Заключение на проект федерального закона N 43386-4 "Об изменении и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления" (по вопросу совершенствования государственного управления) (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы от 8 июня 2004 г. N вн 2.2-1/2072
по проекту федерального закона N 43386-4 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления", внесенному Президентом Российской Федерации
(II чтение)

По проекту федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления" сообщаем следующее.

1. В проекте не соблюдается внутреннее единообразие применяемой терминологии - при внесении изменений, касающихся наименований или обозначений различных федеральных органов исполнительной власти, в один законодательный акт наряду с собственными наименованиями этих органов вводятся или в его тексте сохраняются их условные обозначения, например, в Законе Российской Федерации "О таможенном тарифе" и Федеральном законе "Об Особой экономической зоне в Калининградской области" (статьи 18 и 25 проекта) Государственный таможенный комитет Российской Федерации заменяется на федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий нормативно-правовое регулирование в области таможенного дела, в то время как в упомянутом Законе указан под собственным наименованием МЧС России, а в Федеральном законе - МИД России).

2. При внесении изменений в ряд законодательных актов (статьи 54, 59, 74 проекта) вводятся понятия "федеральное министерство, уполномоченное ..." и "федеральная служба, уполномоченная ...). При этом не учитывается, что # законодательстве применяются либо собственные наименования федеральных органов исполнительной власти, либо их условные обозначения, отсутствие унификации в терминологии в текстах законодательных актов относится к их недостаткам. Предлагаемые в проекте упомянутые выше термины представляют собой новую категорию обозначений федеральных органов исполнительной власти, в ведении которой нет необходимости. Также не учитывается, что предлагаемые конструкции, используемые в изменениях в Таможенный кодекс Российской Федерации (статья 73 проекта), взятые из контекста Кодекса и включенные в иные законодательные акты, не увязываются с их терминологией. Например, в пункте 4 статьи 4 в новой редакции части первой Налогового кодекса Российской Федерации (статья 54 проекта) указаны: Министерство финансов Российской Федерации, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области налогов и сборов (то есть Федеральная налоговая служба) и федеральная служба, уполномоченная в области таможенного дела (то есть Федеральная таможенная служба).

3. Ряд изменений, как представляется, не согласуется с положениями Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года N 314 в части полномочий, отнесенных к различным по статусу федеральным органам исполнительной власти.

Например, в действующих редакциях частей первой и второй Налогового кодекса Российской Федерации предусмотрено правомочие Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по утверждению различного рода форм: заявлений, уведомлений, налоговой декларации т.п. В изменениях, вносимых в части первую и вторую НК РФ, данное полномочие, помимо Министерства финансов Российской Федерации, закрепляется также за федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области налогов и сборов, то есть Федеральной налоговой службой (например, пункты 27, 33, 36 статьи 54, пункты 18, 19, 20 статьи 63 проекта). Однако представляется, что утверждение предусмотренных в Кодексе форм, применяемых во взаимоотношениях налогоплательщиков и органов, взимающих налоги, относится к сфере нормативно-правового регулирования, которое федеральные службы вправе осуществлять только в случаях, установленных указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации (подпункт "в" пункта 4 Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года N 314 с изменениями от 20 мая 2004 года N 649).

С учетом положений данного Указа также нуждается в уточнении правомерность сохранения в части второй статьи 9 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате права осуществления контроля за исполнением правил нотариального делопроизводства органами юстиции, поскольку, как представляется, запрет федеральным министерствам осуществлять функции по контролю и надзору относится и к его территориальным органам (пункт 4 статьи 12 проекта).

4. Предлагаемая замена слов в пункте 1 статьи 2 проекта представляется неудачной, поскольку согласно Указу Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года N 314 функции в сфере налогов и сборов разведены между федеральными органами исполнительной власти в зависимости от их статуса. Полагаем целесообразным в тексте Закона Российской Федерации "О налоговых органах Российской Федерации" четко определить, какой именно из федеральных органов исполнительной власти входит в единую централизованную систему налоговых органов.

5. В отношении статей 2, 6, 8 Закона Российской Федерации "О валютном регулировании и валютном контроле" (статья 11 проекта) следует отметить, что данные статьи утрачивают силу с 16 июня 2004 года, в связи с чем возникает вопрос о целесообразности внесения предлагаемых изменений.

6. В статье 12 проекта, содержащей изменения в Основы законодательства Российской Федерации о нотариате, предусматривается принятие нормативных правовых актов Министерством юстиции Российской Федерации совместно с Федеральной нотариальной палатой, что представляется принципиально ошибочным учитывая различную правосубъектность федерального органа исполнительной власти и некоммерческой организации. Приемлемым вариантом, на наш взгляд, было бы принятие нормативных правовых актов Министерством юстиции Российской Федерации по согласованию с Федеральной нотариальной палатой,

Кроме того, не может быть поддержано изменение, предлагаемое в часть первую статьи 19 Основ (пункт 7 статьи 12 проекта), в соответствии с которым назначение на должность стажера и помощника нотариуса в государственной нотариальной конторе будет осуществляться не органом юстиции на основании трудового договора, а в порядке, определяемом Министерством юстиции Российской Федерации совместно с Федеральной нотариальной палатой, поскольку регулирование трудовых отношений осуществляется Трудовым кодексом Российской Федерации (статья 16 ТК РФ). В связи со сказанным пункт 7 статьи 12 проекта предлагается исключить.

7. Дополнение части первой статьи 7 Закона Российской Федерации "О ветеринарии" (статья 17 проекта) указанием на Федеральную службу исполнения наказаний требует внесения корреспондирующих изменений в статью 11 данного Закона.

8. Непонятно, в силу каких причин в пункте 1 статьи 20 проекта предлагается признать утратившей силу статью 2 Закона Российской Федерации "Об учреждениях и органах, исполняющих наказание в виде лишения свободы", в которой перечислены задачи, возложенные на уголовно-исполнительную систему. В связи с образованием Федеральной службы исполнения наказаний и передачей этой службе функций Министерства юстиции Российской Федерации по обеспечению исполнения уголовных наказаний, этапирования, конвоирования, контроля за поведением осужденных им# т.п. (абзац девятый пункта 13 Указа Президента Российской Федерации "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" - далее Указ Президента РФ) задачи уголовно-исполнительной системы, вряд ли, изменятся. В этой связи пункт 1 статьи 20 проекта следует исключить.

9. Нуждаются в уточнения заменяемые слова в статье 24 проекта, поскольку в результате внесения предлагаемых изменений в тексте Федерального закона "О пожарной безопасности" будет указана "межведомственная комиссия Российской Федерации", что вряд ли возможно.

10. В части второй статьи 24 Закона Российской Федерации "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений" (статья 30 проекта) следует заменить наименование Министерства здравоохранения Российской Федерации, которое нуждается в уточнении в связи с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года N 314.

11. В Федеральном законе "О рынке ценных бумаг" подробно регламентируются функции федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг (статья 42, а также статьи 44 и 44.1 Федерального закона). Как представляется, перечень функций, содержащий как нормативно-правовое регулирование, так и функции по осуществлению контроля, нуждается в уточнении с точки зрения статуса Федеральной службы по финансовым рынкам, которой переданы функции по контролю и надзору упраздненной Федеральной комиссии по рынке ценных бумаг (статья 36 проекта).

12. В статье 40 проекта предлагаются изменения в Федеральный закон "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" в части, касающейся Межведомственной комиссии по защите государственной тайны. При этом не учитывается, что положения о данной комиссии содержатся также в Законе Российской Федерации "О государственной тайне", в которые также необходимо внести соответствующие изменения.

13. В новой редакции абзаца первого пункта 1 статьи 27 Федерального закона воспроизводятся положения действующей редакции данного абзаца в части сотрудников Федеральной налоговой полиции Российской Федерации, что правомерно только в том случае, если кто-либо из лиц, служивших в ФНП России, упраздненной с 1 июля 2003 года, могут в настоящее время считаться сотрудниками ФНП России (статья 45 проекта). Во избежание неточностей в тексте Федерального закона более правильно было бы не излагать абзац первый в новой редакции, а внести в него изменения.

14. Пункт 1 статьи 5 Федерального закона "О судебных приставах" проектом предлагается изложить в новой редакции (пункт 2 статьи 46 проекта), в котором отсутствует указание на то, что руководитель Федеральной службы судебных приставов именуется главным судебным приставом Российской Федерации. В этой связи полагаем необходимым внести соответствующее дополнение в текст новой редакции статьи 6 указанного федерального закона, а именно в часть первую этой статьи, устанавливающую порядок назначения на должность руководителя этого федерального органа исполнительной власти (пункт 3 статьи 46 проекта).

Кроме того, в этой же части первой статьи 6 в названии федерального органа исполнительной власти следует указать "по обеспечению установленного порядка деятельности судов" (см. статью 1, пункт 1 статьи 4, статья 11 Федерального закона "О судебных приставах", абзац девятнадцатый пункта 13 Указа Президента РФ).

15. Ряд новелл, вносимых в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации (статья 54 проекта), нуждается в уточнении.

В пункте 1 статьи 4 НК РФ в новой редакции (пункт 1 статьи 54 проекта) Государственный таможенный комитет Российской Федерации заменяется на Министерство финансов Российской Федерации. Учитывая, что нормативно-правовое регулирование в сфере таможенного дела осуществляет Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации, на наш взгляд, следует уточнить федеральные органы исполнительной власти в данном контексте.

Следует унифицировать условное обозначение Федеральной таможенной службы в пунктах 1, 2 и 21 статьи 54 проекта (см.пункт 3 заключения).

В новой редакции пункта 6 статьи 9 НК РФ (подпункт "б" пункта 2 статьи 54 проекта) следует указать также Федеральное казначейство и его территориальные органы, которые также являются финансовыми органами.

Неясно, о каких "финансовых органах в субъектах Российской Федерации" идет речь в новой редакции статьи 16 НК РФ (пункт 4 статьи 54 проекта) - из текста статьи неясно, имеются ли в виду территориальные органы Минфина России и Федеральной налоговой службы в субъектах Российской Федерации, либо речь идет о финансовых органах самих субъектов Российской Федерации

Необходимо согласовать подпункт "а" пункта 9 данной статьи проекта со статьей 1 Закона Российской Федерации "О налоговых органах Российской Федерации", учитывая, что в указанном Законе предусмотрены функции по осуществлению налоговыми органами контроля за соблюдением валютного законодательства Российской Федерации.

В наименовании новой статьи 34.2 НК РФ (пункт 13 статьи 54 проекта) следует исключить слова "в области налогов и сборов", поскольку в данной сфере финансовые органы полномочиями не обладают (см. пункт 6 статьи 9 НК РФ с учетом изменений, предлагаемых в проекте).

Нуждается в уточнении изменение в подпункте "б" пункта 15 статьи 54 проекта, поскольку из текста пункта 2 статьи 42 НК РФ неясно, о чем идет речь - о видах доходов или о доходах конкретных лиц и оценить правомерность предлагаемой в проекте замены затруднительно, учитывая, что Минфин России и ФНС обладают различной компетенцией по принятию нормативных правовых и правовых актов.

16. С учетом изменений, вносимых в статью 9 Федерального закона "О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей" (пункт 3 статьи 71 проекта) в корректировке нуждается также наименование главы III Федерального закона.

17. В пункте 91 статьи 73 проекта излагается в новой редакции пункт 1 статьи 421 Таможенного кодекса Российской Федерации, в котором частично воспроизводятся положения действующей редакции пункта. Обращаем внимание, что в данном пункте, а также в наименовании статьи 421 и статье 422 речь может идти только о федеральных государственных унитарных предприятиях.

18. Замечания лингвостилистического характера и замечания в части юридической техники переданы в рабочем порядке.

Начальник управления

Г.П. Ивлиев