Конституционная законность и проблемы нормотворчества в России (В.Н. Лопатин, "Журнал российского права", N 5, май 2004 г.)

Конституционная законность
и проблемы нормотворчества в России

В 2003 году в стране был весьма широко отмечен десятилетний юбилей новой российской Конституции. Этому предшествовала череда научных и научно-практических симпозиумов, посвященных проблемам законности и правотворчества в России. Так, итоги десятилетия в правозащитной сфере были подведены на Всероссийской научно-практической конференции "Права человека в России и правозащитная деятельность государства", которая состоялась в НИИ при Генеральной прокуратуре РФ в мае 2003 г. с участием руководителей и полномочных представителей органов государственной власти, общественных организаций и средств массовой информации.

Отвечая на пожелания Председателя Европейского Суда по правам человека и поручение Президента Российской Федерации, содержащиеся в их приветствиях конференции, ее участники пришли к выводу, нашедшему отражение в итоговом документе: главным правозащитником в современной России выступает государство, а одним из основных его институтов правозащиты является прокуратура*(1).

На международной научно-практической конференции "Российская Конституция и развитие законодательства", организованной Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ в октябре 2003 г., был сделан вывод о стабильности Конституции РФ как условии стабильности общества и государства.

В рамках данной статьи рассматриваются лишь отдельные проблемы обеспечения конституционной законности в российском нормотворчестве.

Проблемы соблюдения Конституции в федеративных отношениях. Среди таких проблем, имеющих значение для определения и реализации современной правовой доктрины, особое место занимают теоретические вопросы разделения властей и функционализма в рамках общей теории права и государства и их разрешение на практике.

Раздающиеся в последнее время призывы о пересмотре теории разделения властей в сторону увеличения их числа (четвертой, пятой, шестой и т.д.) следует признать, на наш взгляд, необоснованными и преждевременными. Конституция РФ, закрепляя в ст. 10 этот доктринальный принцип через разделение государственной власти на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную, в то же время предусматривает, что государственную власть в РФ осуществляет Президент РФ, как глава государства и гарант его Конституции (ст. 11, 80), который "обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти".

Наряду с этим Конституция РФ предусматривает создание и функционирование еще четырех конституционных органов государственной власти с особым статусом: Счетная палата РФ (ч. 5 ст. 101, п. "и" ч. 1 ст. 102, п. "г" ч. 1 ст. 103), Уполномоченный по правам человека в РФ (п. "д" ч.1 ст.103), Центробанк РФ (п. "в" ч. 1 ст. 103), прокуратура РФ (п. "з" ч. 1 ст. 102, ст. 129). Общее в их особом статусе состоит в том, что они, не относясь ни к одной из трех ветвей власти, в то же время имеют отдельные полномочия, присущие этим ветвям власти, а их руководители определяются палатами парламента России. По этим основаниям к таким органам можно отнести также и Центризбирком Российской Федерации.

В отличие от полномочий Президента РФ и трех ветвей государственной власти эти органы власти с особым статусом не имеют такого важнейшего конституционного полномочия, как право законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104).

Таким образом, можно говорить не об обособлении новых ветвей государственной власти, а, наоборот, о тенденции перехода от узкой функциональной специализации к взаимопроникновению их функций, интеграции деятельности их органов. Ярким примером, подтверждающим необходимость интеграции, может служить ситуация 2000-2001 годов, когда только общими усилиями Президента РФ, трех ветвей власти на всех ее уровнях и органов прокуратуры в сотрудничестве с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах удалось остановить конституционный кризис в стране и привести в основном в соответствие с Конституцией РФ законодательство субъектов Российской Федерации.

В 2000 году по поручению Генеральной прокуратуры РФ НИИ проблем укрепления законности и правопорядка проведено изучение конституций и уставов всех 89 субъектов Федерации, 46 договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов и 166 соглашений между органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов о взаимной передаче части своих полномочий.

В соответствии с указаниями Генерального прокурора РФ "Об организации прокурорского надзора за соответствием федеральному законодательству конституций и уставов субъектов Российской Федерации" в течение 2000 года на незаконные положения региональных уставов и конституций прокурорами принесено более 70 протестов, в суды общей юрисдикции направлено 40 заявлений, внесено 43 представления в органы государственной власти*(2).

Результаты работы прокуратуры положительно оценил Президент РФ на Всероссийском совещании прокуроров в январе 2001 г., отметив: "Во многом благодаря настойчивости прокурорских работников в прошлом году удалось существенно зачистить правовое поле России от неконституционных или противоречащих федеральному законодательству нормативных актов"*(3).

В этот период в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством приведены 60 конституций и уставов субъектов Федерации, а к концу 2001 года - положения уже 66 конституций и уставов субъектов Федерации. "Сегодня... можно сказать: период расползания государственности - позади. Дезинтеграция государства - остановлена"*(4), - подчеркнул Президент РФ.

В то же время некоторые руководители субъектов Федерации с исправлением своего законодательства не спешат, затягивают работу по рассмотрению протестов прокуроров, возлагая надежды на согласительные процедуры и т.п. Еще в июне 2000 г. постановлениями Конституционного Суда РФ были признаны неконституционными отдельные положения конституций республик Алтай, Адыгея, Башкортостан, Ингушетия, Коми, Татарстан, Северная Осетия - Алания, затрагивающие основы конституционного строя Российской Федерации. Но до последнего времени органами государственной власти ряда республик решения Суда не реализованы. По состоянию на конец 2003 г. в соответствие с федеральными законами не приведены конституции и уставы 18 субъектов Федерации. Все они оспорены прокурорами, однако акты прокурорского реагирования остаются без рассмотрения*(5).

Принципиальное значение для организации прокурорского надзора за исполнением конституционного законодательства имеет постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. N 13-П*(6). Суд признал неконституционным опротестование и обращение в суды общей юрисдикции Генеральной прокуратуры РФ и подчиненных прокуратур об отмене не соответствующих Конституции РФ положений конституций и уставов субъектов Федерации, а также иных законов, если это связано с толкованием норм Конституции РФ. В связи с этим представляется исключительно важным другое решение Конституционного Суда РФ - о предоставлении Генеральному прокурору РФ и его заместителям права обращения непосредственно в Конституционный Суд РФ по указанным вопросам.

В политико-правовом плане основа всех этих противоречий, по мнению ученых нашего Института, связана с тем, что ряд субъектов Федерации, прежде всего руководство некоторых республик, полагает, что их нахождение в составе Российской Федерации полностью вытекает из договорного союза с Федерацией, часть суверенных прав делегирована ими центру, а государственная власть России производна от государственной власти республик. Именно таким видением своего статуса объясняются закрепление в конституциях республик собственного суверенитета, принципа верховенства конституции и законов республики над федеральным правом и такие "новации" в отношениях с Российской Федерацией, как: "договорные" (Башкортостан), "ассоциативное членство" (Татарстан), "построение отношений с Российской Федерацией на основе Федеративного договора" (Тыва), "делегирование республикой части своих полномочий Российской Федерации" (Адыгея, Бурятия, Кабардино-Балкария), "право выхода из состава России на основе расторжения договора с ней" (Тыва). Ссылаясь на Федеративный договор, республики усматривают в нем правовую первооснову образования Российской Федерации и юридический базис разграничения предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов наряду с Конституцией РФ.

Подобная позиция не имеет ни исторических, ни юридических, ни фактических оснований, грубо противоречит Конституции РФ и искажает государственно-правовую природу Российской Федерации как единого суверенного федеративного государства. Реформирование федеративных отношений с расширением прав субъектов Федерации означало лишь одно - превращение России из формальной федерации в реальную. Федеративный договор ни по существу, ни по форме не мог изменить конституционную юридическую природу Российской Федерации и превратить ее в конституционно-договорную. Этот Договор ничего не учреждал, не конституировал новое государство и был лишь актом, разграничивающим предметы ведения и полномочия Российской Федерации и ее субъектов. С принятием Конституции РФ некоторые положения названного Договора были включены в ее текст, другие же, согласно ч. 1 Заключительных и переходных положений Конституции РФ, в случае их несоответствия конституционным положениям теряют силу. Здесь должны действовать положения Конституции РФ.

Попытки изобрести некую новую модель федерации - конституционно-договорную - противоречат государственной природе Российской Федерации и ее Конституции. Конституция России 1993 года отказалась от понятия "суверенные республики" и лишь установила, что республики имеют свою конституцию и законодательство, не противоречащие Конституции РФ и законодательству Федерации; остальные субъекты Федерации принимают уставы и законодательство. Таким образом, Конституция РФ в своих нормах закрепила положения, определяющие конституционную природу Федерации и Российскую Федерацию как конституционное федеративное государство. Конституцией РФ юридически гарантируются государственная целостность России, единство ее суверенитета и правовой системы, равноправие всех субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти*(7).

Негативное влияние на состояние конституционной законности продолжают оказывать ранее заключенные с нарушением Конституции РФ договоры Федерации и ее субъектов о разграничении предметов ведения.

Анализ, проведенный в НИИ при Генеральной прокуратуре РФ, показал, что договоры, заключенные между органами государственной власти Федерации с рядом субъектов Федерации (Татарстаном, Башкортостаном, Кабардино-Балкарией, Республикой Тыва, Республикой Саха (Якутия) и др.), в противоречие со ст. 71, 72 Конституции РФ закрепляют за ними такие правомочия, которые превращают эти договоры в статутные акты, действующие не в соответствии, а наряду с федеральной Конституцией.

Фактически в договорах, заключенных в период 1994-1995 гг., осуществлялось не разграничение, а перераспределение предметов ведения. Договоры между органами государственной власти Федерации и названными республиками, а также некоторыми краями (Красноярским, Алтайским и Краснодарским) и областями (Свердловской, Оренбургской, Калининградской, Омской, Иркутской) юридически привели к гипертрофированию особенностей региональных правовых систем, что противоречит основам федерализма.

Неоднозначность толкования взаимосвязи ст. 71, 72 Конституции РФ, регулирующих предметы исключительного ведения России и предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, и ч. 3 ст. 11, предусматривающей разграничение предметов ведения и полномочий путем заключения двусторонних договоров, привела к тому, что в большинстве заключенных договоров перечень предметов совместного ведения получился шире специально установленного ст. 72 Конституции РФ (по договору с Татарстаном - 17 новых сфер, с Башкортостаном и Республикой Саха (Якутия) - 11, с Кабардино-Балкарией - 8, с Северной Осетией - 14, со Свердловской областью - 8 и т.д.). Более того, даже предметы ведения, составляющие исключительную компетенцию Российской Федерации (вопросы обороны, государственной безопасности, международной и внешнеполитической деятельности, валютного, таможенного регулирования), оказались перераспределенными в субъектах РФ*(8).

В 2001-2002 гг. из 46 заключенных ранее договоров было расторгнуто немногим более 30-ти. Большинство из них существенно не противоречили положениям Конституции РФ и федеральному законодательству, и разграничение полномочий произошло лишь на бумаге. Вместе с тем ряд договоров, существенно противоречащих Конституции РФ, продолжает действовать.

В известной мере это относится и к заключенным соглашениям, по которым федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации в соответствии с ч. 2 и 3 ст. 78 Конституции РФ могут передавать друг другу по взаимному соглашению осуществление части своих полномочий. Всего из 166 соглашений, изученных НИИ при Генеральной прокуратуре РФ, 139 содержали более 240 нарушений федерального законодательства. Ряд соглашений в противоречие Конституции РФ и федеральным законам делегируют субъектам Федерации дополнительные полномочия, вторгаются в сферу компетенции Федерации. Таковы, например, заключенные с Татарстаном 12 соглашений, касающихся банковской деятельности, валютной политики, собственности иностранных компаний и др.; с Республикой Саха (Якутия) - 15 подобных соглашений; Башкортостаном - 11. В соответствии с соглашениями республикам было делегировано право контроля над природными ресурсами. Многие соглашения фактически являются договорами о разграничении предметов ведения. Например, соглашения, заключенные с Татарстаном по вопросам собственности, о реализации и транспортировке нефти и продуктов нефтепереработки, в военной области*(9).

Таким образом, достигнутая стабильность в обеспечении конституционной законности, на наш взгляд, все еще не является достаточно устойчивой. Поэтому неизменность Конституции России как Основного закона - важное условие дальнейшего укрепления конституционной законности и стабильности государства, общества и граждан.

Проблемы соблюдения Конституции в нормотворчестве. В нормотворческой деятельности, где Правительство РФ, обладая правом законодательной инициативы, хоть и активизировало свое участие в законотворчестве, перелома пока не наступило. При этом по-прежнему нормы законов зачастую носят отсылочный характер, отдают на откуп чиновникам создание механизмов по реализации этих норм. В результате, например, когда за защиту прав государства на объекты интеллектуальной собственности отвечают одновременно Минюст, Минатом, Минобороны, Роспатент, но при этом неизвестно ни одного заявленного и реализованного иска в интересах государства, получается как по пословице: у семи нянек дитя без глаза. А Россия остается без интеллектуальной собственности. По-видимому, наряду с ужесточением координационных функций со стороны Президента РФ и Правительства РФ, требуется законодательное, а не на уровне подзаконных нормативных актов закрепление этих полномочий и механизмов.

Законы готовятся и принимаются нередко без достаточной экспертизы последствий их реализации, увязки с существующим законодательством и нормами международного права, в интересах лоббирования отдельных социальных групп, в том числе новых собственников.

С учетом этого необходимо законодательное закрепление в Федеральном законе "О порядке принятия федеральных конституционных и федеральных законов" следующих норм:

- проведение правовой экспертизы на предмет соответствия законопроектов Конституции РФ, общепризнанным принципам и нормам международного права, правам человека, решениям Конституционного Суда РФ;

- проведение мониторинга нормотворчества, результаты которого должны учитываться при подготовке новых законопроектов и представляться вместе с ним при внесении в Государственную Думу;

- проведение антикоррупционной экспертизы законопроектов, результаты которой должны представляться вместе с ними при их внесении в Государственную Думу.

Крайне острой остается ситуация по обеспечению законности нормотворчества на региональном уровне.

Если за три года Минюст РФ провел экспертизу 115 тыс. нормативных правовых актов субъектов РФ и подготовил по ее результатам 14 тыс. заключений о несоответствии федеральным законам, то органы прокуратуры с меньшей численностью работающих выявили за эти годы более 80 тыс. незаконных НПА, большинство из которых приведено в соответствие с федеральным законодательством только посредством прокурорского надзора.

Вызывает сомнение и объективность вывода Минюста России об устойчивой тенденции сокращения числа незаконных нормативных правовых актов (ежемесячно выявлялось незаконных НПА: 1999 год - 33 процента, 2002 год - 11 процентов, 2003 год - до 1,3 процента). По данным органов прокуратуры России, массив незаконных правовых актов органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления не уменьшается, а наоборот, постоянно возрастает.

В соответствии с указаниями Генерального прокурора РФ от 28 апреля 2000 г. "О дополнительных мерах по усилению прокурорского надзора за законностью правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации" прокуроры направили в суды общей юрисдикции более 7 тыс. заявлений о признании незаконными (полностью или частично) законов и иных нормативных актов регионального уровня. В соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством только в течение 2001 года приведены 2312 правовых актов. В 2001 году прокурорами было выявлено более 4 тыс. незаконных правовых актов законодательных и исполнительных органов субъектов Федерации, из которых две трети отменены или приведены в соответствие с федеральным законодательством. В 2003 году прокурорами выявлено свыше 4 тыс. таких актов, на которые принесено 2760 протестов, внесено более 3 тыс. представлений, направлено в суд 2233 иска. То есть осуществление надзора за законностью правовых актов государственных органов субъектов Федерации не теряет своей остроты и актуальности. При этом в 2003 году прокурорами опротестованы положения свыше 50 тыс. правовых актов органов местного самоуправления. После вмешательства прокуратуры подавляющее большинство их приведено в соответствие с законом или отменено, а около 6 тыс. должностных лиц, виновных в их принятии, привлечены к дисциплинарной или административной ответственности.

Однако меры конституционно-правовой ответственности в виде предупреждения, досрочного прекращения полномочий или роспуска законодательного органа власти субъекта РФ, а также предупреждения, выражения недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ или отрешения его от должности, предусмотренные федеральным законодательством за неисполнение решений суда, в том числе Конституционного, о признании нормативных правовых актов недействующими и не подлежащими применению на практике, остаются невостребованными.

Учитывая предстоящую реформу местного самоуправления и увеличение в несколько раз числа муниципальных образований, наделенных значительными властными полномочиями и функциями по обеспечению многих конституционных прав и свобод, значение государственного контроля на этом уровне существенно возрастает. Единственной структурой, имеющей на муниципальном уровне подразделения по осуществлению такого контроля, является лишь прокуратура. Поэтому очевидно, что на обозримую перспективу функции надзора за законностью нормотворчества, в том числе на муниципальном уровне, должны остаться за органами прокуратуры в интересах эффективного исполнения государством своих функций.

Проблемы реализации Конституции РФ рассмотрим на примере реализации конституционной нормы об обеспечении экологической безопасности.

Вопросы обеспечения экологической безопасности отнесены Конституцией РФ (п. "д" ч. 1 ст. 72) к конституционным полномочиям органов государственной власти РФ и ее субъектов, наряду с вопросами природопользования и охраны окружающей среды. При оценке конституционности названных отношений можно выделить три аспекта.

Во-первых, соотношение этих объектов (природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности) в Конституции РФ не определено, вследствие чего в законодательстве встречаются различные подходы к решению данной проблемы. Например, государственное регулирование в области охраны окружающей природной среды и природопользования на Севере направлено на обеспечение экологической безопасности (ст. 12 ФЗ от 19 июня 1996 г. N 78-ФЗ "Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации" (в ред. от 2 января 2000 г.)*(10). Отсюда следует, что обеспечение экологической безопасности выступает приоритетом по отношению к природопользованию и охране окружающей среды. В Федеральном законе от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" в ст. 3 обеспечение экологической безопасности названо как основной принцип охраны окружающей среды, когда охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов выступают как необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности, то есть уже два объекта (охрана окружающей среды и экологическая безопасность) имеют приоритет перед природопользованием, а последнее выступает условием их обеспечения*(11). В ежегодном Государственном докладе Минприроды РФ о состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации экологическая безопасность рассматривается уже как часть охраны окружающей среды и природопользования, а ее обеспечение включает использование инструментов оценки, предупреждения, контроля и ликвидации негативных воздействий на окружающую среду и здоровье населения планируемой или осуществляемой хозяйственной деятельности (экологическая экспертиза, лицензирование, экологический контроль, экологический мониторинг, экологическое страхование)*(12).

Во-вторых, практически не определены конкретные механизмы разграничения полномочий РФ и ее субъектов в области обеспечения экологической безопасности и процедуры их реализации.

В постановлении Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П по делу "О проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" было установлено, что при наличии федерального регулирования в относящейся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов сфере экологической безопасности и охраны окружающей среды субъект РФ не должен принимать противоречащие этому регулированию правовые акты (ч. 5 ст. 76 Конституции РФ) и исключать его действие на своей территории. При этом в любом случае с Российской Федерации не снимается обязанность обеспечивать необходимую экологическую безопасность и охрану окружающей среды, в том числе сохранение земли и природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на территории соответствующего субъекта РФ (ч. 1 ст. 9; п. "д" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ).

В то же время только в нескольких случаях в российском законодательстве определены механизмы разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов в этой области, да и те не конкретизированы в соответствующих правовых актах, что затрудняет их реализацию. Например, в Основах законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. N 5487-1 (в ред. Указа Президента РФ от 24 декабря 1993 г. N 2288; федеральных законов от 2 марта 1998 г. N 30-ФЗ, от 20 декабря 1999 г. N 214-ФЗ, от 2 декабря 2000 г. N 139-ФЗ) к ведению Российской Федерации, субъектов РФ в вопросах охраны здоровья граждан отнесены природопользование, охрана окружающей природной среды, обеспечение экологической безопасности (ст. 5-7), а к ведению органов местного самоуправления в этих вопросах отнесены охрана окружающей природной среды и обеспечение экологической безопасности; ликвидация последствий катастроф и стихийных бедствий (ст. 8). Порядок и формы осуществления установленных законодательством Российской Федерации полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ, территория которых примыкает к внутренним морским водам и территориальному морю, по вопросам обеспечения экологической безопасности определяются по соглашению между федеральными органами исполнительной власти и соответствующими органами исполнительной власти субъектов РФ, территория которых примыкает к внутренним морским водам и территориальному морю (п. 3 ст. 20 ФЗ от 31 июля 1998 г. N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации")*(13). Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (в ред. от 15 апреля 1998 г. N 65-ФЗ)*(14) устанавливает, что он регулирует отношения в области экологической экспертизы, направлен на реализацию конституционного права граждан России на благоприятную окружающую среду посредством предупреждения негативных воздействий хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду и предусматривает в этой части реализацию конституционного права субъектов РФ на совместное с Российской Федерацией ведение вопросов охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. В другом случае установлено, что органы исполнительной власти субъектов РФ в сфере обращения лекарственных средств проводят экспертизу экологической безопасности производства лекарственных средств на территориях субъектов РФ (ст. 7 ФЗ от 22 июня 1998 г. N 86-ФЗ "О лекарственных средствах")*(15). Органы государственной власти РФ и органы государственной власти субъектов РФ разрабатывают и реализуют комплексные программы экологической безопасности территорий, на которых расположены объекты использования атомной энергии (ст. 10 ФЗ от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ"Об использовании атомной энергии" (в ред. от 10 февраля 1997 г. N 28-ФЗ, от 10 июля 2001 г. N 94-ФЗ, от 30 декабря 2001 г. N 196-ФЗ, от 28 марта 2002 г. N 33-ФЗ)*(16). По оценке Управления экологической безопасности Минприроды РФ, только в четырех субъектах РФ имеются такие программы. Правилами и нормами технической эксплуатации жилищного фонда (в ред. постановления Госстроя РФ от 2 августа 2002 г. N 94) предусматривается, что органами местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" осуществляется контроль экологической безопасности коммунального обслуживания наряду с организацией утилизации и переработки бытовых отходов (п. 1.5). При этом в целях обеспечения единой системы рекомендуется предусматривать в договорах гарантируемый исполнителем уровень экологической безопасности оказываемых услуг и производимых работ (п. 1.14.7). В соответствии с Указом Президента РФ от 28 апреля 1997 г. N 425 "О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации" (в ред. Указа Президента РФ от 27 мая 1997 г. N 528)*(17) надзор за выполнением обязательных технологических процессов, обеспечивающих экологическую безопасность населения, может осуществляться как органами местного самоуправления, так и органами государственной жилищной инспекции субъекта РФ.

Наряду с федеральными нормативными правовыми актами в этой области субъекты РФ, реализуя свое право на совместное ведение в соответствии со ст. 72 Конституции РФ, принимают свои законы, которые в отсутствие федерального закона и единых подходов в понимании и решении данных проблем только усугубляют ситуацию в правовом регулировании таких отношений. Например, приняты законы об экологической безопасности в Нижегородской (1996), Ульяновской (1996), Курской (1997) областях, Республике Башкортостан (1997), Республике Адыгея (1998), Волгоградской (1998), Оренбургской областях (1999), Ненецком автономном округе (2000), Чувашской Республике (2002).

В-третьих, обеспечение экологической безопасности, но только государства, может выступать конституционным основанием для ограничения прав и свобод человека и гражданина федеральным законом (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ). Так, в соответствии с Федеральным законом "Об оперативно-розыскной деятельности"*(18) (далее - ОРД) ее задачей является добывание информации о событиях или действиях, создающих угрозу экологической безопасности РФ (ст. 2); информация о событиях или действиях, создающих угрозу экологической безопасности РФ, ставшая известной органам, осуществляющим ОРД, является основанием и необходимым условием для принятия судебного решения о проведении оперативно-розыскных мероприятий, которые ограничивают конституционные права человека и гражданина на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, передаваемых по сетям электрической и почтовой связи, а также право на неприкосновенность жилища, а в случаях, которые не терпят отлагательства, при наличии данных о событиях и действиях, создающих угрозу экологической безопасности РФ, является достаточным условием для проведения оперативно-розыскных мероприятий на основании мотивированного постановления одного из руководителей органа, осуществляющего ОРД, без судебного решения с обязательным уведомлением суда (судьи) в течение 24 часов (ст. 8); при решении задач ОРД органы, уполномоченные ее осуществлять, имеют право проводить гласно и негласно оперативно-розыскные мероприятия, производить при их проведении изъятие предметов, материалов и сообщений, а также прерывать предоставление услуг связи в случае возникновения угрозы экологической безопасности РФ (ст. 15). В Определении Конституционного Суда РФ от 14 июля 1998 г. N 86-О по делу "О проверке конституционности положений Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" по жалобе гражданки И.Г. Черновой" подтверждена конституционность этих положений, а также признано, что распространение оперативно-розыскных мероприятий на вступающих в контакты с лицом, в отношении которого осуществляются данные мероприятия, допустимо постольку, поскольку задача оперативно-розыскных мероприятий заключается в установлении преступных связей проверяемого лица. В то же время критерии определения угрозы, дающей право единолично, без суда ограничивать права человека, не определены.

Таким образом, при обеспечении верховенства Конституции РФ и надзора за ее соблюдением в области экологической безопасности важно учитывать, что:

- обеспечение экологической безопасности направлено на защиту прав и законных интересов человека, общества и государства от вредного воздействия в экологической сфере, рассматривается как самостоятельный объект права раздельно от природопользования и охраны окружающей среды (ст. 72 Конституции РФ). При этом необходимо четкое установление их правовых признаков и соотношения их правовых режимов;

- обеспечение экологической безопасности является сферой совместной компетенции РФ и ее субъектов (ст. 72), для чего необходимы механизмы разграничения полномочий РФ и ее субъектов в этой области в конкретных правовых актах, как предусмотренные в действующем законодательстве, так и те, которые безусловно, должны быть учтены при разработке специального федерального закона;

- обеспечение экологической безопасности, в отличие от охраны природы и окружающей среды, природопользования, не является конституционной обязанностью каждого человека и гражданина на территории РФ (ст. 58), но является обязанностью РФ и ее субъектов;

- обеспечение экологической безопасности может служить основанием, необходимым и достаточным условием для ограничения конституционных прав и свобод человека и гражданина, в том числе при проведении ОРД, только в той мере, в какой это необходимо в целях обеспечения безопасности государства (ч. 3 ст. 55).

По-видимому, подобный мониторинг законодательства и нормотворчества, обусловленного необходимостью реализации норм Конституции РФ, целесообразно проводить на постоянной профессиональной основе, объединяя усилия всех крупных юридических центров страны в тесном взаимодействии с основными субъектами конституционного нормотворчества.

В.Н. Лопатин,

первый заместитель директора по научной работе

Научно-исследовательского института проблем укрепления

законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ,

доктор юридических наук

"Журнал российского права", N 5, май 2004 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См. об этом: Права человека в России и правозащитная деятельность государства: Сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции, 12 мая 2003 г. / Под ред. д.ю.н. В.Н. Лопатина. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003.

*(2) См.: Доклад "О состоянии законности, правопорядка в Российской Федерации и работе органов прокуратуры за 2000 год по пресечению правонарушений", направленный Генеральным прокурором РФ в Государственную Думу Федерального Собрания 11 марта 2001 года.

*(3) РГ. 2001. 13 янв.

*(4) Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации (2001 г.). М., 2001.

*(5) См.: Информационно-аналитическая записка о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и работе органов прокуратуры в первом полугодии 2003 года. НИИ Генеральной прокуратуры РФ. М., 2003. С.3.

*(6) См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. N 13-П "По делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросами Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан" // СЗ РФ. 2003. N 30. Ст.3101.

*(7) См.: Состояние законности в Российской Федерации (2000-2001 годы). Аналитический доклад. НИИ Генеральной прокуратуры РФ. М.: Издательство "Щит-М", 2002. С.31-32.

*(8) См.: Там же. С.24-25.

*(9) См.: Российский федерализм: конституционные предпосылки и политическая реальность. М., 2000. С.13-16.

*(10) См.: СЗ РФ. 1996. N 26. Ст.3030.

*(11) См.: СЗ РФ. 2002. N 2. Ст.133.

*(12) См.: Государственный доклад "О состоянии и об охране окружающей природной среды Российской Федерации в 2000 году". М., 2001. С.231-232; Государственный доклад "О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2001 году". М., 2002. С.299-303.

*(13) См.: СЗ РФ. 1998. N 31. Ст.3833.

*(14) См.: СЗ РФ. 1995. N 48. Ст.4556.

*(15) См.: СЗ РФ. 1998. N 26. Ст.3006.

*(16) См.: СЗ РФ. 1995. N 48. Ст.4552.

*(17) См.: СЗ РФ. 1997. N 18. Ст.2131.

*(18) См.: СЗ РФ. 1995. N 33. Ст.3349.