Заключение на проект Градостроительного кодекса РФ N 51711-4 (не действует)

Заключение Комитета по экономической политике, предпринимательству и
туризму Государственной Думы по проекту N 51711-4
"Градостроительного кодекса Российской Федерации", внесенному депутатами Государственной Думы Грызловым Б.В., Боосом Г.В., Богомоловым В.Н., Богомольным Е.И., Бурыкиной Н.В., Волковым Ю.Н., Володиным В.В., Габдрахмановым И.Н., Драгановым В.Г., Зубовым В.М., Крашенинниковым П.В., Куликом Г.В., Макаровым A.M., Пехтиным В.А., Плескачевским B.C., Резником В.М., Тягуновым А.А., Чилингаровым А.Н., Шелищем П.Б.

Изучив представленный проект, сообщаем следующее:

1. Проект Градостроительного кодекса представляет собой новый вариант Градостроительного кодекса Российской Федерации (Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, N 19, ст. 2069).

Предметом регулирования законопроекта являются общественные отношения по территориальному планированию, градостроительному регулированию, подготовке проектной документации, строительству и реконструкции объектов недвижимости (градостроительные отношения), а также иные отношения, связанные с градостроительными, но регулируемые иным законодательством (например, законодательством в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, законодательством о безопасности и др. (ст. 4 проекта).

В пояснительной записке к законопроекту указывается, что необходимость совершенствования законодательства в сфере градостроительной деятельности обусловлена юридическими, экономическими и социальными причинами в числе которых: необходимость приведения действующего Градостроительного кодекса в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и др., назревшие требования по снижению административных барьеров в строительстве, повышению ответственности участников рынка и защите прав на недвижимость, необходимость повышения роли общественного участия в принятии градостроительных решений.

Принятие проекта нового Градостроительного кодекса должно привести к созданию в России условий для формирования рынка доступного жилья и увеличения объемов жилищного строительства, создания прозрачного и эффективного механизма предоставления сформированных земельных участков для жилищного строительства.

2. Исходя из целей законопроекта, указанных в пояснительной записке, не вытекает целесообразность принятия нового кодекса, взамен ныне существующего. В сопроводительных документах к законопроекту отсутствуют указания на концептуальные недостатки действующего кодекса, в том числе на результаты судебной и иной правоприменительной практики, которая бы свидетельствовала о невозможности совершенствования законодательства о градостроительной деятельности посредством внесения изменений и дополнений в действующий Градостроительный кодекс.

3. Проект Кодекса не сохраняет структуру действующего правового акта, что ведет к отсутствию преемственности между ними. В частности, в законопроекте нет главы, посвященной обеспечению прав граждан на благоприятную среду жизнедеятельности (II глава действующего Градостроительного кодекса, состоящая из 13 статей). В то же время статья 18 Конституции России устанавливает, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

4. Понятийный аппарат проекта нуждается в доработке и уточнении, в том числе в части согласования его с аналогичными определениями, нашедшими свое отражение как в федеральных законах, так и подзаконных нормативных правовых актах.

Так, понятие строительной деятельности, изложенное в проекте Кодекса, не соответствует положениям ст. 740 Гражданского кодекса (ГК) о договоре строительного подряда. Согласно ГК строительная деятельность включает в себя строительство или реконструкцию зданий, сооружений или иных объектов, а также выполнение монтажных, пусконаладочных и иных неразрывно связанных со строящимся объектом работ, в том числе работ по капитальному ремонту зданий и сооружений.

В соответствии с Положением о лицензировании деятельности по строительству зданий и сооружений I и II уровней ответственности в соответствии с государственным стандартом, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 марта 2002 г., N 174 деятельность по строительству зданий и сооружений включает выполнение строительно-монтажных работ, в том числе общестроительных, отделочных, санитарно-технических, специальных и монтажных работ, а также выполнение работ по ремонту зданий и сооружений, пусконаладочных работ и функций заказчика-застройщика.

Понятие "реконструкция" включает в себя обновление, перестройку, реставрацию здания или сооружения (ч. 1 ст. 754 ГК). Кроме того, более широкое толкование данного понятия можно найти в совместном Письме Госплана СССР, Госстроя СССР, Строительного банка СССР и ЦСУ СССР от 8 мая 1984 г. "Об определении понятий нового строительства, расширения, реконструкции и технического перевооружения действующих предприятий".

Согласно Положению о лицензировании деятельности по проектированию зданий и сооружений I и II уровней ответственности в соответствии с государственным стандартом, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 марта 2002 г. N 174 деятельность по проектированию зданий и сооружений включает в себя разработку проектной документации на строительство, расширение, реконструкцию, капитальный ремонт и техническое перевооружение зданий и сооружений жилого, производственного, социального, культурно-бытового, специального и иного назначения и их комплексов, инженерной и транспортной инфраструктур.

Определение "застройщика" следует согласовать с аналогичными понятиями, содержащимися в Федеральных законах "Об основах федеральной жилищной политики", "О товариществах собственников жилья", "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации" и др. Соответственно "разрешение на строительство" также требует доработки с учетом определения, изложенного в Федеральном законе "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации" .

Представляется спорным содержание определения "градостроительное регулирование". Оно не соответствует предмету правового регулирования законопроекта (ст. 4). Кроме того, остается открытым вопрос: могут ли акты саморегулируемых организаций относится к актам градостроительного регулирования, т.к. одной из функций таких организаций является контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации членами этих организаций (ст. 43. п. 3).

Понятие "проектная документация" (ст. 39) (понятийный аппарат) следует рассматривать в контексте статей 743, 744, 758-762 Гражданского кодекса о технической документации.

Определение "акт приемки" - необходимо уточнить с учетом статей 551, 556 ГК о передачи недвижимости, а также статьи 753 ГК о сдаче и приемке работ по договору строительного подряда.

Статья 44 (п. 3) законопроекта вводит новые понятия: лицо ответственное за проектирование и лицо ответственное за строительство. Представляется, что для наименования данных категорий специалистов следует использовать более общеупотребительные и устоявшиеся термины ("подрядчик", "проектировщик", "архитектор" и т.д.)

5. Требуют согласования статьи 7, 8, 9 проекта Кодекса, соответственно, со статьями 26.1, 26.2, 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", а также статьями 5, 7, 14 - 21 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В ст. 25.3. Федерального закона N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области градостроительной деятельности, указанные в проекте, не отнесены к тем полномочиям по предметам совместного ведения, которые осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации. В связи с этим, согласно п. 7 ст. 26.3 полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, не предусмотренные пунктом 2 настоящей статьи и установленные иными федеральными законами, осуществляются за счет субвенций из федерального бюджета. Такие федеральные законы должны:

определять права и обязанности органов государственной власти субъекта Российской Федерации, а также права и обязанности федеральных органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;

устанавливать способ (методику), федеральные государственные минимальные социальные стандарты расчета нормативов для определения общего объема субвенций из федерального бюджета, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление соответствующих полномочий;

содержать указание на передачу в пользование и (или) управление либо в собственность субъекта Российской Федерации материальных объектов в целях обеспечения осуществления соответствующих полномочий;

определять порядок представления органами государственной власти субъекта Российской Федерации отчетности об осуществлении соответствующих полномочий;

определять порядок осуществления федеральными органами государственной власти контроля за исполнением органами государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующих полномочий и содержать наименования контрольных органов;

определять условия и порядок временного изъятия соответствующих полномочий у органов государственной власти субъекта Российской Федерации, возмещения субвенций, передаваемых органам государственной власти субъекта Российской Федерации для обеспечения осуществления соответствующих полномочий.

Федеральные законы, предусматривающие предоставление субвенций из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление указанных в настоящем пункте полномочий, вводятся в действие ежегодно федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год, если указанным федеральным законом предусмотрено предоставление бюджету субъекта Российской Федерации указанных субвенций.

Пункт 20) статьи 14 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" относит к вопросам местного значения поселения: планирование застройки территории поселения, территориальное зонирование земель поселения, установление правил землепользования и застройки территории поселения, изъятие земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения.

В соответствии с п. 15) статьи 15 к вопросам местного значения муниципального района относятся: территориальное зонирование земель межселенных территорий, изъятие земельных участков межселенных территорий для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа, осуществление земельного контроля за использованием земель межселенных территорий, ведение кадастра землеустроительной и градостроительной документации.

Согласно п. 26) статьи 16 к вопросам местного значения городского округа относятся: планирование застройки, территориальное зонирование земель городского округа, установление правил землепользования и застройки территории городского округа, изъятие земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа, осуществление земельного контроля за использованием земель городского округа, ведение кадастра землеустроительной и градостроительной документации.

Круг и содержание полномочий органов местного самоуправления в проекте Кодекса значительно шире, чем это предусмотрено в Федеральном законе N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В связи этим, данный вопрос требует дополнительной проработки с учетом требований ч. 2. ст. 4 указанного закона.

6. В уточнении нуждается вопрос о регулировании в Градостроительном кодексе отдельных вопросов строительной деятельности (ст. ст. 39 - 44, 53 - 56 проекта), выходящих за пределы предмета правового регулирования законопроекта.

7. Статьи 43 - 44 проекта Кодекса определяют права, обязанности и ответственность граждан и юридических лиц, осуществляющих архитектурную деятельность, а также вопросы саморегулирования в данной сфере. Данные положения находятся за пределами правового регулирования законопроекта и их следует уточнить путем внесения изменений и дополнений в Федеральный закон "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации".

8. Вопросам обязательного страхования гражданской ответственности в сфере строительной деятельности посвящена ст.  54 законопроекта. Правовой основой данного вида страхования является ст. 931 Гражданского кодекса России о страховании ответственности за причинение вреда, а также ст.  742 ГК, предусматривающая возможность страхования объекта строительства, в том числе страхование ответственности за причинение при осуществлении строительства вреда другим лицам (см., также п. 20) ст. 32.9 Федерального закона N  4015-1 "Об организации страхового дела в Российской Федерации").

В соответствии со ст. 935 ГК объекты, подлежащие обязательному страхованию, риски, от которых они должны быть застрахованы, и минимальные размеры страховых сумм определяются законом. Федеральный закон N 4015-1 "Об организации страхового дела в Российской Федерации" (п. 4 ст. 3) конкретизирует нормы Гражданского кодекса: условия и порядок осуществления обязательного страхования определяются федеральными законами о конкретных видах обязательного страхования. Федеральный закон о конкретном виде обязательного страхования должен содержать положения, определяющие:

а) субъекты страхования;

б) объекты, подлежащие страхованию;

в) перечень страховых случаев;

г) минимальный размер страховой суммы или порядок ее определения;

д) размер, структуру или порядок определения страхового тарифа;

е) срок и порядок уплаты страховой премии (страховых взносов);

ж) срок действия договора страхования;

з) порядок определения размера страховой выплаты;

и) контроль за осуществлением страхования;

к) последствия неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств субъектами страхования;

л) иные положения.

Таким образом, ст. 54 законопроекта о страховании должна быть приведена в соответствии с Гражданским кодексом и законом о страховании.

9. Статьи 52, 53, 55 законопроекта должны быть согласованы с главой 59 Гражданского кодекса Российской Федерации об обязательствах вследствие причинения вреда, а также положениями ГК о различных договорах подрядного типа. Например, ст. 754 ГК устанавливает, что подрядчик несет ответственность:

- за допущенные отступления от требований, предусмотренных в технической документации и в обязательных для сторон строительных нормах и правилах;

- за снижение или потерю прочности, устойчивости, надежности здания или сооружения и т.д.

Статья 761 ГК определяет ответственность подрядчика за ненадлежащее выполнение проектных работ, в том числе за ненадлежащее составление технической документации, включая недостатки, обнаруженные впоследствии в ходей# строительства, а также в процессе эксплуатации объекта, созданного на основе технической документации.

10. В статье 749 Гражданского кодекса России указывается на возможность привлечения инженера (инженерной организации) в целях осуществления контроля и надзора за строительством. Представляется целесообразным в Градостроительном кодексе более подробно определить правовое положение инженера (инженерной организации) при осуществлению контроля и надзора в строительной деятельности, что будет способствовать повышению ее безопасности для граждан.

11. В соответствии с официальным отзывом Правительства Российской Федерации N  ГБ-1.5-21/36 от 21.04.04 на проект Градостроительного кодекса реализация законопроекта предполагает изменение финансовых обязательств государства, в том числе влечет дополнительные затраты из федерального бюджета. В связи с этим при внесении проекта Градостроительного кодекса в Государственную Думу субъектами права законодательной инициативы не соблюден порядок, предусмотренный статьей 104 Конституции России, а также статьей 105 Регламента Государственной Думы о необходимости наличия в числе обязательных сопроводительных документов к законопроекту финансово-экономического обоснования и Заключения Правительства Российской Федерации

С учетом изложенного Комитет рекомендует данный законопроект к принятию в первом чтении.

Председатель Комитета

В.Г. Драганов