Заключение на проект Градостроительного кодекса РФ N 51711-4 (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы от 8 июня 2004 г. N вн-2.2-1/2056 по проекту N 51711-4 "Градостроительный кодекс Российской Федерации", внесенному депутатами Государственной Думы Б.В. Грызловым, Г.В. Боосом, В.Н. Богомоловым и др. (первое чтение)

1. Статья 8 законопроекта устанавливает полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области градостроительной деятельности, финансовое обеспечение которых не относится к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемыми самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, перечисленным в статье 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". В этой связи следует отметить, что согласно пункту 7 статьи 26.3 указанного Федерального закона, полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, не предусмотренные в статье 26.3 и установленные иными федеральными законами, осуществляются за счет субвенций из федерального бюджета. Вместе с тем следует отметить, что такой федеральный закон должен соответствовать определенным требованиям, а именно: устанавливать способ (методику) расчета нормативов для определения объема субвенций из федерального бюджета, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление соответствующих полномочий. Данный проект таких положений не содержит.

2. По нашему мнению, статья 9 проекта, определяющая полномочия органов местного самоуправления поселения, муниципального района и городского округа в области градостроительной деятельности, требует доработки и приведения ее в соответствие с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Указанным Федеральным законом разведены понятия "вопросы местного значения" и "полномочия органов местного самоуправления", причем перечень вопросов местного значения (статьи 14-16 Федерального закона) является исчерпывающим и не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон (статья 18). Полномочия же органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения изложены в статье 17 Федерального закона, в этой же статье указано, что иными полномочиями органы местного самоуправления могут быть наделены уставами муниципальных образований.

Таким образом, указанные в статье 9 проекта полномочия органов местного самоуправления следует рассматривать как отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления (статья 19 Федерального закона). Однако при этом законопроект должен отвечать требованиям части 6 статьи 19 указанного Федерального закона, а именно: содержать не только вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями, но и перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий и т.д.

3. В проекте (статьи 11, 12, 13, 14 и другие) упоминается "федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на подготовку правового акта территориального планирования Российской федерации" и "уполномоченный орган Российской Федерации", в результате чего неясно об одном и том же (и каком именно органе) или о разных органах идет речь. В тоже время неясно, какой именно орган имеется ввиду под федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на подготовку правового акта территориального планирования Российской Федерации, например, соответствующие федеральное министерство или федеральное агентство.

В этой связи обращаем внимание, что Указами Президента Российской Федерации "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" от 9.03.2004 г. N 314 и "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" от 20.05.2004 г. N 649 определена система, структура, задачи, функции и предназначение федеральных органов исполнительной власти в зависимости от их вида (федеральное министерство, федеральная служба и федеральное агентство). Так, если в данном случае имеется ввиду# Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству, то оно по общему правилу, за исключением случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации, не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в сфере градостроительства и, очевидно, принимать соответствующий правовой акт территориального планирования. Если же имеется ввиду Министерство промышленности и энергетики Российской Федерации, которому подчинена вышеуказанная Федеральная служба, то его можно указать в тексте как "федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовое регулирование в области градостроительства" и далее по тексту приводить его сокращенное обозначение (например, федеральный орган исполнительной власти в области градостроительства).

4. В проекте (см. статьи 1, 2, 7, 14, 15 и другие) содержатся положения касающиеся технических регламентов, в которых приводится их обозначение "технические регламенты по размещению, проектированию и строительству объектов недвижимости" и просто "технические регламенты", в результате чего неясно какие именно регламенты имеются ввиду. Кроме того, проектом определяется содержание таких регламентов, включая подробный перечень обязательных требований, которые должны в них устанавливаться и касаться размещения, проектирования и строительства объектов недвижимости.

В этой связи обращаем внимание, что согласно Федеральному закону "О техническом регулировании" (статьи 2, 4, 7, 8, 9 и другие) именно в технических регламентах, а не в федеральных законах, устанавливаются обязательные требования к объектам технического регулирования, в том числе к зданиям, строениям и сооружениям. Исходя из этого, статью 50 следует исключить из проекта. Вместе с тем, с учетом того, что неизвестно с какими наименованиями будут приняты те или иные технические регламенты, представляется некорректным в данном проекте предопределять их обозначение (например, "технические регламенты по размещению, проектированию и строительству объектов недвижимости" и разъяснять его содержание.

К тому же указание на конкретные виды технических регламентов, в том числе и в сфере градостроительства, приводит к смешению их понятия и значения с градостроительными регламентами разрешенного использования земельных участков и иных объектов недвижимости (градостроительные регламенты), о которых также идет речь в проекте (см. статьи 1, 25, 26 проекта и др.). Указанное не позволяет в достаточной степени выявить различия между градостроительными регламентами и техническими регламентами, определение и предназначение которых в последнем случае устанавливается Федеральным законом "О техническом регулировании".

С учетом изложенного, представляется необходимым с одной стороны, убрать из обозначения технических регламентов слова "по размещению, проектированию и строительству", а с другой стороны - уточнить определение понятия градостроительного регламента и его предназначение.

5. Положение части 24 статьи 11 проекта, касающееся исключения возможности изъятия земельного участка путем выкупа для федеральных нужд не соответствует норме пункта 1 статьи 279 ГК РФ, устанавливающего, что "земельный участок может быть изъят у собственника для государственных или муниципальных нужд путем выкупа". При этом объектом изъятия в соответствии со статьей 279 ГК РФ может быть только конкретный земельный участок, а не границы зон изъятия земельных участков, как это предусмотрено статьей 19 проекта.

6. Глава 4 (статьи 24-30) проекта посвящена вопросам правового зонирования. При этом ряд вопросов, регулируемых в соответствии с ЗК РФ, в данных положениях проекта предлагается решать иначе. Так, например, согласно части 1 статьи 24 проекта "земельное законодательство регулирует вопрос о назначении и составе правил землепользования и застройки в той мере, в которой эти вопросы не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности". Аналогичное положение содержится и в части 1 статьи 27 проекта, посвященной видам территориальных зон. Между тем, статья 11 ЗК РФ относит установление правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований к полномочиям органов местного самоуправления.

Виды территориальных зон (статья 27 проекта) определены в статье 85 ЗК РФ. В этой же статье ЗК РФ определены случаи, когда земельный участок и прочно связанные с ним объекты недвижимости не соответствуют градостроительному регламенту, а также последствия такого нарушения (в проекте этому вопросу посвящена статья 26).

7. Положения статьи 37 проекта, допускающие лишение права собственности граждан путем установления особого статуса реконструируемой территории, а не в связи с изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд противоречат статьям 279 ГК РФ и 49 ЗК РФ.

8. Статья 54 проекта предусматривает обязательное страхование гражданской ответственности при осуществлении деятельности по проектированию и строительству. В соответствии с положениями пункта 3 статьи 936 ГК РФ в проекте должны быть указаны объекты, подлежащие обязательному страхованию, риски от которых они должны быть застрахованы, и минимальные размеры страховых сумм.

Полагаем, что в проекте следует решить вопрос о необходимости предъявления страхового полиса при получении разрешения на проведение соответствующих работ, а также последствия в случае отсутствия договора страхования своей гражданской ответственности.

9. Положения проекта о контроле за осуществлением градостроительной деятельности нуждаются в доработке с точки зрения необходимости уточнения осуществления такого контроля (надзора) органами исполнительной власти разного уровня, в том числе и контроля (надзора) за строительством и реконструкцией "объектов", а также за уже построенными и реконструированными объектами недвижимости перед началом их эксплуатации. В этой связи обращаем внимание, что, например, в соответствие с Федеральным законом "О техническом регулировании" (статьи 32, 33 и другие) государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов осуществляется федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, подведомственными им государственными учреждениями.

Что же касается контроля (надзора) за опасными производственными объектами, то следует иметь ввиду, что согласно Федеральному закону "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (статьи 5 и 16) государственный надзор в сфере промышленной безопасности осуществляется именно соответствующими федеральными органами исполнительной власти, а не уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, как это можно понять из содержания части 4 статьи 46 проекта.

Глава 7 "Информационное обеспечение градостроительной деятельности" предусматривает создание информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, что потребует введение новых видов расходов, покрываемых за счет федерального бюджета и определения источников и порядка финансирования новых видов бюджетных расходов. В соответствии с пунктом 3 статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации финансирование новых видов расходов или увеличение финансирования существующих видов расходов бюджетов может осуществляться только с начала очередного финансового года при условии их включения в закон о бюджете.

10. Полагаем, что решение вопросов, связанных с правовым статусом и деятельностью саморегулируемых организаций (глава 8 проекта) преждевременно, так как еще не принят федеральный закон "О саморегулируемых организациях".

11. В статье 1 проекта перечисляемые основные понятия следует расположить или в алфавитном порядке, или по важности значений самих понятий. Рекомендуется использовать алфавитный способ структуризации таких элементов текста.

Термины "территориальное планирование" и "правовые акты территориального планирования" определяются один через другой, что не позволяет раскрыть содержание понятия "территориальное планирование". Рекомендуем уточнить смысл выражения "правовые акты территориального планирования", изложив его в следующей редакции: "правовые акты о территориальном планировании - правовые акты органов государственной власти или правовые акты органов местного самоуправления, устанавливающие в пределах их компетенции положения, касающиеся развития территорий, границ территориальных зон, мест размещения объектов для государственных и муниципальных нужд". Много неточностей есть в определениях других основных понятий. Так, требует уточнения определение понятия "застройщик". Из его содержания следует, что строительство может осуществляться органами государственной власти, местного самоуправления. Однако в проекте "строительная деятельность" определяется как "деятельность физических и юридических лиц...". Обращаем также внимание, что в проекте федерального закона N 51725-4 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части защиты прав и законных интересов граждан, вкладывающих денежные средства в строительство жилья" "застройщик" определяется как "организация независимо от ее организационно-правовой формы, индивидуальный предприниматель, имеющие в собственности или на праве аренды земельный (земельные участки) и осуществляющие строительство... и т.д.". В связи с этим определение понятия "застройщик" необходимо унифицировать. При этом, на наш взгляд, целесообразно использовать определение понятия "застройщик", содержащееся в Законе Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" (статья 1).

Кроме того, определения различных понятий по сути являются идентичными, например, "градостроительное регулирование" и "правовое зонирование".

Следует привести в соответствие с терминологией Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" редакцию статей 22, 25 и 26 проекта.

Редакцию положения части 6 статьи 38 проекта о публичных слушаниях необходимо согласовать с терминологией главы 18 Трудового кодекса Российской Федерации в части замены слов "выходные и будние дни" словами "выходные, нерабочие праздничные и рабочие дни".

Определение понятия "проектная документация" должно содержаться не в части 2 статьи 39, а в статье 1 проекта.

Нуждаются в доработке также выражения: "градостроительный регламент территориальной зоны", "совмещенные проекты", "реализация государственных и муниципальных нужд", "правовые акты территориального планирования муниципальных образований", "правовые акты территориального планирования Российской Федерации и субъектов Российской Федерации", "органы местного самоуправления городского округа", "земельный участок, образованный документацией", "объект местного значения муниципального района", "отступы построек от границ земельных участков", "правовые акты территориального планирования в Российской Федерации" и т.д.

Отмечаются случаи параллельного использования синонимических понятий ("строительство" - "строительная деятельность", "гражданин" - "физическое лицо", "населенные пункты" - "поселения", "объекты недвижимости" - "объекты" - "здания, строения и сооружения").

Общим замечанием ко всему тексту проекта полагаем недостаточную проработанность языка, вплоть до несоответствия его функциональному назначению из-за значительной речевой недостаточности многих формулировок, избыточности использования узкопрофессиональных терминов, отсутствия в ряде случаев главных членов предложения, в связи с чем проект по своей форме в большей степени соответствует требованиям, предъявляемым к форме и содержанию подзаконных актов. Неясность структуры ряда статей (например, 9, 11, 12) затрудняет восприятие их содержания. При оформлении текста просим применять шрифт N 14, исключить использование в начале строк дефисов вместо абзацных отступов и других обозначений пунктов и подпунктов.

12. Проект нуждается в существенной юридико-технической переработке в соответствии с Методическими рекомендациями по юридико-техническому оформлению законопроектов, рекомендованными Советом Государственной Думы для использования при осуществлении законопроектной деятельности (выписка из протокола N 187 заседания Совета Государственной Думы от 20 ноября 2003 года).

Структурная единица статьи, обозначенная арабской цифрой с точкой, является частью статьи, а не пунктом. Пунктом называется структурная единица, обозначенная арабской цифрой с круглой скобкой, подпунктом пункта может быть структурная единица, обозначенная буквой русского алфавита с круглой скобкой. Если требуется "расширение" подпункта, то это делается абзацами.

Абзацы, идущие после двоеточия и начинающиеся со строчной буквы, должны быть пронумерованы арабскими цифрами с круглой скобкой и статьи пунктами.

Очень существенным для части статьи является то, что она не должна состоять из нескольких абзацев, начинающихся с прописной буквы. Такие нарушения структуры части статьи встречаются в данном законопроекте и их необходимо ликвидировать либо "подтянув" такой абзац к предыдущему, либо пронумеровав его арабской цифрой с точкой, с тем, чтобы он стал частью статьи.

В связи с тем, что структурная единица статьи, обозначенная арабской цифрой с точкой, является частью, а не пунктом, и в связи с необходимой корректировкой структуры статей все имеющиеся в проекте ссылки на структурные единицы статей должны быть исправлены.

Считаем существенным недостатком слишком большой объем многих статей. В результате они крайне сложно воспринимаются и будут иметь слишком сложную структуру.

Начальник управления

Г.П. Ивлиев