Государство и гражданский оборот (Е.А. Суханов, "эж-ЮРИСТ", N 22, июнь 2004 г.)

Государство и гражданский оборот

Государство как крупнейший собственник - разумеется, особый участник гражданского оборота, ибо, выступая в качестве контрагента по различным сделкам, оно становится экономическим, а не только политическим гарантом стабильности гражданско-правовых отношений, в том числе показывая образец строгого соблюдения договорной дисциплины. Безусловная добросовестность и абсолютная надежность в исполнении всех принятых на себя обязательств - вот черты, которые должны характеризовать государство как участника гражданско-правовых отношений. Об этих проблемах рассуждает Евгений Алексеевич Суханов, профессор, заведующий кафедрой гражданского права юридического факультета МГУ.

Государство (публично-правовые образования) в развитых правопорядках, да и в отечественном дореволюционном праве всегда относилось и должно относиться к числу наиболее надежных партнеров в имущественных отношениях. Не случайно серьезные инвесторы предпочитали вложения в государственные ценные бумаги, а за право заключить договор поставки или подряда для казенных нужд множество желающих коммерсантов буквально сражались на торгах, с полным основанием рассматривая такие договоры как наиболее надежные и выгодные.

К сожалению, сказанное пока никак не применимо к современному российскому государству. С одной стороны, на формально-юридическом уровне оно еще в начале 90-х годов провозгласило равенство защиты всех форм собственности (п. 2 ст. 8 Конституции РФ) и свое участие в имущественных отношениях на равных началах с другими субъектами оборота (п. 1 ст. 124 ГК РФ). Из этого можно было бы сделать вывод о том, что в гражданско-правовых отношениях оно отказалось от льгот и привилегий, вытекающих из его статуса как политического суверена, главного носителя публичной власти. Никто, правда, не ждал, что это его новое гражданско-правовое положение может быть истолковано как возможность устраивать наиболее крупные "финансовые пирамиды" (типа ГКО), под любыми предлогами уклоняться от платежей контрагентам (дело фирмы "Нога") и кредиторам-гражданам (по давно просроченным государственным займам), наводнять оборот невиданными ранее "ценными бумагами" вроде "казначейских налоговых освобождений" (умудрившись сделать из публично-правовой обязанности уплаты налогов объект гражданско-правовых сделок) и т.д., т.е. как возможность приобрести лидирующее положение среди недобросовестных участников оборота.

Обязанность, подкрепленная рублем

Но, с другой стороны, как оказалось, все же не были полностью забыты и возможности установления односторонних преимуществ, основанных на использовании традиционного публично-правового инструментария. Основную роль здесь призвано сыграть бюджетное законодательство. Сначала в законах о федеральном бюджете 1997 и 1998 гг. появилось правило о том, что нормативные правовые акты, влекущие дополнительные бюджетные расходы или сокращающие доходную базу бюджета, "реализуются" лишь при наличии источников дополнительного поступления средств. Затем (в 1999 и в 2000 гг.) эти законы стали включать в себя правила, согласно которым любые другие законы и нормативные акты, не обеспеченные источниками финансирования либо противоречащие названным законам о бюджете, просто "не подлежат исполнению". В результате закон о бюджете превратился чуть ли не в "экономическую конституцию", имеющую силу едва ли не большую, чем настоящая Конституция, ибо для применения других законов следовало прежде всего убедиться в их полном соответствии закону о бюджете, а вовсе не Конституции или иным законам!

Эти законодательные правила, первоначально будучи направленными на ограничение поистине необузданных аппетитов отечественного законодателя, готового в популистских целях принимать едва ли не любые решения, почти тут же изменили свое назначение и обратились в том числе и против судов, которые традиционно взыскивали материальный ущерб, причиненный гражданам незаконными действиями органов публичной власти, "не предусмотренный в составе расходов федерального бюджета" на соответствующий год. Мало того, и в судах вдруг обнаружилась опасность "разрушения бюджета" путем предъявления исков к государству. При этом, видимо, как-то забылся известный каждому юристу со студенческих лет древний принцип "Fiat justicia, pereat mundi", в соответствии с которым торжество правосудия должно бы стоять на первом месте, во всяком случае, в государстве, объявившем себя правовым.

При всей безусловной важности бюджетного финансирования хотелось бы напомнить хотя бы о двух обстоятельствах.

Во-первых, о беспрецедентном росте государственного аппарата и расходов на него за годы очередных реформ при явно несоразмерных, чтобы не сказать - ничтожных, доходах от разрекламированной приватизации государственного имущества, что свидетельствует, по крайней мере, о недостатках бюджетной и в целом финансовой политики государства.

В таких условиях не очень верится в то, что главное назначение бюджетного финансирования - обеспечение деятельности госбюджетных учреждений социальной сферы.

Во-вторых, не стоит забывать, что все другие участники оборота несут риск банкротства, а потому ограничение возможностей обращения взыскания на бюджетные средства и иное имущество (казну) государства является не только нарушением п. 1 ст. 126 ГК, но и прежде всего неконституционной привилегией для одной из "форм собственности".

В настоящее время эти проблемы в основном как будто бы разрешились. Закон о федеральном бюджете теперь содержит конкретный перечень правовых норм, действие которых приостанавливается (в 2004 г. это касается более чем 50 законов).

Согласно п. 2 ст. 97 Бюджетного кодекса государственный долг (под которым понимаются "долговые обязательства перед физическими и юридическими лицами") "полностью и без условий" обеспечивается всем имуществом, составляющим государственную казну (то есть даже не только бюджетными средствами). Однако этот лозунг не вполне соответствует иным правилам Бюджетного кодекса, в частности принципу "иммунитета бюджетов" (ст. 239), который допускает обращение взыскания на бюджетные средства только на основании судебного акта и только по требованиям о возмещении причиненных убытков, то есть деликтным, но не договорным.

Возможность же взыскания бюджетных средств в случае их отсутствия ("недофинансирования") в пользу контрагентов по сделкам в очередной раз приостановлена законом о бюджете, хотя для всех других участников оборота отсутствие денежных средств никогда не являлось и не может стать основанием освобождения их от имущественной ответственности (п. 3 ст. 401 ГК).

Субъекты без ответа

Более того, с помощью норм Бюджетного кодекса удалось существенно видоизменить субсидиарную ответственность государства по долгам созданных им учреждений-несобственников (п. 2 ст. 120 ГК). Поскольку доходы, полученные ими от разрешенной собственником предпринимательской деятельности, в противоречии с правилом п. 2 ст. 298 ГК подлежат теперь единому учету в их сметах и отражаются на их единых счетах в органах казначейства (п. 2 ст. 42, п. 3 и 7 ст. 161 Бюджетного кодекса), появляется возможность обращения на них взыскания по тем долгам, оплата которых должна была бы обеспечиваться бюджетным финансированием (например, перед энергосберегающими организациями).

Данная возможность безоговорочно поддержана и арбитражно-судебной практикой. В результате субсидиарная ответственность учредителя, как и бюджетное финансирование созданных им учреждений, сведена к минимуму при том, что учреждение осталось полностью подконтрольным собственнику своего имущества, большей частью которого оно почти не рискует, участвуя в имущественном обороте. Кроме того, потерял всякий практический смысл спор о характере права учреждения на "самостоятельное распоряжение" полученными им внебюджетными доходами, тем более что некоторые из них (например, от сдачи имущества в аренду) прямо объявлены "дополнительными источниками бюджетного финансирования". Ведь с точки зрения бюджетного законодательства именно эти доходы, а не бюджетные средства теперь составляют главную базу гражданско-правовой ответственности учреждения по своим долгам.

Наконец, Закон об унитарных предприятиях сделал и их практически безответственными в отношении своих контрагентов. Теперь подавляющее большинство сделок по распоряжению "своим" имуществом государственные и муниципальные предприятия не вправе совершать без предварительного согласия учредителя-собственника (cт.6 и 18 Закона об унитарных предприятиях). Некоторые из них требуют еще и регистрации в финансовых органах (п. 2 ст. 118 Бюджетного кодекса). Более того, любым своим имуществом такое предприятие распоряжается "только в пределах, не лишающих его возможности осуществлять деятельность, цели, предмет, виды которой определены его уставом". Сделки, совершенные с нарушением данного требования, объявлены ничтожными (п. 3 ст. 18 Закона об унитарных предприятиях).

Следовательно, контрагент унитарного предприятия по сделке теперь должен каждый раз удостоверяться, во-первых, в наличии разрешения собственника-учредителя на ее совершение и, во-вторых, в ее соответствии возможностям предприятия продолжать осуществление предусмотренной его уставом деятельности. Мало того, собственнику имущества унитарного предприятия предоставлено право оспаривать в суде действительность заключенных его предприятием сделок (в которых сам учредитель не участвовал) и истребовать имущество своего предприятия из чужого незаконного владения иных лиц (п. 3 и 4 ст. 20 Закона об унитарных предприятиях).

Вряд ли нужно доказывать, что постоянная угроза оспаривания сделок, совершенных с государственными предприятиями, не только подрывает основы нормального имущественного оборота, но и отпугивает его добросовестных участников от заключения сделок с такими субъектами. Перечисленные правила противоречат и п. 2 ст. 8 Конституции РФ.

Главный или равный?

Таким образом, сложилось явно неудовлетворительное положение с гражданско-правовой ответственностью не только государства, но и его организаций - унитарных предприятий и учреждений. Понятна забота финансовых органов о сохранности и приумножении бюджетных средств - основной материальной базы удовлетворения многообразных публичных потребностей. Но достигать этого результата не следует любыми путями, в том числе создавая законодательные коллизии.

Необходимо признать, что интересы имущественного оборота в целом тоже носят общественный, а не только частный характер и не менее важны, чем казенные (фискальные) интересы. Ведь получать налоги и иные бюджетные доходы возможно лишь постольку, поскольку существуют юридические и физические лица, имеющие соответствующее имущество. А оно приобретается и используется ими в рамках гражданского (имущественного) оборота, развитие которого, следовательно, публичной власти тоже необходимо поощрять и охранять.

Государство, по необходимости вступая со своим имуществом в гражданский оборот, действует в нем как собственник, а не как политический суверен.

Гражданское законодательство, провозглашая равенство государства с другими участниками оборота, ведет его по этому "цивилизованному пути", тогда как финансовое (бюджетное) законодательство в погоне за сиюминутным результатом постоянно пытается сбить с него, вольно или невольно формируя отрицательный "имидж" государства в глазах других участников гражданско-правовых отношений.

Наученные опытом контрагенты, включая, разумеется, и столь желанных иностранных инвесторов, постараются при таком положении свести к минимуму свои дела с государством и его предприятиями, что в конце концов может создать достаточно затруднительную экономическую ситуацию.

Поэтому необходимо, наконец, признать, что гражданское законодательство не меньше, чем финансовое, может содействовать укреплению экономическое силы государства и устранить имеющиеся между нами противоречия с позиций интересов всех, а не только одного (хотя бы и очень важного и сильного) из участников гражданского оборота.

Необходимо, наконец, признать, что гражданское законодательство не меньше, чем финансовое, может содействовать укреплению экономическое силы государства и устранить имеющиеся между нами противоречия с позиций интересов всех, а не только одного (хотя бы и очень важного и сильного) из участников гражданского оборота.

Е.А. Суханов,

профессор, заведующий кафедрой

гражданского права юридического факультета МГУ

"эж-ЮРИСТ", N 22, июнь 2004 г.