Пояснительная записка к проекту федерального закона N 59975-4 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (в части совершенствования нормативного регулирования земельных отношений) (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации"

Целью предлагаемого проекта федерального закона является внесение изменений и дополнений в Земельный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" в связи с необходимостью ликвидации пробелов и недостатков нормативного регулирования земельных отношений, выявленных в процессе реализации Земельного кодекса Российской Федерации.

Предлагаемые проектом изменения и дополнения в Земельный кодекс Российской Федерации являются результатом анализа правоприменительной практики, обобщения выявленных правовых коллизий, а также проведенного анализа норм на предмет противоречий между ними. Анализ статей Земельного кодекса Российской Федерации показал также необходимость внесения в них некоторых редакционных поправок с тем, чтобы ликвидировать неточности изложения норм закона и возможность их неоднозначного толкования.

Поскольку законопроект не направлен на введение или отмену налогов, освобождение от их уплаты, выпуск государственных займов, изменение финансовых обязательств государства и не предусматривает расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, заключения Правительства Российской Федерации, предусмотренного пунктом 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации, не требуется.

Также следует отметить, что предлагаемые законопроектом изменения и дополнения входят в сферу гражданского законодательства.

Применение несогласованных норм Гражданского и Земельного кодексов Российской Федерации приводит к противоречивому регулированию оборота недвижимости. Более того, действующая редакция п. 3 ст. 3 Земельного кодекса Российской Федерации необоснованно расширяет полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в регулировании гражданско-правовых отношений, что в силу п. "о" ст. 71 Конституции Российской Федерации является исключительной компетенцией Российской Федерации и, в свою очередь, требует уточнения редакции п. 3 статьи 3 Земельного кодекса Российской Федерации.

В настоящее время нет достаточных экономических и правовых оснований для закрепления принципа единой судьбы в том виде, как он обозначен в действующей редакции пп. 5 п. 1 ст. 1 Земельного кодекса Российской Федерации. Правовое регулирование должно способствовать созданию так называемого "единого объекта" недвижимости, однако на сегодняшний день говорить о наличии такого объекта преждевременно. Это не означает, что юридически земельный участок и здание, расположенное на нем, должны быть абсолютно обособлены и независимы друг от друга. Напротив, для нормального использования объектов недвижимости и упорядочения оборота важно, чтобы лицо, обладающее недвижимым имуществом, имело определенное право на земельный участок (вещное или обязательственное). А в тех случаях, когда земельный участок и расположенный на нем объект недвижимого имущества находятся в собственности одного лица, важно установить правило, согласно которому земельный участок и расположенный на нем объект не подлежат раздельному отчуждению.

Имеется коллизия норм Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" в части обязанности юридических лиц, не указанных в статье 20 Земельного кодекса Российской Федерации, переоформить свои права на земельные участки в собственность или аренду, и норм пункта 4 статьи 27 Кодекса. В соответствии с данным пунктом из оборота изъяты, например, земли под объектами использования атомной энергии, пунктами хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ. Большинство организаций, осуществляющих указанные виды деятельности, функционируют в форме федеральных государственных унитарных предприятий и обязаны переоформить свои права на землю, но в соответствии с требованиями статьи 27 Кодекса они этого сделать не могут, поскольку земли изъяты из оборота. Внесение предлагаемых изменений в статью 20 Земельного кодекса Российской Федерации обусловлено необходимостью устранения указанной коллизии норм, при которой изъятые из оборота земельные участки предоставлены лицам, не указанным в пункте 1 статьи 20 Земельного кодекса Российской Федерации.

Поскольку в соответствии со статьей 23 Гражданского кодекса Российской Федерации к предпринимательской деятельности граждан, осуществляемой без образования юридического лица, применяются правила Гражданского кодекса Российской Федерации, регулирующие деятельность юридических лиц, являющихся коммерческими организациями, законопроектом предлагается исключить возможность для граждан, являющихся предпринимателями без образования юридического лица, однократного бесплатного приобретения в собственность земельных участков, находящихся в их постоянном (бессрочном) пользовании или в пожизненном наследуемом владении.

Законопроектом предлагается случаи предоставления земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в безвозмездное срочное пользование дополнить случаем, когда на земельном участке расположен объект недвижимого имущества, предоставленный в соответствии с федеральными законами в безвозмездное пользование. Это обусловлено тем, что рядом федеральных законов, таких как Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", Федеральный закон "О свободе совести и о религиозных объединениях", предусмотрена возможность предоставления объектов недвижимого имущества, не подлежащих отчуждению из государственной собственности, отдельным юридическим лицам в безвозмездное пользование. При этом земельные участки, занятые указанными объектами, также находятся в государственной собственности и не подлежат отчуждению из нее. Однако Земельным кодексом Российской Федерации проблема предоставления таких земельных участков не решена. Законопроект устраняет этот правовой пробел, что будет способствовать обеспечению равных условий пользования земельными участками и расположенными на них объектами недвижимого имущества с точки зрения формирования единого объекта недвижимости.

Требует уточнения статья 27 Земельного кодекса Российской Федерации в части включения в перечень земельных участков, ограниченных в обороте, земельных участков общего пользования из земель поселений. В настоящее время запрет на приватизацию указанных земельных участков установлен статьей 85 Земельного кодекса Российской Федерации, однако установление такого запрета не является предметом правового регулирования данной статьи.

Сложившаяся практика принятия уполномоченными органами власти решений о предоставлении земельных участков показала необходимость увеличения указанных сроков до одного месяца вместо установленного в настоящее время Земельным кодексом Российской Федерации двухнедельного срока со дня обращения.

Исключение пункта 1 статьи 34 Земельного кодекса Российской Федерации предложено в связи с декларативностью содержащихся в нем норм.

Требуют уточнения нормы статьи 34 Земельного кодекса Российской Федерации, поскольку земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством, могут быть предоставлены не только гражданам, но и юридическим лицам.

Действующая норма п. 3 ст. 36 Земельного кодекса Российской Федерации не определяет порядок приобретения земельного участка в сособственность или соаренду. Между тем определение такого порядка необходимо в связи с трудностями, возникающими, в том числе, в правоприменительной деятельности.

Установление согласия всех сособственников здания или собственников помещений на приобретение земельного участка, на котором находится здание, обусловлено нормами Гражданского кодекса Российской Федерации об общей долевой собственности.

Что касается изменения последнего предложения абзаца второго указанного пункта, то оно продиктовано практикой применения указанной нормы. Получить согласие всех владельцев и собственников помещений, как того требует действующая редакция п.3 ст. 36 Земельного кодекса Российской Федерации, не всегда возможно, что влечет отсутствие возможности для лиц, выразивших согласие на заключение договора аренды земельного участка, надлежащим образом оформить право на этот участок. Допуская возможность заключения договора аренды земельного участка минимум с двумя владельцами или собственниками помещений в здании, находящемся на неделимом земельном участке, права владельцев и собственников помещений будут защищены в наибольшей степени. Более того, при такой конструкции соблюдается принцип, согласно которому владельцы объектов недвижимости должны иметь вещные или обязательственные права на земельный участок.

Законопроектом предлагается пункт 5 статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации изложить в новой редакции. Согласно действующей редакции указанного пункта для приобретения прав на земельные участки граждане и юридические лица совместно обращаются в орган власти с заявлением о приобретении прав на земельный участок. Вместе с тем на практике соблюдение данного условия возможно лишь в случаях приобретения земельного участка в общую долевую собственность.

Кроме того, с учетом норм Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества" и Правил распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 07.08.2002 N 576, представляется целесообразным дополнить пункт 5 статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации в части расширения перечня документов, представляемых при приобретении прав на застроенные земельные участки.

Изменения в п. 6 ст. 36 Земельного кодекса РФ продиктованы практикой применения указанной нормы. Распространенную сегодня практику понуждения органов государственной власти и местного самоуправления к заключению договоров купли-продажи или аренды земли нельзя признать безупречной, поскольку закон не дает оснований для понуждения к заключению договора ни продавца (орган государственной власти или местного самоуправления), ни покупателя. Кроме того, действующая редакция п.6 ст.36 не позволяет учитывать публичные интересы при рассмотрении споров о понуждении органов государственной власти и местного самоуправления к заключению договоров купли-продажи или аренды земли.

Затруднено применение на практике нормы п. 3 ст. 53 Земельного кодекса Российской Федерации о добровольном отказе лица от права пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, поскольку в данном пункте говорится только о том, что распоряжение таким земельным участком осуществляется соответствующим государственным или муниципальным органом власти, а сам порядок прекращения права отсутствует. В этой связи статья 53 Кодекса дополнена новым пунктом, определяющим указанный порядок - как в случае, если право было зарегистрировано в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", так и в случае отсутствия такой регистрации.

Предлагаемое дополнение статьи 55 Земельного кодекса Российской Федерации определяет полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере определения порядка подготовки и принятия решения об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для нужд Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных нужд, отнеся их соответственно к компетенции Правительства Российской Федерации, органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Предлагается из статьи 66 Кодекса исключить п. 3, определяющий, что в случаях определения рыночной стоимости земельного участка кадастровая стоимость земельного участка устанавливается в процентах от его рыночной стоимости. Такой подход представляется ошибочным, поскольку рыночная стоимость земельных участков может колебаться в зависимости от конъюнктуры рынка и других внешних факторов, в то время как кадастровая стоимость является налоговой базой земельного налога и должна носить более постоянный и прогнозируемый характер.

Согласно действующей редакции статьи 82 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения могут быть предоставлены в собственность государственным и муниципальным унитарным предприятиям, что не соответствует положениям статьи 113 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которой унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество, в том числе земельные участки. В этой связи в статью 82 Кодекса вносится соответствующее уточнение.

Цели использования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, а также земельных участков из земель поселений в составе жилых зон дополняются возможностью использования указанных земельных участков для целей дачного строительства.

В настоящее время однозначно не урегулирован вопрос о переоформлении права постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного наследуемого владения земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения, предоставленных гражданам и юридическим лицам. Согласно статье 10 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в собственность исключительно на торгах (конкурсах, аукционах), тогда как приобретение земельного участка в результате переоформления прав осуществляется без таковых.

С целью избежания неоднозначного толкования норм Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" и Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" законопроектом предлагается внести изменения в последний закон в части распространения норм об обязательности переоформления юридическими лицами права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на земли сельскохозяйственного назначения.

Наряду с другими категориями земель законопроектом предлагается не ограничивать сроком переоформление гражданами права постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения земельными участками сельскохозяйственного назначения на право собственности.

Финансово-экономическое обоснование
проекта федерального закона "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации"

Введение в действие федерального закона "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" не потребует введения или отмены налогов, освобождения от их уплаты, выпуска государственных займов, изменения финансовых обязательств государства, а также иных расходов, покрываемых за счет федерального бюджета.

В соответствии с частью 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации на указанный законопроект не требуется заключения Правительства Российской Федерации.

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием федерального закона "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации"

Введение в действие федерального закона "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения, дополнения или принятия иных законодательных актов.