году, когда вообще произошли важные реформы в местном управлении. Наказ определяет двоякую деятельность губернатора: как высшего представителя власти и охранителя законов и как администратора. Как представитель высшей власти, он председательствует в губернском правлении, которое и является непосредственным органом высшего правительства. Как блюститель порядка и законов, он пользуется правом ревизии и непрерывного надзора. Как администратор, он до последнего времени имел обширный круг дел, коими он заведовал чрез приказы общественного призрения, строительно-дорожные и прочие комиссии и комитеты, которых было чрезвычайно много.

Таким образом, наказ соединил в лице губернатора два элемента, до тех пор разъединенные. Учреждение о губерниях рассматривало его как правителя. Власть надзора принадлежала генерал-губернатору. С видоизменением этой должности нужно было подумать об организации надзора в каждой губернии, как этого желала императрица Екатерина. Естественнее всего было возложить его на губернатора. Но наше законодательство не сразу пришло к такому разрешению вопроса и, лишь пройдя чрез балашовские проекты, убедилось в возможности иметь в местности представителя власти, не парализующего деятельности других учреждений, и организовать местный надзор, не переходящий в управление.

§ 112. Исторические условия должности генерал-губернаторов отражаются и на действующих о них постановлениях. Наказ 1853 года рассматривает эту должность как исключительную и облеченную особыми полномочиями. Это видно как из порядка определения генерал-губернаторов, так и из способа отправления ими своей должности, так, наконец, и из круга предоставленных им дел.

Постановление об определении губернаторов выражено в следующих словах: "Губернаторы определяются и увольняются именными Высочайшими указами и вместе Высочайшими приказами"*(2300). В соответствующей статье генерал-губернаторского наказа читаем: "Главные начальники губерний определяются по непосредственному избранию и особому личному к ним доверию Его Императорского Величества"*(2301). Это особое личное доверие, конечно, не может быть перенесено на другое лицо в общем служебном порядке. Поэтому наказ заключает в себе особые постановления об исправлении должности генерал-губернаторов. Должность губернатора, за его отсутствием или болезнью, ех lege исправляется вице-губернатором или управляющим казенной палатой, или другим лицом, указанным в законе. Напротив, генерал-губернатор, в случае болезни или отлучки, не может ни уделить своей власти кому-либо, ни поручить своей должности другому без особого Высочайшего повеления. Если такого повеления не последует, то подведомственные ему губернаторы действуют по общим правилам, применяемым к тем местностям, где нет генерал-губернаторов.

Требованию личного доверия соответствует и вполне личный характер должности генерал-губернатора. Губернатор действует в кругу определенных установлений и, большей частью, чрез эти установления, в качестве их председателя или непосредственного наблюдателя. Напротив, генерал-губернаторская должность требует личного действия этой власти. Правда, 416 ст. II т. Св. зак. гласит, что "генерал-губернаторы, по приведению в исполнение распоряжений как высшего правительства, так и своих собственных действуют чрез места и лица, коим по учреждениям и уставам губернского управления сие исполнение должно принадлежать". Но смысл этой статьи заключается в том, что генерал-губернатор, как должность поставленная вне круга губернских установлений, не имеет собственных своих исполнительных органов и не должен нарушать общих правил губернского управления и видоизменять компетенцию учреждений, предоставленную им законом. При генерал-губернаторе состоят: 1) канцелярия и 2) чиновники по особым поручениям.

Существо должности генерал-губернаторов определяется 417 ст. II т. Св. зак., где сказано: "имея постоянное и тщательное попечение о благе жителей вверенного ему края, генерал-губернатор есть местный высший блюститель порядка во всех оного частях, непрестанно ревизующий все действия мест и лиц, ему подведомственных, для предупреждения или для прекращения нарушения законов, всего противного безопасности и пользе общей, или же несообразного с видами верховного правительства, известными ему, как лицу, полным доверием Государя Императора облеченному".

Из определения этой статьи вытекает, что: 1) генерал-губернатору предоставлен высший надзор за действиями всех мест и лиц во вверенном ему крае; 2) деятельность его, как органа надзора, основывается не только на общих указаниях закона, подобно надзору губернаторскому, но и на известных ему видах верховного правительства,- что, конечно, сообщает генерал-губернаторскому надзору исключительный характер.

Вне этой общей обязанности генерал-губернатор не имеет определенного круга ведомства, хотя закон и вверяет его особенному попечению целый ряд предметов, заключающихся в следующих рубриках: 1) общее благосостояние и внутренняя безопасность; 2) народное здравие и продовольствие; 3) общественное хозяйство; 4) отправление правосудия; 5) личный состав местного управления. Постановления, содержащиеся в этих рубриках, отчасти представляются общими с постановлениями о должности губернаторов, отчасти имеют характер скорее нравственных советов, нежели юридических предписаний.

На генерал-губернатора возлагается, например, общая всем начальникам губерний обязанность преследовать всеми зависящими от него средствами излишнюю роскошь, расточительность, беспутство и мотовство, по правилам устава о предупреждении и пресечении преступлений*(2302). Но эта обязанность относится также к компетенции губернаторов, с той разницей, что закон определяет с точностью порядок действия последних и круг учреждений, чрез которые приводятся в исполнение их предписания. Напротив, инструкция генерал-губернаторам содержит в себе только общую ссылку на устав о предупр. и пресеч. преступл. Сюда же относятся обязанности генерал-губернатора по отношению к городскому хозяйству, т. е. наблюдение за правильным и полезным употреблением существующих городских доходов и открытий новых источников к усилению оных*(2303). За введением, в 1870 г., нового городового положения, обязанность эта, в тех местностях, где реформа городского управления получила силу, представляется крайне неопределенной, так как названный закон указывает с точностью порядок надзора за действиями городских установлений и орган, которому этот надзор предоставлен, - губернское по городским делам присутствие.

§ 113. Другие постановления, как мы заметили, имеют характер скорее нравственных предписаний, чем юридических определений. Сюда относится большинство постановлений о должности генерал-губернатора. Наприм., по делам общего благосостояния и внутренней безопасности генерал-губернатор наблюдает, между прочим, чтобы "молодые дворяне не находились во вредной праздности, но посвящали себя службе государственной"; чтобы "каждый, во всех сословиях, снискивал себе пропитание трудом честным и полезным"*(2304) "чтобы дворяне вели жизнь, приличную их происхождению и служили примером прочим сословиям"*(2305); генерал-губернатор "устраняет всякий повод к ложным понятиям, превратным толкованиям и гибельному лжемудрствованию"*(2306). По общественному хозяйству: генерал-губернатор, "следуя коренному убеждению, что земледелие есть главнейшая и самая прочная основа народного богатства, пользуется всяким случаем для указания истинных и прямых способов к развитию и улучшению сельского хозяйства во всех его многоразличных и разнообразных отраслях, покровительствуя, поощряя и ободряя все полезные в том отношении предприятия*(2307); "следя постоянно за ходом и развитием торговли и промышленности в крае, он близким участием должен поощрять все частные общеполезные в сем отношении предприятия, давая им, сколь возможно, соответствующее видам правительства направление"*(2308); "вредные во всех отношениях для государства действия монополистов преследуются им со всей строгостью законов"*(2309).

По отправлению правосудия генерал-губернатору принадлежит участие в делах этого рода только в тех местностях, где не введены новые судебные учреждения*(2310). В числе обязанностей его по этой части закон называет общий надзор за порядком и своевременностью отправления правосудия. В случае медленности, проволочки, беспорядков и нарушения форм в производстве суда он принимает, в означенных местностях, меры для пресечения их и законного направления дел в установленном порядке"*(2311). Он имеет также право требовать к своему личному рассмотрению дела уголовные. Но обязанность его в этом отношении представляется довольно неопределенной. Распространяя его право на все вообще уголовные дела, закон рекомендует ему не обременять себя рассмотрением дел обыкновенных, но обращать все свое внимание "на дела особенной важности, как-то: о преступлениях по службе лиц, занимающих значительные должности, и вообще о разительных случаях преступлений"*(2312). Имея власть высшего надзора, генерал-губернатор принимает и рассматривает просьбы и жалобы на местах и установления административные и судебные прежнего устройства*(2313).

Наконец, генерал-губернатору вверен общий надзор за личным составом местного управления. Ему принадлежит: 1) право наблюдать за сохранением между служащими надлежащей дисциплины и соблюдения каждым предоставленной ему власти*(2314); 2) представление о награждении лиц, оказавших особенные отличия непосредственно от себя, т. е. даже помимо непосредственного начальства*(2315); 3) при всякой открывающейся вакансии, замещение которой зависит от высшего правительства, ему предоставлено право ходатайствовать об определении на эти должности чиновников, лично ему известных, "и такое ходатайство, - прибавляет закон, - не оставляется бeз особых причин, без уважения"*(2316).

§ 114. Общим характером должности генерал-губернаторов определяется и отношение их к государственным властям, именно: 1) к власти верховной, 2) центральным государственным установлениям и 3) к установлениям губернским.

а) Отношения к верховной власти определяются тем общим началом, что должность генерал-губернатора замещается лицом, пользующимся особенным доверием императорского величества. На этом основании генерал-губернаторам предоставляется право представлять непосредственно на высочайшее усмотрение "о всех тех предметах, кои они признают нужными и необходимыми". Закон рекомендует им только пользоваться этим правом "с должной осмотрительностью" и делать означенные представления "о делах особенной важности и в чрезвычайных случаях", не утруждая императорское величество представлением по таким предметам, разрешение которых зависит, по закону, от министров или для представления которых на высочайшее усмотрение установлен особый ход*(2317). Московскому генерал-губернатору специально предоставлено "обо всем, касающемся полицейского управления столицей, доносить прямо Государю Императору и испрашивать непосредственно разрешений его величества"*(2318).

Генерал-губернатор может получать высочайшие повеления непосредственно по делам, относящимся до вверенного ему края. На нем же лежит обязанность приведения этого повеления в исполнение, причем он обязан только довести до сведения министров и главноуправляющих как о высочайшем повелении, так и о мерах, принятых к его исполнению*(2319).

б) Отношения к центральным установлениям определяются тем, что генерал-губернатор есть как бы посредствующая инстанция между губернскими и высшими установлениями. Поэтому никакая новая мера или особое распоряжение, относящиеся до края, вверенного генерал-губернатору, не принимаются иначе, как по предварительном истребовании соображений и заключения генерал-губернатора*(2320), как это было, напр., при применении городового положения к 9 западным губерниям. Далее, по всем предметам, вверенным особому попечению генерал-губернатора, представления губернских мест восходят к центральным не иначе, как чрез него. Из прочих дел генерал-губернатор предоставляет своему рассмотрению те, по которым сочтет нужным изложить собственное мнение*(2321). С другой стороны, распоряжения министров по предметам, вверенным особому попечению генерал-губернатора, сообщаются к исполнению в губернии также не иначе как чрез него. Закон дозволяет, однако, в экстренных случаях отсылать предписания непосредственно губернским начальствам, сообщая генерал-губернатору списки с предписаний*(2322). При представлении служащих в крае чиновников к наградам к представлению присоединяется мнение генерал-губернатора*(2323). В качестве главных начальников края, генерал-губернаторы поставлены в один ряд с высшими государственными должностями и потому имеют место в сенате, где присутствуют как в общих собраниях, так и в департаментах, коим подведом вверенный им край*(2324).

в) Отношение к губернским установлениям определяется общим правилом, что они обязаны исполнять "все законные требования, предложения и предписания генерал-губернатора"*(2325). Губернаторам губерний, подчиненных главным начальникам, воспрещается делать какие бы то ни было представления мимо этих лиц. Но отсюда исключаются: 1) отчеты о принятии и сдаче управления губернией, о первом обозрении губернии и годовые отчеты о состоянии и управлении вверенного губернатору края, которые представляются непосредственно государю; срочные ведомости о течении дел, о чрезвычайных происшествиях и т. п., представляемые как на высочайшее усмотрение, так и различным центральным установлениям; 2) донесения о всех необыкновенных случаях, не терпящих ни малейшего отлагательства; 3) "те случаи, когда губернаторы признают данные им от главных начальников предписания противными действующим постановлениям"*(2326).

§ 116. Взгляд законодательства на губернаторов как на представителей высшей власти выражается прежде всего в порядке их назначения. "Губернаторы определяются и увольняются именными высочайшими указами и вместе (т. е. независимо от указов) высочайшими приказами"*(2328).

В принципе, следовательно, губернаторы избираются Государем, хотя министру внутренних дел принадлежит право представлять кандидатов на эти места. Закон не установляет какого-либо образовательного или служебного ценза для занятия должности губернаторов. Они могут быть назначаемы как из гражданских, так и из военных чинов. Примечание к 488 ст. только рекомендует министру внутренних дел поручать лицам, состоящим при министерстве кандидатами на губернаторские места, обозрение разных местных установлений. Такие обозрения считаются достаточной подготовкой к занятию губернаторских мест, ибо примечание продолжает: "приготовленные посредством сих обозрений кандидаты в губернаторы, прежде утверждения их в сем звании, назначаются "состоящими в должности губернаторов". Но и означенные обозрения, и предварительное "состояние в должности" не являются непременным условием для получения губернаторской должности.

Должность губернатора, являясь должностью нормальной и не предполагающей исключительного доверия Верховной Власти к лицу, ее занимающему (подобно должности генерал-губернатора), может быть исправляема другими должностными лицами, в случаях болезни, отсутствии или увольнения губернатора. Исправление этой должности возлагается прежде всего на вице-губернатора; но за его отсутствием или болезнью, оно возлагается или на управляющего казенной палатой, или на управляющего государственными имуществами по старшинству чинов. Но в порядке исправления должности губернатора должно различать два случая. Во-первых, губернатор может находиться вне губернского города, но оставаться в пределах губернии, по случаю, например, ревизии уездных установлений. В этом случае он не устраняется от участия в делах, особливо ему поручаемых"; исправляющий его должность оставляет дела, в случае сомнения или разногласия с советниками губернского правления, до возвращения губернатора или отсылает их к нему на разрешение. Поэтому "исправление должности" в данном случае состоит в ведении текущих и менее важных дел. Заступающий должность губернатора подписывает "за губернатора". В случае же отсутствия или болезни губернатора, он вступает во все его права и подписывается "исправляющий должность*(2329).

§ 117. Обязанности губернаторов, как представителей высшей правительственной власти, вытекают из общего на них взгляда, выраженного в 494 ст. Она рассматривает их как "непосредственных начальников вверенных им высочайшей Государя Императора волей губерний" и, в силу этого, возлагает на них "блюстительство неприкосновенности верховных прав самодержавия, польз государства и повсеместного, точного исполнения законов и распоряжений правительства". Вместе с тем губернатор является лицом, ответственным пред высшим правительством за общее состояние губернии в отношении безопасности, порядка и благосостояния. Отсюда возникают некоторые специальные обязанности губернаторов, о коих мы будем говорить ниже.

В отношении права по блюстительству неприкосновенности верховных прав Самодержавия, польз государства и исполнения законов, губернаторы поставлены выше всех должностных лиц в губернии, хотя бы эти лица занимали должности, независимые от администрации (например судебные), или по своему служебному положению были поставлены выше губернаторов (председатели судебных палат). Это начало выяснено в особенной силой положением комитета министров 22 июля 1866 года, из которого составилось 517 ст. II т. изд. 1876.

"Все служащие в губерниях лица, говорится в этой статье, даже неподчиненные в служебном отношении губернатору, несмотря на сравнительное их по классу должности или чину старшинство, или на особый характер служебной деятельности, иногда совершенно независимой от влияния административной власти, в случае их вызова или приглашения губернатором, обязаны подчиниться его законным требованиям и оказывать ему должное уважение, на которое он, как представитель высшей в губернии власти, имеет неотъемлемое право".

§ 118. Первая обязанность, возлагаемая на губернаторов, как на представителей высшей власти, есть попечение о немедленном обнародовании законов и распоряжений правительства, принятие мер к их исполнению и наблюдение за исполнением законов*(2330). Вместе с тем губернатору предоставляется, "в делах особенно важных или чрезвычайных" (особенно по сомнению в законах), пригласить в присутствие губернского правления, казенную палату и управление государственными имуществами, а также палаты гражданского и уголовного суда (где они остались) с губернским прокурором (где он есть) для совместного рассмотрения дел и представления высшему правительству (сенату или министерству, по принадлежности). Во-вторых, по ст. 495, в лице губернатора, по закону, сосредоточивается местный надзор за всеми находящимися в губернии административными учреждениями и должностными лицами гражданского ведомства. Последствия этого права надзора двоякие, смотря по отношениям, в которые губернатор поставлен к местным административным установлениям и лицам. Некоторые установления подчинены губернаторам и входят в круг специально губернских и уездных властей; другие зависят непосредственно от соответствующих центральных установлений, которых органами они служат.

К установлениям первой категории относятся губернское правление, казенная палата, управление государственными имуществами, уездные и городские полицейские управления и вообще низшие уездные власти. По отношению к ним губернатор облечен правами ближайшего надзора, состоящего: первое, в наблюдении за точным исполнением ими своих обязанностей; второе, в праве предлагать меры к исправлению замеченных им злоупотреблений и беспорядков: третье, в привлечении виновных к законной ответственности чрез губернское правление; четвертое, в праве произведения ревизии управления*(2331).

Относительно учреждений, не состоящих от них в прямой зависимости (учреждение по части горной, лесной, монетной и т. п.), губернаторы не входят ни в какие непосредственные распоряжения. Но о замеченных ими злоупотреблениях или беспорядках, происходящих от небрежности, они поставляют на вид этим управлениям. В случае открытия ими важных беспорядков, они сообщают о том ближайшим начальствам этих управлений, приглашая их принять меры к исправлению недостатков. При безуспешности этих напоминаний губернатор доводит о замеченном до сведения высших управлений и доносит министру В.Д.*(2332).

В-третьих, губернаторам принадлежит надзор за составом служебного персонала в губерниях и уездах. Эта обязанность по ст. 506 вытекает из того начала, что губернаторы "ответствуют пред верховным правительством за состояние вверенной им губернии". На этом основании 1) губернаторы должны собирать сведения о способностях, нравственных качествах и образе жизни лиц, желающих получить место по назначению от правительства или по выборам; 2) означенные сведения принимаются губернатором в расчет при назначении или утверждении им должностных лиц, когда это прямо от него зависит; 3) по закону 22 июля 1866 года, административные учреждения и власти, определяя или перемещая подведомственных им чиновников, или служащих по найму, обязаны представлять о том губернатору, который может изъявить свое несогласие, если считает этих лиц неблагонадежными. В случае несогласия губернатора, назначение или перемещение чиновников не может состояться и губернатор доводит о том до сведения министра В. Д. Но неполучение от губернатора какого бы то ни было отзыва в течение двух недель принимается за изъявление им согласия. Это правило временно было распространено и на должности, замещенные земскими учреждениями. Но оно действовало недолго - именно с 1879 по 1880 год, когда оно было отменено. Наконец, губернаторам дано право аттестовать лиц, избираемых в мировые судьи, и I деп. Сената, от которого зависит их утверждение, должен принимать означенные аттестации в расчет*(2333).

В связи с влиянием губернатора на назначение должностных лиц, находится и его обязанность по наблюдению за исполнением ими своих обязанностей, с правом привлекать их к ответственности чрез губернское правление или представлять об них высшему начальству*(2334). Губернаторам же предоставляются особенные права по награждению лиц, служащих в губерниях. Они выражаются в трояком виде: 1) губернаторам предоставляется лично награждать достойных чиновников в пределах, указанных законом; 2) они имеют право ходатайствовать пред высшим начальством о награждении служащих чинами и знаками отличия; 3) все представления местных административных начальств (за исключением контрольных палат и некоторых лиц таможенного ведомства), о награждении подведомственных им лиц идут чрез губернатора*(2335). Наблюдению же губернатора подлежат и жительствующие в губернии отставные чиновники*(2336).

§ 119. Сверх общего надзора за служебным персоналом в губернии, закон обращает внимание губернатора на некоторые предметы, В особенности сюда относится, во-первых, "охранение дарованных законами прав". Именно на губернаторов возлагается наблюдение, чтобы местные жители пользовались, каждый по званию своему, правами и и преимуществами, дарованными разным сословиям и званиям высочайшими грамотами и другими законами. Особенное внимание губернаторов обращается, в этом отношении, на охранение прав дворянского сословия*(2337). Во-вторых, губернаторский надзор распространяется на народное просвещение. Хотя мы увили м, что вниманию губернатора рекомендуются и другие предметы управления, как, например, народное продовольствие и здравие, но надзор его по народному просвещению поставлен в особенные условия. Постановления об нем помещены в рубрике "Обязанность губернаторов вообще", где определяется значение их как представителей высшей правительственной власти. Правила о губернаторском надзоре по этому предмету новейшего происхождения. Во II т. Св. зак. изд. 1857 года, в рубрике "Обязанности губернаторов вообще" (ст. 357 - 359) этих постановлений нет. Первое из них явилось в 1866 году, когда на губернаторов было возложено попечение о преуспеянии женских учебных заведений ведомства императрицы Марии, с обязанностью посещать эти заведения "сколь возможно часто" и доводить до сведения главноуправляющего о всех замеченных им беспорядках. Затем, в 1870 году с должностью губернатора было соединено звание почетного попечителя всех находящихся в губернии женских гимназий и прогимназий. В этом качестве ему предоставляется право делать распоряжение об открытии в губернии комитетов для поддержания материальными средствами существующих гимназий и для открытия новых. Губернатор не принимает непосредственного участия в управлении гимназиями. Но ему принадлежит право, в случае беспорядков, им замеченных, делать указания попечительному совету, а в случаях важных сообщать о том попечителю или непосредственно министру народного просвещения.

Последнее узаконение по этой части содержится в положении о начальных народных училищах 25 мая 1874 года. Это положение, вообще изданное с целью поставить начальное народное образование под более строгий надзор правительства, сосредоточило означенный надзор (независимо от училищных советов) в руках предводителей дворянств и инспекторов народных училищ, тогда же учрежденных. Но "губернатору принадлежит общее наблюдение за ходом и направлением первоначального обучения в губернии". По этому предмету ему предоставляется сообщать свои замечания и соображения непосредственно министру народного просвещения*(2338).

§ 120. Облекая губернаторов указанными выше правами "представителя высшей правительственной власти", наказ считает нужным напомнить им, что они, для исполнения лежащих на них обязанностей, не вооружены какими-либо чрезвычайными полномочиями и должны держаться в пределах существующих законов. Эта мысль выражается в двоякой форме. Во-первых, наказ старается указать на пределы губернаторских полномочий по их существу; во-вторых, на порядок действия губернаторской власти.

Пределы губернаторских полномочий определяются тем, что губернаторы, по "свойству их обязанностей", суть только исполнители и оберегатели законов. Поэтому они не вправе ни делать новых постановлений, ни отступать от существующих, ни учреждать налогов или сборов, законом не установленных.

Порядок отправления губернаторской власти определяется тем началом, что для заведования в губерниях всяким родом дел установлены законом известные правила, с которыми и должны сообразоваться губернаторы. В силу этих правил, губернаторы отправляют лишь часть своих обязанностей прямыми распоряжениями и предписаниями от своего лица. Во всех других случаях они действуют чрез различные установления (губернское правление и отдельные присутствия, о коих будет сказано ниже), предметы ведомства которых и порядок делопроизводства определены законом*(2339).

Непосредственные и личные распоряжения губернатора имеют место: 1) в делах, не входящих в круг ведомства общих губернских установлений; 2) в делах, не терпящих отлагательства или подлежащих особенной тайне; 3) в делах, порученных высшим правительством непосредственному ведению губернатора*(2340).

Установления и лица, чрез которые действует губернатор по делам этого рода, суть канцелярия и состоящие при губернаторе чиновники особых поручений (старшие и младшие). Круг дел, производящихся в губернаторской канцелярии, а следовательно, подлежащих непосредственному и личному ведению губернатора, исчислен в 659 ст. II т. Сюда относятся: 1) переписка по обозрению губернии и составлению годовых отчетов (о коих будет сказано ниже); 2) дела по надзору за земскими установлениями и по дворянским выборам; 3) дела по губернскому по воинской повинности присутствию и по сношению губернатора с военным ведомством; 4) дела по надзору за местной печатью, типографиями, литографиями и т. п. заведениями; 5) выдача заграничных паспортов и других срочных видов; 6) дела, требующие особенной тайны или личного распоряжения губернатора на основание специальных законов. Сверх того, некоторые дела производятся в губернаторской канцелярии, так сказать, предварительно, а другие поступают туда лишь в некоторых местностях.

Предварительно производятся в канцелярии дела по закону*(2341), подлежащие производству в губернском правлении*(2342). Если дела эти, по экстренности своей, требуют немедленного распоряжения губернатора, то последний делает его чрез свою канцелярию, но затем передает дело, для дальнейшего производства, в губернское правление.

В некоторых местностях Европейской России, где не введены еще новые судебные учреждении, известные приговоры палат по делам уголовным утверждаются губернатором и переписка по этим делам сосредоточивается в канцелярии.

§ 121. В этой рубрике нам предстоит рассмотреть предметы, вверенные прямому заведованию губернатора и которые должно отличать от тех, по коим он имеет лишь известное участие или же право надзора. Предметы этого рода суть: 1) попечение о безопасности; 2) попечение о народном продовольствии и народном здравии; 3) дела по общественному призрению и опекам.

1. Попечение о безопасности

2. Дела по благоустройству и благосостоянию

3. Надзор за исполнением государственных и местных повинностей

§ 130. Все вообще губернские и уездные установления подлежат, как мы видели выше, надзору губернатора, как главного представителя правительственной власти в губернии.

Но независимо от прав и обязанностей общего надзора, на губернатора возлагается, по отношению к некоторым установлениям, ближайшее участие в управлении вверенной им частью. Оно выражается в двоякой форме: 1) губернатору принадлежит право утверждения некоторых постановлений губернских управлений; 2) на него возлагается содействие по исполнению обязанностей, возложенных на означенные управления.

1) Утверждение губернатора требуется по разным предметам, относящимся к казенному управлению, распределенному между казенной палатою, управлением государственными имуществами и управлением акцизными сборами. Подробности по действиям этого рода мы укажем ниже, при рассмотрении отдельных установлений казенного управления. Назовем здесь некоторые.

По делам, производящимся в казенной палате, утверждения губернатора требуют: 1) постановления палат об увольнении лиц податного состояния в духовное ведомство и в монашество и об лицах, избирающих род жизни; 2) постановления палат о торгах на подряды, поставки или на иные обязательства по казенным предприятиям, если цена их превышает 5000 рублей. Губернатор утверждает собственной властью контракты до 10000 руб., если же сумма предприятия будет 10000 и свыше рублей, то дело представляется в подлежащее министерство. Точно так же представляются контракты, не утвержденные почему-либо губернатором. По управлению государственными имуществами, губернаторы председательствуют в особых присутствиях для производства торгов на отдаваемые в оброк или отчуждаемые казенные имущества. Губернаторам принадлежит также предварительное рассмотрение составляемых управлениями Г. И. такс на продажу леса, после чего они предоставляют управлению испрашивать утверждения министра Г. И.

2) Губернатор или непосредственными распоряжениями, или чрез состоящие под его начальством полицейские установления содействует различным ведомствам в выполнении возложенных на них обязанностей.

В числе предметов, по коим требуется такое содействие, самое важное место занимает, конечно, исправное поступление податей. Финансовое управление не имеет в России особых агентов по собиранию податей; ответственность за исправное поступление их лежит на обществах, связанных круговой порукою, и собирание их возложено на власти общественные. Но побуждение последних к исполнению их обязанностей, а равно принятие принудительных мер по взысканию недоимок возлагается на местные полиции под наблюдением губернатора. По уставу о податях, на нем лежит общая по губернии ответственность за накопление недоимок. За упущения по их взысканию закон грозит им и членам губернских правлений Монаршим гневом и обращением взыскания на их имения. Каждое полугодие губернатор должен представлять Государю Императору ведомость о взыскании недоимок и включать эти сведения во всеподданнейшие годовые отчеты. Таким образом, частью по закону, частью фактически взыскание недоимок сделалось одним из важнейших предметов попечения губернаторов, равно как очень важным и часто обременительным предметом деятельности местной полиции.

Но, вместе с взысканием недоимок по окладным податям, на попечение полиции, а следовательно, и губернатора, возложено взыскание "всяких вообще казенных и общественных сборов, начетов и платежей, по предписаниям высших и сообщениям разных мест". Эти обязанности полицейской власти весьма понятны, так как единственно в ее руках сосредоточивается принудительная власть, которая и поставлена в распоряжение разных ведомств по всем тем делам, которые требуют применения такой власти.

Вследствие этого, содействие губернатора и зависящей от него местной полиции требуется не только для взыскания различных податей и платежей, но и для охранения силы разных уставов казенного управления, а равно для приведения в действие известных общих мер. Такова деятельность губернатора и зависящей от него полиции по производству народной переписи (ревизии), по охранению силы уставов питейного, устава об акцизе с табаку, с свеклосахарного песка, по нарушениям устава лесного, по надзору за контрабандою и т. д.

§ 131. При условиях, предшествовавших судебной реформе 1864 и временным правилам 1865 года, участие губернатора в делах судебных (независимо от принадлежавшего губернатору надзора за судебными местами в губерниях и уездах) было обширно и сложно. Правила об этом участии были изложены как в соответствующих частях свода законов, так и в наказе губернаторам*(2411). Условия, вызывавшие такое участие, состояли в следующем:

1) Следственная часть, в полном ее объеме, была сосредоточена в руках полиции, главное распоряжение которой сосредоточивалось и по этой части в руках губернатора*(2412). От него зависело и назначение дополнительных следствий, в случае уважительных жалоб или других достоверных сведений о несправедливом или пристрастном производстве следствия. При этом ему предоставлялось делать распоряжение о приостановке рассмотрения дела в судах*(2413).

2) На утверждение или соглашение губернатора представлялось весьма много приговоров уголовной палаты, совестного и уездных судов. Ст. 594 наказа исчисляла только те категории дел, по коим губернаторы, рассмотрев решения судов, представляли эти решения на ревизию Сената по соответствующему департаменту. Таких категорий 594 ст. насчитывает 16. Сверх того, 594 и 596 ст. указывают на роды дел, решения по коим губернатор должен был направлять к исполнению особым порядком чрез министра В. Д. на Высочайшее утверждение. Но сверх того, как в уставе уголовного судопроизводства, так и самом "наказе" указано было много дел, решения по которым, постановленные как общими, так и особенными судами, поступали на утверждение губернатора, причем последнему, в иных случаях, предоставлялось смягчать положенное наказание. Из дел гражданских, утверждению и предварительному (прежде внесения дела в Сенат) рассмотрению губернатора подлежали те, которые были связаны с казенным интересом или касались имуществ, охраняемых правом казны*(2414).

3) Губернатору принадлежало наблюдение за скорым и безостановочным течением дел во всех судебных местах, с правом производить ревизию этих мест.

В этих трех отношениях видоизменились, в настоящее время, отношения губернаторов к судебным установлениям.

Следственная часть отделена от полицейской, как в тех местностях, где введены новые судебные учреждения, так и в тех, где они не введены, ибо производство формальных следствий возложено на особых судебных следователей, подчиненных непосредственно палатам гражданского и уголовного суда и губернским прокурорам. Новые судебные установления поставлены независимо от властей административных, а потому ни утверждение их приговоров губернатором, ни наблюдение за делопроизводством не имеет уже места. Вследствие этого IX отдел наказа губернаторам, в нынешней его редакции, состоит всего из 5 статей (593 - 597) вместо прежних 60. Но из этого не следует, чтобы он заключал в себе исчисление всех обязанностей губернатора по делам судебным, так как они указаны в других частях свода и в особых узаконениях. Главнейшие из этих обязанностей и прав состоят в следующем:

I. В местностях, в коих введены новые судебные установления, губернаторы:

1) В качестве председателей губернских правлений участвуют в постановлениях этого учреждения по преданию суду должностных лиц административного ведомства, по правилам указанным в уставе уголовного судопроизводства.

2) Они входят в состав особых присутствий судебных палат для разрешения пререканий между правительственными и судебными установлениями*(2415).

3) Они приглашаются также в совет особых присутствий судебных палат для рассмотрения дел о вознаграждении за вред и убытки, причиненные нерадением, неосмотрительностью или медленностью должностных лиц административного ведомства, занимающих должности от VIII до V класса включительно*(2416).

II. В местностях, где не введены новые судебные учреждения, за губернатором сохранено право утверждения некоторых приговоров судебных палат, а именно: по делам совращения из православия и отпадения из православия в магометанство, иудейство и язычество, а также по делам о преступлении должности.

III. В связи с этими предметами должно упомянуть о важной отрасли управления, вполне или отчасти предоставленной губернатору, именно об управлении тюрьмами и другими места заключениями.

Места заключения по органам управления их в губернии распадаются на тюрьмы общего устройства и тюрьмы, о которых изданы особые положения.

Тюрьмы общего устройства состоят в заведовании губернских правлений и комитетов попечительного о тюрьмах общества, вице-президентами которых признаются губернаторы по самой их должности (ст. 489, т. II, ч. 1, Св. зак. изд. 1876 года). Права и обязанности комитетов общества определяются в уставе о содержащихся под стражею. Главными задачами комитета, равно как и всего попечительного о тюрьмах общества (президентом коего ех officio есть министр В. Д.), являются: целеобразное устройство мест заключения, наблюдение за правильным размещением арестантов, продовольствие их пищей и одеждою, попечение об их нравственности, ходатайства о скорейшем решении их участи и т.п.*(2417). К тюрьмам общего устройства относятся: тюремные замки, рабочие и смирительные дома, и московская исправительная тюрьма (примеч. к 23 ст. уст. о сод. под стр. по прод. 1876 г.

Тюрьмы особенного устройства суть те места заключения, в управлении которых не принимает никакого участия общество попечительное о тюрьмах; порядок заведования ими определяется особыми о каждом из них положениями, частью вошедшими и в Свод законов. Такими тюрьмами особого устройства суть:

1) центральные каторжные тюрьмы, состоящие в непосредственном управлении губернаторов, без участия каких бы то ни было попечительств (ст. 15 прим. 2 уст. о сод. под стр., по прод. 1876 г.);

2) исправительные арестантские отделения управляются губернаторами, губернскими правлениями и особыми попечителями из членов тюремных комитетов (ст. 25 уст. о сод. под стр., по прод. 1879 г.);

3) арестные дома для приговариваемых к аресту мировыми судьями заведываются городскими и земскими установлениями, (Приложение к ст. 7 прим. 2 уст. о сод. под стр., по прод. 1876 г.), а исправительные для несовершеннолетних приюты управляются согласно закону 1866 г., причем относительно частных приютов правительству принадлежит лишь право контроля за деятельностью их, право разрешения их, доставления вспомоществования и право закрытия (Положение об исправ. приютах см. в приложении к ст. 7 примеч. 2 уст. о сод. под стр., по прод. 1876 г.), по ст. 13 Мин. вн. д. и губернаторы имеют право во всякое время, лично или через командированных чиновников, осматривать приюты и требовать устранения замеченных в них недостатков или отступлений от утвержденного правительством для приюта частного положения.

Есть случаи, когда закон создает совершенно своеобразную организацию управления даже не для какого-либо вида мест заключения, а для отдельных тюрем, находящихся в Петербурге; так, с.-петербургский дом предварительного заключения, еще в 1875 г. изъятый из ведомства губернского правления и комитета попечительного о тюрьмах общества, с 1879 года управляется чинами, состоящими в прямом подчинении начальнику главного тюремного управления, при некотором участии местного прокурорского надзора; с.-петербургская исправительная тюрьма управляется особым попечительством, состоящим под председательством особо назначаемого верховной властью председателя из вице-директора департамента государственной полиции, некоторых директоров СПб. комитета общества попечительного о тюрьмах и начальника исправительной тюрьмы (ст. 96 прим. 2 уст. о сод. под стр., по прод. 1876 г.); по Высоч. утв. в 1877 полож. комитета министров, для наблюдения за исполнением со стороны, смотрителя литовского тюремного замка в Спб. лежащих на нем обязанностей образовано особое попечительство из двух директоров Спб. тюремного комитета, под председательством помощника СПб. градоначальника (ст. 15 прим. 3 уст. о сод. под стр., по прод. 1879г.).

Что касается затем закона 27 февраля 1879 года, то, сосредоточив высшее управление мест заключения в ведомстве министерства внутренних дел, в составе которого для этого образовано главное тюремное управление, он ни в чем не изменил отношений губернаторов к управлению тюрем на местах.

§ 132. Отношение губернаторов к сословным и общественным установлениям (т. е. к дворянским обществам, к установлениям крестьянским, земским и городским) удобнее будет рассмотреть в связи с устройством этих установлений. Такой способ рассмотрения даже необходим, ввиду различий в правах губернаторского надзора в отношении к этим отдельным установлениям. Губернаторский надзор иначе осуществляется относительно дворянских обществ, чем в отношении установлений земских; иначе действует губернатор относительно установлений городских, чем установлений крестьянских.

Мы ограничимся здесь указанием, что этот надзор имеет различные степени и формы. По отношению к установлениям крестьянским, надзор получает характер опеки и осуществляется чрез целый ряд установлений, коими являются уездные и губернские по крестьянским делам присутствия. Во главе последних поставлен губернатор. Относительно собраний дворянских, губернатору предоставлен внешний надзор за действиями собраний и соблюдением в них порядка, а также право утверждения в некоторых должностях, замещаемых по выбору дворянств. Функции этого надзора осуществляются губернатором лично. По отношению к земским установлениям роль губернатора приближается к роли прокурора, на обязанность коего возложено наблюдение за законностью действий и постановлений земских собраний и за исполнением земскими установлениями лежащих на них обязанностей пред правительством. Отсюда вытекают двоякие права губернатора: 1) право протеста против несогласных с законом постановлений земских собраний (порядок предложения и последствия таких протестов будут рассмотрены ниже); 2) право распоряжаться выполнением на счет земских их повинностей пред правительством в тех случаях, когда эти установления, несмотря на напоминания губернатора, не исполнят лежащих на них обязанностей. К этому должно присоединить право губернатора утверждать в должности председателя земской управы и члена управы, заступающего место председателя. Все эти обязанности выполняются губернатором также лично. Наконец, существо надзора, предоставленного губернаторам относительно городских общественных установлений, сходно с правами надзора за установлениями земскими. Но губернатор действует в данных делах не лично, а чрез состоящее под его председательством губернское по городским делам присутствие. Последнему предоставлено право решать предложенные ему дела окончательно, тогда как протесты губернатора по постановлениям земских собраний окончательно рассматриваются в 1-м департаменте правительствующего сената.

Подробное рассмотрение всех указанных форм надзора будет представлено, как мы заметили, ниже.

§ 133. Губернатор, как мы видели выше, есть главный представитель правительственной власти в губернии. На нем лежит главная ответственность за ее положение; чрез него же высшее правительство получает сведения об этом положении. Отсюда вытекают последствия двоякого рода: 1) губернатор должен обозревать губернии в сроки, определенные законом; 2) губернатор должен представлять отчеты о состоянии губернии, как общие, так и частные, Государю Императору и высшему правительству.

Наказ губернаторам различает два рода общих отчетов. Один из них составляется после первого обозрения губернии, которое губернатор обязан произвести по принятии им должности. Порядок этих первоначальных обозрений и предметы, на которые губернатор должен обратить внимание, указаны в ст. 619 - 624 II т. По окончании обозрения, губернатор представляет о том Государю Императору рапорт, по особой форме, прилагая к нему записку о состоянии губернии в отношениях экономическом, торговом, нравственном и т.п.*(2418). Копии с донесения и записки губернатор доставляет министру внутренних дел и генерал-губернатору, где он есть. Подобные обозрения (ревизии) губернаторы обязаны производить раз или, если это возможно, два раза в год. Вместе с тем губернаторы обязаны представлять Государю ежегодно общий отчет о состоянии губернии за истекший год.

Независимо от того от губернаторов требуются для представления Государю срочные ведомости по разным предметам, а именно: 1) о чрезвычайных повинностях или нарядах, 2) о недоимках, 3) о важных происшествиях, 4) о лицах, состоящих под надзором полиции, 5) об отставленных от службы военных и гражданских чиновниках, 6) о выданных из канцелярии губернатора заграничных паспортах, 7) об иностранцах, присягнувших на подданство России.

Министерству внутренних дел, сенату и прочим министерствам губернатором доставляются срочные донесения по предметам, исчисленным в приложении к 632 ст. II т.

Для составления общих отчетов о состоянии губернии, в которые должны быть включены самые разнообразные сведения, касающиеся не только положения и успешности действий правительственных мест и лиц, но и состояния торговли, промышленности, земледелия, народного образования и нравственности, губернатор должен располагать правильно собранными статистическими данными. Для этой цели при нем учреждены губернские статистические комитеты.

§ 134. Многочисленные и различные обязанности губернаторов, рассмотренные выше, неспособны, как легко заметить, установить цельного и определенного о ней понятия. Это зависит от различия свойств означенных обязанностей. Принимая в соображение одни из них, мы можем согласиться с определением закона, что губернатор есть представитель высшей правительственной власти, следовательно орган высшего правительства вообще, облеченный не только административными, но и политическими функциями. Но этот взгляд должен измениться, если мы обратим внимание на другие обязанности губернатора, в силу которых он является органом отдельных ведомств, в особенности же органом министерства внутренних дел, от коего он поставлен в непосредственную зависимость. Рядом с функциями надзора, вытекающими из его значения, как органа высшего правительства, на него лично возложено множество обязанностей по всем частям управления. Сверх того, он призван председательствовать в многочисленных присутствиях и комитетах, имеющих различное и часто специальное назначение. Трудно вычислить, сколько предметов, на основание наказа губернаторам, рекомендовано их особенному вниманию; трудно представить себе, вместе с тем, чтобы возможно было обратить истинное внимание на такое количество предметов.

Таким образом, для необходимых в настоящее время улучшений в губернаторской должности следует, прежде всего, провести строгое различие между функциями губернатора, как представителя высшего правительства в губернии, с одной, и административными его обязанностями, с другой стороны. Первые (может быть не в нынешнем их объеме) должны быть оставлены за губернатором; выполнение вторых должно бы быть вверено особым учреждениям, о коих мы скажем ниже. Сообразно этому должно бы измениться и положение губернаторов.

Если губернатор должен быть представителем высшего правительства, то он не может быть оставлен в прямой зависимости от одного министерства и в качестве органа прочих. Он должен бы быть назначаем по представлению высшего правительственного установления, каков комитет министров, и, в отношении отчетности и ответственности, пользоваться известными гарантиями. Для выполнения лежащих на нем обязанностей и для принятия мер общих по управлению губернией он должен пользоваться содействием губернского совета, который, под его председательством, был бы составлен из начальников административных ведомств и председателей общественных установлений. Совет мог бы быть коллегией, обсуждающей общие административные меры, и установлением, рассматривающим жалобы и заявления о неправильных действиях административных и общественных установлениях и должностных лиц, с правом обжалования его решений в сенате.

При таком сосредоточении общей распорядительной власти и функций надзора в лице губернатора и в губернском совете, ближайшее заведование разными частями администрации и общественного управления осталось бы за большинством ныне действующих учреждений. Сократились бы главным образом те отдельные присутствия и комиссии, требующие особого в них присутствия губернатора, без пользы для дела и к явному ущербу для единства в местном управлении.

§ 140. Губернское правление состоит: I) из общего присутствия и II) канцелярии.

I. Общее присутствие. Под выражением "Общее присутствие" не должно разуметь коллегии. Закон определяет те случаи, когда губернское правление действует как коллегия, и отличает эти коллегиальные присутствия от присутствий с характером совещательным, где решительный голос принадлежит губернатору.

В том и другом случае общее присутствие состоит, под председательством губернатора, из 1) вице-губернатора, советников, губернского врачебного инспектора, губернского инженера, губернского архитектора*(2434), губернского землемера и асессора. Губернский землемер состоит членом губернского правления не во всех местностях. 2) Этот штат губернских правлений и их канцелярий в настоящее время необязателен. В 1876 году министру внутренних дел было предоставлено уменьшать штат правлений по своему усмотрению, за исключением должностей вице-губернатора, двух советников, губ. врачебного инспектора, губ. инженера и губ. архитектора. 3) Независимо от этих лиц, как сказано выше, губернскому правлению предоставлено приглашать в свои заседания представителей как правительственных, так и сословно-общественных установлений, а равно и всех других лиц, могущих быть полезными делу своими познаниями и влиянием. Право это предоставлено губернскому правлению по делам об охранении общественного здоровья и о мерах к прекращению эпидемических и эпизоотических болезней. Наконец, 4) губернское правление обязано приглашать, на правах членов, лиц прокурорского надзора, по делам о наложении опек над имениями расточителей из почетных граждан и купцов*(2435).

§ 141. Переходя к рассмотрению отдельных должностей, составляющих губернское правление, заметим следующее.

а) Губернатор есть председатель губернского правления, но закон не обязывает его председательствовать постоянно. Именно, 744 ст. гласит, что губернатор председательствует лично в губернском правлении во всех случаях, где сам признает это нужным, но он обязан присутствовать: 1) в общем собрании палат и 2) когда председательствует главный начальник края. В последнем случае губернатор заседает в правлении как член и с одними только правами члена*(2436). Затем, губернатору рекомендуется председательство по важнейшим делам, как наприм., на торгах по подрядам и поставкам, при продаже имуществ, по делам об установлении такс и цен на разные предметы и при освидетельствовании сумасшедших*(2437).

б) Вице-губернатор заседает в общем присутствии губернского правления на правах старшего его члена. Должность вице-губернатора имеет как общее значение, так и специальное по отношению к губернскому правлению.

Общее значение вице-губернатора заключается в следующем:

1) Закон рассматривает его, как непосредственного помощника и сотрудника начальника губернии по всем частям управления оною*(2438).

2) Вице-губернатор заступает место губернатора в двух случаях: во-1-х, в случае болезни, отсутствия или увольнения начальника губернии, во-2-х, в случае отъезда губернатора в губернию для производства ревизии. В первом случае вице-губернатор вступает во все права управляющего губернией и подписывается: "Исправляющий должность"; во втором,- так как губернатор не слагает с себя своего звания и сохраняет за собой общее право по управлению губернией,- вице-губернатор исправляет только некоторые его обязанности по текущим делам и подписывает: "За губернатора"*(2439).

Вице-губернатор считается старшим лицом в губернии после губернатора, уступая только первенство губернскому предводителю дворянства в тех случаях, когда не исправляет должности губернатора*(2440).

Специально по губернскому правлению закон возлагает на вице-губернатора ближайший и ответственный надзор по всем частям губернского правления и наблюдение вообще за делопроизводством, благоустройством и порядком в целом правлении и, в особенности, в канцелярии общего присутствия*(2441).

Затем, специально на вице-губернатора возлагаются некоторые особенные поручения, в силу самого закона. Так, он председательствует в попечительствах над исправительными арестантскими отделениями и приглашается к присутствованию в окружном суде, при решении дел о вознаграждении за вред и убытки, причиненные распоряжениями должностных лиц административного ведомства. Он присутствует в губернском по воинской повинности присутствии, по изданию обязательных постановлений для предупреждения и прекращения заразительных болезней*(2442). На него возложена цензура частных повременных изданий.

Кроме того, губернатору дозволяется возлагать на вице-губернатора поручения об обозрении городских и уездных управлений*(2443). Когда губернатор не находится в губернском правлении, председательская власть принадлежит вице-губернатору*(2444). Ему принадлежит вообще дисциплинарная власть над членами и чинами канцелярии губернского правления*(2445), с правом делать словесные напоминания членам правления; секретарю и его помощнику - замечания и наставления; прочим канцелярским чиновникам - подтверждения, словесные выговоры и аресты до 7-ми дней*(2446).

в) Советники губернского правления суть непременные члены общего присутствия и управляют каждый предоставленным ему распорядительным отделением. Один из советников, по представлению губернатора, утверждается министром внутренних дел в звании старшего советника*(2447). Старший советник заступает место вице-губернатора, в случае его отсутствия или исправления им должности губернатора. В этом случае он подписывается "за вице-губернатора"*(2448).

г) Асессор, являясь членом общего присутствия, не имеет в своем управлении отдельной части. Обязанность его состоит в замещении временно выбывшего по какому-либо случаю советника. В другое время ему даются иные поручения. Эта должность в особенности подверглась сокращению*(2449).

д) Кроме названных лиц, в состав губернского правления входят губернские: врачебный инспектор, инженер с архитектором и землемер. Эти лица участвуют в заседаниях общего присутствия только по делам, касающимся частей врачебной, строительной и межевой*(2450). Заведование означенными частями поручено им во всей губернии*(2451).

е) Врачебное отделение. До введения земских учреждений и преобразования губернских правлений, в 1865 г., врачебная часть в губернии находилась в заведовании различных учреждений. Первое место между ними занимала врачебная управа; затем следовали: губернский комитет народного здравия и оспенный комитет.

За преобразованием губернских правлений в 1865 г. и введением земских учреждений, коим также предоставлено участие в заведовании медицинскою частью в губернии, медицинская часть вверена особому учреждению в составе губернского правления, под названием врачебного его отделения.

Врачебное отделение управляется губернским врачебным инспектором и состоит из помощника инспектора и фармацевта*(2452). Компетенция губернского врачебного отделения отчасти конкурирует с деятельностью земских учреждений. Сюда относятся: 1) организация медицинской помощи в губернии и уездах, меры по прекращению заразительных болезней и т. д. Затем, врачебному отделению принадлежат 2) обязанности медицинской полиции, как-то: наблюдение за врачами и бабками, практикующими в губернии, за аптеками, продажею ядовитых веществ и вообще за соблюдением правил врачебного устава; и 3) дела судебно-медицинские.

B) Строительное отделение образовалось из учреждения строительных и дорожных комиссий, находившихся в губерниях до введения земских учреждений. Учреждение этих комиссий организовано положением 1833 года. Они были составлены как из чиновников-специалистов по назначению от правительства, так и членов от сословий и находились в заведовании главного управления путей сообщения и публичных зданий. По введении земских учреждений и преобразовании главного управления путей сообщения в министерство, заведование путями сообщения, кроме государственных, было передано в руки земских установлений, а части, строительными, поскольку она касается строительной полиции в обширном смысле этого слова, вверена была министерству внутренних дел (технический строительный комитет).

Органом министерства внутренних дел явилось строительное отделение, введенное в состав губернского правления. Оно состоит из губернских инженера и архитектора, а также младших инженеров и архитекторов, техников и других чинов.

С) Межевое отделение, состоявшее еще прежде при губернских правлениях, под названием губернской чертежной, находится в заведовании губернского землемера, под наблюдением которого действуют уездные землемеры.

II. Канцелярия. Канцелярия губернского правления разделяется на: 1) канцелярию общего присутствия и 2) канцелярию отделений. При общем присутствии состоит секретарь, заведовающий вообще канцелярией общего присутствия. При секретаре состоят, кроме канцелярских чиновников, помощник его, чиновник со счетной и экзекуторской части (экзекутор), редактор губернских ведомостей, бухгалтер, регистратор и архивариус, заведовающий архивом губернского правления.- Канцелярия отделений управляется делопроизводителями, их помощниками и составляется как из классных чиновников отделений, так и других лиц по найму.

§ 142. Компетенция губернского правления определяется как 667 ст. II т. Св. зак. (ст. 716, по изд. 1857 г.), так и другими постановлениями, заключающимися как в учреждении губернских правлений, так и в других частях свода законов.- Общее определение компетенции губернского правления дано вышеуказанною 667 ст.; но общее учр. губ. правл. возвращается к этому предмету несколько раз. Ст. 667 исчисляет дела, производящиеся в правлении; 691 и след. определяют существо власти губернского правления; 719 и след., определяя разделение и порядок решения дел, исчисляют некоторые предметы ведомства, не названные в ст. 667.

Вообще в губернском правлении производятся дела: 1) по общему управлению губернией; 2) по охранению безопасности и общего спокойствия; 3) по сохранению народного здравия; 4) полиции хозяйственной; 5) строительной; 6) по части казенного управления; 7) по части межевой и 8) по судебному управлению. Но власть, предоставленная губернскому правлению, определяется как "власть полицейская в высшем значении, т. е. судебно-полицейская, распорядительная, исполнительная и побудительная". Это определение находится в связи с указанием мер, которые может принимать губернское правление для исполнения возложенных на него обязанностей. Вся совокупность означенных дел разрешается губернским правлением или а) в качестве коллегии, по большинству голосов; или б) в качестве совещательного присутствия, постановления которого утверждаются губернатором; или, наконец, в) отдельными его членами: губернатором, вице-губернатором и начальниками отделений.

Согласно этим общим предварительным указаниям, мы рассмотрим здесь как круг дел, подведомственных губернскому правлению, так и общий порядок их разрешения.

§ 143. Губернскому правлению, как высшему установлению в губернии, принадлежит обнародование законов, равно как и указов высочайших и сенатских.- Поэтому все новые законоположения препровождаются из 1-го д-та сената, чрез губернаторов, губернским правлениям, на которых лежит обязанность обнародования их в губернии и уездах.

В качестве установления, обнародывающего законы, губернское правление облечено:

1) Правом представления о неудобствах нового закона*(2453). В случаях важных и чрезвычайных, встретив сомнение и недоразумение в смысле законов, губернское правление, по распоряжению начальника губернии, может пригласить в свое присутствие казенную палату, управление государственными имуществами и палату уголовного и гражданского суда (где она есть) и в соединенном заседании, по большинству голосов, разрешает вопрос: настоит ли сомнение или недоразумение по предложенному предмету? В случае утвердительного решения вопроса, губернское правление представляет дело на усмотрение сената.

2) Губернскому правлению предоставляется также делать представления сенату о тех указах его, в коих усмотрено будет что-либо "противное законам и пользам императорского величества"*(2454). Равным образом правления обязаны представлять министру о его предписаниях, заключающих в себе что-либо противное законам и пользе государства, и, в случае подтверждения, передавать дело на окончательное решение сената.

3) Правлению принадлежит "надзор за повсеместным исполнением законов и прекращение противных оным действий"*(2455). На этом основании губернское правление специально имеет наблюдение за течением дел в подчиненных ему полицейских местах и принимает жалобы на медленность, проволочки, беспорядки и неправильные действия полиции. Ему принадлежит право остановить или отменить всякое действие полиции, если оно не касается дознания о преступлениях, так как по этому предмету полицейские чины подчинены прокурорам и их товарищам*(2456).

В местностях, где не введены новые судебные установления, губернскому правлению предоставляется также принимать жалобы на медленность, проволочку и неправильные действия подчиненных ему судебных мест, с правом понуждения и направления их к законному действию. Но при этом губернское правление не имеет права входить в разбирательство существа дела и обрядов судопроизводства*(2457).

б) Правление является вообще установлением, которому предоставлено как рассматривать неправильные действия чиновников административного ведомства в губернии, так и предание их суду. Другими словами, губернскому правлению принадлежит дисциплинарная власть с правом наложения взысканий в административном порядке и право предания виновных суду*(2458).

Существо административных взысканий, налагаемых губернским правлением, определено во II т. св. зак., ст. 233 - 249 и рассмотрено нами в учении о службе гражданской.

Должностные лица административных ведомств, определяемые губернскими и равными им властями, предаются суду постановлениями губернских правлений*(2459). В некоторых случаях, для предания суду требуется предварительное следствие чрез судебного следователя*(2460). Возбуждение следствия предоставляется вообще начальству обвиняемого и производится, под наблюдением прокурора, судебным следователем, при участии чиновника от ведомства, к которому принадлежит обвиняемый*(2461). По окончании следствия, оно передается прокурором начальству обвиняемого. При разногласии административного начальства и прокурора, разномыслие, если оно касается чинов, определяемых к должностям губернскими и равными им властями (за исключением губернских правлений), передается для разрешения губернским правлениям. В случае же производства дела о чинах, определяемых губернскими правлениями, министерствами или главными управлениями, - в первый д-т правительствующего сената*(2462). Разногласие прокурора с губернским правлением представляется на окончательное решение сената, который решает дело в соединенном присутствии департаментов первого и кассационного по уголовным делам.

в) Губернскому правлению принадлежит рассмотрение сомнений, возникающих в низших присутственных местах административного ведомства, и пререканий о компетенции этих учреждений*(2463).

При разрешении сомнений, возникающих в низших присутственных местах, закон различает: 1) общие административные места и 2) специально полицейские. По отношению к первым, губернскому правлению предоставлено разрешение сомнений "в порядке производства и в понятии законов", по управлениям же полицейским - и "в самом образе действий и исполнения". Различие это объясняется тем, что общие административные места, для разрешения сомнений в образе действий и исполнения, обязаны обращаться к своему непосредственному начальству, а места полицейские имеют свое непосредственное начальство в лице губернских правлений.

Разрешение пререканий предоставлено губернским правлением относительно административных мест губернии. При этом закон различает несколько случаев.

1) Если пререкание возникло между административными уездными или городскими местами одного и того же ведомства, оно разрешается их непосредственным начальством. Но если установления, между которыми возникло пререкание, находятся в разных губерниях, то разрешение его предоставляется губернскому правлению той губернии, где дело возникло.

2) Пререкания городских или уездных установлений разных ведомств разрешаются местным губернским правлением. Если эти установления различных ведомств находятся в разных же губерниях, то пререкание разрешается правлением той губернии, где дело первоначально возникло*(2464).

Губернское правление, в лице своего председателя, участвует также в разрешении пререканий между судебными и правительственными установлениями, именно - губернатор входит в состав особого присутствия судебной палаты для разрешения означенных пререканий*(2465).

г) К делам общего управления закон относит также "ведомство лиц, обязанных избрать себе род жизни", приведение иностранцев к присяге на подданство,- и там, где не ведено в действие новое городовое положение, наблюдение за городским общественным хозяйством, на основание как положения о городах, так и устава о городском хозяйстве, рассмотрение просьб об усыновлении, подаваемых личными дворянами и почетными гражданами и постановление по этим просьбам определений, утверждаемым сенатом*(2466).

§ 144. В качестве установления полицейского в тесном смысле, на губернское правление возлагается: а) попечение об охранении тишины и спокойствия "в городах, селах, деревнях, на землях и водах, а также на дорогах, по губерниям пролегающих"*(2467), следовательно начальствование над всеми органами полиции в уездах, городах, волостях и селах. Затем, закон исчисляет б) некоторые специальные обязанности полицейского характера.

Б этом последнем отношении должно различать: 1) полицейские меры, направленные к охранению безопасности, и 2) обязанности, лежащие на полицейской власти по приведению в действие судебных приговоров.

К делам первого рода относятся: 1) дела о порочных людях, представляемых городскими и сельскими обществами в распоряжение правительства*(2468); 2) попечение о прекращении нищенства и бродяжничества и принятие мер к поимке и рассылке беглых*(2469). К этим делам относится также 3) заведование взаимным земским страхованием в тех губерниях, где не введено земское положение и нет губернских по крестьянским делам присутствий*(2470).

В качестве общей полицейской власти, губернские правления имеют известные обязанности по приведению в действие объявленных судебных приговоров. Именно, на основание 965 ст. уст. уг. судопр. лица, приговоренные к ссылке в каторжные работы, на поселение, или на житье, или же к отдаче в арестантские роты, передаются в ведение губернского правления. На последнем лежит обязанность составления статейных списков и распределения осужденных по назначению*(2471). Затем, в ведении его сосредоточивается надзор за полицией тюремною, арестантскими отделениями, а также за рабочими и смирительными домами.

До издания судебных уставов губернские правления были облечены довольно значительною судебно-полицейскою властью. К ведомству их относилось производство так называемых бесспорных дел. Эти дела остались за ними в некоторых местностях, названных в 1218 ст. II т. В этих же местностях остались в ведении губернского правления и распоряжения об учреждении конкурсов под его заведованием. В прочих губерниях эти дела отошли к заведованию общих судов. С другой стороны, ведомство губернского правления, по введении судебных уставов, увеличилось некоторыми предметами.

Из прежних уездных судов в него переданы дела по засвидетельствованию полюбовных сказок на размежевание общих и черезполосных владений. Затем, рассмотрению его подлежат жалобы на решения полиции по делам о нарушении постановлений о питейном сборе.

Специальные отрасли полиции: полиция народного здравия и строительная, заведываются, как указано выше, отделениями губернского правления: врачебным и строительным. Некоторые из относящихся сюда дел входят на рассмотрение и разрешение общего присутствия губернского правления.

Дела по полиции хозяйственной исчислены в виде довольно отрывочных и не имеющих между собою определенной связи постановлений. В числе их названы и такие, которые вернее было бы отнести к делам управления казенного, например, меры по поверке ревизии и наложение денежных взысканий за открытых распоряжениями правительства прописных*(2472). К этому же разряду дел следует отнести распоряжения о вызовах к торгам и подрядам*(2473). Затем, в губернском правлении сосредоточиваются, главным образом, сведения о разных предметах местного хозяйства: о торговле, промышленности, фабриках, заводах и т. п., равно как сведения о состоянии почт, дорог, мостов, перевозов и пр. В местностях, где не введены земские учреждения, губернаторам, при посредстве губернских правлений, принадлежит право разрешать открытие вновь и закрытие в различных местах торгов, базаров, равно изменение сроков их, по ходатайству местных сельских и городских общественных установлений.

Дела по полиции хозяйственной в собственном смысле слова остались за губернскими правлениями, главным образом там, где не введено в действие новое городовое положение. Кроме дел по учреждению, переводу и закрытию ярмарок и об изменении сроков их, в этих местностях правлениям предоставлено: утверждение подрядов и торгов на счет городов и повсеместно - составляемых городскими управами или (где не введено в действие новое городовое положение) городскими думами и ратушами расписаний о числе мест раздробительной продажи крепких напитков.

Из дел так называемого казенного управления первое место занимает, конечно, попечение о своевременном взыскании недоимок в губернии. Для этой цели в правлении сосредоточиваются сведения о состоянии всех недоимок по губернии. Ему поручается рассмотрение донесений полиции об успехе их взыскания. Затем, на него возлагается попечение о взыскании всех вообще казенных начетов, по требованиям и представлениям как центрального правительства, так и низших правительственных установлений. В правлении сосредоточено также производство дел о заключении контрактов на счет казны и представление о них высшему правительству, если контрактная сумма превышает ту, на какую местное начальство уполномочено заключать контракт.

Губернское правление принимает некоторое участие в делах внутреннего управления различных обществ. Так, ему вверены наблюдение за действиями дворянских опек и сиротских судов, дела по общественным приговорам купеческих и мещанских обществ о положении опек на имения расточителей, а также дела о наложении опек на почетных граждан. Губернскому правлению предоставлено освидетельствование в указанных законом случаях безумных и сумасшедших. Наконец, ведомство губернского правления значительно расширилось после 1865 г., когда многие из дел, производившихся в канцелярии губернатора, были переданы в правление.

§ 145. При производстве всех означенных выше дел губернское правление является в троякой форме: 1) в виде коллегии, решающей предоставленные ему дела на общем коллегиальном основании - большинством голосов; 2) как установление совещательно-распорядительное, постановления которого получают силу по утверждении их губернатором; 3) совокупностью единоличных властей, решающих предоставленные им дела по заведуемым ими отделениям (советники) или личными своими распоряжениями.

По учреждению 1845 г., дела, производимые в губернском правлении, разделялись на распорядительные и исполнительные*(2474). Особо от них закон называл дела судные*(2475).

1. Существо распорядительных дел, к которым относились также судебно-полицейские, определялось тем, что решение по ним состоит не в простом исполнении требований других мест, но предполагает предварительное соображение и рассуждение. Дела этого рода, по определению 767 ст., вносятся на постановления присутствия и решаются по усмотрению и с утверждения начальника губернии. Сюда относились определения об увольнении и перемещении чиновников, об увольнении их в отпуск, представления к наградам, назначение следствий, определение выговоров и т. д. Не подводя эти дела ни под какое общее начало, закон ограничивался простым и довольно пространным перечислением их.

2. Существо исполнительных дел определялось тем, что решение их состоит в одном только исполнении законных требований разных мест и лиц. Поэтому сюда относились дела, по коим рассуждения присутствия были бы излишни, потому что по ним не может быть никакого основательного разногласия, а должно последовать исполнение известным и не подлежащим сомнению порядком. Несмотря на такое определение, закон различал, однако, и в этой области дел три разряда, по степени их важности. Первый разряд дел (например, дела о выключенных из духовного звания, исполнение требований кредитных установлений об описи имений, определение на службу и увольнение канцелярских служителей и др.) исполнялся по постановлениям присутствия, без утверждения губернатора и его участия. Второй разряд исполнительных дел разрешался, по докладу отделений, вице-губернатором. Третий разряд был предоставлен разрешению советников*(2476).

3. Особо от этих дел, как замечено, были поставлены дела судные. Выражение "судный" не должно отождествлять с выражением "судебный", так как в нашем законодательстве "судный порядок", "судные дела" означали порядок, дела "коллегиальные". Поэтому к разряду судных относились те дела, которые требовали коллегиального рассмотрения и разрешения. На основание 765 ст. II т. к судным делам отнесены: 1) отдача под суд чиновников; 2) дела по наказаниям за корчемство и за порубку лесов; 3) вопросы о подсудности и 4) дела по сомнению в законах.

§ 146. Правила 1865 г., вошедшие и в св. зак. изд. 1876 г., видоизменили означенное разделение. По ст. 718, "дела, производимые в губернском правлении, разделяются на судные и административные". Количество судных (коллегиально решаемых) дел, по правилам 1865 г., увеличилось против постановлений 765 ст. прежнего издания.

Но так как вообще судный порядок представляет некоторые изъятия из общего порядка дел, производимых в губернском правлении, то закон поименовывает случаи, требующие такого коллегиального разрешения. По ст. 719 к делам судным принадлежат: 1) отдача под суд чиновников*(2477); 2) дела по наказаниям за нарушение постановлений о питейном сборе, за порубку лесов и за пристанодержательство*(2478); 3) вопросы о подсудности (пререкания); 4) дела по сомнению в законах; 5) дела по наложению денежных взысканий за упущения по службе; 6) отрешение от должности канцелярских чиновников; 7) жалобы на медленность в исполнении судебных решений и в делопроизводстве.

Дела административные не исчислены в данном разделе Учр. губ. Правлений. Закон ограничивается общим определением их существа, причем старается свести свое определение к известному общему началу. Нельзя, впрочем, сказать, чтобы это определение отличалось точностью и ясностью. Так, вместо прежнего деления на дела распорядительные и исполнительные, закон разделяет их на административные первого и административные второго разряда.

Административные дела первого разряда, говорит 722 ст., "решаются коллегиально, постановлениями присутствия, с утверждения губернатора". В этом постановлении нельзя не заметить некоторой неточности. Если дела решаются постановлениями присутствия, с утверждения губернатора, то нельзя сказать, чтобы они решались коллегиально, так как в коллегиальном присутствии губернатор заседает на правах председателя и ему не принадлежит утверждение дел, а тем более право замены постановления присутствия собственным распоряжением.

Дела административные первого разряда вообще разделены на три рубрики. К ним принадлежат:

1) все те распоряжения губернского правления, которые "ограничивают чьи-либо права личные или по имуществу". Сюда отнесены: учреждение опек, наложение и снятие запрещений, назначение в продажу имуществ и т. п.;

2) "дела, сопряженные с казенным или общественным интересом или касающиеся благосостояния губернии или отдельных обществ"; например, определение и увольнение лиц, у которых на руках находятся деньги или казенное имущество; дела по сложению недоимок, по образованию общественных банков и ссудных касс и др.;

3) некоторые дела, производимые в строительном отделении, именно те, которые касаются не одной искусственной, но вместе и хозяйственной части, а также дела по техническо-полицейскому надзору за правильностью построек, разрешаемых разными ведомствами; наконец,

4) губернатору или генерал-губернатору предоставляется предложить на рассмотрение присутствия и другие дела, не названные в указанных рубриках.

§ 147. Если административные дела первого разряда должны соответствовать прежним распорядительным, то дела административные второго разряда должны бы соответствовать прежним исполнительным. Но эта параллель оказалась бы неверною. Существенным признаком исполнительных дел являлось, как ми видели, отсутствие необходимости участия в них губернатора и губернаторского утверждения; затем, некоторые из этих дел разрешались постановлениями общего присутствия. В настоящее время в круг административных дел второго разряда введены, с одной стороны, некоторые дела, решаемые властью губернатора, с другой - ни одно из этих дел, ех lege, не поступает на рассмотрение общего присутствия,

Существо административных дел второго разряда определяется тем, что решение их предоставлено единоличной власти губернатора, вице-губернатора или начальствующих отделениями*(2479). Но при этом закон проводит известное различие между делами, предоставленными названным лицам. Ст. 723 гласит, что дела административные второго разряда или решаются властью губернатора или вице-губернатора, или же исполняются непосредственно самими начальниками отделений. Следовательно, губернатору и вице-губернатору принадлежит известная решающая власть, почему административные дела второго разряда соприкасаются с делами распорядительными, а под именем исполнительных дел в собственном смысле должно бы разуметь дела, решаемые начальниками отделений. Но начальникам врачебного, строительного и межевого отделений принадлежит также известная распорядительная власть по предметам их ведомства, вследствие чего предоставленные им дела не могут быть отнесены к разряду чисто исполнительных.

Между всеми указанными лицами наибольшею властью облечен, конечно, губернатор. Закон 1865 г., как мы видели, перевел производство некоторых дел из канцелярии губернатора в губернское правление и предоставил ему иные дела, разрешавшиеся прежде в порядке распорядительном. Именно - властью губернатора решаются: 1) дела, касающиеся службы чиновников и лиц, служащих по выборам: определение и увольнение, представление к наградам, пенсиям и т. п.; 2) различные дела по разным отраслям специальной полиции и казенного управления, именно: распоряжения к охранению народного здравия, прекращению заразительных болезней на людях и скоте; по взысканию недоимок; разрешения на устройство фабрик, заводов, хозяйственных и промышленных заведений; по надзору за книжною торговлей и тюремными замками и др.; 3) некоторые дела по врачебному отделению: свидетельствование больных, открытие аптек, определение и увольнение городовых и уездных врачей и фармацевтов*(2480).

Дела, касающиеся переписки по губернскому правлению и служащих в нем лиц; дела по исполнению законных предписаний и требований разных мест и лиц, а также по определению, увольнению, перемещению и отпускам канцелярских служителей губернского правления и подведомственных ему мест - разрешаются властью вице-губернатора*(2481).

Начальниками отделений предоставлены дела, относящиеся "к случаям простого исполнения*(2482)". Но, затем, врачебному инспектору, губернскому инженеру и губернскому землемеру принадлежит общий по губернии надзор: первому - по медицинской, второму - по строительной и последнему - по межевой части*(2483). Независимо от этого, членам правления предоставляется вносить на рассмотрение общего присутствия, т. е. в доклад, те именно дела, по коим у них возникнет какое-либо сомнение*(2484).

§ 148. Согласно разделению дел устанавливается и особый порядок их разрешения.

Дела судные разрешаются порядком коллегиальным, и постановление вписывается в журнал на основание мнения большинства. Мнение противной стороны прилагается к журналу, который представляется губернатору на утверждение, если последний не присутствовал в заседании правления. По делам судным, в случае разделения голосов, мнение губернатора дает перевес, причем меньшинству дается право представлять свое мнение на усмотрение министра внутренних дел*(2485), в семидневный срок*(2486).

По делам административным первого разряда постановления правления представляются на утверждение губернатора, который, в случае несогласия с присутствием, предлагает ему свое мнение, и последнее принимается правлением к исполнению*(2487).

В губерниях, где не введены в действие новые судебные уставы и где имеются губернские прокуроры, последним предлагаются на просмотр постановления губернского правления о предании суду, о назначении следствий, наложении административных взысканий и по некоторым другим делам, названным в законе*(2488). Губернскому прокурору, в случае несогласия с постановлением присутствия, предоставляется обращаться в правление или с словесными замечаниями, или письменными представлениями.

§ 149. Юридическое положение губернского правления в ряду других присутственных мест определяется как общим его назначением, так и кругом предоставленных ему дел. Оно состоит в ведомстве министерства внутренних дел и постановлено выше всех других мест губернии. Поэтому оно подчиняется непосредственно правительствующему сенату. Постановления губернского правления, вошедшие в законную силу, не могут быть изменены или отменены ни им самим, ни каким-либо другим местом или лицом, кроме императорского величества и сената.

Жалобы на губернское правление по делам административным приносятся в сенат по первому департаменту. Для принесения жалоб положен определенный срок, причем закон различает два случая: 1) когда постановления правления приведены уже в действие и 2) если к приведению в действие их не было приступлено. В первом случае жалоба приносится в шестимесячный срок со времени приведения в действие постановления; во втором - в трехмесячный со времени объявления постановления лицам, до коих оно касается.

По делам судебным частные жалобы приносятся по правилам, определенным в уст. судопр. уг. и гражд., специально временными правилами 1865 г., ст. 26 - 32, 110 - 121.

§ 151. Первоначально все казенное управление было сосредоточено в казенной палате, учрежденной в 1775 г. Екатериной II*(2489). По определению учр. о губ., "казенная палата не что иное есть, как соединенный департамент камер и ревизион-коллегии, которому поручаются в смотрение домостроительные и казенные дела той губернии, как-то: ведомости о числе народа, ревизионные сказки, сведения о приходе и расходе, ревизия счетов, соляные дела, винный откуп и подряды, казенные всякие права, казенные и публичные строения и их содержание в той губернии..." Таким образом, ведению казенной палаты переданы дела собственно казенного управления, заведование государственными имуществами и отчасти местное благоустройство (часть строительная). В качестве главного казенно-хозяйственного установления губернии, палата управлялась вице-губернатором и состояла из директора экономии, или домоводства, одного советника, двух асессоров и одного губернского казначея.

По издании учр. о губ. палата потерпела некоторые изменения в частностях. Но главные перемены относятся, конечно, к царствованию императоров Николая I и Александра II.

Инструкция казенным палатам 1831 г. еще сохранила общие основания учреждения 1775 г. Палата состояла, под председательством вице-губернатора, из советников и асессоров и заведовала делами, касающимися управления казенного и государственных имуществ, а также ревизией счетов в губернии. Вследствие этого она распадалась на 6 отделений: 1) хозяйственное, 2) лесное, 3) питейных сборов, 4) казначейства, 5) соляное и 6) контрольное. Соляное и лесное отделения существовали, впрочем, не во всех губерниях. В тех местностях, где таких отделений не полагалось, дела по соляной части производились в отделении питейных сборов, а по лесной - в хозяйственном отделении. Устройство казенных палат соответствовало общему понятию о тех коллегиальных установлениях, которые Екатерина думала учредить в губернии. Именно - казенная палата представляла соединение коллегиальное с известною совокупностью единоличных властей. Некоторые дела рассматривались и решались коллегиальным порядком, в общем присутствии, состоявшем, под председательством вице-губернатора, из советников отделений, губернского казначея, губернского прокурора, личного и др. лиц, входивших в состав казенной палаты.

Учреждение в 1837 г. особого управления государственными имуществами, конечно, должно было отразиться на компетенции казенной палаты. Кроме того, вице-губернатор был введен в состав губернского правления в качестве старшего члена этого установления и помощника губернатора по общему управлению губернией. Казенная палата получила особого председателя. Дела, вверенные ей, ведались в 5 отделениях: 1) ревизском, 2) питейных сборов, 3) казначейства, 4) соляном и 5) контрольном*(2490). Она составлена из председателя, советников, губернского казначея, губернского контролера и одного или более асессоров. Из этих лиц составлялось общее присутствие казенной палаты. Кроме того, при палате полагались: канцелярия, чиновники особых поручений и различные надзиратели и ревизоры по акцизной части.

§ 152. В царствование императора Александра II образование особых акцизных управлений и учреждение контрольных палат еще более сократило компетенцию казенной палаты. В настоящее время она имеет собственно три отделения, называемые по номерам*(2491). Вместе с тем произошли существенные изменения в самом устройстве палаты. Закон 1866 г.*(2492) значительно видоизменил те начала коллегиального управления, которые были признаны прежним учреждением казенных палат.

Казенная палата состоит из управляющего палатою, его помощника (в столицах), члена от правительства в губернском распорядительном комитете, начальников отделения. При палате состоят секретарь, чиновник особых поручений и другие чины*(2493). В некоторых случаях в общем присутствии председательствует губернатор. Именно - закон требует председательствования губернатора при производстве торгов и подрядов для ведомств, не подчиненных министерству финансов. При производстве некоторых других дел, в общем присутствии требуется присутствование члена от контрольной палаты. Дели эти исчислены в 849 ст.*(2494). При производстве торгов на подряды по военному ведомству в составе общего присутствия должен находиться и депутат от военного ведомства*(2495).

Общие предметы ведомства казенной палаты суть:

1-е, счетоводство и отчетность по приходу и расходу сумм, которые обращаются в кассах подведомых палат; 2-е, дела о народной переписи, о перечислении лиц податного состояния в другие классы и т. п.; 3-е, личный состав чинов, служащих в ведомстве казенных палат; 4-е, дела по производству торгов; 5-е, по наложению взысканий за нарушение уставов казенного управления и частью пробирною.

Ограничиваясь этим общим определением, закон предоставляет подробное распределение занятий между отделениями усмотрению управляющего палатой, который может, кроме того, в случае обременения одного отделения большим против другого числом дел, переводить последние в отделения менее обремененные*(2496).

Вообще казенная палата является установлением: 1) ведающим указанные выше дела казенного управления, и 2) установлением, облеченным правами административной юстиции, в пределах, указанных уставами казенного управления; именно - палате принадлежит право наложения взысканий за нарушение уставов казенного управления, кроме дел акцизных, а равно постановление решений по нарушениям правил о пошлинах за право торговли и промыслов*(2497).

Вся совокупность дел распределяется между отделениями и общим присутствием. Применяясь к прежнему порядку, закон 1866 г. разделяет дела, поступающие в общее присутствие, на 2 разряда:

I. Одни из этих дел поступают в общее присутствие непосредственно. Сюда относятся: 1) дела о торгах на подряды и поставки; 2) уничтожение контрамарок за обывательские подводы; 3) уничтожение вышедшей из употребления гербовой бумаги и т. п. предметов; 4) свидетельствование губернского казначейства; 5) дела по исключению из оклада обрачной подати земель, неправильно включенных во владенные записи (старозаимочные земли).

II. Ко второму разряду относятся дела, поступающие в общее присутствие из отделений, следовательно, по предварительном рассмотрении их в подлежащем отделении или канцелярии. К ним принадлежат:

1) дела по наложению взысканий за нарушение уставов казенного управления, когда сумма взыскания будет превышать 300 рублей на одно лицо; 2) дела о назначении следствий и предании суду лиц, подчиненных казенной палате; 3) сложение недоимок, по безнадежности их поступления или неправильно числящихся, а также возврат денег, поступивших в казну неправильно; 4) дела о перечислении платежей, занесенных ошибочно из одного сбора в другой; наконец, 5) управляющему палатою предоставляется передать на рассмотрение общего присутствия всякое сложное или возбуждающее сомнение дело.

Порядок рассмотрения и разрешения дел, поступающих в казенную палату, как мы заметили уже выше, отступает от указанных прежде условий коллегиального производства. Ст. 879 постановляет, что члены общего пристутствия, при решении дел, названных в 850 ст., имеют только совещательный голос; самое же дело решается не по большинству голосов, а по мнению управляющего палатою. Членам общего присутствия предоставляется подавать особые мнения, которые записываются в журнал и представляются управляющим палатою на усмотрение министра финансов. Правда, дела, исчисленные в 849 ст., не подходят под действие указанного правила, но зато, по самому существу своему, они не представляют особенной важности для обсуждения и иногда могут быть отнесены к разряду дел чисто исполнительных, как, напр., уничтожение контрамарок или вышедшей из употребления гербовой бумаги.

Управляющий казенною палатою, сверх обязанностей, лежащих на нем по управлению вверенной ему частью, призывается также к заседанию в различных губернских комитетах и присутствиях, в которых он является представителем казенного интереса. Так, он есть непременный член губернских по крестьянским делам и по городским делам присутствий. Кроме того, закон призывает его к участию в особых присутствиях судебной палаты по делам о разрешении подсудности, в случаях, указанных выше.

Органом казенной палаты в уезде является уездное казначейство. Каждое уездное казначейство по ст. 1567, II т. Св. зак., измененной продолжениями, состоит из уездного казначея, журналиста, бухгалтера и присяжных по штату, на которых возлагается прием и выдача денег. Общие обязанности казначейства состоят: 1) в приеме и хранении всех существующих в уезде доходов, принадлежащих государственному казначейству; следовательно, все деньги, взыскиваемые в уезде, хранятся в казначействе до востребования их в установленном порядке; 2) на уездное казначейство может быть возложена обязанность хранения сумм земских; с приемом и хранением сумм связано заведование их поступлением, поэтому казначейство рассылает окладные листы по сельским обществам; 3) наблюдение за поступлением недоимок, для чего оно может обращаться за содействием к местной полиции; наконец, 4) на уездное казначейство возлагаются некоторые казенные операции, напр. продажа гербовых марок, бандеролей, патентов и т. п. и вообще обязанности, которые соприкасаются с поступлением косвенных налогов. (Ср. ст. 1570 и след.).

§ 153. Особое управление государственными имуществами на местах создано было в 1838 г. Палаты государственных имуществ, учрежденные тогда в губерниях, явились ближайшими органами министерства государственных имуществ, учрежденного в тот же год*(2498). Следовательно, компетентность и состав этих установлений определялись общею целью учреждения управления государственными имуществами. Целью этой было: 1) установление особого управления государственными имуществами, т. е. казенными населенными и пустопорожними землями, лесами и всякими оброчными статьями; 2) попечительство над государственными крестьянами и ближайшее ими управление. Согласно этой двоякой цели, были учреждены два отделения в каждой палате государственных имуществ: хозяйственное и лесное.

Предметы хозяйственного управления были: а) попечительство: 1) над государственными крестьянами разных наименований, в том числе и над коннозаводскими; 2) над иностранными поселенцами, если они не были вверены особому управлению; б) управление казенными незаселенными и пустопорожними землями и оброчными статьями.

Попечительство над казенными крестьянами разных наименований понималось чрезвычайно широко, с целою как бы изъять означенных крестьян из общего губернского управления. Предметами попечительства считались именно: дела по устройству управления государственными крестьянами, попечение об охранении благоустройства и благочиния в селениях государственных крестьян; дела по части ревизской, паспортной, народного продовольствия, пожарной, строительной, путей сообщений; дела хозяйственного управления, по части податей, натуральной повинности, рекрутской повинности и по судебному ведомству, насколько судебная власть была предоставлена управлению государственными имуществами. Каждый из названных выше предметов определялся особыми подробными постановлениями, содержащимися в общем учреждении палаты государственных имуществ*(2499).

Управление казенными незаселенными и пустопорожними землями и оброчными статьями заключало в себе заведование землями, числящимся в казенном ведомстве, распоряжения о сдаче земель и угодий к аренду, или оброчное содержание, управление статьями, оставшимися без отдачи на содержание и т. п.

Специальное отделение было учреждено для управления лесного, коему подчинялись все казенные леса, находившиеся как в единственном владении казны, так во владении общем, и леса различных других наименований.

Наконец, для ревизии счетов и отчетов об оборотах всех сумм по установлениям палаты учреждено было особое контрольное отделение.

Согласно этому расписанию дел, палата состояла: 1) из управляющего; 2) советников, управлявших отделениями: хозяйственным и контрольным; 3) лесное отделение было вверено заведованию губернского лесничего; 4) для замещения временно отсутствовавших советников и для командировок в уезды при палате состоял асессор. Затем, при палате находились: канцелярия, чиновники особых поручений и различные другие чины, необходимые как для заведования казенными статьями, так и по различным предметам управления, вверенного палате, именно - землемеры, медики, ветеринары, гражданские инженеры, стряпчий по делам государственных имуществ и т. п.

Для заведования государственными имуществами и для попечительства над казенными крестьянами в уездах управление государственных имуществ имело своих органов в лице так называемых окружных управлений. Учреждением окружных управлений было воспроизведено в малом виде общее учреждение палаты государственных имуществ, именно: управление хозяйственною частью в уезде било вверено окружному начальнику, а управление лесами, если они были в округе, одному или нескольким лесничим*(2500). Округи, по общему правилу, должны были соответствовать уездному делению*(2501). Впрочем, округ мог состоять и из двух уездов, в том случае если в одном из них находилось слишком незначительное число государственных крестьян.

Обязанности, возложенные на окружного начальника и на лесничих, соответствовали обязанностям отделений хозяйственного и лесного. Но уездные власти имели, конечно, большее значение для государственных крестьян, так как 1) в их руках находилось непосредственное заведование волостями и селами и 2) потому, что они стояли ближе к крестьянам.

Организация палат соответствовала общей организации губернских учреждений и казенной палаты в особенности. Она состояла из общего присутствия и отделений. Общее присутствие разрешало некоторые дела, непосредственно в него поступавшие, и другие, поступавшие сюда из отделений*(2502). Дела, поступавшие прямо в палату, решались или общим ее присутствием, или управляющим палатою совокупно с управляющим подлежащим отделением.

Прочие дела разрешались непосредственными начальниками соответствующих отделений*(2503).

§ 154. Освобождение крестьян крепостных и издание для них общего положения, которое предположено было применить и к крестьянам других наименований, отразилось на учреждении палаты государственных имуществ и зависевших от нее установлений. Во-первых, казенные крестьяне перешли в заведование общих крестьянских учреждений и местной полиции; во вторых, казенные крестьяне получили то волостное и сельское устройство, которое уже было даровано крестьянам, вышедшим из крепостной зависимости. Этими двумя условиями была устранена одна из самых трудных задач управления государственными имуществами - так называемое попечительство над государственными крестьянами, понимавшееся в указанном выше широком смысле слова. Вследствие этого в 1866 г.*(2504) предположено было преобразовать управление государственными имуществами согласно новой его задаче.

В 1866 г. палаты государственных имуществ во всех губерниях, кроме прибалтийских, упразднены*(2505). Временные правила 1866 г. оставили управление государственными имуществами в положении неопределенном, т. е. без органического узаконения об их устройстве, о предметах ведомства, степени власти и порядке делопроизводства. Ст. 6-я временного учреждения гласила, что распределение занятий между чинами ведомства государственных имуществ, порядок делопроизводства, ведение окладных и счетных книг, отчетов и ведомостей, а также порядок подчиненности и ответственности всех чинов определяются особыми инструкциями министра государственных имуществ. Вместе с тем означенным законом предписано было министру государственных имуществ войти в государственный совет с проектом нового учреждения, выработанным по указаниям опыта. Но это указание законодательства не получило пока осуществления.

Составители II т. св. зак., изд. 1876 г., руководствовались именно временными правилами и некоторыми другими узаконениями, касающимися управления государственными имуществами. Поэтому "Общее учреждение управлений государственных имуществ в губерниях" представляется в виде необработанного законопроекта, ожидающего еще развития и большей определенности в подробностях.

Палаты государственных имуществ переименованы в управления государственных имуществ. Власть управления сосредоточивается в руках управляющего государственными имуществами, определяемого, по представлению министра государственных имуществ, высочайшими приказами*(2506). Сверх прямых своих обязанностей по управлению государственными имуществами в губернии, управляющий входит в состав некоторых особых присутствий и комитетов, учрежденных в губернии. Он присутствует в губернском по крестьянским делам присутствии и в статистическом комитете; затем, приглашается в особое присутствие судебной палаты в случаях, указанных выше; наконец, в качестве представителя от казны заседает на правах гласного в губернском земском собрании.

Управление государственными имуществами, кроме управляющего, составляют: 1) начальники хозяйственных отделений управления; 2) губернские лесничие; 3) лесные ревизоры; 4) чиновники особых поручений; 5) секретари и 6) землемеры. В уездах непосредственно подчинены управлению местные лесничие с их помощниками, лесные кондукторы и лесная стража.

Общее учреждение ограничивается этими краткими определениями ввиду того, что временные правила 1866 г. дозволили министру государственных имуществ определять "число лиц, потребных для каждого местного управления государственных имуществ, а равно и размер содержания этих лиц". Право это дано было министру государственных имуществ, как сказано, впредь до разрешения этого вопроса в законодательном порядке, чего, как мы знаем, пока не случилось. Поэтому вся эта важная сторона управления государственными имуществами разрешается до настоящего времени распорядительною властью министерства.

Еще меньше содержится в "Общем учреждении", по изд. 1876 г., относительно предметов ведомства и порядка делопроизводства в управлении. Предметы ведомства не определены никакими правилами. Что касается распределения занятий и порядка делопроизводства, подчиненности и ответственности всех чинов управления, то свод законов повторяет в этом отношении постановления временных правил 1866 г.*(2507).

§ 155. Только некоторые вопросы нашли себе место и в "Общем учреждении", именно потому, что они были разрешены и временными правилами. Сюда относятся: 1) порядок производства некоторых торгов и 2) отношение управления государственных имуществ к высшей администрации и губернаторскому надзору.

1) Особый порядок торгов указан относительно: а) торгов на отдаваемое в оброк или отчуждаемое казенное имущество и б) торгов на продажу лесных материалов из дач ведомства министерства государственных имуществ.

Торги первого рода производятся в особом присутствии, состоящем под председательством губернатора из управляющего государственными имуществами, губернского лесничего, начальника хозяйственного отделения и по одному из членов палат казенной и контрольной. Торги второго рода производятся в том же присутствии, если они назначены в губернском городе. В тех губерниях, где нет особого управления государственными имуществами, управляющему предоставляется командировать вместо себя одного из чинов своего управления,

2) Рассматривая отношение управления государственными имуществами к другим правительственным властям, должно иметь в виду:

а) место, занимаемое им в ряду других губернских учреждений;

б) отношение его к центральному правительству и в) отношение к местному губернатору.

II т. св. зак. изд. 1876 г. сохранил то общее правило, что управление государственных имуществ есть место, равное палатам губернии. Поэтому на него распространяются и все узаконения относительно взаимных отношений губернских присутственных мест. На этом основании управление государственных имуществ участвует в общем собрании губернского правления и палат, в случаях указанных выше. Управляющий государственными имуществами призывается в известных случаях к исправлению должности губернатора. Управление состоит в непосредственном ведении министерства государственных имуществ, инструкции и циркуляры которого, как мы видели, определяют не только порядок действия этого учреждения, но даже саму его организацию и взаимные отношения служащих в нем лиц.

Вместе с тем управление государственных имуществ поставлено под известный надзор местного губернатора. На управление распространяются в этом отношении общие правила, установленные ст. 494 и след. II т. св. зак. (изд. 1876 г.), относительно прав губернатора, как главного представителя высшего правительства в губернии. Но независимо от этого, ст. 584 т. II содержит специальные правила о губернаторском надзоре за управлением государственными имуществами. Именно - на губернатора возлагается попечение: 1) чтобы все места и лица этого ведомства исполняли в точности свои обязанности, с правом поставлять управлению на вид замеченные беспорядки и, в случае превышения власти, подвергать виновных законной ответственности. 2) Закон ставит под особое наблюдение губернатора охранение лесов, уполномочивая его возникающие по этой части злоупотребления немедленно прекращать строгими мерами, с представлением о сделанных распоряжениях министру государственных имуществ. 3) Губернатору предоставлено ходатайствовать пред министром о награждении лиц, оказавших особенные услуги по части управления государственными имуществами. 4) Губернатор включает во всеподданнейший годовой отчет о состоянии губернии отзыв свой о положении, в котором находится специально рассматриваемая часть управления. Некоторые акты управления государственных имуществ требуют утверждения губернатора. Мы уже упоминали, что губернатор председательствует при производстве некоторых торгов в усиленном составе управления. Кроме того, предварительному рассмотрению его подлежат ежегодно составляемые управлением таксы ценами на продажу леса.

§ 156. До 1862 г. доход казны с потребляемого вина получался от отдачи права продажи вина на откуп. Заведование питейными доходами на местах было сосредоточено в казенной палате, в составе которой находилось особое отделение питейных сборов. Ведомству той же палаты подлежали и другие косвенные налоги, как-то: акции с табака и с производимого в России сахара. В 1862 г. система обложения потребляемых напитков изменилась. Сделав продажу выкуриваемого вина свободною, законодательство обложило акцизом самое производство его, причем этот налог установился в двояком виде: 1) в виде акциза с производимого количества питей и 2) в виде патентного сбора с заводов для приготовления питей и изделий из вина и спирта, а также с заведений для продажи крепких напитков. Открытие винокуренных заводов, равно как и мест для оптовой и раздробительной продажи, обусловливается теперь взятием патента, что устранило существовавшую прежде питейную монополию. Затем, продажа раздробительная и оптовая оплаченных акцизом напитков составляет предмет вольного промысла*(2508).

Конечно, главный доход казны получается от акциза с производимого количества питей, так как все производимое вино, прежде поступления его в продажу, должно быть оплачено акцизным сбором. Вследствие этого заведование акцизным и патентным сборами потребовало особого правительственного учреждения, которому было бы поручено взимание акциза, выдача патентов, равно и преследование беспатентной и безакцизной продажи выделываемых напитков.

Согласно изменению в самом способе обложения изменились и учреждения, коим вверено управление акцизным делом. Главное заведование этим предметом сосредоточено в министерстве финансов, по департаменту неокладных сборов. На местах же ближайшее управление этой частью вверено акцизным управлениям и подчиненным им окружным акцизным управлениям.

Губернское акцизное управление, нося это название, не входит, однако, в круг общих губернских присутственных мест, именно закон предусматривает случаи, когда губернское акцизное управление заведует акцизными сборами не в одной только губернии. Окружные управления простирают свое действие на несколько уездов, подразделяемых затем на участки, образуемые управляющим акцизными сборами с утверждения министра финансов*(2509).

После издания положения об акцизном управлении, в ведение акцизных управлений, кроме дохода питейного, переданы сборы с табака и сахарного песка туземного приготовления*(2510).

Губернское акцизное управление является непосредственным органом министерства финансов, по департаменту неокладных сборов, и построено на начале бюрократическом. Власть управления сосредоточивается*(2511) в лице управляющего, при котором не полагается даже совещательного присутствия. При нем состоят: помощник (в некоторых местах) и ревизоры. Управляющий акцизными сборами и состоящие при нем лица определяются и увольняются непосредственно министром финансов, по представлению департамента неокладных сборов, тогда как начальники губернских установлений в собственном смысле определяются, по представлению министерства, высочайшими указами или приказами. Назначение прочих лиц, служащих по акцизному управлению, зависит от управляющего. К этим подчиненным должностным лицам относятся должностные лица окружного управления. Окружное управление составляется из надзирателя акцизными сборами и его помощников, между которыми распределяются участки округа, обыкновенно соответствующие уездам; для надзора зa табачными фабриками установлены контролеры и надсмотрщики.

При определении условий занятия должностей по акцизному управлению, закон отступает даже от общих правил, указанных в уст. о службе гражд., именно: на должности по акцизному ведомству могут быть определяемы лица всех состояний. Если эти лица, по правам своего состояния и по другим условиям, указанным в законе, не имеют права поступать на государственную службу, то, служа в акцизном управлении, пользуются содержанием и всеми служебными преимуществами, исключая прав на чины и на пенсии.

Акцизному управлению принадлежат следующие общие права:

1) Наблюдение за исполнением всех установленных по производству и торговле напитками правил.

2) На этом основании чинам управления принадлежит право свободного входа во все винокуренные и водочные, пиво- и медоваренные заводы и во все места оптовой и раздробительной продажи напитков, места для приготовления табака и т. п.

3) Ревизия заводов и других мест, приготовляющих предметы, подлежащие акцизному сбору.

4) Право преследования лиц, нарушающих установленные правила акцизного сбора*(2512).

В случае нарушения правил акцизного сбора, управлению акцизному представляется двоякий исход: а) в некоторых случаях должностные лица этого ведомства возбуждают законное преследование в местах судебных; б) в других случаях имеют право самостоятельного наложения штрафов в административном порядке, под условием обжалования решения министерству финансов по департаменту неокладных сборов. В последнем случае исследование о нарушениях представляется окружным надзирателем, с его заключением, управляющему акцизными сборами, которому и принадлежит право наложения взысканий, в пределах, указанных законом. Именно в административном порядке рассматриваются дела по нарушениям правил о сборе в тех случаях, когда за эти нарушения положено только денежное взыскание*(2513).

Хотя акцизные управления и не входят в круг губернских установлений, подчиняясь непосредственно министерству финансов, но закон признал нужным подчинить их в известной мере губернаторскому надзору. Изданное в 1866 г. положение комитета министров "О пространстве и пределах власти губернаторов" рассматривает губернатора как представителя высшей правительственной в губернии власти, в лице которого, по закону, сосредоточивается местный надзор за всеми находящимися в губернии гражданского ведомства административными местами и должностными лицами, и потому подтверждает его право производить во всякое время общую и внезапную ревизию во всех упомянутых установлениях на тех же основаниях и в пределах, кои отчасти указаны в законах относительно управления государственными имуществами, казенной палаты и проч. установлений. Устав питейный поручает губернатору иметь наблюдение за исполнением всех постановлений этого устава и за всеми действиями акцизного управления*(2514).

С одной стороны, он является лицом, обязанным содействовать акцизному управлению в видах ограждения интересов казны и принимать все меры против действий, клонящихся к ущербу питейного дохода; с другой - облечен правом надзора за деятельностью акцизных управлений. Во-первых, он имеет право требовать от акцизного управления все сведения, какие признает нужными, о положении этой части. Во-вторых, в случае замеченных беспорядков и злоупотреблений по акцизной администрации, немедленно дает знать о том управляющему. Закон воспрещает ему только вмешиваться в действия означенных управлений по хозяйственной части, так как направление последних зависит исключительно от министерства финансов. В случае открытия действий, заключающих в себе признаки преступления, губернатор, на общем основании, может предложить губернскому правлению о предании суду тех лиц, определение которых зависит от этого установления. Относительно же лиц, назначенных от министерства финансов, представления о предании суду делаются губернатором в названное министерство.

Наконец, губернатору принадлежит право ревизии акцизных управлений, и притом в двояком отношении: 1) Ревизия может быть производима на общем основании, причем она может простираться на различные заводы и фабрики, подчиненные контролю акцизного управления. 2) В случаях особой важности губернатор имеет право командировать от себя доверенное лицо для ревизии фабрик и заводов и об открытых злоупотреблениях доносить министру финансов.

§ 157. Причины, вызвавшие изменения в порядке контроля, указаны в II т. этого курса. Результатом этого изменения явилось учреждение контрольных палат в губерниях и уничтожение контрольных отделений в казенных палатах.

Контрольные палаты учреждены в 1865 г., и для руководства ими изданы временные правила 3 января 1865 г.*(2515). Эти временные правила вошли в содержание II т. св. зак. (по изд. 1876 г.), в котором они дополнены только некоторыми сведениями государственного контроля и немногими узаконениями, изданными после 1866 г.

Контрольные палаты являются непосредственными органами государственного контроля и хотя пользуются всеми правами губернских присутственных мест, но в круг их не входят, а следовательно, и не подчиняются ни губернаторскому надзору, ни наблюдению губернских прокуроров, где таковые существуют. Это начало неоднократно подтверждается временными правилами и II т. св. зак. Контрольные палаты, гласит 901 ст. II т., производят ревизию местных оборотов самостоятельно и окончательно, отдавая отчет в своих действиях только государственному контролеру. Вообще означенные узаконения постановляют, что контрольные палаты во всех своих действиях подчиняются государственному контролеру*(2516), что они не могут быть подвергаемы ответственности иначе как через посредство государственного контроля. Поэтому местное губернское начальство не входит ни в какие непосредственные распоряжения относительно контрольных палат. Губернатору предоставляется только право, в случае замеченных им злоупотреблений, немедленно дать знать о том палате и уведомить государственного контролера*(2517). Представления о наградах идут также не чрез начальника губернии, а непосредственно от контрольных палат*(2518).

Назначение контрольных палат определяется общею целью учреждения государственного контроля. Временные правила, и на основание их II т. св. зак., определяют это назначение в нескольких местах. Ст. 903 т. II приводит общее назначение палат в связь с предметами действия государственного контроля. На этом основании им поручается: 1) наблюдать за правильностью движения и сохранностью денежных и материальных капиталов; 2) составлять особые соображения о выгодности или невыгодности хозяйственных операций, независимо от законности их производства. Для осуществления первой цели контрольным палатам предоставлена ревизия по книгам и подлинным документам денежных оборотов казначейств, касс специальных сборщиков, оборотов материального имущества, наличных сумм и бумаг, хранящихся в казначействах расходных отделениях и специальных кассах, и свидетельство и утверждение шнуровых книг, поступающих на ревизию палат*(2519).

Контрольная палата составляется из управляющего, который заведывает вверенною ему частью на общих правах председателя присутственных мест*(2520). Независимо от этого, он приглашается с правом голоса в губернское по городским делам присутствие в тех случаях, если пререкание между городским управлением и посторонним ведомством касается денежных расчетов*(2521). Затем, в состав палаты входят, в некоторых местностях, помощник управляющего,- ревизоры старшие и младшие, помощники ревизоров и канцелярия (секретарь, журналист и счетные чиновники). На чинов контрольной палаты, по назначению ее, сверх лежащих на них обязанностей, возлагается присутствование в особых присутствиях, составляемых для торгов, производимых в управлении государственными имуществами*(2522), и в общем присутствии казенной палаты при уничтожении контрамарок и гербовой бумаги*(2523).

Управляющие палатами назначаются и увольняются с высочайшего разрешения. Определение, увольнение и перемещение помощников управляющих, ревизоров и их помощников зависит от государственного контролера. Прочие чины увольняются и определяются порядком, указанным вообще для губернских мест*(2524).

Контрольная палата действует или 1) в виде общего присутствия, состоящего из управляющего, помощника его (где они есть) и старших ревизоров*(2525), или 2) через отдельных своих членов, коим поручается самое производство ревизии. Ревизия вообще заключается: а) в проверке оборотов по книгам и документам; б) рассмотрение ее результатов и в) окончательном ее утверждении. Производство ревизии возлагается на ревизоров. Рассмотрение результатов ее и некоторые по этому предмету распоряжения предоставляются общему присутствию. Утверждение же ревизий и принятие окончательных мер по замечаниям палаты принадлежит совету государственного контроля.

Поэтому закон различает: 1) дела, подлежащие рассмотрению общего присутствия палаты; 2) постановления, которые оно имеет право делать по рассмотрению ревизии, и 3) дела, представляемые палатой на усмотрение и утверждение совета государственного контроля. По делам первого рода общему присутствию принадлежит а) рассмотрение результатов произведенной проверки и обсуждение степени выгодности разных операций, независимо от правильности счетов; б) рассмотрение начетов, открываемых по ревизии; в) разрешение отдельных вопросов, возникающих при ревизии; г) рассмотрение квитанций, выдаваемых кассам по проверке их оборотов; д) рассмотрение предположений, касающихся изменения правил о ревизии, поскольку они относятся или до порядка отчетности, или вообще изменения в законодательстве; е) рассмотрение отчетов, представляемых государственному контролю об успехах отчетности и о ходе и результатах ревизии. Независимо от этого, управляющий может передать на обсуждение общего присутствия все дела, какие сочтет нужными. По некоторым из этих дел общее присутствие имеет право принимать окончательные решения, по другим - оно обязано делать представления совету государственного контроля. К этим делам по самой необходимости принадлежат: а) общая ревизия оборотов за год и за смежный период; б) вопросы законодательные и в) случае разногласия в общем присутствии палаты*(2526).

§ 158. Учреждение местной полиции, как особого установления, было издавна целью нашего законодательства, которой долгое время не удавалось ему достигнуть. В московский период полицейская власть сосредоточивалась, вместе с другими правительственными функциями, в руках воевод. То же самое начало перешло и в учреждения ХVIII ст. Только при Петре Великом законодательство наше усвоило себе понятие о полиции как об особой отрасли государственной деятельности. Мысль эта в законодательстве Петра выразилась в двояком направлении. Во-первых, в регламенте главному магистрату говорится о назначении и предметах полиции вообще, причем указывается, что она должна иметь "свое особливое состояние". Регламент заключает в себе весьма пространные перечисления всех тех предметов, которые должна иметь в виду благоустроенная полиция. Полицейскую власть, по регламенту, предполагалось вверить городовым магистратам, "яко главе и начальству города". Затем, еще за несколько времени до учреждения главного магистрата в Петербурге и магистратов по городам, Петр Великий учредил собственно для Петербурга должность генерал-полицмейстера и генерал-полицмейстерскую канцелярию. Генерал-полицмейстеру даны были так называемые пункты, по которым он должен был действовать. Существо обязанностей его по этим "пунктам" заключалось: 1) в смотрении за тишиной и охранением безопасности в городе; 2) в деятельности по предметам городского благоустройства. Соответственно этим обязанностям полиции были организованы и различные полицейские повинности местного народонаселения: по тушению пожаров, держанию караулов и т. д. Чрез несколько времени в городе Москве была учреждена должность обер-полицмейстера с теми же приблизительно обязанностями, как и должность генерал-полицмейстера петербургского. Наконец, в уездах полицейские обязанности, подробно исчисленные в воеводской инструкции 1719 г., сосредоточились в руках воевод и подчиненных им должностных лиц. Между последними особенное место указано так называемым уездным комиссарам - должности, которая имеет некоторую историческую связь с образовавшеюся при Екатерине II должностью земского капитана-исправника. Уездные комиссары, предназначенные прежде всего для собирания государственных податей, в то же время облечены были значительными правами по полицейскому управлению своих уездов. Они избирались местным дворянством, которому обязывались отчетностью в своих действиях по истечении каждого года.

Из этих указаний видно, что в законодательстве Петра Великого явилось разом несколько начал полицейской организации, мало примиренных между собою. Мы вили м в ней и старое традиционное начало, по которому полицейская власть, наряду с другими административными обязанностями, сосредоточивается в руках воевод и подчиненных им должностных лиц. Другими словами, полиция не отделяется от административных установлений, в качестве учреждения, долженствующего иметь "свое особливое состояние". "Особливое состояние" полиция получает в двух совершенно различных законодательных актах: 1) в регламенте главного магистрата и 2) в учреждении генерал-полицмейстерской должности в Петербурге. В первом из этих учреждений законодатель руководствуется примером городовых прав остзейских провинций, где полиция, в качестве особого учреждения, входила, однако, в круг функций городского управления, сосредоточенного в руках магистратов. В инструкции генерал-полицмейстеру видна попытка учредить чисто правительственное полицейское установление, поставленное особо от других учреждений.

Начала эти, как сказано выше, трудно было примирить между собою, и каждый из названных законов мог иметь весьма различные последствия. При общем неуспехе городовых учреждений Петра Великого нельзя было ожидать, чтобы полиция вошла в круг обязанностей городских властей. Больше шансов на успех имело, конечно, учреждение, зародившееся в лице петербургского генерал-полицмейстера. Но из этого учреждения могли получиться весьма различные результаты. Во-1-х, генерал-полицмейстерская должность могла сделаться типом учреждения полиции исполнительной, в тесном смысле этого слова, для всех городов империи. Во-2-х, из должности генерал-полицмейстера могло развиться установление, облеченное правами центральной власти в отношении ко всем вообще полицейским установлениям империи. Какова была в данном случае мысль законодателя, сказать трудно. Результаты же его установлений государственной жизни XVIII ст. были до того смутны, что Екатерине II пришлось искать самостоятельных путей для разрешения этого вопроса. Несомненно было одно, что в законодательстве Петра Великого фактически разграничилось понятие о полиции в городах и полиции в уездах. В уездах она сосредоточилась в руках общих административных властей; в городах должна была отправляться городскими установлениями.

§ 159. Городские установления после смерти Петра Великого по-прежнему были поставлены под ближайшее наблюдение и начальство общих административных властей губернии и провинции, т. е. воевод и губернаторов. Поэтому в большинстве русских городов полиция отправлялась магистратами, под смотрением общих губернских и провинциальных властей. В уездах положение дел не изменилось. В период времени от кончины Петра Великого до вступления на престол Екатерины II законодательство несколько раз обращалось к мысли учредить особое полицейское управление в городах. Так, при императрице Анне Ивановне, в 1734 г., было предписано, вследствие замечаний, представленных разными лицами, в том числе принцем Гессен-Гомбургским, учредить во многих городах империи полицмейстеров, установив при них особые полицейские команды. Но скоро новые учреждения оказались неудовлетворительными, и по докладу Сената в 1737 г. императрица сочла нужным их отменить. Второй раз к той же мысли обратился Петр III, повелевший учредить должность полицмейстера в важнейших городах империи. Указ этот не был, однако, исполнен, так как, по кончине Петра III, Екатерина II предписала приостановиться приведением в действие законов, изданных ее предшественником.

Вопрос об организации полиции был снова поднят, наряду с другими вопросами, в знаменитой комиссии для составления проекта нового уложения 1767 г. Депутатские наказы жалуются на отсутствие в уездах условий безопасности и ходатайствуют об учреждениях, напоминающих должность уездных комиссаров времен Петра В. - комиссаров, избираемых от дворянства и представляющих ему отчет в своих действиях. Учреждение о губерниях 1775 г. разрешает этот вопрос особо для уездов и для городов. Сосредоточивая главное наблюдение за деятельностью полицейских органов в лице государева наместника и наместнического (губернского) правления, учреждение установляет особую уездную полицию - с одной, и городскую полицию - с другой стороны.

Уездная полиция отошла в заведование коллегиального и выборного установления, получившего название нижнего земского суда, впоследствии земского суда. Нижний земский суд должен был состоять из избираемого местным дворянством на три года капитана-исправника, дворянских заседателей и заседателя от крестьян, командируемого из крестьянской нижней расправы. В руках нижнего земского суда находились:

1) попечение об охранении тишины и спокойствия в уездах;

2) приведение в действие распоряжений правительственных властей, и

3) некоторая доля судебной власти: в нижнем земском суде сосредоточились: а) часть следственная, в силу которой он имел ближайшее отношение к деятельности судебных установлений в уезде и губернии; б) право разбирательства по маловажным проступкам и решение незначительных исков.

Учреждение городовой полиции было поставлено на иных основаниях, видоизмененных впоследствии уставом благочиния 1782 г. По учр. о губ. в городах губернских должны были находиться полицмейстеры, в прочих городах - городничие, в руках которых и сосредоточивалась полицейская власть. На основание устава о благочинии при этих лицах учреждены были коллегиальные установления: в больших городах - управы благочиния, в прочих - коллегиальные присутствия при полицмейстерах и городничих из заседателей, избранных городским обществом. Но участие выборного элемента не изменяло существа дела. Полиция в городах сделалась установлением чисто правительственным и имевшим свое особое положение сравнительно с полицией уездной.

Разделение, установленное Екатериной II, сохранилось до позднейших времен, т. е. до реформы 1862 г.; но в частностях устройство полиции претерпело несколько изменений в царствование ближайших ее преемников. Именно - при Александре I, как известно, было учреждено особое министерство полиции, в качестве центрального установления для заведования деятельностью полицейских органов на всем пространстве страны. В составе министерства полиции находился и особый департамент полиции исполнительной, имевший ближайшее отношение к указанным выше полицейским установлениям. Впоследствии министерство полиции вошло в состав преобразованного министерства внутренних дел, которое чрез свой департамент полиции исполнительной явилось центральным установлением по отношению к учреждениям полицейским. Затем это учреждение полиции, в малоизмененном виде, вошло и в первое издание свода законов (1832 г.).

§ 160. В уездах полицейская власть была вверена земскому суду, составленному, под председательством исправника, из 4-х, 5-ти и более заседателей, смотря по пространству уезда, его населению и другим местным обстоятельствам*(2527). Губернскому правлению предоставлено умножать число заседателей до 5-ти. Дальнейшее же увеличение этого числа поставлено в зависимость от разрешения высшей власти. Земские исправники избирались дворянством, за исключением некоторых губерний, где они назначались от правительства*(2528). Заседатели земских судов избирались: два от государственных крестьян, прочие от дворянства. В местностях, где не было достаточного количества дворян, занятие этих должностей происходило по назначению от правительства. Земскому суду, устроенному на этих основаниях, предоставлялось заведование делами: а) общего управления; б) общественного благоустройства; в) охранение безопасности; г) приведение в действие различных постановлений уставов казенного управления; д) производство дознания и следствий; е) охранение нарушенного владения; ж) взыскания до бесспорным обязательствам и з) приведение в действие приговоров и определений мест судебных.

Полицейские установления в городах различались согласно значению последних. Полиции были различно устроены: 1) в столицах, 2) городах губернских, 3) уездных городах, 4) в заштатных городах, посадах и местечках. В столицах полицейское управление находилось в непосредственном заведовании обер-полицмейстера, подчиненных ему полицмейстеров и управы благочиния. Последняя состояла, под председательством обер-полицмейстера, из одного полицмейстера, приставов: дел гражданских и дел уголовных, и двух ратманов по выбору от городского общества. Полицмейстеры являлись начальниками особых отделений города. В подчинении их состояли: частные приставы, квартальные надзиратели и поручики и низшие полицейские служители*(2529). В городах губернских управление полицией вверено полицмейстеру, присутствию полиции, составленному из полицмейстера, частных приставов и двух ратманов. Управление же частями и кварталами находилось в заведовании частных приставов и квартальных надзирателей. В городах уездных полиция, по общему правилу, вверялась городничим. В некоторых больших городах могли быть и полицмейстеры. В помощь городничим определялись частные приставы и квартальные надзиратели, если того требовало пространство города, торговое и промышленное его значение. Для городов заштатных, для местечек и посадов оставалось в силе старинное правило, по которому полицейские обязанности несли ратуши. Правило это было подтверждено указом 1803 г.*(2530). Впрочем, закон предоставляет правительству право при увеличившемся значении посада или заштатного города определять сюда особенных полицейских чиновников*(2531). Предметы ведомства полицейского управления в городах были определены на тех же основаниях, как и предметы ведомства полиции уездной, с той разницей, что управе благочиния была предоставлена большая доля судебной власти, чем обыкновенным полицейским управлениям*(2532). Но полицмейстерам и городничим в расправе предоставлена одинаковая власть с земскими судами*(2533).

§ 161. В царствование императора Николая произошли некоторые изменения как в учреждении общей полиции, так и в определении ее обязанностей. Реформы этого государя не коснулись, впрочем, указанного выше разделения полиции на городскую и уездную. Ему принадлежит учреждение в уездах особой должности, замещаемой от правительства, именно - должности становых приставов. Дворянству дано было вместе с тем право представлять губернатору списки дворян, достойных занять эту должность. С другой стороны, губернатору рекомендовано замещать ее преимущественно из лиц, принадлежащих к местному дворянству; но правило это не сделано для него безусловно обязательным. Становые приставы заменили прежних заседателей земского суда; с тем вместе им назначено было пребывать постоянно в своем участке (стане)*(2534). После этой реформы земский суд составлялся из 1) земского исправника; 2) старшего заседателя (непременного заседателя), избиравшихся от дворянства, и 3) двух заседателей от крестьян государственных.

Предметы ведомства и порядок действия означенных установлений и должностей определены общим наказом земской полиции, изданным 3 июня 1837 г.*(2535). Закон 1837 г. содержит в себе две части: 1-ая, общее учреждение земской полиции, и I2-ая ч. - наказ чинам и служителям земской полиции. Последний заключает в себе а) определение обязанностей земской полиции вообще и б) особые обязанности отдельных полицейских должностей.

Между этими отдельными должностями закон различает: 1) земского исправника, 2) становых приставов, и 3) служителей земской полиции. Последние организованы законом 1837 г. на следующих основаниях. В селениях установлены особые сотские и подведомственные им десятские, избираемые в селениях государственных крестьян и имениях удельных крестьянами. В северо-западных губерниях определены особые тысяцкие и пятисотские, назначаемые земским исправником, по представлению станового пристава. Действие уездной полиции распространено также на заштатные города, посады и местечки*(2536). Предметы ведомства земского полицейского управления определены применительно к прежним узаконениям, конечно с большим их развитием и с дополнениями, изданными впоследствии. Но рубрики, указанные выше, остались нетронутыми и по закону 1837 г.

Меньшим переменам подверглось учреждение полицейского управления в городах. Особо поставлено только управление городской полиции в Петербурге, получившей новое учреждение в 1838 г.*(2537). Для прочих городов остались в действии прежние законы, преимущественно учр. о губ., устав благочиния и некоторые дополнительные указы.

§ 162. Указанное выше устройство городской и уездной полиции представляло важные неудобства. Ближайший недостаток его заключался в разделении полиции уездной и городской - разделении, не имевшем серьезного основания, так как большинство городов, по условиям своей жизни, не отличалось от больших селений и было выделено из уезда, так сказать, искусственно. При этом правительство, замещавшее важнейшие в них должности полицмейстеров и городничих, не могло располагать значительным персоналом, достойным занимать, эти во всяком случае, трудные должности. Оно само ограничило круг лиц, на которых должен был падать выбор начальства. Именно в полицмейстеры и городничие в губернских и уездных городах велено определять или из уволенных от службы раненых, в покровительстве Комитета 18 августа 1814 года состоящих, офицеров или остальных отставных военных и гражданских чиновников. Таким образом, первенство предоставлено раненым, покровительствуемым комитетом, и самая служба, в глазах закона, получила значение как бы инвалидной. При этих условиях полицейское управление городов, выделенное из общеуездного, не могло ни дать местным жителям тех удобств, на которые они вправе были рассчитывать, ни правительству тех выгод, которых оно ожидало.

Во-вторых, состояние земской полиции представлялось также весьма неудовлетворительным, ибо ни одно из законоположений Екатерины II не привело к желаемым результатам. Мысль императрицы заключалась в том, чтобы дать "корпусу" местного дворянства важнейшие предметы местной администрации, в том числе и местную полицию. При благоприятных условиях должность земского исправника могла бы получить то значение, какое, например, имеет ландрат в Пруссии и соответствующие должности дворянского самоуправления в остзейских провинциях. Но с первого же раза оказалось, что намерения законодателя не сходятся с действительностью. Во-первых, в самом законодательстве заключались уже некоторые условия, при которых уездная полиция не могла получить надлежащего развития. То соотношение между высшими и коронными губернскими властями - с одной, и выборными уездными властями, с другой стороны, какое было установлено Учр. о губ., конечно, не могло дать исправнику надлежащей самостоятельности в его действиях. Он был подчинен общей служебной дисциплине, и выборное его происхождение нисколько не свидетельствовало о действительной связи его с обществом местных дворян, его избравшим. Во-вторых, уже с начала нынешнего столетия правительство замечало прискорбный факт уклонения дворянства от местной службы, и это уклонение отражалось прежде всего на должности земского исправника. Официальные заявления подтверждают, что местное общество смотрело на эту должность с пренебрежением, вследствие чего влиятельнейшие местные дворяне уклонялись от нее, и потому она замещалась людьми, представлявшими мало ручательства своих административных способностей и даже нравственной благонадежности. В-третьих, поставленные в такие условия, местные полицейские власти сделались орудиями интересов, которые никак не могут быть названы ни государственными, ни общественными. С одной стороны, они являлись простыми орудиями личных распоряжений губернских властей, с другой - исполнителями желаний влиятельных помещиков, или, наконец, видели в своей должности средство удовлетворения личных интересов. Вырождение местной полиции в течение XIX ст. является фактом несомненным, подтверждаемым как свидетельствами иностранцев, так заявлениями русской литературы, так, наконец, и официальными актами, каковы, например, доклады графов Закревского и Перовского. Реформа полиции становилась неизбежною. Но, конечно, она нуждалась во внимательном изучении всего прошлого этого установления и в обстоятельных соображениях относительно связи ее с прочими учреждениями, в то же время задуманными. Такой органической реформы местной полиции до настоящего времени не последовало. Причины этого до известной степени объяснятся из истории "Временных правил 25 декабря 1862 года" об устройстве полиции.

§ 163. Недостатки местной полиции, в том виде, как она существовала по своду законов изд. 1857 года, весьма подробно указаны в объяснительной записке к "Проектам об уездных учреждениях", выработанных в 1860 году, но оставшихся без дальнейшего движения, по причинам, о которых мы скажем ниже*(2538). Мы резюмируем эти замечания в том же порядке, в каком они изложены в объяснительной записке*(2539).

1. Неудовлетворительное состояние земской полиции зависит прежде всего от ее состава. Исправники и члены земского суда суть лица выборные от сословий, а исполнительные чиновники (становые приставы) - назначенные от правительства. Поэтому, с одной стороны, исправник и непременный заседатель обнаруживают мало опытности в делах полицейской службы и, кроме того, наклонны охранять интересы избравшего их сословия в ущерб другим. Два заседателя от крестьян не имеют никакого значения. Исполнительные чиновники, назначаемые мимо земского суда, практически не подчиняются ему и обратились в самостоятельных правителей своих станов, обратив земский суд в передаточную инстанцию.

2. Местная полиция является главною действующею силою в хозяйственно-распорядительных делах уезда, и это обстоятельство сделалось источником всяческих беспорядков и злоупотреблений. Вообще требования закона и распоряжения высших властей исполняются только формально чиновниками, совершенно чуждыми местному населению. В частности, чиновники недобросовестные пользуются, для личных выгод, своею властью распоряжаться отправлением повинностей.

3. Деятельность полиции по делам судебно-полицейским и следственным крайне неудовлетворительна и не достигает своей цели (пп. 3 - 5).

4. "При чрезвычайно широком и неопределенном круге ведомства и отсутствия, во многих случаях, правил для порядка действий, в полицейском управлении водворился такой произвол, что, для ограждения некоторых сословий (как напр. государственных крестьян) и некоторых ведомств, постановлены различные охранительные правила, и даже часть полицейских дел изъята вовсе от ведомства общей полиции... Кроме того, порядок и стройность управления нарушаются беспрерывными столкновениями и взаимным противодействием, так что служебные пререкания и ссоры между чинами земской полиции и чинами других ведомств считаются делом самым обыкновенным и почти неизбежным".

5. Многочисленные формальности делопроизводства развили переписку до чрезвычайных размеров, к явному ущербу для дела, а с другой стороны, при всех указанных формальностях, земские суды утратили свой коллегиальный характер как по свойству самих полицейских дел, требующих особой быстроты, так и потому, что в действительности присутствие земского суда почти никогда не может образоваться в полном составе (пп. 7 и 8).

6. "Ответственность земской полиции редко имеет свое приложение на деле. Жалобы частных лиц, обращаемые к непосредственному начальству полиции, не имеющему возможности близкого непосредственного контроля над нею, большей частью или остаются без действия, или оканчиваются голословным взысканием с полиции: подтверждением, внушением, выговором. Личный взгляд начальника определяет тот или другой образ ответственности подчиненных; медленность, неизбежная в переписке губернского начальства с полициею по жалобам на нее, часто уничтожают самую возможность удовлетворения жалоб. Жалобы, приносимые по некоторым делам в уездный суд, частью по недостаточности правил, частью по невозможности для суда подвергать чиновников полиции ответственности, без разрешения и распоряжения губернского начальства, остаются почти вовсе без удовлетворения. Притом, самая неопределенность постановлений не всегда дает возможность преследовать законным образом неправильные действия исполнителей, которые оправдываются неясностью закона или недоразумением".

7. Неудовлетворительность содержания чинов полиции, дает самые плачевные результаты, побуждая означенных чинов пользоваться незаконными поборами и доходами*(2540). В городах печальное состояние полиции обусловливалось, сверх того, указанным выше способом назначения городничих из раненых офицеров. "По единогласному отзыву губернаторов, эти городничие, большей частью, не имея ни опытности, ни знания законов, без всякого понятия о своем долге, смотря на службу как на способ к жизни, или остаются в полной опеке своих секретарей, или пользуются властью для достижения своих корыстных видов. Частые смены подобных городничих служат достаточным подтверждением такого отзыва". Несмотря на это, по отзыву комиссии, полицейское дело в городах шло несколько лучше, чем в уездах (пп. 10 - 13).

8. "Подчинение города и уезда двум различным полициям производит частые столкновения, бесполезную пересылку дел и взаимное уклонение от исполнения обязанностей. В практических замечаниях начальников губерний указано на несколько случаев, в которых отыскиваемое полициею лицо, в продолжение нескольких лет, уклонялось от явки в полицию или от отобрания показаний, потому что, имея квартиру в городе и загородный дом или имение в уезде, попеременно переезжало из одного и места в другое".

§ 164. Из этого указания недостатков полицейского устройства и деятельности полиции можно видеть, что комиссия 1860 г. намеревалась преобразовать полицию во всех отношениях. Действительно, труды ее*(2541) имели в виду преобразовать: 1) устройство и состав местной полиции; 2) точно определить круг принадлежащих ей дел; 3) указать порядок и формы ее действия. Итак, полиция должна была получить новую организацию и новый наказ, соглашенный с новыми условиями и требованиями общественной жизни.

К сожалению, вторая часть этого намерения не осуществилась. Причины неудачи лежали вне комиссии. Из них мы укажем на две главнейшие:

а) Ближайшим мотивом к преобразованию устройства полиции являлось готовившееся освобождение крестьян, т. е. отмена крепостного права. При проведении этой важной и коренной реформы ожидали больших затруднений и замешательств. Предполагавшаяся отмена помещичьей власти и установление совершенно новых отношений крестьян к дворянству заставляли думать об образовании на местах сколько-нибудь сильной и организованной полицейской власти. События, следовавшие за 1861 годом, показали, насколько все такие опасения были неосновательны. Если бы полиция была еще хуже, чем ее описывали в Комиссии 1859 - 1860 года, то при общем настроении крестьянства и деятельности мировых посредников, мирное приведение реформы было обеспечено. Но в 1859 году нельзя было предвидеть хода крестьянской реформы, и потому опасения за будущее заставляли торопиться с преобразованием полиции и возлагать на эти преобразования различные надежды.

Этот мотив прямо указан в высочайшем повелении 25 марта 1859 года, объявленном министру внутренних дел С. С. Ланскому председателем государственного совета.

"Государь Император,- сказано в высочайшем повелении,- приняв во внимание, что с изменением отношений помещиков и крестьян при предстоящем преобразовании уездной полиции, должны быть даны такое устройство и такие средства, которые могли бы быть надежнейшим ручательством точного исполнения ей всех вообще обязанностей, на нее возложенных, по обеспечению общественного порядка и спокойствия" и т. д. (следуют главные начала устройства полиции)*(2542).

Тот же мотив приведен и в объяснительной записке комиссии. Правда, она воспользовалась им для целей более широких. Именно, в ее соображениях мы читаем:

"С прекращением крепостных отношений, деятельность местных правительственных учреждений приобретает особенное значение и более обширные размеры. Дабы обеспечить порядок и спокойствие в столь важную переходную эпоху народной жизни, местная полицейская власть должна получить большую силу, самостоятельность и единство, а вместе с тем необходимо поставить ее в строгие законные пределы, устранить произвол, который мог бы сделаться источником, важных замешательств и беспорядков, наконец, обратить деятельность полиции на прямые и существенные ее обязанности, сложив с нее все, ей несвойственные"*(2543).

Таким образом, комиссия из одного и того же мотива выводила заключение как о преобразовании устройства полиции, так и нового для нее наказа, который поставил бы ее в законные пределы и "сложил бы с нее обязанности, ей несвойственные". Но комиссия не могла предупредить того исхода, что положение о новом устройстве полиции будет проведено отдельно от нового наказа. А этот именно исход и получился со вступлением на пост министра В. Д. статс-секретаря Валуева.

б) К разработке нового наказа полиции в 1859 - 1860 годах представлялось то важное затруднение, что новые положения о власти и порядке действия полиции необходимо было привести в гармонию с началами других, задуманных тогда реформ. Между тем комиссии, коим были поручены работы по преобразованию местного управления, работали отдельно одна от другой. Комиссия об устройстве земских учреждений работала довольно медленно, и самое положение о земских установлениях было утверждено в законодательном порядке только в конце 1863 г.; реформа городского общественного управления только задумывалась; основные положения судебной реформы были утверждены только в сентябре 1862 года. В 1860 году от полиции была отделена только следственная часть, возложенная на особых судебных следователей. При таких условиях довольно трудно было найти твердые основания для всесторонней реформы полиции и труды комиссии, в отношении полицейского наказа, представляются работами предварительными, а иногда и спешными.

§ 165. Тем не менее мысль об общем преобразовании полиции не была оставлена и после замены С. С. Ланского статс-секретарем Валуевым. В октябре 1861 года г. Валуев внес в государственный совет особую записку, имевшую формальную цель согласить внесенные уже прежним министром (30 апреля 1860 г.) проекты о местном управлении, с узаконениями, вышедшими в течение 1860 года (например, с законом о судебных следователях), но в действительности заключавшую в себе критику представленных проектов. Затем в государственной канцелярии (по соглашению с министерством В. Д. и со II Отд. Соб. Е. И. В. канцелярии) выработан был "Проект общего учреждения полиции", заключавший в себе предположения об ее устройстве, о предметах ее ведомства и порядке действий. Сверх того были выработаны "Проект наказа полиции" и "Временных правил для действия полиции по предметам, оставляемым в ее ведомстве впредь до преобразования судебной части и других частей управления"*(2544).

В таком виде проекты были предложены на обсуждение государственного совета, где они были рассмотрены первоначально в соединенном присутствии департаментов законов и государственной экономии и главного комитета об устройстве сельского состояния.

Судьбу проектов нетрудно было предугадать. Соединенное присутствие остановилось на следующих соображениях. Проекты, выработанные в министерстве В. Д. и исправленные государственной канцеляриею, соответствуют началам, указанным государем в 1858 и 1859 годах, в ожидании крестьянской реформы. Но с тех пор не только введено учреждение мировых посредников, не только создано новое волостное сельское управление для крестьян, но и указаны новые основания для будущих земских и судебных учреждений. Эти обстоятельства вовсе не были в виду при составлении полицейских проектов. Если эти проекты будут изданы хотя бы в конце 1862 года, то и тогда почти все важнейшие их части будут, вероятно, изменены в 1863 году. Поэтому единственно важным и неотложным делом является устранение тех недостатков полиции, которые зависят от недостатка единства и твердой связи в составе полиции и в скудости средств ее содержания.

Все это привело соединенное присутствие к следующему заключению:

"Таким образом, с одной стороны, ввиду затруднительности полного преобразования полицейских учреждений и уставов, с другой стороны, при настоятельной необходимости изменений во внешнем устройстве полиции, не представляющих подобного затруднения, соединенное присутствие признает, что единственный исход, какой может быть дан этому важному вопросу, заключается в том, чтобы немедленно привести в исполнение ту часть проектированных постановлений, которая относится до образования полиции, состава ее и средств содержания, оставив предметы ведомства, пределы власти, порядок действия, распределение обязанностей, отчетность и ответственность полиции, впредь до преобразования судебного и хозяйственного управления, без изменений*(2545).

Общее собрание Государственного Совета, в заседании 22 декабря 1862 года, согласилось с заключением соединенного присутствия, и 25 декабря новое устройство полиции было утверждено Государем.

Таково происхождение "Временных правил" об устройстве полиции в уездах и городах. В указе Сенату они названы правилами временными; в указе содержалось указание на то, что преобразование полиции последует после реформы земской и судебной. К сожалению, даже после двадцатилетнего опыта, преобразование полиции ограничилось "Временными правилами", к коим в 1878 году присоединилось также "Временное положение" о полицейских урядниках.

Законодательство ограничилось исключительно временными правилами 25 декабря 1862 г., имеющими более отрицательный, нежели положительный характер. Они имеют в виду устранить некоторые явные недостатки в прежней организации, но не указывают оснований для нового учреждения. Очевидно, что в законодательных сферах не был вполне исследован и решен вопрос об общем характере полицейских учреждений. Из того, что земская полиция, как орган дворянского самоуправления, не достигала своего назначения, еще не следовало, что полицию надлежит сделать установлением исключительно коронным и поставленным вне всякой связи с задуманными тогда же учреждениями земскими. Устройство полиции по учр. о губ., несмотря на все свои недостатки, имело, однако же, то положительное достоинство, что полицейские учреждения сохраняли свою связь как с учреждениями правительственными, так и сословными, являясь, таким образом, частью одного общего организма. Временные правила 1862 г. как бы закрепили раздвоение между организмом полиции, с одной, и так называемыми общественными установлениями, с другой стороны. Второй недостаток, устраняемый временными правилами, есть указанное выше раздвоение между городскою и уездной полициями. Но, сосредоточивая полицейскую власть в руках уездного полицейского управления и исправника, временные правила как бы упустили из вида ту связь, которую должна иметь полиция с городским общественным управлением, наряду с которым той же полиции пришлось действовать в силу городового положения 1870 г. Основательно не доверяя прежним коронным полицейским должностям в городах - городничим, временные правила 1862 г. не рассмотрели вопроса о полицейской самостоятельности города как общественной единицы, интересы которой могут потребовать и особого полицейского управления, хотя бы организованного на иных основаниях. В этом смысле во временных правилах нельзя найти общих руководящих начал, чего, впрочем, и трудно было ожидать от них, так как руководящие начала могут быть установлены только при разработке органических законов, каких до настоящего времени не получила полиция.

Действующее законодательство опирается, таким образом: 1) по отношению к организации полиции - на временные правила 1862 г.; 2) по отношению к предметам ведомства - на учреждение 1837 г. Последнее, конечно, было видоизменено ввиду состоявшихся реформ по следственной и судебной части. Важнейшие из этих преобразований заключались в следующем. а) Следственная часть была отделена от полиции по закону 1860 г., учредившему должность судебных следователей, причем за полицией оставлено производство дознаний, служащих поводом и первоначальным основанием для формальных следствий. б) Судебные уставы 1864 г. сохранили начала закона 1860 г., указав особый порядок участия полиции при производстве следствий. Участие полиции при производстве дознания и следствия по политическим преступлениям указано в законе 19 мая 1871 г. в) Судебная реформа устранила полицию также от участия в отправлении правосудия. От полиции отошло: а) производство бесспорных взысканий; б) охранение прав спокойного владения предоставлено в настоящее время мировым судьям.

§ 166. На основание временных правил 1862 г. полицейская власть, по общему правилу, принадлежит уездному полицейскому управлению, которому подчиняются как сельские, так и городские поселения. Особая городская полиция, по точному смыслу 1275 ст. II т. (изд. 1876 г.), допускается только в виде исключения, под которое подходит, однако, довольно значительное число городов. Сюда принадлежат: 1) города столичные; 2) все губернские города; 3) города, посады и местечки, по значению своему требующие особого полицейского управления*(2546). Нет сомнения, что число этих городов, по мере прироста в них населения и развития промышленности и торговли, будет постоянно увеличиваться, и тогда законодательство снова, только уже другим путем, возвратится к вопросу об устройстве особой городской полиции.

Принцип организации полиции, как уездной, так и городской, заключается в том, что полиция рассматривается как установление коронное, только в слабой степени допускающее участие лиц, выборных от местных обществ. Учреждениями полицейского управления уездного являются: а) уездный исправник, назначенный и увольняемый губернатором, причем ему предоставлено не стесняться правилами о соответственности чинов с разрядом должности; б) помощник исправника; определяемый и увольняемый тем же порядком; в) общее присутствие уездного полицейского управления и г) временные его отделения. Городское полицейское управление составляют: а) полицмейстер, б) помощник (или помощники) полицмейстера и в) общее присутствие городского полицейского управления*(2547).

Общее присутствие полицейского управления, под председательством исправника, состоит из его помощника и заседателей от сословий. Заседатели избираются: 1) от дворянства, 2) от сельских обывателей, 3) от города, по выбору городской думы в тех местностях, где введено в действие новое городовое положение. Там, где последнее не введено, депутат от города избирается непосредственно городским обществом.

Должности исправников и полицмейстеров представляют некоторое тождество и потому могут быть рассмотрены параллельно. Исправник рассматривается как начальник уездной, а полицмейстер как начальник городской полиции, которые, в большинстве случаев, действуют распоряжениями непосредственно от своего лица*(2548). Мы увили м ниже, что закон исчисляет специально случаи, подлежащие ведению общих присутствий полицейских управлений. Число этих случаев довольно незначительно, и притом и по ним постановления присутствия являются необязательными для исправника, могущего действовать своею собственной властью и под своею личной ответственностью. Помощник исправника, как и помощник полицмейстера, есть ближайший сотрудник исправника (полицмейстера). Вместе с тем ему вверено главное заведование канцеляриею уездного полицейского управления, следовательно принадлежит первенствующая роль в общем присутствии управления. Полицмейстеры и их помощники назначаются непосредственно губернатором. От него же зависит увольнение их от должности, перемещение на другие и т. д.

Ближайшие исполнительные чины полиции, именно - становые приставы - определяются также губернским правлением, причем закон сохранил старое правило, в силу которого губернское дворянское собрание, при общих выборах, составляет список дворян и чиновников, могущих с пользою занять эти места: список вручается губернатору - "для подлежащих, в нужном случае, соображений". Представляя губернским властям определение, перемещение и увольнение становых приставов, закон налагает на губернатора обязанность доводить о своих распоряжениях по этому предмету всякий раз до сведения министерства внутренних дел.

Число станов определяется сообразно обширности уезда, его населения и т. д. Губернатору предоставляется изменять число станов, но не иначе как с высочайшего разрешения, испрашиваемого чрез министра В. Д. Но изменение границ станов и выбор поселения для местопребывания станового пристава предоставляется губернатору, который доводит о сделанных им распоряжениях до сведения министра В. Д.*(2549). В городах, посадах и местечках, имеющих особую полицию, полагаются городские приставы и их помощники и полицейские надзиратели. Число их соответствует разряду, в который поставлен город, в отношении своего полицейского управления. Распределение городов по этим разрядам и определение числа полицейских чинов зависит от министра В. Д., с тем чтобы он не выходил из общей суммы, положенной на содержание уездной и городской полиции. Но городским обществам предоставляется ходатайствовать об учреждении новых полицейских должностей на собственные средства города. Разрешение этих ходатайств предоставлено министру В. Д. Полицейские чиновники в городах заведуют ими на тех же основаниях, как становые приставы станами. В городах, в коих положено несколько полицейских чиновников, разделение города на части предоставлено полицейскому управлению с утверждения губернатора. В городах Вильне, Харькове, Киеве и Вологде учреждены должности участковых приставов и околоточных надзирателей. Затем, в городах к составу полицейского управления сверх низших служителей причисляется и пожарная команда*(2550).

В 1878 году состав уездной полиции был увеличен должностью полицейских урядников. Положение Комитета Министров 9 июня 1878 г., определило: впредь до утверждения в законодательном порядке правил об устройстве полиции в губерниях, управляемых на общем основании, учредить полицейских урядников, в числе до 5000 человек. Число это может быть увеличиваемо назначением новых урядников в местечки и на фабрики с разрешения министра вн. дел.

Положение комитета министров содержит в себе временное положение об урядниках, а 8 статья временного положения предоставила министру внутренних дел, по соглашению с шефом жандармов и министром юстиции, определить обязанности урядников. Инструкция эта и была утверждена министром внутренних дел 19 июня 1878 г., а обнародована 11 августа того же года.

Временное положение определяет только общую цель утверждения урядников, условия их назначения и служебное положение.

Согласно 1-й ст. вр. полож., "полицейские урядники учреждаются для усиления средств уездной полиции и в помощь становым приставам для исполнения полицейских обязанностей, а также для надзора за действиями сотских и десятских на местах и для их руководства".

Таким образом, урядники должны удовлетворять троякому назначению: ими хотят усилить, так сказать, физическую силу местной полиции, следовательно число исполнительных агентов; в то же время они рассматриваются, как помощники станового пристава и, в-третьих, как власть, наблюдающая за деятельностью низших полицейских агентов - сотских и десятских.

Урядники назначаются исправником по надлежащем их испытании.

Низшими органами полиции являются сотские и десятские, избираемые сельскими обществами; но удаление их от должности и предание суду предоставлено общему присутствию уездного полицейского управления. В городах полагаются особые полицейские служители, из коих образуется полицейская команда. Эти лица определяются, увольняются, удаляются от должности, а также предаются суду общим присутствием полицейского управления.

Независимо от этих ближайших органов местных полицейских властей, Положение о крестьянах 1861 г. возлагает известные полицейские обязанности на волостных старшин и отчасти на сельских старост. Волостные старшины, как мы увили м в своем месте, являются прежде всего полицейской властью в волостях, и в этом положении они находятся в зависимости от уездного полицейского управления и становых приставов. "Волостные управления и другие сельские начальства, говорит 1296 ст. II т., состоя по делам полиции в зависимости уездного полицейского управления, исполняют все, относящиеся к сим делам приказания и содействуют распоряжениям как самого полицейского управления и уездного исправника, так и становых приставов". Зависимость их в полицейском отношении от уездного исправника усилилась со времени уничтожения должности мировых посредников, с заменой ее сложным установлением - уездным по крестьянским делам присутствием. В состав этого учреждения введены и исправники, с специальными обязанностями по предмету взимания податей и наблюдения за полицейским управлением в волостях и селениях.

§ 167. При рассмотрении компетенции полицейских установлений должно иметь в виду, что законодательство наше как прежде, так и теперь, при определении обязанностей органов полиции, руководствуется неограниченным понятием полиции исполнительной, но во многих случаях рассматривает их как органы управления вообще, и самого уездного исправника как главного представителя власти в уезде. Так, в силу положения комитета министров 1866 г. и на основание 1355 ст. II т., уездные исправники и полицмейстеры, "как ближайшие и непосредственные на местах органы представителя высшей правительственной в губернии власти, т. е. губернатора, обязаны под ответственностью в противном случае за бездействие власти: 1) иметь неослабный надзор за охранением общественной безопасности; 2) немедленно доносить губернатору о всяком беспорядке, лично усмотренном ими в кругу их служебной деятельности или сделавшемся им известным лишь по дошедшим до них сведениям, и 3) в крайних случаях, не терпящих отлагательства, принимать на месте все надлежащие меры, доводя о них немедленно до сведения губернатора".

Та же мысль проявляется и в 1432 ст., определяющей обязанности. "Он (исправник), говорит 1432 ст., при непоколебимой верности и ревности к службе Императорского Величества, обязан бдительно смотреть за точным исполнением всеми и каждым в уезде верноподданнического долга, за повсеместным порядком, тишиною, правильным и скорым производством дел, заведываемых уездной полициею, и вообще за действиями чиновников и служителей оной".

Таким образом, рядом с обязанностями исправника по отношению к полицейским чинам, указываются и общие его обязанности по наблюдению "за точным исполнением всеми и каждым в уезде верноподданнического долга". В этом смысле он есть представитель высшей правительственной власти в уезде.

Во-вторых, исправник, а вместе с ним и уездная полиция являются органами администрации вообще, в том смысле, что действие их распространяется на все предметы и случаи, где требуется правительственное наблюдение и принятие обязательных или принудительных мер. Так, ст. 1444 возлагает на исправника обязанность обращать особенное внимание на исправность путей сообщения, на правильность возводимых новых зданий, на соблюдение правил предосторожности от пожаров, на сохранение чистоты в селениях - словом, говорит статья, "на все предметы, поручаемые надзору полиции". "В случае какого-либо беспорядка во время его объезда он делает для прекращения оного все надлежащие распоряжения, действуя через местного станового пристава или же сам непосредственно, когда признает это нужным". Вследствие этого компетенция полицейских учреждений как в уезде, так и в городе соприкасается с компетенциею земских и городских установлений, причем первые одни облечены правительственной властью.

В-третьих, на полицию возлагается исполнение как предписаний губернского начальства, так и различных требований других ведомств (в особенности судебного), и содействие почти всем ведомствам в исполнении лежащих на них обязанностей. Трудно исчислить все обязанности полиции этого рода; но без преувеличения можно сказать, что нет законоположения, устава, положения или общего распоряжения, в которых бы не рассчитывалось на "содействие" или "исполнение" местной полиции и не возлагалось на нее каких-либо обязанностей.

При этих условиях понятия о полицейских обязанностях в собственном смысле и о полиции исполнительной, остаются в нашем законодательстве весьма смутными, а круг деятельности полиции безграничным. Для того, чтобы предметы деятельности полиции могли быть определены соответственно прямому ее назначению, необходимы следующие условия:

1) Чтобы в уезде функции главного представителя правительственной власти, соединенные теперь с должностью исправника и уездного полицейского управления, были вверены особому лицу или установлению, имеющему общее административное значение и положение.

2) Чтобы административная власть по заведованию разными предметами местного благоустройства и хозяйства была отделена от полиции, с возложением их или на общественные установления, или на смешанное присутствие, составленное из должностных лиц общественных и правительственных установлений.

3) Чтобы с полиции были сняты не свойственные ей обязанности по исполнению требований многоразличных ведомств и содействию им, с возложением этих обязанностей по возможности на специальные органы этих ведомств или же на выборных от местных обществ лиц.

Таким образом, только общая административная реформа уезда и образование мелкой всесословной единицы, у нас несуществующей, могут привести к преобразованию наших полицейских учреждение и к определению круга их ведомства.

§ 168. После этих общих замечаний нам понятно будет разнообразие предметов, возлагаемых на полицию. Они далеко не исчерпываются ни в "Общем учреждении уездной и городской полиции", (ст. 1323), ни в "Наказе чинам и служителям уездной полиции" (ст. 1379 - 1501).

Мы заметили выше, что в нашем законодательстве трудно найти устав или положение, которые в большей или меньшей степени не возлагали бы на полицию известных обязанностей по исполнению или содействию другим властям. Так, обязанности полиции по охранению безопасности изложены: 1-е, в уставе о предупреждении и пресечении преступлений и 2-е, в уставе уголовного судопроизводства; специальные обязанности полиции по предметам, имеющим отношение к безопасности, указаны, сверх того, в уставах паспортном, цензурном, врачебном, пожарном, народного продовольствия и строительном; обязанности по наблюдению за исправностью путей сообщения, за соблюдением правил о промышленности фабричной, заводской и ремесленной, за производством торговли вообще, за правильностью мер и весов, за трактирными заведениями и т. д. излагаются в уставах путей сообщения, промышленном, торговом и т. д. Уставы лесной, монетный и горный призывают полицию к участию в охранении лесов, к наблюдению за обращением монеты и за исполнением правил о горном промысле. Уставы питейный, об акцизе с табаку и сахарного песку и т. д. возлагают на полицию содействие акцизным управлениям по надзору за соблюдением правил уставов и по преследованию их нарушителей. На полицию возлагается понуждение ко взысканию податей, выкупных платежей, земских сборов, к отправлению казенных, мирских, а равно и всякого рода земских повинностей, по правилам, изложенным в уставе о податях, о земских повинностях, в положении о крестьянах, в положениях о земских учреждениях и городовом. Сложные обязанности возлагаются на нее по выполнению устава о воинской повинности. Если прибавить ко всему вышеизложенному обязанности полиции по исполнению судебных решений по делам гражданским, по управлению местами заключения, по препровождению ссыльных, по обязанностям полиции выдавать в разных случаях частным лицам удостоверения и свидетельства, а равно по засвидетельствованию различных документов,- то мы получим составленное в общих чертах понятие о круге деятельности полиции. Но оно дает нам только приблизительное представление о тех практических функциях, которые полиция призвана выполнять и из которых многие, взятые в отдельности, могли бы составить предмет ведомства довольно сложного управления.

Одно и то же установление призывается к "предупреждению и пресечению преступлений" всякого рода, к производству дознаний, к сложным обязанностям по Уставу паспортному и ко взысканию всякого рода податей и сборов; на его попечении лежит охранение народного здравия и продовольствия и, вместе с тем, выгоды казны по разным уставам казенного управления. Одно и то же лицо обязано знать разные подробности устава лесного и правила о ловле пиявок в прудах и озерах; выполнять требование воинского устава по наблюдению за укрывающимися от этой повинности и по учету нижних чинов, уволенных в запас, и в то же время наблюдать за соблюдением правил о раздробительной продаже ядовитых и сильнодействующих веществ; смотреть, чтобы "в городах и селениях реки и источники ничем не были засоряемы, а колодези надлежащим образом чищены и везде огорожены, и чтобы кладбища были огорожены заборами, плетнями или земляным валом не выше двух аршин". На уездного исправника, рядом с очень сложными его обязанностями, возлагается и следующая: "Объезжая уезд, как во время срочного обозрения оного, так и в случае других дел, он старается своими расспросами и советами вразумлять поселян насчет их обязанностей и польз и поощряет их к трудолюбию, указывая им на выгоды распространения и усовершенствования земледелия, рукоделий и торговой промышленности, особливо же сохранения добрых нравов и порядка (ст. 1446).

Такое соединение и даже смешение столь разнородных обязанностей в одних и тех же учреждениях и лицах есть, конечно, последствие прежнего взгляда на уездную полицию, в силу которого она рассматривалась как единственный почти орган уездного управления.

§ 169. Разнообразие предметов, возложенных на полицейские установления, препятствует и приведению их в определенную систему, что отразилось и в 1323 ст. II, исчисляющей предметы ведомств полицейского управления и подчиненных ему лиц. Обязанности полиции распределены здесь в четырех §§: I. по наблюдению за исполнением законов, охранению безопасности и делам общественного благоустройства; II. по делам казенного ведомства; III. по делам судебного ведомства и IV. по делам военного ведомства.

Из самого заглавия этих четырех рубрик видно, что первое из них должно содержать в себе исчисление общих обязанностей о полиции, определяющих непосредственное ее назначение; а остальные три указывают на вспомогательные ее обязанности в отношении установлений судебных и управлений казенных и военного.

Но по различному свойству обязанностей, возложенных на полицию, они не могут быть подведены под заглавия указанных выше рубрик, в особенности первой. Она озаглавлена, как мы видели: дела "по наблюдению за исполнением законов, охранению безопасности и общественного благоустройства". Но, несмотря на это троякое название исчисленных здесь обязанностей полиции, многие из них не могут отнесены быть ни одной к из названных категорий. Таковы, например, обязанности по ведению метрических книг о рождении, браке и смерти раскольников*(2551). Собирание различных статистических сведений*(2552), представление начальству о всяких найденных редких произведениях природы, древностях и пр.*(2553). Несмотря, однако, на эти неточности, мы можем распределить обязанности полиции по тем же рубрикам, какие приняты в законе, но с изменением их названий, а отчасти и расположения предметов ведомства. Именно, мы можем разделить эти обязанности на I - общие и отправляемые полицией более или менее самостоятельно и II - вспомогательные, состоящие главным образом в содействии другим ведомствам и установлениям.

а) Обязанности общие

б) Обязанности по делам казенного управления и военного ведомства

в) Обязанности по делам судебного ведомства

г) Пространство действия и степень власти полиции

§ 182. Полицейская власть в уездах и городах принадлежит или коллегиальному установлению - полицейскому управлению, или отдельным чинам полиции.

Полицейское управление, как мы видели выше, заменило упраздненные в уездах земские суды. Но оно значительно утратило свой коллегиальный характер. Во-первых, закон ограничивает его компетенцию некоторыми предметами, исчисленными в 1353 ст. II т., причем 1354 ст. постановляет: "все прочие затем полицейские распоряжения предоставляются личной власти чиновников полиции, в пределах, законами указанных". Во-вторых, деятельность полицейского управления не во всем поставлена в условие коллегиального делопроизводства.

Рассмотрению общего присутствия полицейского управления подлежат:

1) Распоряжения по обнародованию законов, указов и манифестов.

2) Обсуждение вопросов о законных препятствиях или важных сомнениях при исполнении предписаний и требований мест правительственных и судебных, а равно распоряжений исправника (или полицеймейстера).

3) Принятие чрезвычайных мер для исполнения закона или для восстановления порядка.

4) Взыскание с виновных издержек, последовавших при исполнении чрезвычайных мер.

5) Рассмотрение жалоб и требований о противозаконных действиях чинов полиции, подчиненных управлению.

6) Определение и увольнение сотских и десятских и предание суду как их, так и полицейских урядников.

7) Временное устранение от должности чинов полиции, совершивших уголовное преступление (впредь до разрешения губернского начальства).

8) Представление губернскому начальству о переводе становых квартир, изменении числа станов и их границ.

9) Изменение числа и состава сотен и частей городов.

10) Распоряжение о составлении временных отделений и командировании в уезд сельских заседателей.

11) Дела о метрической записи рождения, смерти и браков раскольников.

12) Распоряжение об обращении остатков от штатных сумм на усиление канцелярских средств и награды чиновникам.

13) Рассмотрение других дел, которые исправник (или полицеймейстер) предложит на рассмотрение присутствия.

Постановление присутствия, состоявшего по делам, указанным в первых трех пунктах, а равно по делам, предложенным на его обсуждение на основание п. 13, необязательно для исправника (полицеймейстера). Он может привести в исполнение свое мнение под личной своей ответственностью, донося о том губернатору в семидневный срок и представив копии с журнала*(2611).

Сверх общего присутствия полицейского управления, для отправления разных дел в уездах составляется временное отделение у. пол. управления. Оно состоит из исправника или его помощника (в случае исправления им должности исправника) и местного станового пристава. Если предстоит нужда в судебно-медицинском исследовании, то в состав отделения входит уездный врач; сверх того, в отделение, в некоторых случаях, приглашаются депутаты других ведомств. В местностях, где не введены судебные уставы, в отделение входят товарищ губернского прокурора или уездный стряпчий (где он есть).

Временные отделения составляются или по постановлению полицейского управления, в случаях, указанных законом, или по распоряжению губернского начальства. Общий, так сказать, повод к составлению временного отделения, есть случай важных в уезде беспорядков, открытого сопротивления законной власти, появления многочисленной шайки разбойников, умышленных поджогов или убийств и грабежей, сопровождаемых особенными обстоятельствами, требующими подробного и обширного дознания. Затем, в некоторых местностях, где нет новых судебных установлений, временные отделения составляются для возвращения захваченной недвижимой собственности, для ввода во владение, для описи имуществ лиц, умерших в уезде, когда наследников не имеют в виду или когда их нет налицо. Вследствие распоряжений губернского начальства временные отделения составляются для принятия каких-либо особенных мер ко взысканию податей и недоимок, и вообще когда начальство найдет это нужным.

Степень власти временного отделения та же, как полицейского управления. Прекращая свои действия, оно передает все свои дела и бумаги в означенное управление*(2612).

§ 183. Начальство над местной полицией и высшая полицейская власть в уезде вверены исправнику (в городах, имеющих особую полицию, - полицмейстеру). Обязанности его довольно сложны и не во всем совпадают с обязанностями не только прочих полицейских чинов, но и уездного полицейского управления.

I. Исправник признается "ближайшим и непосредственным органом" губернатора, а потому на нем лежит обязанность общего в уезде наблюдения за охранением общественной безопасности и исполнением всеми и каждым верноподданнического долга*(2613).

II. Обязанности, упоминаемые в "Наказе" в виде обязанностей уездного полицейского управления, лежат главным образом на исправнике*(2614). Мы видели, что только некоторые из обязанностей уездного полицейского управления выполняются в составе общего присутствия или временного его отделения. Прочие выполняются исправником лично. По 5 п. 1356 ст. уездному исправнику предоставляется - "непосредственное участие в делах по всем предметам ведомства уездного полицейского управления, коих производство и окончание превышают власть станового пристава и если они по свойству своему не подлежат исполнению общего присутствия". По делам этого рода, равно как по делам секретным и лично ему порученным от начальства, он действует и ведет переписку от своего имени*(2615).

III. В качестве начальника полиции он руководит действием подчиненных ему чинов и наблюдает за их правильностью и разрешает по представлению становых приставов дела и просьбы, утверждает первоначальные меры, принимаемые становыми приставами, или предписывает им принятие других мер. В отдельности обязанности исправника относятся:

1. К уездному полицейскому управлению. По званию председательствующего исправник распределяет занятия между членами и делопроизводителями, наблюдает за скорым и правильным движением дел и принимает к тому все меры, указанные в законе*(2616).

2. К становым приставам. Сверх общего наблюдения за их деятельностью по делам, представляемым ими в уездное полицейское управление, исправник должен объезжать свой уезд по крайней мере два раза в год*(2617). Назначение этих обозрений двоякое. Во-первых, во время обозрения исправник удостоверяется в исправном исполнении как становыми приставами, так и урядниками и служителями полиции возложенных на них обязанностей. Во-вторых, он содействует становым приставам в исполнении их обязанностей, когда средства приставов окажутся недостаточными*(2618). В случае беспорядков и совершенной неблагонадежности станового пристава, исправник может с разрешения губернатора удалить пристава от должности и поручить временное исправление ее приставу другого стана*(2619).

3. По отношению к волостным старшинам и прочим лицам сельского управления исправнику принадлежит строгое наблюдение за исполнением ими всех предписаний полицейского начальства. В воле понудительной меры к исправному поступлению податей и других повинностей, а равно и по призыву отпускных нижних чинов в мирное время, исправнику предоставлено налагать взыскания на старшин, старост и прочих должностных лиц сельского управления в размере, указанном 125 ст. общ. полож. о кр., т. е. подвергать их замечаниям, выговорам, денежным штрафам до 5 рублей или аресту до 7 дней.

IV. Сверх прямых обязанностей по полицейскому управлению, на исправника возлагаются некоторые обязанности по предметам общего управления. Вследствие этого он призывается к участию:

1. В уездном по крестьянским делам присутствии, в качестве члена. На нем специально лежат следующие обязанности: а) попечение о своевременном поступлении всех лежащих на крестьянах податей и платежей; б) взыскание в пользу помещиков оброков и дополнительных выкупных платежей, если требование помещика не оспаривается крестьянами*(2620); в) разрешение заключать в тюрьму лиц, удаляемых из обществ за порочное поведение, в случае их покушения на побег; г) утверждение в должности полевых сторожей и удаление их от должности в случае уличения их в ложном показании.

2. В уездном по воинской повинности присутствии, в качестве члена. В местностях, в коих не введены земские учреждения, исправник участвует в особой комиссии для составления предположений о разделении уезда на призывные участки.

3. В уездном отделении попечительного о тюрьмах комитета, в качестве директора eх officio.

4. В уездном распорядительном комитете, в качестве председателя*(2621).

5. Наконец, лично же на исправника возлагаются некоторые обязанности: а) по срочным свидетельствованиям уездных казначейств, б) по выдаче свидетельств разным лицам, в случаях, указанным в законе и т.п.*(2622).

Обязанности полицмейстеров в городах приблизительно те же, что и обязанности исправника, с некоторыми лишь изменениями, требуемыми условиями городского управления*(2623).

§ 184. Помощник исправника (полицмейстера) предназначен, главным образом, для заведования делопроизводством уездного городского полицейского управления. Сверх того, они обязаны исполнять поручения, возлагаемые на них исправниками (полицмейстерами). В случае отсутствия исправника (полицмейстера) по болезни, увольнения в отпуск или от службы, помощник вступает во все его права и обязанности. Но в случае отъезда исправника по делам службы в уезд, помощник исполняет его обязанности только по текущим делам, не делая распоряжений без разрешения исправника по делам важнейшим*(2624).

Становой пристав, на основание 1452 ст., есть "местный исполнитель предписаний уездного полицейского управления" и "непосредственный блюститель общественной безопасности, спокойствия и порядка в участке или стане". На этом основании он должен жительствовать в стане, в поселении, назначенном пунктом становой квартиры.

Особенные обязанности станового пристава определить трудно, хотя в "Наказе" им и посвящено целое отделение (ст. 1452 - 1469). На приставе в действительности лежат все обязанности, возложенные на полицию вообще, за исключением указанных выше предметов, предоставленных уездному полицейскому управлению и исправнику. Отдел об "особенных обязанностях" станового пристава содержит в себе не столько определение особо ему присвоенной компетенции, сколько совокупность наставлений, как и в каком порядке должен он действовать по отдельным предметам полицейского наблюдения. Иные из этих наставлений имеют характер нравственных советов, как, например, что "становой пристав должен быть всегда готов выслушивать терпеливо жалобы, прошения, объяснения и донесения, до охранения силы законов или общего спокойствия относящиеся, а равно и для оказания защиты всем и каждому против обид и насилий"*(2625).

Вообще становой пристав есть ближайший начальник всех находящихся в его стане полицейских служителей*(2626); он наблюдает за их поведением и исправностью по должности; в случае неблагонадежности кого-либо из них, он представляет о перемене их полицейскому управлению. С своей стороны он обязан беспрекословно исполнять все распоряжения полицейского управления. Он останавливается исполнением только в том случае, если бы в распоряжении была усмотрена им "явная ошибка в нарушение законов и распоряжений высшего начальства". В этом случае он представляет полицейскому управлению; при повторении последним предписания он исполняет его, но доносит губернскому правлению*(2627).

Пристав есть власть единоличная и должен действовать личными действиями и распоряжениями, при содействии подчиненных ему служителей полиции и окрестных жителей, призываемых им, под названием понятых, в случаях, указанных в законе*(2628). Дела, предоставленные ведению станового пристава, могут быть разделены на следующие категории: 1-е, дела, по коим становой пристав является исполнителем предписаний полицейского управления и законных требований мест и лиц других ведомств. 2-е, дела, по коим становой пристав является исполнителем общих обязанностей, возложенных на полицию. В этом отношении все первое отделение "Наказа чинам и служителям полиции", относится главным образом к становым приставам*(2629). 3-е, дела, по коим в особенности требуются его непосредственные распоряжения. Сюда относятся преимущественно дела по охранению спокойствия и безопасности. Деятельность станового пристава по этим делам ограничивается предварительными распоряжениями и мерами: увещаниями непокорных, прекращением беспорядков при помощи служителей полиции, производством дознаний, взятием виновных под стражу. Затем, он доносит о всех важных происшествиях уездному полицейскому управлению и сообщает следователю и прокурорскому надзору или мировому судье о всех происшествиях, содержащих в себе признаки преступления или проступки*(2630).

Непосредственные распоряжения станового пристава имеют затем место: а) по наблюдению за отбыванием жителей квартирной и подводной повинности*(2631), б) в местностях, где не введены земские установления, по принятию мер к истреблению саранчи и других вредных насекомых и животных*(2632), в) по призрению людей, нечаянно заболевших вне своих жилищ, и подкинутых или оставленных детей*(2633) и нек. др.

§ 185. Обязанности полицейских урядников не были определены в положении комитета министров, их в 1878 г., учредившем; по 8 ст. означенного положения "обязанности полицейских урядников определяются инструкциею, утвержденной министром В. Д., по соглашению с министром юстиции и шефом жандармов (тогда существовавшим отдельно) и по сношению, в чем окажется нужным, с другими подлежащими ведомствами"*(2634).

Отсутствие таких определений в законодательном акте объясняется некоторою новостью положения, которую, очевидно, имелось в виду создать для урядников. Они должны были занять положение среднее между чинами полиции и полицейскими служителями, не имея власти первых и не находясь в подчиненном положении последних. Поэтому, в правилах 1878 г. должность урядников была определена не вполне ясно. "Полицейские урядники,- сказано здесь,- учреждены в помощь становым приставам, для исполнения полицейских обязанностей, а также для надзора за действиями сотских и десятских на местах и для их руководства". В чем должна была состоять помощь становым приставам, а также надзор за сотскими и десятскими, ближайшим образом не определялось.

Мысль, положенная в основание этой должности, разъяснялась как в инструкции, утвержденной министром В. Д., так и в циркуляре министерства 26 июля 1878. Мы остановимся предварительно на последнем, ибо он выражает мотивы учреждения с большею полнотою и может объяснить многое в самой инструкции.

В Циркуляре от 26 июля 1878 года сказано, что учреждением полицейских урядников имелось в виду, с одной стороны, создать разумных и толковых руководителей для нижних полицейских чинов, а с другой - дать полицейским чиновникам таких исполнителей на местах, которые могли бы служить помощниками становым, приставам в производстве полицейских розысков и являться при судебных разбирательствах в качестве представителя полиции.

Этою двоякою целью, выраженной в циркуляре, объясняется и двоякое отношение урядников к становому приставу - с одной, и к нижним чинам, с другой стороны, по инструкции. Урядники состоят "в непосредственном ведении становых приставов", а потому, получают от них все поручения и приказания и докладывают им о своих действиях по службе. С другой стороны, сотские и десятские находятся в прямом подчинении урядников, как своих ближайших начальников, и получают от них приказания, за неисполнение которых отвечают как за ослушание начальству"*(2635).

Который из этих двух элементов, исполнения или начальствования должен был возобладать в должности урядников? В циркуляре 26 июля 1878 г. сказано, что "урядники, являясь по некоторым особым делам непосредственными исполнителями полицейских обязанностей, по преимуществу составляют полицейскую власть, руководящую сотских и наблюдающую за их действиями".

В качестве власти, урядники распределяются по участкам, в пределах коих и должны жительствовать, не отлучаясь из них без особенной надобности и без ведома станового пристава*(2636). В пределах участка, порученного его надзору, урядник выполняет обязанности, относящиеся главным образом к охранению безопасности и спокойствия, а также к предупреждению и пресечению преступлений. Вместе с тем им предоставлено важное право составления протоколов о нарушении правил благоустройства, благочиния, производство дознаний по происшествиям, заключающим в себе признаки преступления, и составление актов дознания*(2637). Акты и протоколы представляются ими становому приставу, который обязан передавать их подлежащим местам и лицам*(2638).

Затем, обязанности урядников, из коих имелось в виду создать полицейскую власть по преимуществу, могут быть разделены на следующие виды.

1) По охранению общественного спокойствия и безопасности, следовательно по пресечению действий и толков, направленных против правительства, законных властей, общественного порядка, к подрыву доброй нравственности и прав собственности*(2639).

На этом основании урядник должен следить, чтобы среди народа, на фабриках, заводах, в питейных заведениях и т. п. не распространялись злонамеренные суждения, чтобы не было распространяемо листков, книг и картин преступного содержания, не происходило недозволенных сходбищ и собраний и не происходило буйств и беспорядков в публичных собраниях и местах*(2640).

По этим обязанностям деятельность урядников соприкасается с кругом действий жандармских офицеров, а потому, в случае преступных действий указанного выше рода, урядники сообщают об них как становому приставу и товарищу прокурора, так и местному жандармскому офицеру*(2641).

Затем, на них лежат общие обязанности по охранению безопасности и спокойствия, например, относительно ношения оружия, преследования конокрадства и мн. друг. Можно сказать, что охранение безопасности было поставлено главной целью при учреждении урядников, на которых были возложены большие надежды, как это видно из следующего постановления:

"Полицейские урядники обязаны возможно чаще обходить или объезжать днем и ночью вверенную им местность, по всем направлениям больших и проселочных дорог, посещать селения, деревни, поселки, фабрики и заводы, бывать на базарах, ярмарках, сельских торжках, пристанях, храмовых праздниках, вообще в таких местах, в коих, по разным обстоятельствам, скопляется большое число народа, чаще осматривать глухие места для убеждения, не скрываются ли в них подозрительные и опасные лица*(2642)".

О происшествиях, заключающих в себе признаки преступления, урядники доносят тотчас становому приставу, следователю и товарищу прокурора, причем по производству дознаний и следствий они обязаны исполнять законные требования лиц прокурорского надзора и следователей*(2643).

2) Из прочих предметов ведомств полиции на урядников в их участках возложены те, которые имеют отношение к вопросам безопасности. Сюда относятся наблюдение за исполнением правил против пожаров, обязанности при пожарных случаях вообще и при лесных пожарах в особенности, принятие мер в случае наводнений, наблюдение за исполнением в селениях правил, установленных в видах охранения народного здравия, за исправным состоянием дорог, мостов, переправ, телеграфных столбов и нек. др.*(2644).

3) Отношение урядника к волостному старшине инструкция определяет на следующих началах. а) Урядник и волостной старшина, поскольку они призваны к исполнению полицейских обязанностей, должны содействовать друг другу, и волостные старшины обязаны исполнять все законные требования урядника. б) Урядники не имеют права принимать участия в общественных и хозяйственных делах сельских обществ и волостей и вмешиваться в действия волостного суда. в) Урядникам предоставляется, однако, указывать старшинам на неисправности, замеченные ими в кругу хозяйственных и общественных дел, предоставляя, затем, исполнительные действия старшинам. Но в случае злоупотреблений со стороны старшин, волостных писарей и старост, урядники обязаны доводить о том до сведения уездного по крестьянским делам присутствия чрез станового пристава*(2645).

Нижние чины и служители полиции в уезде (сотские и десятские, полицейская и конная стража - где она есть) по определению 1470 ст. II т., "суть исполнители распоряжений уездного полицейского управления и приказаний станового пристава, наблюдают, каждый в местах, его смотрению порученных, за сохранением благочиния, общего спокойствия, безопасности и порядка".

Таким образом, сверх обязанностей по исполнению распоряжений полицейского управления и приказаний станового пристава, они имеют и свои особенные обязанности по наблюдению за сохранением благочиния и безопасности. Они исчислены в особом отделе наказа полиции*(2646).

Но этот отдел содержит в себе воспроизведение общих предметов деятельности полиции, указанных выше. Указаний на "особенные" обязанности нижних чинов полиции в этом отделе нет. Он имеет значение некоторой выборки из разных узаконений, сделанной с целью познакомить полицейских служителей с их ближайшими обязанностями и порядком их исполнения. Для этой цели означенный отдел наказа мог бы быть полезен в виде отдельной инструкции полицейским служителям, раздаваемой им на руки и написанной языком, вполне понятным для этих служителей. Но помещенная в своде законов, составленная в выражениях, не вполне понятных для малообразованных людей, и вполне недоступная для неграмотных сотских - эта инструкция оставалась, вероятно, неведомой лицам, которые призваны были ее исполнять.

При учреждении должности урядников, руководству которых были поручены сотские и десятские, к инструкции урядникам были приложены и статьи об "особенных обязанностях служителей полиции". На урядников была возложена обязанность "чаще прочитывать и разъяснять сотским и десятским" эти статьи. По ним же должен действовать и урядник, "когда представится надобность в его непосредственной деятельности по отсутствию сотского, по его нераспорядительности, по важности дела" и т.п.*(2647).

Столичные города имеют особое полицейское устройство, которое будет рассмотрено ниже, в отделе о местностях, управляемых по особому положению.

§ 187. Дворяне каждой губернии составляют отдельное дворянское общество"*(2648). Это определение закона показывает, во-первых, что законодательство наше не признает общегосударственной корпорации дворянства. Конечно, с точки зрения личных прав, дарованных дворянству, сословие это представляет известное единство. Но корпоративные права распределены между отдельными дворянскими "обществами". Общества эти образуются по губерниям. Такой принцип установлен Жалованной грамотою 1785 года. Раньше того если дворянство и призывалось к деятельности в виде общества, то округом такого общества был уезд. Петр Великий предоставил дворянам каждого уезда выбор земских комиссаров. Депутаты в комиссию 1767 года избирались поуездно. Должность предводителей дворянства, явившаяся тогда же, была должностью уездною. Губернские предводители дворянства учредились окончательно в 1785 году, хотя и раньше они существовали фактически; в царствование Павла I была сделана попытка возвратиться к прежнему порядку. Именно в 1799 общий съезд дворян в губернию был отменен и выборы велено производить по уездам. Император Александр I восстановил силу жалованной грамоты*(2649). Постановления о дворянских обществах помещены в IX т. Св. зак., в отделе о собраниях дворянства. Но эти понятия не тождественны. Собрания дворянства суть органы дворянских обществ, и участие в собрании дворянства не принадлежит всем членам дворянского общества. Дворянское общество составляется из всех потомственных дворян, занесенных в местную родословную книгу. В родословную книгу вносятся как дворяне, владеющие в губернии недвижимой собственностью, так и не имеющие таковой*(2650). Вся совокупность этих лиц входит в состав корпорации, пользующейся правами, дарованными жалованной грамотою. Последняя выдается дворянству каждой губернии за подписью Государя и с приложением государственной печати. В ней "прописываются от слова до слова общественные и личные дворянские преимущества"*(2651). Если каждый дворянин должен быть приписан к какой-нибудь губернии, то весьма естественно, что он входит в состав местного дворянского общества и носит дворянский мундир, хотя может и не пользоваться правом участия в собраниях дворянства.

§ 188. Право участия в собраниях дворянства обусловливается владением недвижимой собственностью*(2652). Это условие установлено, очевидно, ввиду правительственного значения, присвоенного прежде дворянской корпорации. Предоставляя дворянству местную полицию, суд и участие в хозяйственной администрации, законодатель желал призвать к управлению поместное дворянство, устранив от управления безземельных. Условия имущественные законом 1831 года возвышенны для права участия в выборах.

Жалованная грамота предоставляла право участия в собраниях дворянства каждому дворянину а) владеющему деревнею, б) достигшему 25-летнего возраста и в) имеющему обер-офицерский чин. Вследствие этого собрания дворянства были весьма многочисленны. В конце прошлого столетия в Рязань на выборы съезжалось до 2,000 лиц, большинство которых принадлежало к тому, что Винский называл "благородной чернью", т. е. к мелкопоместному дворянству. Последнее обыкновенно служило послушным орудием в руках богатых и знатных помещиков. Сцены, происходившие на таких собраниях, напоминали сцены из истории польских сеймиков. Уже в начале XIX столетия правительство обратило внимание на эти печальные явления, зависевшие не столько от бедности мелкопоместного дворянства, сколько от низкого уровня его образования. Замечательно, впрочем, что один из государственных людей того времени, гр. Румянцев, доказывал что "велико поместные" бегут из губерний благодаря гнету мелкопоместных и негодуя на свое "поравнение" с последними.

Закон 1831 года*(2653), пополненный в 1832 и 1836 годах*(2654), определил несколько степеней участия в дворянских собраниях. Во-первых, право присутствовать в собраниях без права голоса имеют все потомственные дворяне, хотя бы они не имели чина и не владели недвижимым имуществом*(2655). Во-вторых, участие с правом голоса было разделено на две степени: а) право голоса во всех постановлениях дворянства кроме выборов и б) право голоса и в выборах*(2656).

Право голоса вообще предоставлено дворянину, если 1) он честного и неукоризненного поведения и не находится в явном пороке и в подозрении; 2) когда он внесен в родословную книгу той губернии, в собраниях коей желает участвовать и имеет в оной недвижимую собственность; 3) когда он имеет по крайней мере чин 14 класса, полученный на действительной службе, а не при отставке или же прослужил на службе по выборам дворянства 3 года или получил в службе российский орден и 4) когда им представлен аттестат или указ об увольнении от последнего места служения или же отпуск.

Для права голоса в выборах установлены особые условия. Положение 1831 года придает этому праву важное значение, так как через него "дворянство содействует непосредственно охранению общественного благоустройства и отправлению правосудия". Закон искал этих особых условий, во-первых, в возвышенном цензе, во-вторых, в "особенных, преимуществах, приобретенных прежнею службою". Сообразно этому право голоса на выборах получили, во-первых, великопоместные дворяне. Положение 1831 года дало право голоса дворянам, владеющим имением, населенным не менее как 100 душами крестьян, или же ненаселенным имением в 3000 десятин земли в одной губернии. Но это право личного голоса закон отличает от участия в выборах чрез уполномоченных. Дворянам, владеющим в одной губернии населенным имением от 5 до 99 душ или ненаселенным от 150 - 3000 десятин удобной земли, предоставлено было право избирать из своей среды уполномоченных. Мелкие участки, принадлежавшие таким дворянам, складывались в полные, и на каждый полный участок полагался один уполномоченный. При этом число уполномоченных определялось не числом всех имений, находившихся во владении мелкопоместных, а числом имений, принадлежавших дворянам, прибывшим для избрания уполномоченных. Путем этих мер число лиц, участвующих в собраниях дворянства, было ограничено. В 1854 году из 565,470 потомственных дворян правом голоса на выборах пользовалось 21,916. Но имущественные условия были только одним из элементов, определявших выборное право. Закон 1836 года предоставил личный голос тем из мелкопоместных дворян, которые получили на действительной службе чин действительного статского советника или полковника. Кроме того, личное право дано дворянам, прослужившим полное трехлетие в должности предводителя, хотя бы они не имели вовсе недвижимой собственности.

Возвышая активный ценз, положение 1831 года открыло дворянству широкую возможность избирать всякого дворянина, достойного уважения. Именно, дворянство могло избирать на должности не только дворян, имеющих голос на выборах, но и тех, которые не имели такого голоса и даже не участвовали в собраниях дворянства по неимению недвижимой собственности. От избираемого на должности не выше 10 класса не требовалось и классного чина; некоторые должности могли быть замещаемы личными дворянами.

§ 189. Таковы главные начала правил, действовавших до отмены крепостного права. Крестьянская реформа и вызванные ею преобразования отразились не на одном значении дворянских собраний; изменились и условия участия в них. Прежний ценз был исчислен применительно к крепостному владению крестьянами; с освобождением крестьян ценз, установленный положением 1831 года, утратил свое основание в двояком отношении. Во-первых, устранилось главное основание - владение 100 душами крестьян. Прежние населенные имения постепенно обращались просто в земельные имущества. Правда, положение 1831 года предвидело случай владения одной ненаселенной землей. Но для причисления к разряду "великопоместных" требовался слишком большой размер подобного имущества, именно 3000 десятин удобной земли. Подобный размер мог быть установлен в 1831 году в расчете на низкую ценность земли, особенно земли, не заселенной крестьянами. Но ценность земли повышалась, и особенно повысилась она после освобождения крестьян. Поэтому законодателю приходилось искать для установленного ценза иных оснований и иначе определять его размер. До 1870 года вопрос этот оставался неразрешенным и дворянство руководствовалось прежними правилами. Но 1 июня 1870 к дворянским выборам были применены правила, установленные 23 ст. положения о земских учреждениях о праве личного голоса на съезде уездных землевладельцев. В этом состояла главнейшая перемена правил о собраниях дворянства. Но изменения коснулись и других частей прежнего закона, хотя в общих началах ныне действующие правила остались верными положению 1831 года.

§ 190. Новые правила о дворянских собраниях и сборах собраны в IX т. св. зак. изд. 1876 года. Они состоят в следующем. Собрания дворянства составляются из потомственных дворян губернии. Но, подобно положению 1831 г. и IX т св. зак. изд. 1876 г. различает, 1-е, дворян, имеющих право быть в собрании, не участвуя в его постановлениях; 2-е, дворян, имеющих голос во всех постановлениях дворянства, кроме выборов, и 3-е, имеющих голос и в выборах*(2657).

I. Право быть в собраниях, не участвуя в его постановлениях, принадлежит всем потомственным дворянам губернии. Закон не требует для этого ни чина, ни прежней службы по выборам, ни владения недвижимым имуществом. Лишаются ли этого права дворяне, подходящие под отрицательные условия, как-то, подвергшиеся суду за преступления, подвергшиеся несостоятельности и т. п.? Закон не разрешает прямо этого вопроса. Но из 136 ст., исчисляющей отрицательные условия, можно заключить, что наличность этих условий не составляет препятствия для присутствования на выборах. Именно, 136 ст. начинается со слов: "не участвуют в постановлениях и в выборах дворянства" и т. д. Следовательно, эта статья не относится до права присутствовать в собрании без права голоса. К иному заключению может привести 158 статья, предоставляющая дворянству "право исключать из собраний дворянина, который опорочен судом или, хотя бы он и судим не был, но которого явный и бесчестный поступок всем известен, пока не оправдается". Общность выражения "исключить из своих собраний" дает право думать, что дворянство может лишить своего сочлена всякого участия в собрании. Но 159 ст., объясняя порядок подобных постановлений дворянства, имеет в виду именно участие в собрании с правом голоса.

II. Право голоса в делах дворянства определяется двоякого рода условиями: отрицательными и положительными. Наличность последних требуется от дворянина, желающего участвовать в делах дворянства; напротив, первые составляют препятствие для такого участия. Те и другие условия изложены в Своде законов без определенной системы, причем в одной и той же статье излагаются совместно и те и другие. Существо их следующее.

А) Условия отрицательные

Б) Условия положительные

В) Условия для участия в выборах